李金萱，蔣 瑜，農(nóng) 桂

（1.廣西師范大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院，廣西 桂林 541006；2.百色祈福高級(jí)中學(xué)，廣西 百色 533000）

1 研究背景及意義

1.1 韌性城市的研究

關(guān)于韌性城市（Resilient city）的概念，通常描述城市在面對(duì)外界干擾后，仍能保持原有主要特征、結(jié)構(gòu)和關(guān)鍵功能[1]。西方學(xué)者研究側(cè)重于干擾后的人為防控措施，強(qiáng)調(diào)城市自愈能力和建立客觀的評(píng)價(jià)體系。綜合來(lái)看，西方對(duì)于韌性城市這一課題的研究給予高度關(guān)注，關(guān)于理念和應(yīng)用有較為全面的理論闡述。面對(duì)越來(lái)越多的危機(jī)和管理問(wèn)題，國(guó)內(nèi)對(duì)于城市韌性發(fā)展的研究需求迫切，在2012—2016年間取得快速進(jìn)展，廣泛涉及建筑、工程、宏觀經(jīng)濟(jì)管理等領(lǐng)域[2]。對(duì)于概念的認(rèn)知，部分學(xué)者主張針對(duì)不同區(qū)域采用不同的定量研究方法，但在實(shí)踐中建立精準(zhǔn)的模型可行性不大。因此相關(guān)研究應(yīng)對(duì)指標(biāo)維度進(jìn)行不斷優(yōu)化，例如，路蘭等[3]以城市基本構(gòu)成要素為指標(biāo)，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)3個(gè)維度構(gòu)建多維城市功能關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，組成高度復(fù)雜的耦合系統(tǒng)，并結(jié)合金融危機(jī)爆發(fā)的主要時(shí)間段這一具體案例進(jìn)行研究。

1.2 韌性城市的內(nèi)核

當(dāng)前國(guó)內(nèi)對(duì)于韌性城市建設(shè)的認(rèn)知大多停留在發(fā)展進(jìn)程中面對(duì)不可預(yù)估災(zāi)害的防御及災(zāi)后復(fù)原能力。在定量研究方面缺乏更完善的評(píng)估模型的建構(gòu)?；趪?guó)內(nèi)外當(dāng)下對(duì)于韌性城市的研究進(jìn)展，綜合考慮韌性城市的概念及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)特征，建構(gòu)韌性城市的評(píng)估發(fā)展體系中應(yīng)涉及經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生服務(wù)、治理決策、生態(tài)5個(gè)維度。當(dāng)下，我國(guó)城市運(yùn)轉(zhuǎn)中的管理方法與韌性城市概念不相符，應(yīng)基于城市管理角度這一宏觀發(fā)展角度認(rèn)知城市韌性發(fā)展規(guī)劃。通過(guò)簡(jiǎn)單評(píng)估模型的建構(gòu)分析不同城市的韌性程度，為城市的發(fā)展規(guī)劃提供一定的理論支撐和相關(guān)解決思路，對(duì)于城市可持續(xù)發(fā)展有重要意義。根據(jù)當(dāng)下研究趨勢(shì)，綜合考慮我國(guó)城市發(fā)展水平，遵循指標(biāo)體系的系統(tǒng)完整性、代表性等原則構(gòu)建指標(biāo)模型，如表1所示。

表1 韌性城市建設(shè)評(píng)估模型

1.3 韌性城市的特征

相較傳統(tǒng)減災(zāi)概念，城市韌性規(guī)劃更關(guān)注城市的社會(huì)維度及城市應(yīng)對(duì)災(zāi)害的非物質(zhì)條件[4]。從韌性城市的內(nèi)核出發(fā)，借鑒風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害領(lǐng)域的相關(guān)研究，從多樣性、穩(wěn)健性、冗余性、恢復(fù)力、適應(yīng)性、能動(dòng)性6個(gè)方面進(jìn)行分析，城市韌性與這些特性緊密相關(guān)（見表2）。

表2 韌性城市特征及對(duì)應(yīng)含義

2 發(fā)展現(xiàn)狀及問(wèn)題

2.1 概念認(rèn)知過(guò)于狹窄

韌性城市建設(shè)需要公眾的參與和支持，應(yīng)重視公眾對(duì)于城市韌性認(rèn)知和發(fā)展問(wèn)題的評(píng)估建議[5]，基于已有的調(diào)查分析：當(dāng)下我國(guó)公眾對(duì)于韌性城市的概念認(rèn)知較為淺顯，部分公眾甚至不了解、無(wú)印象。我國(guó)對(duì)于韌性城市概念的認(rèn)知仍然側(cè)重于自然風(fēng)險(xiǎn)，雖然自然風(fēng)險(xiǎn)本身具有較強(qiáng)的偶然性和不可預(yù)估性，符合研究的涵蓋點(diǎn)，但研究過(guò)于單一，缺乏完整的理論體系。對(duì)于社會(huì)韌性、經(jīng)濟(jì)韌性等社會(huì)治理方面的研究相對(duì)薄弱，不重視人為作用發(fā)揮出的主觀能動(dòng)性。當(dāng)前我國(guó)城市面對(duì)災(zāi)害的承受能力、制度保障的支撐程度、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防控以及及時(shí)的信息流動(dòng)等要素建設(shè)力度不夠完善，研究范圍逐漸擴(kuò)充至城市的社會(huì)保障、制度完善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面。

2.2 缺乏規(guī)則保障

城市韌性發(fā)展的進(jìn)一步規(guī)劃中，韌性規(guī)劃的具體實(shí)施必須依靠相應(yīng)的法律依據(jù)，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主體作用制定系統(tǒng)的規(guī)劃方案和保障制度。2019年聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《城市具有韌性評(píng)估報(bào)告》中提到的日本仙臺(tái)市政府集中數(shù)據(jù)資料、根據(jù)評(píng)估結(jié)果和評(píng)估過(guò)程中所提供的證據(jù)，制定相應(yīng)的細(xì)則進(jìn)行法規(guī)條文的支援。城市本身是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，城市的運(yùn)轉(zhuǎn)需要相關(guān)法規(guī)應(yīng)對(duì)不確定性的干擾進(jìn)行有效治理，從而實(shí)現(xiàn)韌性資源的合理配置。而相關(guān)法律法規(guī)體系的不完善，一定程度上會(huì)導(dǎo)致管理工作出現(xiàn)問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃相關(guān)法規(guī)尚未結(jié)合韌性城市理念及目標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)修改，已不能適應(yīng)城市新的發(fā)展需求，無(wú)法在法律法規(guī)層面為韌性城市建設(shè)提供切實(shí)的保障。例如我國(guó)東莞市經(jīng)濟(jì)韌性規(guī)劃中缺少相應(yīng)的法規(guī)內(nèi)容，在中美貿(mào)易爭(zhēng)端中呈現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)韌性較為脆弱，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年?yáng)|莞全市規(guī)模以上工業(yè)增加值同比下降1.1%，降幅比前三季度收窄2.1%，當(dāng)?shù)氐碾娮有袠I(yè)受到?jīng)_擊。

2.3 與現(xiàn)有城市規(guī)劃銜接度不夠

當(dāng)前韌性理念與現(xiàn)有的城市體系規(guī)劃之間契合度不高，已不能適應(yīng)城市新的發(fā)展需求。例如在城市景觀規(guī)劃體系中，理應(yīng)明確綠地植被、水體等因素對(duì)于城市規(guī)劃中生態(tài)韌性的影響，但多數(shù)城市在規(guī)劃中出現(xiàn)過(guò)分追求外在形象和功能要求，忽視生態(tài)韌性維度下城市的可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)由于韌性城市本身理論上的模糊，如何與現(xiàn)有城市體系規(guī)劃有效銜接仍是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題?，F(xiàn)行的城市規(guī)劃中并未融入韌性體系，雖然相關(guān)規(guī)劃管理方案中提出將韌性城市理念融入其中，但由于法定規(guī)劃中缺少具體的要求和規(guī)定，難以確保日常生活中真正落實(shí)。

2.4 缺少實(shí)施主體及多部門參與

在城市規(guī)劃過(guò)程中，政府或規(guī)劃部門在韌性發(fā)展政策的制定、執(zhí)行中有不可替代的作用。城市韌性所映射出的城市規(guī)劃管理體系應(yīng)包含物資、人員、區(qū)域協(xié)作等方面。當(dāng)前我國(guó)城市韌性發(fā)展缺少實(shí)施主體，在現(xiàn)行行政體制下，尚沒有一個(gè)部門完全有權(quán)監(jiān)督管理政策的實(shí)施并協(xié)調(diào)多部門之間的任務(wù)分配。同時(shí)，政府的職能部門體系布局中缺乏具體的部門、專業(yè)人員、監(jiān)督管理等，雖具有相應(yīng)的面對(duì)防震減災(zāi)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、公共衛(wèi)生事件的部門，但功能較為單一，彼此之間關(guān)聯(lián)度較小，在不可預(yù)估的風(fēng)險(xiǎn)下呈現(xiàn)的狀態(tài)是各部門各行其是，未能實(shí)現(xiàn)多部門參與的局面。例如新冠疫情初期暴露出我國(guó)城市發(fā)展中出現(xiàn)的應(yīng)急能力緩慢、社會(huì)人員配置不夠、區(qū)域協(xié)作機(jī)制不健全、基礎(chǔ)設(shè)施缺少等問(wèn)題[6]，多部門負(fù)擔(dān)性參與，應(yīng)急能力緩慢，未能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3 發(fā)展思路及舉措

3.1 推進(jìn)韌性理念融入現(xiàn)代城市規(guī)劃體系

伴隨著城市的進(jìn)一步發(fā)展，韌性發(fā)展理念是城市面對(duì)威脅下將干擾程度降到最低的可行方案。韌性理念融入現(xiàn)代城市規(guī)劃體系中，從而使現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系能依據(jù)相關(guān)理念進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷暮屯晟?。具體措施如下。

1）加強(qiáng)學(xué)科建設(shè) 在城市規(guī)劃專業(yè)中的《城市規(guī)劃原理》和相關(guān)地理學(xué)專業(yè)中的《人文地理學(xué)》加入城市的韌性發(fā)展這一概念。

2）提高社會(huì)從業(yè)引導(dǎo)性 在城市規(guī)劃師資格證考試范圍內(nèi)加入相關(guān)理念，人員拿到證書即掌握城市的韌性發(fā)展理念。

3）與社會(huì)評(píng)估相結(jié)合 地方規(guī)劃局可在房地產(chǎn)開發(fā)商上報(bào)項(xiàng)目資料中增添相關(guān)內(nèi)容的要求。

4）實(shí)施政策引導(dǎo) 參考海綿城市理念的發(fā)展，在國(guó)家相應(yīng)的國(guó)土規(guī)劃、政府工作報(bào)告中將城市的韌性發(fā)展作為一項(xiàng)重要的匯報(bào)內(nèi)容，這一措施易于被社會(huì)整體所接受。

3.2 加強(qiáng)防災(zāi)體系軟性建設(shè)，實(shí)現(xiàn)部門協(xié)調(diào)管理

我國(guó)自然災(zāi)害頻發(fā)，因此應(yīng)加強(qiáng)防災(zāi)預(yù)警體系的建設(shè)和完善，將防災(zāi)減災(zāi)放在重要的地位上，提高對(duì)自然災(zāi)害的綜合防范和抵御能力。應(yīng)加強(qiáng)體系中基礎(chǔ)設(shè)施的軟性建設(shè)，由于疫情、逆全球化等現(xiàn)象的出現(xiàn)，軟性建設(shè)的重構(gòu)成為社會(huì)發(fā)展新動(dòng)能。由于韌性城市規(guī)劃中涉及內(nèi)容多，因此實(shí)施過(guò)程中需要多部門共同負(fù)責(zé)，此外還需要政府進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，提高各部門之間的配合程度。內(nèi)容可以涉及風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨前的防治規(guī)劃及災(zāi)后的資源分配，為韌性城市的建設(shè)提供切實(shí)保障，即不可預(yù)估的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨前城市部門的預(yù)警監(jiān)測(cè)、來(lái)臨后相關(guān)部門都能有條不紊地做出反應(yīng)。例如自然風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，應(yīng)急管理部門、氣象局、自然資源和規(guī)劃等部門應(yīng)增強(qiáng)防災(zāi)意識(shí)，嚴(yán)格防災(zāi)責(zé)任，及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，落實(shí)防災(zāi)措施。而社會(huì)金融危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，面對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，各地人力資源保障部門應(yīng)采取有效措施，幫助企業(yè)渡過(guò)難關(guān)。

3.3 建立優(yōu)化協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的城市管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化垂直管理

在城市規(guī)劃體系中，相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)是重要的組成部分，應(yīng)依據(jù)主要職責(zé)，合理劃分城市管理機(jī)構(gòu)的規(guī)劃內(nèi)容和范圍，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?？傮w呈現(xiàn)社會(huì)治理的垂直感。城市受到干擾的過(guò)程中，各層次體系應(yīng)當(dāng)明確職責(zé)、層層有序，快速開展行動(dòng)、解決問(wèn)題。近兩年在新冠疫情的干擾下，我國(guó)在公共衛(wèi)生服務(wù)韌性方面取得了一定的進(jìn)展，頂層架構(gòu)決策風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急措施及時(shí)阻斷疫情的傳播，管理層及時(shí)分配疫情防控措施，而效果最顯著的則是基層組織，尤其是社區(qū)在疫情防控中發(fā)揮了重要作用，國(guó)內(nèi)各個(gè)社區(qū)系統(tǒng)、完善的防范治理體系取得十分顯著的成果。在體溫測(cè)量、核酸檢測(cè)、疫苗接種各環(huán)節(jié)的有序管理為疫情的阻斷奠定了良好基礎(chǔ)。

3.4 推動(dòng)多主體參與，社會(huì)共同治理

完善社會(huì)治理一定程度上可提高社會(huì)韌性，多主體參與即發(fā)揮上下聯(lián)動(dòng)，首先應(yīng)確定多元共治的類型，從而建構(gòu)起制度化的決策機(jī)制，確定決策過(guò)程及結(jié)構(gòu)，形成完善的治理體系。從已有的研究文獻(xiàn)來(lái)看，參與城市規(guī)劃建設(shè)的多元主體類型可分為政府、企業(yè)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)與城市居民4種[7]。其中政府在韌性城市的建設(shè)中發(fā)揮指導(dǎo)作用，企業(yè)在經(jīng)濟(jì)韌性的發(fā)展中起到一定的支撐，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)為韌性城市與現(xiàn)代城市規(guī)劃體系的銜接提供可行方案，城市居民是城市發(fā)展中的重要力量，維持城市運(yùn)轉(zhuǎn)的韌性和穩(wěn)定性。社會(huì)共同治理下更要強(qiáng)化多元主體參與建設(shè)的組織格局，尤其是自下而上的城市自我管理與自我修復(fù)，從而合作采取集體行動(dòng)。