文/中國城市規(guī)劃設計研究院西部分院 王 薇

0 引言

我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，在國家實施更加嚴格的耕地保護、占補平衡政策和新增建設用地減量化的大趨勢下，城市建設方式逐步從“增量擴張”轉(zhuǎn)向“存量優(yōu)化”，土地資源的強勁需求與新增建設用地儲備不足的矛盾日益突出，依靠新增建設用地發(fā)展經(jīng)濟的難度越來越大，存量土地已成為城市發(fā)展的重要空間載體。四川省遂寧市目前也處于轉(zhuǎn)型發(fā)展期，在城市高質(zhì)量發(fā)展要求下迫切需要提升用地效率，推動城市存量更新發(fā)展，促使用地模式從外延擴張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。

1 城鎮(zhèn)存量用地概念

“存量”一詞來源于經(jīng)濟學，20世紀90年代初引入土地領域。2004年，原國土資源部發(fā)布《關于開展全國城鎮(zhèn)存量建設用地情況專項調(diào)查工作的緊急通知》，首次對城鎮(zhèn)存量建設用地定義進行闡述，并將該類型土地進行劃分，具體包括閑置用地、空閑用地及批而未供土地。隨著城市建設不斷推進，存量建設用地類型越來越豐富，不僅關注存量的土地資源，而且將城市建成區(qū)的低效用地也納入存量建設用地的研究范疇。2017年，四川省原國土資源廳出臺《關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的實施意見》（川國土資發(fā)〔2017〕109號），對城鎮(zhèn)低效用地概念進行細化，包括低效產(chǎn)業(yè)用地、低效城鎮(zhèn)村莊和經(jīng)認定符合低效用地條件的其他國有建設用地3類。因此，在新的國土空間規(guī)劃背景下，需從國土和城市規(guī)劃兩方面對城鎮(zhèn)存量用地概念進行界定。

2 遂寧市城鎮(zhèn)存量建設用地界定與分類

2.1 城鎮(zhèn)存量建設用地界定

結(jié)合國家和地方政府制定存量用地識別標準，從調(diào)查實際出發(fā)，按照特征明顯、易于辨識、簡單易行的原則，從土地利用效率、土地使用價值、土地用途、集約程度等角度進行劃分，將遂寧市城鎮(zhèn)存量建設用地分為以下5種類型。

1）批而未供用地 依法經(jīng)國務院或省級人民政府批準土地征用或農(nóng)地轉(zhuǎn)用，但并未進入供應環(huán)節(jié)的土地。

2）閑置用地 又稱供而未用或供而未建土地，即已供地但尚未進行開發(fā)利用的土地。

3）低效工業(yè)用地 主要包括土地供應后超過2年及以上但土地利用率低下的規(guī)劃工業(yè)用地地塊；由于原企業(yè)破產(chǎn)、停產(chǎn)，原有土地閑置或分租轉(zhuǎn)租，但未納稅的地塊；基本能夠正常生產(chǎn)，但土地利用強度如容積率、建筑密度大幅低于國家或園區(qū)要求，或畝均納稅明顯低于遂寧市要求的5萬元標準的地塊。

4）低效城鎮(zhèn)村莊 指布局散亂、設施落后且不具有保留價值的按片區(qū)實施改造的舊城區(qū)和城中村。

5）其他低效用地 除以上兩類外經(jīng)認定符合低效用地條件的其他國有建設用地。

2.2 城鎮(zhèn)存量建設用地分類

遂寧中心城區(qū)由船山區(qū)、經(jīng)開區(qū)、河東新區(qū)、高新區(qū)和安居區(qū)5個行政主體組成，基于上述認定標準，通過資料收集整理、實地踏勘核查、座談交流等方式對城鎮(zhèn)存量建設用地進行空間識別和特征分析。

2.2.1 批而未供用地

截至2019年底，遂寧市中心城區(qū)累計批而未供用地總規(guī)模1666hm2（見圖1）。河東新區(qū)和高新區(qū)開發(fā)強度最大，批而未供用地規(guī)模占比最高，分別為626hm2和513hm2，占總量的68%。2011—2019年，批而未供用地整體呈下降趨勢。2014年總體規(guī)劃獲批后，遂寧城市建設如火如荼，2015—2016年批而未供土地面積最大。

1 中心城區(qū)批而未供用地空間識別

批而未供用地成因主要分為征地拆遷未落實、正在實施供地、項目未落實、規(guī)劃調(diào)整或“兩規(guī)”不一、無法供應土地、未供先用和其他共7類。

1）征地拆遷未落實 主要是由于征地困難導致動遷無法完成，占比10%，用地規(guī)模166.60hm2。

2）正在實施供地 主要是已完成土地征收，但土地出讓和劃撥流程未完成，占比12%，用地規(guī)模199.92hm2。

3）項目未落實 主要是供地主體變化或不明確，占比約46%，用地規(guī)模766.36hm2。

4）規(guī)劃調(diào)整或“兩規(guī)”不一 主要是政府規(guī)劃思路調(diào)整，項目用地布局發(fā)生變化，規(guī)劃范圍與報征范圍不一致等原因，占比13%，用地規(guī)模216.58hm2。

5）無法供應土地 主要是儲備用地、邊角地和零散用地，占比12%，用地規(guī)模199.92hm2。

6）未供先用 主要是道路等基礎設施已實施但沒有供地，占比1%，用地規(guī)模16.66hm2。

7）其他原因 如經(jīng)開區(qū)航空限高導致機場附近區(qū)域無法供地，占比6%，用地規(guī)模99.96hm2。

2.2.2 閑置用地

截至2019年底，遂寧市中心城區(qū)累計閑置用地總規(guī)模161hm2（見圖2）。從閑置用地成因分析，主要分為企業(yè)自身原因、拆遷未完成、融資抵押3類。一是因為企業(yè)資金短缺，無法開工建設，用地主要集中在經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)，占比超57%，用地規(guī)模92hm2；二是拆遷未完成，規(guī)劃調(diào)整部分為綠地，用地主要集中在安居區(qū)，占比18%，用地規(guī)模29hm2；三是企業(yè)將用地抵押銀行融資，用地主要集中在安居區(qū)，占比25%，用地規(guī)模40hm2。

2中心城區(qū)閑置用地空間識別

2.2.3 低效用地

截至2019年底，遂寧市中心城區(qū)低效用地總規(guī)模188.45hm2（見圖3）。從低效用地分類來看，低效工業(yè)用地126.21hm2，主要以停產(chǎn)和倒閉企業(yè)為主，集中分布在經(jīng)開區(qū)和安居區(qū)東部工業(yè)集中區(qū)；低效城鎮(zhèn)村莊49.98hm2，主要以連片的棚戶區(qū)和城中村為主，集中分布在安居區(qū)；其他低效用地12.26hm2，主要以低效商貿(mào)用地為主，集中分布在高新區(qū)。

3中心城區(qū)低效用地空間識別

3 遂寧市城鎮(zhèn)存量用地分類指引

3.1 批而未供用地更新指引

根據(jù)造成批而未供用地的原因采取分類盤活的方式，加大用地供給水平與供給效率。

1）因征地拆遷引起的批而未供的土地加大征地拆遷實施力度 對因村民安置點未落實影響征地拆遷的要加快選址；對因歷史遺留問題未解決影響征地拆遷的要全面妥善解決歷史遺留問題。

2）對正在實施供地的土地進行分類處置 對已完成招標拍賣掛牌的項目用地，因企業(yè)原因未能及時辦理土地供應手續(xù)的應要求企業(yè)限期辦理手續(xù)，否則將依法收回《成交確認書》，重新履行招拍掛出讓程序，不予返還履約保證金。

3）因項目未落實導致批而未供的土地應加快項目落實 加快開展招商引資工作，對已簽訂意向性文件的投資企業(yè)和資金緊張的企業(yè)，要限期落實；對于難以落實項目的可暫時安排臨時項目。

4）由于規(guī)劃原因?qū)е碌呐垂┩恋匾M快明確地塊規(guī)劃用途 對確屬規(guī)劃強制性內(nèi)容限制無法進行調(diào)整及規(guī)劃未確定的，可優(yōu)先安排公共性設施臨時使用用地。因“兩規(guī)”不一導致已報征土地無法開發(fā)建設的問題，可結(jié)合國土空間規(guī)劃編制工作，進行原已征土地歸還集體的風險評估，對確實無法開發(fā)建設的綠地、農(nóng)林用地，充分利用“批文區(qū)位調(diào)整”政策，盤活新增建設用地指標。

5）針對邊角地、零星地進行科學處置 確實無法供地的，報自然資源廳核銷；零散地塊建議與周邊地塊相連再供地。

6）對于未供先用的用地實行分類處理 對符合補辦條件的及時補辦用地審批手續(xù)；對不符合補辦條件但符合規(guī)劃的，按規(guī)定處罰后將土地公開推向市場；不符合規(guī)劃的一律拆除。

3.2 閑置用地更新指引

針對造成土地閑置的具體原因，結(jié)合2012年原國土資源部發(fā)布的《閑置土地處置辦法》，分類更新和利用。

1）企業(yè)自身原因造成的閑置用地，閑置不足1年，可延長動工開發(fā)期限，延長動工開發(fā)期限最長不得超過1年；對土地使用方向進行調(diào)整，并進行科學規(guī)劃、設計；政府制定統(tǒng)一規(guī)劃、安排；處置手段包括土地置換等。針對閑置時間在1～2年的土地資源，按照出讓或劃撥價格的20%進行閑置費繳納；若閑置周期已超過2年，則要接受無條件土地資源收回的處理方式。

2）拆遷未完成造成的閑置用地基本是由于政府沒有足夠資金將毛地變成凈地，但為留住企業(yè)而提前報批和出讓的土地。政府應當加大對凈地出讓的審核力度，杜絕毛地掛牌，同時，根據(jù)出讓情況對地塊進行定期巡查，發(fā)現(xiàn)未按時動工的企業(yè)，啟動司法程序，終止合同并收回土地使用權(quán)。

3）融資抵押形成的閑置用地實際操作相對困難，只能加強對企業(yè)的督促，待企業(yè)還清貸款后收回土地使用權(quán)。

3.3 低效用地更新指引

1）限期開發(fā) 對于未按期竣工投產(chǎn)的低效工業(yè)用地，土地使用權(quán)人承諾通過追加投資、加快建設、購置設備等方式，限期投資達效。

2）鼓勵轉(zhuǎn)讓 對企業(yè)依法取得土地使用權(quán)后已投入一定資金進行土地開發(fā)，但因項目、資金、預期效益等原因，短期內(nèi)難以繼續(xù)開發(fā)或已竣工但無法實現(xiàn)自身提質(zhì)增效的，政府可鼓勵企業(yè)將全部或部分不動產(chǎn)進入土地二級市場轉(zhuǎn)讓，促進低效用地再利用。

3）協(xié)商有償收回 對企業(yè)依法取得國有土地使用權(quán)后，無法按約定開發(fā)的用地，或雖然企業(yè)已投產(chǎn)但產(chǎn)出水平偏低的土地，可采用協(xié)商方式有償收回土地使用權(quán)。

舊城區(qū)更新是為使居住環(huán)境更美觀，且配套設施也更完善，主要采用綜合治理和拆除重建2種方式。對建筑質(zhì)量存在的安全隱患，具有公共利益建設需求的舊城區(qū)，應在政府引導下有效進行拆除重建；對具有歷史人文特征的舊城區(qū)改造，需通過綜合治理方法，避免環(huán)境保護與文化傳承之間存在顯著矛盾；對建筑質(zhì)量水平相對較高的城中村，原則以綜合整治為主，通過完善基礎設施、美化公共環(huán)境、增設更多公共休閑空間提升城市品質(zhì)。

4 遂寧市城鎮(zhèn)存量用地更新機制建議

1）更新完善政策法規(guī)體系 借鑒先進城市經(jīng)驗，針對遂寧具體情況制定《遂寧市城市更新條例》《遂寧市城市更新規(guī)劃實施辦法》等法規(guī)文件、管理條例及技術(shù)規(guī)范等，將存量用地更新法定化，讓存量用地更新有法可依、有章可循。圍繞存量用地更新法規(guī)、條例，制定相應的規(guī)劃管理、實施細則、管理辦法等，提供標準化、可量化的存量用地更新實施標準。

2）設立專職管理機構(gòu) 為提高存量用地更新的規(guī)劃審批和實施管理效能，縮短更新項目運轉(zhuǎn)周期，合理進行責任劃分，成立專職管理單位，全程參與存量用地更新的規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃實施、竣工驗收、動態(tài)監(jiān)管，同時保證更新信息公開、透明，確保更新目標實現(xiàn)和更新項目落地。

3）制定統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策機制 存量更新涉及多個部門，應在市級層面形成推進存量用地更新的共識和合力，借助存量用地更新平臺，整合相關部門資源，獲得更多的資金和政策扶持（見圖4）。通過稅費減免、土地出讓收入返補和專項資金補助等政策，降低存量用地更新成本，增加收益，鼓勵創(chuàng)造更大的公共利益。

4存量用地相關政策和資金整合構(gòu)架

4）構(gòu)建完善的存量開發(fā)體系 將存量用地更新融入空間規(guī)劃體系中，制定存量用地更新專項規(guī)劃、單元規(guī)劃和項目實施規(guī)劃3個層面的規(guī)劃體系。通過存量更新專項規(guī)劃確定更新目標和重點更新地區(qū)，從城市整體發(fā)展目標和公共利益需求出發(fā)劃定更新單元，由項目開發(fā)實施主體根據(jù)更新單元規(guī)劃的控制要求編制項目實施規(guī)劃，指導具體開發(fā)實施。

5）提高公眾參與的可操作性 在存量用地更新推進過程中，將公眾參與納入存量用地更新規(guī)劃決策的法定程序，進一步完善公眾參與規(guī)劃的可操作性，給予原土地權(quán)利人充分表達意見的機會，提高政府在存量用地更新中的公信力，保障公共利益優(yōu)先落實。

5 結(jié)語

本文通過對遂寧存量用地的梳理和挖潛，認識到西部地區(qū)對存量用地相關數(shù)據(jù)的收集整理存在一定困難，特別是針對低效工業(yè)用地的選擇，尚不能直接參考發(fā)達城市的標準，必須結(jié)合遂寧當?shù)仄髽I(yè)的綜合情況統(tǒng)籌考慮，因地制宜地制定界定標準。遂寧市通過建立存量建設用地的分類和各類界定標準，建立存量用地數(shù)據(jù)庫，加強遙感動態(tài)監(jiān)測技術(shù)，為做好盤活存量工作打下良好基礎。在此基礎上，結(jié)合遂寧市國土空間開發(fā)利用總體目標，提出存量建設用地分類更新的規(guī)劃策略和指引，有力推動存量用地更新工作，并為其他城市存量更新工作提供參考。此外，存量建設用地更新還需加強制度設計，未來需在法律法規(guī)及政策支持等方面不斷完善，并結(jié)合地方實際有效推進存量更新工作。