文/中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院西部分院 王 薇

0 引言

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，在國(guó)家實(shí)施更加嚴(yán)格的耕地保護(hù)、占補(bǔ)平衡政策和新增建設(shè)用地減量化的大趨勢(shì)下，城市建設(shè)方式逐步從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量?jī)?yōu)化”，土地資源的強(qiáng)勁需求與新增建設(shè)用地儲(chǔ)備不足的矛盾日益突出，依靠新增建設(shè)用地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的難度越來(lái)越大，存量土地已成為城市發(fā)展的重要空間載體。四川省遂寧市目前也處于轉(zhuǎn)型發(fā)展期，在城市高質(zhì)量發(fā)展要求下迫切需要提升用地效率，推動(dòng)城市存量更新發(fā)展，促使用地模式從外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。

1 城鎮(zhèn)存量用地概念

“存量”一詞來(lái)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)，20世紀(jì)90年代初引入土地領(lǐng)域。2004年，原國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于開展全國(guó)城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地情況專項(xiàng)調(diào)查工作的緊急通知》，首次對(duì)城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地定義進(jìn)行闡述，并將該類型土地進(jìn)行劃分，具體包括閑置用地、空閑用地及批而未供土地。隨著城市建設(shè)不斷推進(jìn)，存量建設(shè)用地類型越來(lái)越豐富，不僅關(guān)注存量的土地資源，而且將城市建成區(qū)的低效用地也納入存量建設(shè)用地的研究范疇。2017年，四川省原國(guó)土資源廳出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的實(shí)施意見》（川國(guó)土資發(fā)〔2017〕109號(hào)），對(duì)城鎮(zhèn)低效用地概念進(jìn)行細(xì)化，包括低效產(chǎn)業(yè)用地、低效城鎮(zhèn)村莊和經(jīng)認(rèn)定符合低效用地條件的其他國(guó)有建設(shè)用地3類。因此，在新的國(guó)土空間規(guī)劃背景下，需從國(guó)土和城市規(guī)劃兩方面對(duì)城鎮(zhèn)存量用地概念進(jìn)行界定。

2 遂寧市城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地界定與分類

2.1 城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地界定

結(jié)合國(guó)家和地方政府制定存量用地識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，從調(diào)查實(shí)際出發(fā)，按照特征明顯、易于辨識(shí)、簡(jiǎn)單易行的原則，從土地利用效率、土地使用價(jià)值、土地用途、集約程度等角度進(jìn)行劃分，將遂寧市城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地分為以下5種類型。

1）批而未供用地 依法經(jīng)國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)土地征用或農(nóng)地轉(zhuǎn)用，但并未進(jìn)入供應(yīng)環(huán)節(jié)的土地。

2）閑置用地 又稱供而未用或供而未建土地，即已供地但尚未進(jìn)行開發(fā)利用的土地。

3）低效工業(yè)用地 主要包括土地供應(yīng)后超過(guò)2年及以上但土地利用率低下的規(guī)劃工業(yè)用地地塊；由于原企業(yè)破產(chǎn)、停產(chǎn)，原有土地閑置或分租轉(zhuǎn)租，但未納稅的地塊；基本能夠正常生產(chǎn)，但土地利用強(qiáng)度如容積率、建筑密度大幅低于國(guó)家或園區(qū)要求，或畝均納稅明顯低于遂寧市要求的5萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)的地塊。

4）低效城鎮(zhèn)村莊 指布局散亂、設(shè)施落后且不具有保留價(jià)值的按片區(qū)實(shí)施改造的舊城區(qū)和城中村。

5）其他低效用地 除以上兩類外經(jīng)認(rèn)定符合低效用地條件的其他國(guó)有建設(shè)用地。

2.2 城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地分類

遂寧中心城區(qū)由船山區(qū)、經(jīng)開區(qū)、河?xùn)|新區(qū)、高新區(qū)和安居區(qū)5個(gè)行政主體組成，基于上述認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)資料收集整理、實(shí)地踏勘核查、座談交流等方式對(duì)城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地進(jìn)行空間識(shí)別和特征分析。

2.2.1 批而未供用地

截至2019年底，遂寧市中心城區(qū)累計(jì)批而未供用地總規(guī)模1666hm2（見圖1）。河?xùn)|新區(qū)和高新區(qū)開發(fā)強(qiáng)度最大，批而未供用地規(guī)模占比最高，分別為626hm2和513hm2，占總量的68%。2011—2019年，批而未供用地整體呈下降趨勢(shì)。2014年總體規(guī)劃獲批后，遂寧城市建設(shè)如火如荼，2015—2016年批而未供土地面積最大。

1 中心城區(qū)批而未供用地空間識(shí)別

批而未供用地成因主要分為征地拆遷未落實(shí)、正在實(shí)施供地、項(xiàng)目未落實(shí)、規(guī)劃調(diào)整或“兩規(guī)”不一、無(wú)法供應(yīng)土地、未供先用和其他共7類。

1）征地拆遷未落實(shí) 主要是由于征地困難導(dǎo)致動(dòng)遷無(wú)法完成，占比10%，用地規(guī)模166.60hm2。

2）正在實(shí)施供地 主要是已完成土地征收，但土地出讓和劃撥流程未完成，占比12%，用地規(guī)模199.92hm2。

3）項(xiàng)目未落實(shí) 主要是供地主體變化或不明確，占比約46%，用地規(guī)模766.36hm2。

4）規(guī)劃調(diào)整或“兩規(guī)”不一 主要是政府規(guī)劃思路調(diào)整，項(xiàng)目用地布局發(fā)生變化，規(guī)劃范圍與報(bào)征范圍不一致等原因，占比13%，用地規(guī)模216.58hm2。

5）無(wú)法供應(yīng)土地 主要是儲(chǔ)備用地、邊角地和零散用地，占比12%，用地規(guī)模199.92hm2。

6）未供先用 主要是道路等基礎(chǔ)設(shè)施已實(shí)施但沒(méi)有供地，占比1%，用地規(guī)模16.66hm2。

7）其他原因 如經(jīng)開區(qū)航空限高導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)附近區(qū)域無(wú)法供地，占比6%，用地規(guī)模99.96hm2。

2.2.2 閑置用地

截至2019年底，遂寧市中心城區(qū)累計(jì)閑置用地總規(guī)模161hm2（見圖2）。從閑置用地成因分析，主要分為企業(yè)自身原因、拆遷未完成、融資抵押3類。一是因?yàn)槠髽I(yè)資金短缺，無(wú)法開工建設(shè)，用地主要集中在經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)，占比超57%，用地規(guī)模92hm2；二是拆遷未完成，規(guī)劃調(diào)整部分為綠地，用地主要集中在安居區(qū)，占比18%，用地規(guī)模29hm2；三是企業(yè)將用地抵押銀行融資，用地主要集中在安居區(qū)，占比25%，用地規(guī)模40hm2。

2中心城區(qū)閑置用地空間識(shí)別

2.2.3 低效用地

截至2019年底，遂寧市中心城區(qū)低效用地總規(guī)模188.45hm2（見圖3）。從低效用地分類來(lái)看，低效工業(yè)用地126.21hm2，主要以停產(chǎn)和倒閉企業(yè)為主，集中分布在經(jīng)開區(qū)和安居區(qū)東部工業(yè)集中區(qū)；低效城鎮(zhèn)村莊49.98hm2，主要以連片的棚戶區(qū)和城中村為主，集中分布在安居區(qū)；其他低效用地12.26hm2，主要以低效商貿(mào)用地為主，集中分布在高新區(qū)。

3中心城區(qū)低效用地空間識(shí)別

3 遂寧市城鎮(zhèn)存量用地分類指引

3.1 批而未供用地更新指引

根據(jù)造成批而未供用地的原因采取分類盤活的方式，加大用地供給水平與供給效率。

1）因征地拆遷引起的批而未供的土地加大征地拆遷實(shí)施力度 對(duì)因村民安置點(diǎn)未落實(shí)影響征地拆遷的要加快選址；對(duì)因歷史遺留問(wèn)題未解決影響征地拆遷的要全面妥善解決歷史遺留問(wèn)題。

2）對(duì)正在實(shí)施供地的土地進(jìn)行分類處置 對(duì)已完成招標(biāo)拍賣掛牌的項(xiàng)目用地，因企業(yè)原因未能及時(shí)辦理土地供應(yīng)手續(xù)的應(yīng)要求企業(yè)限期辦理手續(xù)，否則將依法收回《成交確認(rèn)書》，重新履行招拍掛出讓程序，不予返還履約保證金。

3）因項(xiàng)目未落實(shí)導(dǎo)致批而未供的土地應(yīng)加快項(xiàng)目落實(shí) 加快開展招商引資工作，對(duì)已簽訂意向性文件的投資企業(yè)和資金緊張的企業(yè)，要限期落實(shí)；對(duì)于難以落實(shí)項(xiàng)目的可暫時(shí)安排臨時(shí)項(xiàng)目。

4）由于規(guī)劃原因?qū)е碌呐垂┩恋匾M快明確地塊規(guī)劃用途 對(duì)確屬規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容限制無(wú)法進(jìn)行調(diào)整及規(guī)劃未確定的，可優(yōu)先安排公共性設(shè)施臨時(shí)使用用地。因“兩規(guī)”不一導(dǎo)致已報(bào)征土地?zé)o法開發(fā)建設(shè)的問(wèn)題，可結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，進(jìn)行原已征土地歸還集體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)確實(shí)無(wú)法開發(fā)建設(shè)的綠地、農(nóng)林用地，充分利用“批文區(qū)位調(diào)整”政策，盤活新增建設(shè)用地指標(biāo)。

5）針對(duì)邊角地、零星地進(jìn)行科學(xué)處置 確實(shí)無(wú)法供地的，報(bào)自然資源廳核銷；零散地塊建議與周邊地塊相連再供地。

6）對(duì)于未供先用的用地實(shí)行分類處理 對(duì)符合補(bǔ)辦條件的及時(shí)補(bǔ)辦用地審批手續(xù)；對(duì)不符合補(bǔ)辦條件但符合規(guī)劃的，按規(guī)定處罰后將土地公開推向市場(chǎng)；不符合規(guī)劃的一律拆除。

3.2 閑置用地更新指引

針對(duì)造成土地閑置的具體原因，結(jié)合2012年原國(guó)土資源部發(fā)布的《閑置土地處置辦法》，分類更新和利用。

1）企業(yè)自身原因造成的閑置用地，閑置不足1年，可延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限，延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)1年；對(duì)土地使用方向進(jìn)行調(diào)整，并進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、設(shè)計(jì)；政府制定統(tǒng)一規(guī)劃、安排；處置手段包括土地置換等。針對(duì)閑置時(shí)間在1～2年的土地資源，按照出讓或劃撥價(jià)格的20%進(jìn)行閑置費(fèi)繳納；若閑置周期已超過(guò)2年，則要接受無(wú)條件土地資源收回的處理方式。

2）拆遷未完成造成的閑置用地基本是由于政府沒(méi)有足夠資金將毛地變成凈地，但為留住企業(yè)而提前報(bào)批和出讓的土地。政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)凈地出讓的審核力度，杜絕毛地掛牌，同時(shí)，根據(jù)出讓情況對(duì)地塊進(jìn)行定期巡查，發(fā)現(xiàn)未按時(shí)動(dòng)工的企業(yè)，啟動(dòng)司法程序，終止合同并收回土地使用權(quán)。

3）融資抵押形成的閑置用地實(shí)際操作相對(duì)困難，只能加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的督促，待企業(yè)還清貸款后收回土地使用權(quán)。

3.3 低效用地更新指引

1）限期開發(fā) 對(duì)于未按期竣工投產(chǎn)的低效工業(yè)用地，土地使用權(quán)人承諾通過(guò)追加投資、加快建設(shè)、購(gòu)置設(shè)備等方式，限期投資達(dá)效。

2）鼓勵(lì)轉(zhuǎn)讓 對(duì)企業(yè)依法取得土地使用權(quán)后已投入一定資金進(jìn)行土地開發(fā)，但因項(xiàng)目、資金、預(yù)期效益等原因，短期內(nèi)難以繼續(xù)開發(fā)或已竣工但無(wú)法實(shí)現(xiàn)自身提質(zhì)增效的，政府可鼓勵(lì)企業(yè)將全部或部分不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)低效用地再利用。

3）協(xié)商有償收回 對(duì)企業(yè)依法取得國(guó)有土地使用權(quán)后，無(wú)法按約定開發(fā)的用地，或雖然企業(yè)已投產(chǎn)但產(chǎn)出水平偏低的土地，可采用協(xié)商方式有償收回土地使用權(quán)。

舊城區(qū)更新是為使居住環(huán)境更美觀，且配套設(shè)施也更完善，主要采用綜合治理和拆除重建2種方式。對(duì)建筑質(zhì)量存在的安全隱患，具有公共利益建設(shè)需求的舊城區(qū)，應(yīng)在政府引導(dǎo)下有效進(jìn)行拆除重建；對(duì)具有歷史人文特征的舊城區(qū)改造，需通過(guò)綜合治理方法，避免環(huán)境保護(hù)與文化傳承之間存在顯著矛盾；對(duì)建筑質(zhì)量水平相對(duì)較高的城中村，原則以綜合整治為主，通過(guò)完善基礎(chǔ)設(shè)施、美化公共環(huán)境、增設(shè)更多公共休閑空間提升城市品質(zhì)。

4 遂寧市城鎮(zhèn)存量用地更新機(jī)制建議

1）更新完善政策法規(guī)體系 借鑒先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)遂寧具體情況制定《遂寧市城市更新條例》《遂寧市城市更新規(guī)劃實(shí)施辦法》等法規(guī)文件、管理?xiàng)l例及技術(shù)規(guī)范等，將存量用地更新法定化，讓存量用地更新有法可依、有章可循。圍繞存量用地更新法規(guī)、條例，制定相應(yīng)的規(guī)劃管理、實(shí)施細(xì)則、管理辦法等，提供標(biāo)準(zhǔn)化、可量化的存量用地更新實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。

2）設(shè)立專職管理機(jī)構(gòu) 為提高存量用地更新的規(guī)劃審批和實(shí)施管理效能，縮短更新項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)周期，合理進(jìn)行責(zé)任劃分，成立專職管理單位，全程參與存量用地更新的規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃實(shí)施、竣工驗(yàn)收、動(dòng)態(tài)監(jiān)管，同時(shí)保證更新信息公開、透明，確保更新目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和更新項(xiàng)目落地。

3）制定統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策機(jī)制 存量更新涉及多個(gè)部門，應(yīng)在市級(jí)層面形成推進(jìn)存量用地更新的共識(shí)和合力，借助存量用地更新平臺(tái)，整合相關(guān)部門資源，獲得更多的資金和政策扶持（見圖4）。通過(guò)稅費(fèi)減免、土地出讓收入返補(bǔ)和專項(xiàng)資金補(bǔ)助等政策，降低存量用地更新成本，增加收益，鼓勵(lì)創(chuàng)造更大的公共利益。

4存量用地相關(guān)政策和資金整合構(gòu)架

4）構(gòu)建完善的存量開發(fā)體系 將存量用地更新融入空間規(guī)劃體系中，制定存量用地更新專項(xiàng)規(guī)劃、單元規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃3個(gè)層面的規(guī)劃體系。通過(guò)存量更新專項(xiàng)規(guī)劃確定更新目標(biāo)和重點(diǎn)更新地區(qū)，從城市整體發(fā)展目標(biāo)和公共利益需求出發(fā)劃定更新單元，由項(xiàng)目開發(fā)實(shí)施主體根據(jù)更新單元規(guī)劃的控制要求編制項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃，指導(dǎo)具體開發(fā)實(shí)施。

5）提高公眾參與的可操作性 在存量用地更新推進(jìn)過(guò)程中，將公眾參與納入存量用地更新規(guī)劃決策的法定程序，進(jìn)一步完善公眾參與規(guī)劃的可操作性，給予原土地權(quán)利人充分表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，提高政府在存量用地更新中的公信力，保障公共利益優(yōu)先落實(shí)。

5 結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)遂寧存量用地的梳理和挖潛，認(rèn)識(shí)到西部地區(qū)對(duì)存量用地相關(guān)數(shù)據(jù)的收集整理存在一定困難，特別是針對(duì)低效工業(yè)用地的選擇，尚不能直接參考發(fā)達(dá)城市的標(biāo)準(zhǔn)，必須結(jié)合遂寧當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的綜合情況統(tǒng)籌考慮，因地制宜地制定界定標(biāo)準(zhǔn)。遂寧市通過(guò)建立存量建設(shè)用地的分類和各類界定標(biāo)準(zhǔn)，建立存量用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)，為做好盤活存量工作打下良好基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合遂寧市國(guó)土空間開發(fā)利用總體目標(biāo)，提出存量建設(shè)用地分類更新的規(guī)劃策略和指引，有力推動(dòng)存量用地更新工作，并為其他城市存量更新工作提供參考。此外，存量建設(shè)用地更新還需加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，未來(lái)需在法律法規(guī)及政策支持等方面不斷完善，并結(jié)合地方實(shí)際有效推進(jìn)存量更新工作。