劉 春，李 桐，李 江，衛(wèi) 寧

（1.電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都 611731；2.西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，四川成都 610031；3.中國國家鐵路集團(tuán)有限公司，北京 100844）

作為一種新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，大數(shù)據(jù)正在引發(fā)深刻的技術(shù)與商業(yè)變革，打破傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)體系，推動產(chǎn)業(yè)鏈分化重組，催生新興產(chǎn)業(yè)模式，并逐漸發(fā)展成為國家發(fā)展與國際競爭的焦點(diǎn)。2015 年9 月，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，大數(shù)據(jù)正式成為國家級發(fā)展戰(zhàn)略。2016 年12 月，工業(yè)和信息化部發(fā)布《大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020 年）》，加快實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推動大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展。2017 年12 月8 日，中共中央政治局就實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進(jìn)行第二次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平主席主持學(xué)習(xí)，并發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)發(fā)展日新月異，我們應(yīng)該審時(shí)度勢、精心謀劃、超前布局、力爭主動。2021 年8 月25 日，工信部在關(guān)于政協(xié)第十三屆全國委員會第四次會議第3087 號（政治法律類131 號）提案答復(fù)的函中指出，工信部將加快印發(fā)《“十四五”大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，做好規(guī)劃解讀和宣貫工作，推動建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通、數(shù)據(jù)監(jiān)管等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。根據(jù)《2020 年中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展白皮書》，從2016 年到2020 年，國家（部委）層面已經(jīng)出臺了37 份大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展文件，發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的頂層設(shè)計(jì)日趨完善與細(xì)化。

地方政府在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中一方面承接中央的政策部署，同時(shí)也根據(jù)自身的資源稟賦，制定本地大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的具有本地特色的發(fā)展戰(zhàn)略和政策措施。例如，2016 年1 月,貴州省通過《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》,將大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)納入法治軌道,引領(lǐng)和推動大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展［1］；福建省成立大數(shù)據(jù)管理局，并相繼出臺了《福建省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)施方案（2016—2020 年）》《福建省人民政府關(guān)于支持大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)園區(qū)加快發(fā)展十條措施的通知》等文件；河南省政府辦公廳發(fā)布《河南省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展三年行動計(jì)劃（2018—2020 年）》。各地政府加快大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策落地，持續(xù)優(yōu)化區(qū)域大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。

本文嘗試從地方政府的視角，基于政策工具理論進(jìn)探索性研究，解析地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策體系結(jié)構(gòu)、政策體系特征和政策工具，以期為我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策研究提供參考。

1 文獻(xiàn)綜述

在20 世紀(jì)50 年代中期，達(dá)爾和林德布羅姆撰寫的“論現(xiàn)代國家采取的政治——經(jīng)濟(jì)技術(shù)”一文中首次提出了對政策工具的研究［2］。在近200 年的發(fā)展歷程中，國外學(xué)者在政策工具研究方面積累了極其豐碩的成果。Hoppmann 等［3］將政策工具分為戰(zhàn)略層、綜合層及基本層；Mcdonnell 等［4］基于工作滿意度將政策工具分為授權(quán)命令性、誘因激勵(lì)性、能力建設(shè)、系統(tǒng)變革4 類；Schneider 等［5］從政府如何引導(dǎo)目標(biāo)群體的行為方式［6］,使其“去做他們不愿去做的事情”的角度,將政策工具歸為權(quán)威式政策工具、誘因式政策工具、建立能力之政策工具、象征性或勸說性政策工具和學(xué)習(xí)性政策工具五類；Zegveld 等［7］根據(jù)政策工具對科技活動的作用方式不同，將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型，屬于政策工具的典型分類，由于這3 類政策工具充分關(guān)注政策執(zhí)行者和施策對象的主體行動邏輯，特別是關(guān)注施策對象的具體目標(biāo)和需求，被國內(nèi)外學(xué)者廣泛認(rèn)可。

隨著大數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用，國外學(xué)者對大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)與政府政策的互動也進(jìn)行了多方面的研究。Heeks等［8］認(rèn)為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策制定者和實(shí)踐者使用信息價(jià)值鏈、決策金字塔和大數(shù)據(jù)-權(quán)力模型能夠更好地了解和規(guī)劃發(fā)展中的大數(shù)據(jù)。Kwona 等［9］提到美國和英國在內(nèi)的主要發(fā)達(dá)國家正在準(zhǔn)備包括支持研發(fā)投資和培養(yǎng)專家在內(nèi)的各種政策和措施，以激活大數(shù)據(jù)行業(yè)，并具體分析了韓國刺激大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策未產(chǎn)生預(yù)期效果的原因。Zahid 等［10］總結(jié)到發(fā)達(dá)國家正試圖采取不同的政策措施來發(fā)展大數(shù)據(jù)行業(yè)，包括促進(jìn)大數(shù)據(jù)研發(fā)部門和人力資源投資，以保持這一全球趨勢的步伐，以及巴基斯坦政府支持自由政策，以激活I(lǐng)T 及其應(yīng)用，如大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和電子政務(wù)。

到21 世紀(jì)初期，國內(nèi)學(xué)者開始了對政策工具的研究。黃偉［11］認(rèn)為政策工具的選擇貫穿于公共政策過程始終，其實(shí)質(zhì)是在政策理想與政策現(xiàn)實(shí)的矛盾沖突中探尋合適的政策路徑；周瑛等［12］認(rèn)為供給型和需求型政策工具對政府?dāng)?shù)據(jù)開放起直接推動和拉動作用，環(huán)境型政策工具則起到外部影響作用；李樵［13］建立包含基礎(chǔ)資源維度、技術(shù)維度和領(lǐng)域維度的政策工具三維分析框架，提出構(gòu)建需求驅(qū)動和問題導(dǎo)向的政策工具選擇體系結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新設(shè)計(jì)與應(yīng)用關(guān)鍵政策工具；李健等［14］研究認(rèn)為我國發(fā)展社會組織應(yīng)因地制宜，綜合考慮各種不同政策工具的要求條件和政策效果,并注重政策工具的優(yōu)化組合；陳振明從現(xiàn)代西方國家政府改革與治理的實(shí)踐趨勢中,總結(jié)出26 種具體的政府工具形式,將其歸為市場化工具、工商管理技術(shù)與社會化工具3個(gè)類別,形成了目前國內(nèi)學(xué)界較有代表性的政策工具分類［6］。

近年來我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，國內(nèi)學(xué)者對大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的研究處于上升趨勢。邱玉婷等［1］從國家總體戰(zhàn)略布局、重點(diǎn)省份推進(jìn)情況及江蘇主要政策舉措3 個(gè)方面分析了我國發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的主要政策；周京艷等［15］在政策工具視角下討論了我國大數(shù)據(jù)政策的合理性，并提出完善政策的路徑。李樵［13］研究發(fā)現(xiàn)我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策工具選擇結(jié)構(gòu)失衡、需求表達(dá)模糊等問題。謝衛(wèi)紅等［16］從大數(shù)據(jù)政策的頂層設(shè)計(jì)、大數(shù)據(jù)供給側(cè)、需求側(cè)及大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)4 個(gè)層面對國內(nèi)外大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行比較研究。經(jīng)本文檢索梳理發(fā)現(xiàn)，我國已有關(guān)于大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策研究基本都是從中央政府的視角出發(fā)，往往忽略我國政治經(jīng)濟(jì)組織的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，即所謂“條塊結(jié)合”的特點(diǎn)，沒有充分重視大數(shù)據(jù)政策在地方落實(shí)執(zhí)行的主體以及地方大數(shù)據(jù)政策的異質(zhì)性。經(jīng)檢索CSSCI 等主流數(shù)據(jù)庫，地方政府視角的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策分析研究成果甚少。曾盛聰?shù)龋?7］以政策工具理論為分析框架，解析地方政府大數(shù)據(jù)治理與政策工具創(chuàng)新的內(nèi)在一致性，為探索地方政府推進(jìn)大數(shù)據(jù)治理工具的整體建構(gòu)與深化運(yùn)用創(chuàng)新路徑。范梓騰等［18］從政策“目標(biāo)-工具”匹配的視角對我國地方政府大數(shù)據(jù)發(fā)展政策進(jìn)行分析，研究發(fā)現(xiàn)我國地方政府的大數(shù)據(jù)發(fā)展政策一定程度上存在“目標(biāo)-工具”的錯(cuò)配現(xiàn)象。

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)研究表明在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)研究領(lǐng)域，學(xué)界已經(jīng)開始重視政策工具對其發(fā)展的影響與作用，但主要集中在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的國家宏觀層面，鮮有對地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策工具的中觀層面研究，尤其是地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的供給面、環(huán)境面和需求面的研究尚缺乏探索性分析。針對此研究現(xiàn)狀，本文以地方政府機(jī)構(gòu)為研究視角，構(gòu)建以政策工具類型為X維度、政策制定機(jī)構(gòu)為Y維度的二維分析框架，研究我國地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)狀和存在的問題，并提出政策建議。

2 政策工具理論與分析框架

政策工具（policy tool/ policy instrument）是政府為實(shí)現(xiàn)其公共政策目標(biāo)所使用的各種技術(shù)［19］，也是連接政策目標(biāo)和政策結(jié)果的重要紐帶，合理的政策工具能夠使政策目標(biāo)由宏偉藍(lán)圖落地開花結(jié)果［20］。在政府、市場與社會等多種主體互動的背景下，政策工具理論的引入使得政策制定的主體更加注重工具的合理性、適當(dāng)性、操作性和執(zhí)行性［21］。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策工具作為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的依托和載體，其發(fā)展和使用狀況是我們正確認(rèn)識大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的重要依據(jù)。

2.1 X 維度：政策工具維度

本文采用Zegveld 等［7］的政策工具經(jīng)典分類，將我國地方大數(shù)據(jù)政策分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具3 類（見表1）［22］。供給型政策工具是指政府根據(jù)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，提供人才、技術(shù)、資金和土地等相關(guān)支持［23］；環(huán)境型政策具指政府通過公共服務(wù)政策、融資信貸政策、稅收審計(jì)制度、法律法規(guī)保障等為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境支持［24］，間接推動大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；需求型政策工具指政府通過產(chǎn)業(yè)培育、應(yīng)用推廣、市場拓展、政府采購等方式帶動大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展［25］。供給型政策工具主要發(fā)揮其市場的“推力”，推動大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)，需求型政策工具充分發(fā)揮其市場“拉力”，拉動市場需求，環(huán)境型政策工具則是發(fā)揮其間接影響作用，為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供所需要的市場環(huán)境。綜合來看，供給型政策工具主要是推動地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展，需求型政策工具則主要是拉動地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展，環(huán)境面政策工具則是間接影響地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展。

表1 大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策工具分類

2.2 Y 維度：政策制定主體維度

從行政機(jī)制角度看，省級政府機(jī)構(gòu)作為地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策制定的主體，按照國家大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的相關(guān)要求制定本?。▍^(qū)、市）的相關(guān)政策。地市級和縣區(qū)級政府機(jī)構(gòu)作為政策的執(zhí)行主體，依據(jù)國家政策和省級政策文件的精神，制定適合本區(qū)域且可執(zhí)行的政策文件。因此，本文將政策制定主體劃分為決策層面與執(zhí)行層面，并具體分析政策工具在不同政策制定主體中的使用偏好，見表2。

表2 我國地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策制定主體的劃分

2.3 基于政策工具理論與政策制定主體的二維分析框架建構(gòu)

通過對政策工具和政策制定主體的分類梳理，構(gòu)建起地方政府大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策工具分析的二維分析框架，如圖1 所示［26-27］。

圖1 我國地方政府大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策工具二維分析框架

3 地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策工具分析

本文收集了國內(nèi)31 個(gè)省份2003—2018 年發(fā)布的與大數(shù)據(jù)相關(guān)的文件，根據(jù)表1、表3 對文本進(jìn)行編碼，并依圖1 所示二位分析框架進(jìn)行分析，從而清晰了解地方政府大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策工具選擇的現(xiàn)狀與特征。

3.1 政策文本收集與處理

本文以國務(wù)院及所屬相關(guān)部委網(wǎng)站、各級政府官方網(wǎng)站公開的文件資料和北大法寶、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟及網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)等專業(yè)網(wǎng)站作為政策文本檢索源。為了確保政策文本盡可能全面，以“大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策”“大數(shù)據(jù)政策”“大數(shù)據(jù)”等為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，搜集自2003—2018 年以來國內(nèi)各省份、市、縣（區(qū)）政府發(fā)布的與大數(shù)據(jù)相關(guān)的文件，共檢索到未含港澳臺地區(qū)共31 個(gè)省份的地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策文件330 條（備索），內(nèi)容包括時(shí)間、文件名稱、發(fā)布機(jī)構(gòu)等，將其進(jìn)行編號如表3 所示。

表3 我國地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策匯總

3.2 政策文本編碼

分析單元是內(nèi)容分析中最小、最核心的元素，包括獨(dú)立的字、詞、句或段落等［28］。遵循統(tǒng)一編碼和不可細(xì)分的原則，本文對政策文本內(nèi)容按照“政策文本編號（如表3 所示）—具體政策工具編號（如表1 所示）”的編碼形式進(jìn)行編碼，最終形成地方政府發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策文本內(nèi)容分析單元編碼表［29］，見表4。

表4 我國地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容分析單元編碼 (部分)

3.3 地方政府大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策工具X 維度分析

在我國地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策工具中，見表5，供給型政策工具占比7.78%，環(huán)境型政策工具占比58.74%，需求型政策工具占比33.48%。環(huán)境型政策工具的高占比表明，方案工具和目標(biāo)規(guī)劃工具對我國地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了指導(dǎo)引領(lǐng)作用和環(huán)境塑造作用；供給型政策工具響應(yīng)頻次為16 次，表明我國地方政府在大數(shù)據(jù)政策上對大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展給予一定的支持，尤其是信息資源、專項(xiàng)資金和人才編制方面給予的支持，在很大程度上提高了地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員積極性；需求型政策工具響應(yīng)頻次為69 次，充分說明大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的活力和需求非常旺盛，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)共享化、融合化和智能化將成為地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展的主要需求。

表5 我國地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策工具分配比例

（1）供給型政策工具使用相對適中。供給型政策工具分析單元中，信息資源占比37%，顯然在信息時(shí)代，信息資源的重要性已經(jīng)引起了政府的關(guān)注；研究機(jī)構(gòu)響應(yīng)次數(shù)為1，說明地方政府對大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)研究投入較少；其他各類供給型政策工具供給較為均衡，從側(cè)面反映地方政府與國家在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的層級關(guān)系，地方政府所指定的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策，尤其是供給型產(chǎn)業(yè)政策工具的使用，與國家推進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求基本一致，在大數(shù)據(jù)發(fā)展和推進(jìn)較快的區(qū)域表現(xiàn)更明顯，如貴州和浙江不僅提供產(chǎn)業(yè)培育和園區(qū)等硬件支持，在人才培養(yǎng)和編制方面也給予更多的支持，如浙江在人才引進(jìn)、培養(yǎng)、編制、職稱等方面提供全方位的支持，使得大數(shù)據(jù)人才能夠留得住、發(fā)展得好，為本區(qū)域大數(shù)據(jù)的發(fā)展提供人才支持和智慧保。作為供給型政策工具，其實(shí)更多的是對專項(xiàng)資金、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給和多元化支持，如電力專線支持、網(wǎng)絡(luò)布局支持、高效能計(jì)算設(shè)施支持、地理空間支持等。

（2）環(huán)境型政策工具使用相對豐富。由其二級分析單元內(nèi)容可以看出，實(shí)施方案占31%，發(fā)展規(guī)劃（含規(guī)劃綱要）占29%，服務(wù)監(jiān)管（含法律）占17%，工作方案占7%，其中服務(wù)監(jiān)管中包含法律法規(guī)政策。環(huán)境政策工具，主要體現(xiàn)在方案和規(guī)劃工具層面，表明目前地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的環(huán)境比較寬松，有利于產(chǎn)業(yè)政策落地實(shí)施。但是也存在一些問題，如方案或規(guī)劃過于宏觀，沒有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，甚至有些只有行政機(jī)構(gòu)的上行文，沒有關(guān)于地方落實(shí)的下行文。除此以外，地方環(huán)境政策工具里面也有比較超前的政策工具，如貴陽市深化改革運(yùn)用大數(shù)據(jù)推進(jìn)社會信用體系建設(shè)工作的意見（試行）；福建省 2018—2020 年大數(shù)據(jù)審計(jì)工作指導(dǎo)意見，充分發(fā)揮職能工具的約束效力為地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落地提供非常好的環(huán)境保障；優(yōu)惠辦法雖然占比比較小，但是優(yōu)惠政策工具對地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展非常有吸引力，能夠使得更多的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)聚集產(chǎn)生集群效應(yīng)。在服務(wù)監(jiān)管政策工具中，服務(wù)與監(jiān)管的落實(shí)，與當(dāng)前國家層面的“放管服”要求非常一致，不僅反映地方政府落實(shí)中央政策的效果，也體現(xiàn)地方政府真正服務(wù)于大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實(shí)施的力度和決心。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展除了這些保障措施和環(huán)境政策工具支持外，更需要法律的保障，不僅要保障用戶端的隱私安全，還要在國家和地方層面發(fā)揮政府建章立制和人大立法的職能，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展劃分權(quán)力與責(zé)任的邊界，利用法律法規(guī)工具為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供法律保障。

（3）需求型政策工具使用相對較少。大健康占比27%，云計(jì)算占比20%，共享應(yīng)用與電子政務(wù)均占比10%，這些政策工具與現(xiàn)階段大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢基本一致，反映出目前大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)應(yīng)用態(tài)勢，尤其是云計(jì)算的發(fā)展。另外與政府推廣有關(guān)的電子政務(wù)，集中體現(xiàn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)自上而下運(yùn)行的規(guī)律，因此需求型政策工具能夠反映一部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)。但是數(shù)據(jù)也表明，地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策多元化、前端化更加明顯，如與民生相關(guān)的農(nóng)牧業(yè)、大健康、精準(zhǔn)扶貧和旅游融合，與信息化有關(guān)的教育、云計(jì)算、智慧城市、工業(yè)互聯(lián)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等；與智能化相關(guān)的大健康、智慧城市、人工智能等，反映出目前大數(shù)據(jù)應(yīng)用的跨境化和場景化，只有應(yīng)用多元化，才能有更多的需求，政策制定機(jī)構(gòu)才能推出更多的需求型政策，促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)在實(shí)施層面的有效性。

3.4 地方政府大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策工具Y 維度分析

根據(jù)我國行政體制的特征，本節(jié)將政策制定主體劃分為決策層面與執(zhí)行層面，并分別對其政策工具使用偏好進(jìn)行分析，見表6。

表6 我國地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)不同層次政策制定主體的政策工具使用情況

截至目前我國地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的制定機(jī)構(gòu)多集中省級政府機(jī)構(gòu)中，即決策層面，地級市次之，縣區(qū)級最少，同時(shí)出現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展現(xiàn)象，如京津冀大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策和長三角大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策；從平行層級看，省級經(jīng)信廳和市級市級經(jīng)信局是主要的政策制定主體。省委、人大分別參與不同的決策、立法領(lǐng)域；在職能機(jī)構(gòu)層面，多以信息經(jīng)濟(jì)委員會和發(fā)改委為主，制定相關(guān)實(shí)施意見或方案等；在細(xì)分領(lǐng)域以具體部門為主，如稅務(wù)、審計(jì)等。除此以外，還出現(xiàn)了具有專業(yè)性質(zhì)的政策機(jī)構(gòu)，如大數(shù)據(jù)領(lǐng)導(dǎo)小組、信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，貴州等區(qū)域已經(jīng)成立大數(shù)據(jù)管理局，充分說明大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)管理和服務(wù)越來越專業(yè)，使得各種類型政策工具具有更高的執(zhí)行性和有效性，另外從側(cè)面也反映了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)在不同區(qū)域的發(fā)展程度差異。

為更加具體了解政策制定主體與政策工具之間的互動關(guān)系，本文還采用Gephi 對可視化的地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策文件按照政策制定機(jī)構(gòu)行政屬性進(jìn)行了分類。Gephi 數(shù)據(jù)分類后的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系如圖2 所示。

圖2 我國地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策制定機(jī)構(gòu)與政策類型布局

由圖2 可知外圍的政策制定機(jī)構(gòu)和其他政策制定機(jī)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性較少，多數(shù)屬于與大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高的機(jī)構(gòu)，如省委、省人大、稅務(wù)機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)構(gòu)等，為地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策提供環(huán)境型政策工具；反之，地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中越是核心節(jié)點(diǎn)，則越會和其他節(jié)點(diǎn)產(chǎn)生更多的聯(lián)系。圖2 直觀表現(xiàn)了不同層次的政策制定機(jī)構(gòu)類別，越居于中心位置，越能反映當(dāng)前我國地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的狀況和政策實(shí)施的情況，大部分都是省市級政府機(jī)構(gòu)、省經(jīng)信廳和市經(jīng)信局在制定相關(guān)的政策，數(shù)據(jù)分析表明這些政策多屬于供給型政策工具，充分說明目前地方大數(shù)據(jù)政策仍處在推動階段。

4 結(jié)論與政策建議

4.1 研究結(jié)論

本文構(gòu)建了地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策分析框架，并對我國地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行文本分析，得出以下結(jié)論:從政策工具視角來看，這三類政策工具使用比例不均衡且內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理。（1）環(huán)境型政策工具使用最為頻繁，所占比重達(dá)接近半數(shù)，且子政策工具使用分布不平衡，社會信用和審計(jì)占比過少。政府制定公共政策，最終指向是人民的利益，增加對社會信用和審計(jì)工具的使用，對增加政策的合法性具有重要意義。（2）供給型政策工具使用不足。在供給型政策工具中專項(xiàng)資金、人才編制、研究機(jī)構(gòu)的使用不足尤為突出。人力資源作為組織中最活躍的因素，作為發(fā)展的第一資源，是組織永葆活力的發(fā)動機(jī)，人才的培養(yǎng)是極為重要和必要的。同時(shí)，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)新興業(yè)態(tài)，需要投入資金和更多的研究，探尋其發(fā)展的最佳路徑，以最大效度地帶動各方面發(fā)展。（3）需求型政策工具使用過少，尤其是政府采購和服務(wù)外包為空白，使得政策引導(dǎo)作用也未得到較好的發(fā)揮。后續(xù)的政策制定中隨著大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展與成熟，需求型政策指導(dǎo)將會更加具體，綜合協(xié)調(diào)政策工具的使用比例，更好地促進(jìn)創(chuàng)新政策成果轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力。

4.2 政策建議

（1）優(yōu)化政策工具使用比例。適度調(diào)整政策工具使用比例，強(qiáng)化市場主導(dǎo)作用，根據(jù)我國地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，各區(qū)域大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策制定應(yīng)該先優(yōu)化供給型政策，夯實(shí)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，完善硬件供給、稅收金融優(yōu)惠、人才編制、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等配套措施；優(yōu)化環(huán)境型政策工具，在原有的環(huán)境型政策工具基礎(chǔ)上，拓展更加有吸引力和聚集力的產(chǎn)業(yè)政策，如融合發(fā)展績效獎(jiǎng)勵(lì)等；降低戰(zhàn)略性、規(guī)劃性政策，因地制宜，制定具有可操作、可復(fù)制、有成效的政策；發(fā)揮市場在資源配置中的作用，擴(kuò)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)場景化應(yīng)用的渠道；加大地方各級政府的公共服務(wù)能力，發(fā)揮其服務(wù)外包政策工具的優(yōu)勢，為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更多的行政資源支持；產(chǎn)業(yè)發(fā)展人才先行，著力加強(qiáng)人才培養(yǎng)，發(fā)揮人力和智力的優(yōu)勢，促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用創(chuàng)新，推動各層級、各區(qū)域大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而提升我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展水平。

（2）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策與發(fā)展結(jié)構(gòu)。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要市場資源的合理優(yōu)化配置，以大數(shù)據(jù)成果轉(zhuǎn)化和市場應(yīng)用為優(yōu)化路徑，探索多元發(fā)展和融合發(fā)展。利用市場應(yīng)用的反饋信息，反哺大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)化，尤其是在供給型工具和環(huán)境型工具兩個(gè)層面，提供人才、能源、稅收等方面支持，為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有效的保障措施。促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)縱向發(fā)展，突出大數(shù)據(jù)的智能化、數(shù)字化優(yōu)勢，服務(wù)人工智能、“智慧+”、“物聯(lián)網(wǎng)+”等應(yīng)用，同時(shí)促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)橫向發(fā)展，突出大數(shù)據(jù)融合發(fā)展優(yōu)勢，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)、旅游業(yè)、會展經(jīng)濟(jì)和特色產(chǎn)業(yè)等。

（3）優(yōu)化大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)。目前我國地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策涉及多個(gè)部門，尤其是經(jīng)濟(jì)和信息化委員會、發(fā)改委和大數(shù)據(jù)領(lǐng)導(dǎo)小組（大數(shù)據(jù)管理局）尚未形成體系化的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，部分區(qū)域出現(xiàn)機(jī)構(gòu)不匹配等問題，因此，優(yōu)化管理機(jī)構(gòu)，組建專業(yè)大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)勢在必行。另外，在專業(yè)管理機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上建立部門聯(lián)席機(jī)制和協(xié)同機(jī)制，尤其是環(huán)境型政策工具需要多部門聯(lián)動協(xié)同，如完善法律法規(guī)、信用體系建設(shè)、監(jiān)管體系等；供給型政策工具，在電力、人才、土地、稅務(wù)金融等方面融合發(fā)展；需求型政策工具與職能機(jī)構(gòu)協(xié)同聯(lián)動外，還應(yīng)響應(yīng)國家戰(zhàn)略，如大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村振興等協(xié)同發(fā)展；與地方行業(yè)協(xié)會或者龍頭企業(yè)合作，發(fā)揮區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合優(yōu)勢，如四川瀘州的白酒產(chǎn)業(yè)大數(shù)據(jù)中心等。

本文研究了我國地方大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的工具類型及使用情況，還存在著一些不足之處：目前我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展正處于培育階段，產(chǎn)業(yè)政策比較分散且數(shù)量有限，主要集中在省級層面，產(chǎn)業(yè)落地執(zhí)行必須依靠基層的有效執(zhí)行，但未對地市級和縣區(qū)級相關(guān)政策進(jìn)行深度研究；在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面，未對新的應(yīng)用或者融合發(fā)展進(jìn)行深入分析。以上問題，在未來將會進(jìn)一步深入研究。