賈曉峰，胡志民

（1.中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038；2.北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院衛(wèi)生健康管理政策學(xué)院，北京 100730）

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是國(guó)家命運(yùn)所系。黨的十八大提出并實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略以來，科技創(chuàng)新成為國(guó)家發(fā)展的核心支撐力量。2021 年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出全面堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，將科技自立自強(qiáng)作為國(guó)家發(fā)展的核心支撐。2021 年12 月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署了包括科技政策在內(nèi)的七大政策（宏觀政策、微觀政策、結(jié)構(gòu)政策、科技政策、改革開放政策、區(qū)域政策、社會(huì)政策），并強(qiáng)調(diào)科技政策要扎實(shí)落實(shí)?？萍紕?chuàng)新已成為國(guó)家宏觀層面和各行業(yè)、領(lǐng)域發(fā)展的主要政策著力點(diǎn)。隨著全球主要國(guó)家高度重視創(chuàng)新發(fā)展并持續(xù)頒布出臺(tái)系列相關(guān)政策，科技創(chuàng)新政策（science &technology &innovation policy,STI 政策）逐漸成為常見的、重點(diǎn)部署的公共政策類型。當(dāng)前，STI 政策在研究、制定和交流中面臨一些問題：（1）雖然STI 政策逐漸成為一門獨(dú)立的政策部類，但尚未形成共識(shí)性的政策體系框架，不同部門對(duì)其理解有所偏差；（2）各國(guó)STI 政策具有本國(guó)政治特色和科技管理體制特色，在國(guó)際交流時(shí)缺乏可用于對(duì)比分析的、共識(shí)性的政策體系框架；（3）隨著越來越多的STI 政策出臺(tái)，政策制定者的關(guān)注點(diǎn)將逐漸從制定出臺(tái)向政策評(píng)估、優(yōu)化等方面轉(zhuǎn)移，而政策評(píng)估、優(yōu)化亟需明晰、通識(shí)的STI 政策體系框架［1］。因此在公共政策的宏觀框架下，探討STI 政策體系范疇并提出STI 政策體系框架，對(duì)于政策的制定、優(yōu)化和交流具有重要的理論意義。本研究圍繞STI 政策體系，探索兩方面問題：（1）STI 政策范疇的邊界及其與其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策的關(guān)系；（2）提出一套可用于政策分析的STI 政策體系框架，為政策的制定、交流、評(píng)估、分析、優(yōu)化提供理論支撐。

1 科技創(chuàng)新（STI）政策體系逐漸形成

在公共政策部類中，科技創(chuàng)新有其獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)律，自20 世紀(jì)50 年代以來，科技創(chuàng)新管理和規(guī)制逐漸成為獨(dú)立的公共管理部類；我國(guó)設(shè)置了單獨(dú)的科技管理政府部門推動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展，在STI 政策的制定和實(shí)施上保持了較好的延續(xù)性［2］。學(xué)界認(rèn)為現(xiàn)代科技政策和公共科技管理始于美國(guó)Vannevar Bush［3］1945 年的Science: the Endless Frontier報(bào)告，之后美國(guó)政府通過設(shè)立國(guó)家科技基金計(jì)劃、建立科技決策體系、頒布法律法案形成了現(xiàn)代科技管理體制架構(gòu)。此后，全球STI政策相繼出現(xiàn)，并逐漸圍繞“研發(fā)鏈”“技術(shù)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”等創(chuàng)新組織范式呈體系化發(fā)展，政策目標(biāo)也從單一經(jīng)濟(jì)績(jī)效目標(biāo)向包容性創(chuàng)新的社會(huì)目標(biāo)拓展。在此過程中，全球主要國(guó)家對(duì)科技創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了從“科學(xué)（science）”到“科技（science and technology）”再到“科技創(chuàng)新（science,technology and innovation）”的過程；該過程體現(xiàn)了對(duì)科技發(fā)展認(rèn)識(shí)的演進(jìn)，同時(shí)也體現(xiàn)了不同階段STI政策與管理的重點(diǎn)，即STI 政策從最初推動(dòng)對(duì)科技規(guī)律的發(fā)現(xiàn)、促進(jìn)科技發(fā)展到科技對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)作用，并逐漸成為獨(dú)立的公共管理部類。

自20 世紀(jì)50 年代以來，主要國(guó)家陸續(xù)出現(xiàn)了科學(xué)政策、技術(shù)政策和創(chuàng)新政策，并以此規(guī)范、推進(jìn)研發(fā)和創(chuàng)新活動(dòng)；雖然從學(xué)術(shù)層面看，科學(xué)政策、技術(shù)政策、創(chuàng)新政策有著較為明確的概念和內(nèi)涵邊界［4］，但隨著政策實(shí)踐中對(duì)于三方面政策使用的持續(xù)融合，三者之間的界限也較為模糊，目前更傾向于用科技創(chuàng)新（STI）政策來表示這一類公共政策。當(dāng)前，我國(guó)STI 政策已經(jīng)成為國(guó)家宏觀、各行業(yè)、領(lǐng)域發(fā)展的重要著力點(diǎn)，并持續(xù)推動(dòng)了STI 政策體系的豐富和發(fā)展，形成了覆蓋科技研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)經(jīng)濟(jì)、新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等科技創(chuàng)新各環(huán)節(jié)的政策體系。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2010 年我國(guó)STI 政策達(dá)到4 700 篇［5-6］，預(yù)計(jì)目前可達(dá)到6 000 多篇。雖然STI 政策逐漸成為一個(gè)獨(dú)立的政策單元，其邊界和內(nèi)涵也在不斷地清晰，然而圍繞我國(guó)STI 政策體系邊界和框架的相關(guān)研究仍處于起步階段，尚未提出明確的STI 政策體系框架，也遠(yuǎn)未形成共識(shí)。

STI 政策內(nèi)涵可以從兩個(gè)層面探討，一方面是具有公共政策的一般性內(nèi)涵，即由執(zhí)政黨、政府、相關(guān)組織制定［7］，其范疇從法律、法規(guī)，逐漸泛化為用于服務(wù)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)而制定的一系列具有直接約束力的行為規(guī)范、行動(dòng)準(zhǔn)則和活動(dòng)策略，其政治屬性是對(duì)全社會(huì)價(jià)值權(quán)威的分配；二是具有科技創(chuàng)新特征性內(nèi)涵，STI 政策是用于引導(dǎo)、激勵(lì)、支持創(chuàng)新活動(dòng)及其成果應(yīng)用的行動(dòng)準(zhǔn)則和措施［8］，是通過促進(jìn)科技與創(chuàng)新活動(dòng)，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一類公共政策。

本研究細(xì)致考察了創(chuàng)新系統(tǒng)、創(chuàng)新過程以及創(chuàng)新產(chǎn)出等方面，探索提出STI 政策體系的范疇（如圖1 所示）。

圖1 科技創(chuàng)新（STI）政策體系范疇

STI 政策總體處于創(chuàng)新系統(tǒng)范疇中。創(chuàng)新系統(tǒng)（innovation system）是描述創(chuàng)新組織形式和創(chuàng)新過程的理論模型，是創(chuàng)新主體通過要素流動(dòng)鏈接形成系統(tǒng)結(jié)構(gòu)［9］。一般認(rèn)為創(chuàng)新系統(tǒng)包括知識(shí)、技術(shù)本身創(chuàng)新的研發(fā)系統(tǒng)，以及將科技作為生產(chǎn)要素并與生產(chǎn)條件融合產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)績(jī)效的技術(shù)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)?？傮w看，STI 政策是凝聚在創(chuàng)新系統(tǒng)中，對(duì)于創(chuàng)新主體、活動(dòng)、要素、環(huán)境、價(jià)值進(jìn)行規(guī)制和調(diào)節(jié)的系列政策；隨著創(chuàng)新系統(tǒng)逐漸演化成為國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)/行業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)，STI 政策也逐漸演變?yōu)閲?guó)家、區(qū)域、行業(yè)/產(chǎn)業(yè)層面的STI 系列政策。

STI 政策整體驅(qū)動(dòng)了科技研發(fā)和技術(shù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。圍繞科學(xué)、技術(shù)的研發(fā)系統(tǒng)和圍繞生產(chǎn)要素、生產(chǎn)條件的技術(shù)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)整體支撐了創(chuàng)新系統(tǒng)的績(jī)效與產(chǎn)出［10］。其中研發(fā)系統(tǒng)的科技成果是技術(shù)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的核心生產(chǎn)要素，同時(shí)也成為研發(fā)系統(tǒng)和技術(shù)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的重要鏈接點(diǎn)。用于規(guī)制或調(diào)節(jié)研發(fā)系統(tǒng)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的各項(xiàng)政策，如分配研發(fā)投入、規(guī)制研發(fā)主體、配置生產(chǎn)要素、優(yōu)化研發(fā)和生產(chǎn)條件的各項(xiàng)政策，構(gòu)成了STI 政策體系的主體內(nèi)容。

STI 政策調(diào)節(jié)了創(chuàng)新系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)間的關(guān)系。創(chuàng)新系統(tǒng)的產(chǎn)出推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，同時(shí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境也反向影響創(chuàng)新系統(tǒng)。創(chuàng)新系統(tǒng)的創(chuàng)新活動(dòng)直接產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)績(jī)效是創(chuàng)新系統(tǒng)最為主要和直接的產(chǎn)出，其主要體現(xiàn)在生產(chǎn)效率、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提升；社會(huì)效應(yīng)主要體現(xiàn)在公平、健康、美好、綠色、可持續(xù)的社會(huì)福祉。另一方面，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境同樣反饋影響創(chuàng)新系統(tǒng)的創(chuàng)新績(jī)效。因而，STI 政策同時(shí)調(diào)節(jié)創(chuàng)新系統(tǒng)對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響，其主要作用是促進(jìn)正向的作用，限制負(fù)面影響，如通過STI 政策調(diào)節(jié)社會(huì)的不公平、貧富分化等社會(huì)問題。當(dāng)前全球STI 政策重心正在從聚焦經(jīng)濟(jì)績(jī)效（經(jīng)濟(jì)效益）向包容性創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展（社會(huì)效應(yīng)）的方面轉(zhuǎn)移。

2 科技創(chuàng)新（STI）政策體系框架

隨著STI 政策逐漸集聚成為較為明確的政策體系，形成共識(shí)性的政策體系框架可為政策制定、分析、評(píng)價(jià)、交流提供方法工具。總體看，當(dāng)前STI 政策體系框架的研究仍處于起步階段，引起了研究者和政策實(shí)踐者的重視，相關(guān)學(xué)者進(jìn)行了不同視角的探討和研究，但未能滿足各方需求，更未形成共識(shí)，進(jìn)一步的研究仍需開展。

2.1 科技部STI 政策體系框架

賀德方等［11-12］提出了我國(guó)宏觀科技管理部門視角的STI 政策體系框架，該框架分為要素政策、主體政策、完善機(jī)制政策、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策、區(qū)域政策、創(chuàng)新環(huán)境政策、開放創(chuàng)新政策和系統(tǒng)反饋政策8 個(gè)維度；該框架可將科技部所部署的相關(guān)政策進(jìn)行梳理和分類，且該框架也可與科技部?jī)?nèi)設(shè)司局部門實(shí)現(xiàn)較好地對(duì)應(yīng)?；谠揝TI 政策體系框架，一方面可用于政策分析的查漏補(bǔ)缺，為未來科技政策的制定提供方向；另一方面該體系框架從理論層面闡述了科技部政策部署的邏輯，推進(jìn)了我國(guó)STI 政策體系框架的形成、討論和共識(shí)，也極大程度地推動(dòng)了政策的扎實(shí)落地。

總體看，第一，該STI 政策體系框架主要用于科技部部署的相關(guān)政策分析，而宏觀STI 政策體系包括執(zhí)政黨組織、立法、行政機(jī)關(guān)等主體所頒布的所有相關(guān)政策，因而該框架不能較好適用于宏觀STI政策體系；第二，該政策體系框架較多地基于科技部?jī)?nèi)設(shè)部門分工，而用于跨部門、跨國(guó)別交流需要更為通識(shí)的政策體系框架；第三，該STI 政策體系框架相對(duì)單一，如未能對(duì)政策類型進(jìn)行分類，而將法律/法規(guī)/規(guī)章、規(guī)劃、綱要、計(jì)劃、措施、辦法、意見等不同類型政策分類對(duì)于政策分析評(píng)估具有重要意義［13］。隨著科技創(chuàng)新成為全球主要國(guó)家和各行業(yè)、領(lǐng)域的主要政策著力點(diǎn)，STI 政策所涉及的國(guó)別、部門更為廣泛，且STI 政策涵蓋法律/法規(guī)/戰(zhàn)略/綱要/方案/意見（Law/Act/Regulation/Program/Project/Plan/Initiative）等多樣化的載體，因而仍需進(jìn)一步探討構(gòu)建多視角、通識(shí)性的STI 政策體系框架，以滿足決策者和政策研究者的多方面需要。

2.2 基于創(chuàng)新過程的STI 政策體系框架

由于STI 政策總體是圍繞科技創(chuàng)新的組織與活動(dòng)部署的，因而基于創(chuàng)新系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新過程環(huán)節(jié)的政策體系框架是最為直接的分析者視角的政策框架。劉立［14］提出的科學(xué)使命型、技術(shù)使命型、科學(xué)擴(kuò)散型、技術(shù)擴(kuò)散型的四分類科技政策框架，其中將STI 政策分為科學(xué)政策和技術(shù)政策，體現(xiàn)了創(chuàng)新過程的分類思想?？到莸龋?］、袁永等［15］提出了基于創(chuàng)新過程的STI政策體系框架，包括“創(chuàng)新資源—研究開發(fā)—成果轉(zhuǎn)化—應(yīng)用擴(kuò)散—市場(chǎng)化”5個(gè)維度；這類框架基于技術(shù)經(jīng)濟(jì)視角，重點(diǎn)圍繞技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化的發(fā)展路徑構(gòu)建了政策框架。

基于創(chuàng)新過程的STI 政策體系框架可以較好的支撐創(chuàng)新過程的分析、服務(wù)創(chuàng)新管理，是政策分析者視角的體系框架。然而隨著創(chuàng)新范式的演進(jìn)和發(fā)展，STI 政策框架逐漸從鏈?zhǔn)絼?chuàng)新向創(chuàng)新系統(tǒng)、創(chuàng)新生態(tài)等新的創(chuàng)新模式轉(zhuǎn)變［16］；另一方面，圍繞技術(shù)經(jīng)濟(jì)鏈?zhǔn)絼?chuàng)新的政策框架在科技研發(fā)和社會(huì)效應(yīng)兩環(huán)節(jié)均有缺失，成為通識(shí)的STI 政策體系框架仍需進(jìn)一步發(fā)展完善。

2.3 圍繞創(chuàng)新主體的STI 政策體系框架

從公共政策視角看，創(chuàng)新主體是STI 政策的實(shí)施主體，因而圍繞創(chuàng)新主體的STI 政策框架可較為直接地分析創(chuàng)新活動(dòng)的實(shí)施。較為典型的是OECD在2014 年發(fā)布的Science,Technology and Industry Outlook2014，該報(bào)告提出了圍繞政府、高校/公共研發(fā)機(jī)構(gòu)、商業(yè)部門三方面主體的STI 政策框架，并從政府創(chuàng)新治理、高校/公共研發(fā)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新和企業(yè)創(chuàng)新三方面分析、對(duì)比、評(píng)價(jià)了不同國(guó)家的創(chuàng)新活動(dòng)和創(chuàng)新政策［17］。一方面OECD 提出的圍繞創(chuàng)新主體的政策分析框架較好地用于不同國(guó)家STI 政策的解析和對(duì)比，解決了跨國(guó)別政策交流、對(duì)比、研究的問題；另一方面該STI 政策框架體現(xiàn)了系統(tǒng)創(chuàng)新的范式，在不同創(chuàng)新主體政策分析中，從系統(tǒng)論的輸入端（科學(xué)發(fā)現(xiàn)、技能、技術(shù)、創(chuàng)新）、輸出端（經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)）和環(huán)境端（宏觀經(jīng)濟(jì)、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、全球化、市場(chǎng)）分析，相比較鏈?zhǔn)絼?chuàng)新的邏輯框架有了較大的進(jìn)步。

總體看，該框架仍屬于較為粗線條的邏輯框架，可較好用于宏觀層面國(guó)別間分析，但用于更加精細(xì)的政策交流、評(píng)價(jià)、研究中仍顯不足，且不同研究者在使用時(shí)可能存在較大的偏差，仍需發(fā)展多維度的政策體系框架。

2.4 綜合型多維STI 政策體系框架

上述單一維度的政策體系框架不能適用于多方政策研究者和實(shí)踐者，通識(shí)性的框架應(yīng)是綜合型、多維度的。較為典型如趙筱媛等［18］提出了基于政策工具視角的四維公共科技政策分析框架，包括：（1）基本政策維度，“供給/需求/環(huán)境”；（2）科技活動(dòng)類型，“基礎(chǔ)研究/研究開發(fā)/產(chǎn)業(yè)化”；（3）科技活動(dòng)領(lǐng)域，“第一/第二/第三產(chǎn)業(yè)”；（4）政策工具結(jié)構(gòu)層級(jí)，“戰(zhàn)略層/綜合層/基本層”。其中，前三個(gè)維度可以構(gòu)成一個(gè)空間定位結(jié)構(gòu)，第四個(gè)維度將具體的政策工具分為基礎(chǔ)層、政策工具的組合（綜合層）、宏觀的戰(zhàn)略規(guī)劃（戰(zhàn)略層）?；谡吖ぞ咭暯堑腟TI政策分析框架為政策解構(gòu)、分析提供方法論支撐，該框架或基于該框架的變構(gòu)體已經(jīng)較多地用于政策解構(gòu)與量化分析等研究［19］，如董石桃等［20］的區(qū)塊鏈政策文本分析、黃萃等［21］的稅收優(yōu)惠政策文本分析。該框架各維度的邏輯設(shè)計(jì)總體圍繞產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)鏈和科技鏈部署多樣化的政策工具類型，體現(xiàn)了鏈?zhǔn)絼?chuàng)新的政策框架，適用于技術(shù)經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策的解構(gòu)與分析，但由于鏈?zhǔn)絼?chuàng)新范式已經(jīng)向創(chuàng)新系統(tǒng)范式轉(zhuǎn)化，STI 政策體系框架也應(yīng)進(jìn)一步修改設(shè)計(jì)。

總體看，通識(shí)性政策框架應(yīng)采用多維度設(shè)計(jì)，但各維度的分類應(yīng)根據(jù)需求進(jìn)行調(diào)整和個(gè)性化設(shè)計(jì)，如黃新平等［22］用于科技金融政策分析的二維框架是政策工具分類（供給/需求/環(huán)境）和作用場(chǎng)域分類（種子期/初創(chuàng)期/成長(zhǎng)期/成熟期）。政策工具類型作為分類維度可較好用于政策分析，在政策文本的解構(gòu)和量化研究中有著較為廣泛的應(yīng)用。政策分析者視角的政策框架各維度主要根據(jù)政策分析者需求和創(chuàng)新范式進(jìn)行設(shè)定，如趙筱媛等［18］提出的圍繞產(chǎn)業(yè)鏈和科技鏈的分類充分體現(xiàn)了納入分析政策范圍相對(duì)集中和鏈?zhǔn)絼?chuàng)新的特點(diǎn)，但構(gòu)建通識(shí)性的宏觀STI 政策體系框架應(yīng)適用于大范圍的STI 政策，并體現(xiàn)政策目標(biāo)導(dǎo)向和邏輯框架的轉(zhuǎn)變，即從鏈?zhǔn)絼?chuàng)新向系統(tǒng)創(chuàng)新、包容性創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變。

2.5 STI 政策框架的動(dòng)態(tài)演進(jìn)

隨著創(chuàng)新組織和創(chuàng)新范式的發(fā)展，STI 政策導(dǎo)向和政策著力點(diǎn)隨之發(fā)生變化，對(duì)應(yīng)在政策框架上應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的方向性調(diào)整。英國(guó)蘇塞克斯大學(xué)科學(xué)政策研究中心（Science Policy Research Unit）前主任Johan Schot 等［23］從歷史視角闡述了3 個(gè)STI 政策框架：框架一，源于20 世紀(jì)50 年代的線性增長(zhǎng)型創(chuàng)新。自Vannevar Bush 的Science: the Endless Frontier報(bào)告提出后，政府利用科學(xué)技術(shù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的發(fā)展理念逐漸形成，基于科學(xué)的工業(yè)、提升要素生產(chǎn)率等現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式逐漸形成，發(fā)展目標(biāo)是培育面向大規(guī)模生產(chǎn)和消費(fèi)的社會(huì)技術(shù)體系；相關(guān)STI 政策重點(diǎn)是促進(jìn)政府對(duì)科學(xué)研發(fā)投入、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)性增長(zhǎng)，較多體現(xiàn)了從研發(fā)投入到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的線性模式?？蚣芏?，源于20 世紀(jì)80 年代的國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)。20 世紀(jì)80 年代后，全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)加劇，通過建立國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)促進(jìn)知識(shí)的創(chuàng)造和商業(yè)化發(fā)展實(shí)現(xiàn)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升，成為主要的創(chuàng)新管理組織形式，該框架下STI 政策著力點(diǎn)是構(gòu)建創(chuàng)新簇和網(wǎng)絡(luò)、促進(jìn)主體間知識(shí)學(xué)習(xí)與傳遞、激活企業(yè)家精神、建設(shè)技術(shù)極/科學(xué)中心/區(qū)域創(chuàng)新等方面。從框架一到框架二體現(xiàn)了線性創(chuàng)新向交互、網(wǎng)絡(luò)式創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變?？蚣苋?，近10 年圍繞可持續(xù)發(fā)展的變革性創(chuàng)新［24］。由于上述兩個(gè)框架均無法解決發(fā)展的不公平和可持續(xù)發(fā)展的問題，因此呼吁更具包容性的創(chuàng)新政策，該框架下STI政策旨在消滅貧窮、減少不公平、應(yīng)對(duì)全球氣候變化，促進(jìn)形成包容性、可持續(xù)性的生產(chǎn)和消費(fèi)系統(tǒng)。Johan Schot 等［23］提出的歷史維度的3 個(gè)STI 政策框架的意義在于指出了STI 政策的目標(biāo)導(dǎo)向和邏輯框架，即從鏈?zhǔn)絼?chuàng)新、創(chuàng)新系統(tǒng)向包容性創(chuàng)新發(fā)展，但未提出STI 政策框架的具體結(jié)構(gòu)。

總體看，STI 政策體系框架是政策研究和實(shí)踐者都高度關(guān)注的問題，但仍處于初期研究探討階段，尚未提出較為明確、共識(shí)性的框架結(jié)構(gòu)，相關(guān)研究仍需進(jìn)一步開展。從政策制定者視角，亟需構(gòu)建更為通識(shí)性的STI 政策框架，以更好用于部門間交流和協(xié)同；從政策分析者視角，STI 政策框架應(yīng)較好地用于政策傳遞、演進(jìn)、評(píng)估、優(yōu)化等方面的研究；清晰的政策框架應(yīng)較為明確的反映STI 政策目標(biāo)導(dǎo)向，以及STI政策與其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的邊界與關(guān)聯(lián)；最后，需要一個(gè)多維度、綜合性的STI 政策體系框架，可同時(shí)適用于政策制定、政策實(shí)施、政策研究等多方面應(yīng)用需求。

3 四視角的科技創(chuàng)新（STI）政策體系框架

當(dāng)前圍繞STI 政策體系框架的相關(guān)研究均旨在探索構(gòu)建一個(gè)被更為廣泛的，使用者接受、更簡(jiǎn)潔、通識(shí)性更強(qiáng)的政策體系框架［11］。本研究從STI 政策體系框架的需求方視角，探討從政策分析視角、政策制定視角、政策執(zhí)行視角、政策目標(biāo)視角構(gòu)建四維度的STI 政策體系框架（如圖2 所示）。

圖2 科技創(chuàng)新（STI）政策體系框架

3.1 政策分析視角——政策類型

政策分析者是STI 政策框架最主要的關(guān)注者，從政策分析視角看，政策類型是首要的分析維度?？疾靽?guó)內(nèi)外STI相關(guān)政策，政策類型可分為三個(gè)層級(jí)，第一層級(jí)是強(qiáng)制性的法律、法規(guī)和部門規(guī)章，第二層級(jí)是宏觀部署的規(guī)劃、綱要、計(jì)劃等相關(guān)戰(zhàn)略，第三層級(jí)是落實(shí)實(shí)施的措施、辦法、意見等方案。

（1）強(qiáng)制性政策。歐美國(guó)家和地區(qū)由于特有的國(guó)家政治體系，其政策部署更多地是以法律、法案和法令的形式，如美國(guó)United States Innovation and Competition Act of 2021、21st Century Cures Act、National Quantum Initiative Act等。我國(guó)科技立法也取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，較為典型的如《專利法》（1985年頒布、2020 年第四次修訂）《技術(shù)合同法》（1987年）《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》（1993 年頒布、2021 年第二次修訂，科技基本法）、《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》（1996 年頒布、2015 年修訂）、《科普法》（2002 年）、《生物安全法》（2020 年）；國(guó)務(wù)院行政法規(guī)如《國(guó)家科技獎(jiǎng)勵(lì)條例》《生物技術(shù)研發(fā)安全管理?xiàng)l例》《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》《集成電路布圖設(shè)計(jì)保護(hù)條例》等系列行政法規(guī)。

（2）宏觀戰(zhàn)略是以戰(zhàn)略、綱要、規(guī)劃、計(jì)劃為載體，進(jìn)行方向指導(dǎo)、宏觀部署、資源配置等相關(guān)的政策。較為典型的如《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》《日本科技創(chuàng)新綜合戰(zhàn)略》《日本綜合創(chuàng)新戰(zhàn)略2019》《歐洲2020》《地平線歐洲》《德國(guó)高技術(shù)戰(zhàn)略》《英國(guó)促進(jìn)增長(zhǎng)的創(chuàng)新與研究戰(zhàn)略》《俄羅斯至2020 年創(chuàng)新戰(zhàn)略》《俄羅斯聯(lián)邦科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略》等。我國(guó)在科技創(chuàng)新戰(zhàn)略方面有較為全面的部署，如《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱（2006—2020 年）》《“十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《“十三五”衛(wèi)生與健康科技創(chuàng)新專項(xiàng)規(guī)劃》《“十三五”生物技術(shù)創(chuàng)新專項(xiàng)規(guī)劃》《“十三五”生物安全創(chuàng)新專項(xiàng)規(guī)劃》等。

（3）落地實(shí)施政策是在宏觀戰(zhàn)略的部署下，推動(dòng)政策意圖實(shí)施的各類政策，包括措施、辦法、意見、規(guī)定、方案等。如科技部圍繞科研機(jī)構(gòu)改革、科技計(jì)劃管理、科技經(jīng)費(fèi)與財(cái)務(wù)管理、科研基地等部署了《關(guān)于深化項(xiàng)目評(píng)審、人才評(píng)價(jià)、機(jī)構(gòu)評(píng)估改革的意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科研誠(chéng)信建設(shè)的若干意見》《國(guó)家科技重大專項(xiàng)（民口）管理規(guī)定》《國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃管理暫行辦法》《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》《關(guān)于深化項(xiàng)目評(píng)審、人才評(píng)價(jià)、機(jī)構(gòu)評(píng)估改革的意見》等系列落地實(shí)施政策。

3.2 政策制定視角——政策工具

政策工具是處于政策決策和制定者視角，為達(dá)到某方面政策目標(biāo)所采取的手段，該視角下的政策是工具的載體，而政策的工具性研究集中在將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)榭刹僮鞯倪^程上去［25］。從宏觀公共政策角度看，STI 政策是政策制定者為推動(dòng)科技創(chuàng)新而對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行的分配［26］，是落實(shí)政策制定者的政策意圖的手段方法，相關(guān)政策是達(dá)到施政目的的某方面工具。

政策工具有若干分類方法，如較為常用的供給/需求/環(huán)境分類［27］,此外還包括管制類/激勵(lì)類/信息傳遞類［28］、規(guī)制性/非規(guī)制性/開支性/非開支性等多種類型［29］。政策工具維度的STI 政策分類可為政策的制定、評(píng)價(jià)、優(yōu)化、計(jì)算等方面提供方法性的支撐［30］。由于供給/需求/環(huán)境已經(jīng)作為框架模型較多地用于STI 相關(guān)政策分析，因而本研究的政策工具維度也采用較為通識(shí)性的供給面/需求面/環(huán)境面三分類框架。供給面政策是指創(chuàng)新要素的供給，包括人力資源、投資、平臺(tái)/基地、設(shè)施等相關(guān)政策；需求面政策是指經(jīng)濟(jì)需求和社會(huì)需求的拉動(dòng)，主要包括消費(fèi)端的采購(gòu)、消費(fèi)刺激/管制、社會(huì)福祉需求拉動(dòng)等方面政策；環(huán)境面政策是指研發(fā)環(huán)境和技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境，主要包括科研價(jià)值觀（科學(xué)家精神、企業(yè)家精神）、道德、文化、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面的政策。

3.3 政策執(zhí)行視角——?jiǎng)?chuàng)新主體

創(chuàng)新主體是STI 政策的執(zhí)行主體［31］，從創(chuàng)新主體維度分類可為了解創(chuàng)新過程、開展創(chuàng)新管理提供最為直接的分析視角。OECD 在2014 年Science,Technology and Industry Outlook報(bào)告中分析、評(píng)價(jià)、對(duì)比OECD 成員國(guó)間STI 政策中采用的分析框架就是基于政策執(zhí)行者的創(chuàng)新主體視角，分別研究了政府、高校和公共研究機(jī)構(gòu)、研究院所、企業(yè)等在創(chuàng)新活動(dòng)中所執(zhí)行、實(shí)施的相關(guān)政策部署。

基于創(chuàng)新主體的政策分析是政策評(píng)價(jià)、創(chuàng)新管理的重要方面，因而本研究從政策執(zhí)行視角提出創(chuàng)新主體的分類維度。該分析維度將創(chuàng)新主體主要分為政府、公共研究機(jī)構(gòu)（高校和科研院所）、企業(yè)、科技服務(wù)機(jī)構(gòu)等方面。HJDH 政府部門作為創(chuàng)新主體GWDH 主要是制定實(shí)施戰(zhàn)略引導(dǎo)、資源配置、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)等方面政策；高校主要落實(shí)執(zhí)行基礎(chǔ)研究、人才培養(yǎng)等方面的政策；科研院所主要聚焦實(shí)施技術(shù)研發(fā)、技術(shù)擴(kuò)散與轉(zhuǎn)化等方面政策；企業(yè)主要實(shí)施技術(shù)創(chuàng)新、新技術(shù)產(chǎn)品及商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)與技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)等方面政策；科技服務(wù)主體主要落實(shí)提升研發(fā)效率和成果轉(zhuǎn)化效率等方面政策。

3.4 政策目標(biāo)視角——經(jīng)濟(jì)、社會(huì)雙目標(biāo)

政策目標(biāo)分析維度可以較好地將STI 政策體系與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策進(jìn)行銜接、融合。政策目標(biāo)視角將STI 政策分為經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向、社會(huì)導(dǎo)向兩類自20 世紀(jì)50年代起，全球主要的STI 政策均主要圍繞經(jīng)濟(jì)績(jī)效、生產(chǎn)效率、消費(fèi)、商業(yè)/市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力開展部署：近10年以來隨著綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、公平發(fā)展、包容發(fā)展理念的提出和牽引，STI 政策制定、分析未來進(jìn)一步向可持續(xù)、包容性發(fā)展的社會(huì)目標(biāo)有所側(cè)重。

4 結(jié)論

STI 政策逐漸成為我國(guó)宏觀發(fā)展及各行業(yè)、部門貫徹落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的主要政策類型，同時(shí)也是全球主要國(guó)家高度關(guān)注和重點(diǎn)部署的政策類型。研究構(gòu)建符合政策研究、實(shí)踐等多主體的STI 政策體系框架可以為政策的制定、交流、評(píng)價(jià)、優(yōu)化提供重要的方法支撐。本研究在考察公共政策、創(chuàng)新系統(tǒng)和STI 政策各相關(guān)主體的基礎(chǔ)上，初步提出STI政策體系的范疇和邊界，并探討提出基于政策分析、政策制定、政策執(zhí)行、政策目標(biāo)四視角的STI 政策體系框架結(jié)構(gòu)，該框架圍繞政策相關(guān)主體的需求，可為未來STI 政策的體系化發(fā)展提供理論參考。