藺 潔，王 婷，陳亞平

（1.中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190；2.中國財政科學(xué)研究院，北京 100142）

1 研究背景

基礎(chǔ)研究是提高國家原始創(chuàng)新能力、積累智力資本的重要途徑，關(guān)系到國家安全、經(jīng)濟(jì)社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。歷史經(jīng)驗表明，科技強(qiáng)國崛起的背后必然有強(qiáng)大的基礎(chǔ)研究作為支撐。縱觀世界科技強(qiáng)國，無一例外都是基礎(chǔ)研究強(qiáng)國。隨著全球科技競爭加劇，中國在關(guān)鍵核心技術(shù)上面臨的“卡脖子”問題進(jìn)一步凸顯，進(jìn)而對加強(qiáng)基礎(chǔ)研究提出了更高更新的要求。近年來，我國十分重視基礎(chǔ)研究，《關(guān)于全面加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究的若干意見》《加強(qiáng)“從0到1”基礎(chǔ)研究工作方案》《新形勢下加強(qiáng)基礎(chǔ)研究若干重點舉措》等一系列政策文件的出臺強(qiáng)化了基礎(chǔ)研究的重要地位。國家“十四五”規(guī)劃綱要中更是將基礎(chǔ)研究放到重要位置，首次設(shè)立了到2025 年基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入占研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入比重達(dá)到8%以上的發(fā)展目標(biāo)。但是，與建設(shè)世界科技強(qiáng)國的要求相比，我國基礎(chǔ)研究短板依然突出。

美國是科技強(qiáng)國，也是基礎(chǔ)研究強(qiáng)國，其基礎(chǔ)研究政策一直受到布什思想的影響。在《科學(xué)：無止境的前沿》中，布什［1］提出基礎(chǔ)研究的繁榮自然會滿足國家目標(biāo)，國家不需要按社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為科學(xué)設(shè)立優(yōu)先選擇的目標(biāo)和路徑，應(yīng)該提供穩(wěn)定的資金支持保證探索自由。自二戰(zhàn)以來，美國政府始終把加強(qiáng)基礎(chǔ)研究作為重要的科學(xué)政策之一，這也是美國能夠長期保持基礎(chǔ)研究總體水平雄居世界之首、諾貝爾獎得主數(shù)量居世界第一的主要原因［2］。美國基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占研究與發(fā)展（research &development,R&D）經(jīng)費(fèi)的比例保持較高的水平［3-5］，且聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占R&D 經(jīng)費(fèi)的比例長期穩(wěn)定在23%左右［6］。美國通過增加對國立科研機(jī)構(gòu)撥款、引導(dǎo)企業(yè)基礎(chǔ)研究投入等手段不斷強(qiáng)化基礎(chǔ)研究重要地位［7-8］。與特朗普政府“蔑視科學(xué)”的科技價值觀和削減研發(fā)經(jīng)費(fèi)的做法相反［9］，美國總統(tǒng)拜登從競選開始就一直宣揚(yáng)要將科技研發(fā)作為總統(tǒng)任期的基石，提出將基礎(chǔ)研究和發(fā)展作為優(yōu)先事項［10］，并不斷調(diào)整基礎(chǔ)研究政策。在新一輪全球科技競爭格局調(diào)整中，美國將中國作為重要“威脅”，希望通過保持基礎(chǔ)研究優(yōu)勢，保持美國在全球的科技領(lǐng)先地位。同時，拜登政府意識到科技創(chuàng)新必須對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生更大的作用，更加強(qiáng)調(diào)從基礎(chǔ)研究到試驗開發(fā)的全創(chuàng)新鏈條整合。因此，對基礎(chǔ)研究政策的調(diào)整全面地反映到美國科技政策中，通過長期、持續(xù)性的基礎(chǔ)研究投資鞏固美國強(qiáng)大的科技創(chuàng)新地位已成為拜登政府的共識。為了更好地把握美國基礎(chǔ)研究政策最新趨勢動態(tài)，本文分析拜登政府基礎(chǔ)研究政策調(diào)整動向，力圖為我國新時期基礎(chǔ)研究政策調(diào)整和制定提供有益借鑒。

2 美國政府科技決策機(jī)制新動向

二戰(zhàn)以來，科技的影響逐漸顯現(xiàn)并深刻地改變了人們的生產(chǎn)生活方式，科技政策也成為政府決策的重要內(nèi)容。美國高度重視科技發(fā)展，并逐步形成了“集中協(xié)調(diào)、分散管理”的科技決策機(jī)制（見圖1）。美國聯(lián)邦政府不設(shè)立對科學(xué)技術(shù)發(fā)展行使全面管理職能的部門，“集中協(xié)調(diào)”主要是通過聯(lián)邦政府的科技發(fā)展計劃和預(yù)算的決策過程來實現(xiàn)。其中，美國白宮科技政策辦公室（The White House Office of Science and Technology Policy，OSTP）是總統(tǒng)行政辦公室與聯(lián)邦部門和科技界之間的重要溝通渠，主要負(fù)責(zé)制定科技政策和科研預(yù)算［11］；國家科學(xué)技術(shù)委員會（National Science and Technology Council，NSTC）是最高層次的科技決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)科技戰(zhàn)略；總統(tǒng)科技顧問委員會是（The President's Council of Advisors on Science and Technology，PCAST）最高科技決策咨詢機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)向總統(tǒng)提供咨詢和反饋［12］；總統(tǒng)預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)將各個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的預(yù)算方案統(tǒng)一匯編成為統(tǒng)一的聯(lián)邦預(yù)算，并提交總統(tǒng)審核?！胺稚⒐芾怼笔侵该绹?lián)邦政府各有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)根據(jù)其特定的使命行使對研究與發(fā)展活動的資助和管理職能。其中，美國衛(wèi)生與人類服務(wù)部（Department of Health &Human Services，HHS）、國家自然科學(xué)基金會（National Science Foundation，NSF）、能源部（Department of Energy，DOE）、航空航天局（National Aeronautics and Space Administration，NASA）、國防部（Department of Defense，DOD）和農(nóng)業(yè)部（United States Department of Agriculture，USDA），這6 個部門的基礎(chǔ)研究預(yù)算總和占聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究預(yù)算總額的95%以上。

圖1 美國聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)

拜登政府積極謀劃布局科技發(fā)展戰(zhàn)略，高度重視科技政策在國家決策中的重要地位，主要體現(xiàn)在重新審視“科技應(yīng)有地位”政策、大幅提升科學(xué)顧問團(tuán)隊地位、拓展NSF 的科技管理職能、推廣高級研究計劃局(Advanced Research Projects Agency,ARPA)模式組織基礎(chǔ)研究4 個方面。

（1）重新審視“科技應(yīng)有地位”的政策。奧巴馬政府十分重視科技創(chuàng)新，先后制定了三版《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》，加強(qiáng)了美國在創(chuàng)新政策方面的頂層設(shè)計。奧巴馬總統(tǒng)一上任就通過《美國復(fù)興和再投資法案》，加大研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入，批準(zhǔn)1 000 億美元的科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)，在2011 年還提出要讓美國的研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入總額達(dá)到美國生產(chǎn)總值（GDP）的3%［13］，主張基礎(chǔ)研究高投入和關(guān)鍵基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)的預(yù)算翻倍［14］。特朗普政府主張減少包括基礎(chǔ)研究在內(nèi)的非國防科研投入，每年都在削減科學(xué)預(yù)算。與特朗普總統(tǒng)不同，總統(tǒng)拜登在競選時期就承諾他當(dāng)選后將延續(xù)奧巴馬時代重視研發(fā)投入的戰(zhàn)略和“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，呼吁制定全面的制造和創(chuàng)新戰(zhàn)略，重視研發(fā)投入和基礎(chǔ)研究投入，注重對美國本土科技產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的支持，從而鞏固美國在科技創(chuàng)新領(lǐng)域和制造業(yè)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位［15］。同時，拜登還提出建立50 個以上的美國制造技術(shù)中心，將聯(lián)邦投入建設(shè)的美國制造業(yè)創(chuàng)新研究所與地方的商業(yè)發(fā)展和就業(yè)聯(lián)系起來。

（2）大幅提升科學(xué)顧問團(tuán)隊的決策地位。OSTP 的主任和4 名副主任的任命均需總統(tǒng)提名并通過國會批準(zhǔn)，是美國對科技政策高度重視的重要體現(xiàn)。與特朗普上任時沒有任命總統(tǒng)科技顧問和OSTP主任的做法不同，拜登上任后就高調(diào)任命人類基因組圖譜繪制的主導(dǎo)者之一埃里克·蘭德為OSTP 主任，并首次將其納入內(nèi)閣，大幅提升了科學(xué)顧問團(tuán)隊在國家決策中的地位。OSTP 新任職人員中包含來自生物、化學(xué)、物理、天文、社會等各個學(xué)科領(lǐng)域的專家，體現(xiàn)了拜登政府科學(xué)顧問團(tuán)隊在學(xué)科領(lǐng)域上的多元化。同時，拜登在OSTP 新設(shè)立了專門負(fù)責(zé)“科學(xué)與社會”的高級別職位，任命社會學(xué)家阿隆德拉·納爾遜就任此職，以加強(qiáng)科學(xué)與社會的聯(lián)系。

（3）拓展NSF 的科技管理職能。NSF 作為美國聯(lián)邦政府專業(yè)性的資助機(jī)構(gòu)，對美國的基礎(chǔ)研究發(fā)展起到重要的導(dǎo)向作用。2020 年5 月，美國參眾兩院提出《無盡前沿法案》，改組NSF 為國家科學(xué)技術(shù)基金會（National Science &Technology Foundation，NSTF），增設(shè)技術(shù)局。這一提案將NSF的職能從資助基礎(chǔ)研究拓展到關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)。2021年6 月，美國國會通過《2021 美國創(chuàng)新與競爭法案》等一攬子法案，提出在NSF 設(shè)立技術(shù)和創(chuàng)新理事會（Directorate for Technology and Innovation,DTI），重點關(guān)注與美國地緣戰(zhàn)略相關(guān)的關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域基礎(chǔ)研究、商業(yè)化及技術(shù)創(chuàng)新。這意味著面向國家重大戰(zhàn)略需求開展的前瞻性基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵技術(shù)研究，已經(jīng)成為美國聯(lián)邦政府科技管理的重要責(zé)任。

（4）推廣ARPA 模式組織基礎(chǔ)研究。以美國國防高級研究計劃局（Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA）科技創(chuàng)新治理為代表的ARPA模式逐漸成為美國乃至全球牽引高新技術(shù)發(fā)展的經(jīng)典模式［16］。DARPA 是美國國防部重要的預(yù)研創(chuàng)新管理機(jī)構(gòu)，堅持“面向前沿、面向未來、面向突破”的選題理念，主要從事前瞻性、顛覆性、“高精尖”技術(shù)研發(fā)，以保持美國在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的絕對領(lǐng)先優(yōu)勢［17］。為更好的滿足國家需求，增強(qiáng)科技創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐，2009 年美國設(shè)立了能源高級研究計劃署（Advanced Research Projects Agency for Energy,ARPA-E）。拜登上臺后，推動設(shè)立氣候高級研究計劃署（Advanced Research Projects Agency–Climate，ARPA-C），2021 年4 月，拜登發(fā)布了一份擬議預(yù)算，其中包括為ARPA-C 和ARPA-E 撥款10 億美元[18]。同時，拜登政府發(fā)布一項65 億美元的預(yù)算申請，提議在NIH 內(nèi)設(shè)立新的政府機(jī)構(gòu)衛(wèi)生高級研究計劃署（Advanced Research Projects Agency for Health，ARPA-H）。ARPA 模式的廣泛推動和應(yīng)用意味著新時期美國對戰(zhàn)略需求導(dǎo)向的科技資助模式的進(jìn)一步加強(qiáng)。

3 美國基礎(chǔ)研究政策新動向

3.1 加大聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究投入

美國基礎(chǔ)研究投入在全球一直保持領(lǐng)先地位。從奧巴馬時期到特朗普時期（2012—2020 年），美國政府的基礎(chǔ)研究預(yù)算總額從309.59 億美元增加至417.55 億美元，占R&D 經(jīng)費(fèi)的比重從22.35%上升至27.67%（見表1）。盡管如此，美國仍然提出必須大幅增加對基礎(chǔ)科學(xué)研究的資金投入。2020 年11月，拜登上臺前期，美國國會兩黨合作的中美科技關(guān)系工作小組發(fā)布《應(yīng)對中國挑戰(zhàn)：美國科技競爭新戰(zhàn)略》提出，聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)總額至少提高到GDP 的0.3%。同時，美國聯(lián)邦政府于2021 年5 月發(fā)布2022 財年R%D 預(yù)算，提出2022 財年R&D預(yù)算總額為1 722.66 億美元，其中基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額474.66 億美元，占R&D 經(jīng)費(fèi)的比例達(dá)到27.55%，增幅達(dá)11.63%。

表1 2012—2022 年美國聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究預(yù)算情況

3.2 以應(yīng)用為導(dǎo)向拓展基礎(chǔ)研究

新冠肺炎疫情影響和中美科技競爭使美國深刻意識到科技創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的強(qiáng)大作用，因此強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略導(dǎo)向的科研資助模式逐步反映在美國科技政策中?！皩?yīng)用激發(fā)研究”的支持會讓科研事業(yè)更穩(wěn)健、更富活力，即便沒有任何新資源投入，NSF 也應(yīng)向此轉(zhuǎn)向［19］。2020 年5 月《無盡前沿法案》中提議未來5 年向NSF 額外撥付1 000 億美元資助人工智能、高性能計算、生物技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)安全等十大關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究。這一提案強(qiáng)調(diào)了NSF 資助項目的任務(wù)導(dǎo)向，意味著美國建立基礎(chǔ)研究與關(guān)鍵技術(shù)融合的資助模式已經(jīng)初見端倪。拜登上臺后，宣稱要加強(qiáng)聯(lián)邦政府投資，實施新的突破性技術(shù)研發(fā)計劃，重點投資能夠提升美國競爭力的關(guān)鍵技術(shù)，包括5G、人工智能、先進(jìn)材料和生物技術(shù)。2021 年1 月4 日，美國信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會（Information Technology and Innovation Foundation，ITIF）發(fā)布《國會和拜登政府在2021 年推進(jìn)優(yōu)質(zhì)技術(shù)政策的24 種方法》，提出國會應(yīng)該按照兩黨的《無盡前沿法案》的提議，大大增加聯(lián)邦對關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)支持，大幅增加對先進(jìn)產(chǎn)業(yè)研發(fā)的資助。2021年3 月，美國眾議院科學(xué)委員會提出的《NSF 未來法案》中提到要聚焦核心科技發(fā)展和應(yīng)用；同月，拜登在“美國就業(yè)計劃”中也提出將通過NSF 建立一個聚焦半導(dǎo)體等五大領(lǐng)域的技術(shù)部門，進(jìn)一步強(qiáng)化了應(yīng)用導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究。2021 年9 月，美國政府發(fā)布《2021 財年政府研發(fā)預(yù)算重點》備忘錄，列出了美國2021 年在國家安全、未來產(chǎn)業(yè)、能源環(huán)境、健康生物與太空探索等五大研發(fā)方向，并提出了支持高風(fēng)險、高回報的變革性研究等五大重點舉措，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了科學(xué)研究與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)合。這些基礎(chǔ)研究政策的調(diào)整。意味著美國聯(lián)邦政府對基礎(chǔ)研究的資助已經(jīng)逐步拓展到應(yīng)用導(dǎo)向基礎(chǔ)研究。

3.3 提升基礎(chǔ)研究成果轉(zhuǎn)化效率

在反思美國創(chuàng)新體系的基礎(chǔ)上，美國政府意識到需要建立新的合作伙伴關(guān)系以提升基礎(chǔ)研究成果的轉(zhuǎn)化效率，改進(jìn)對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)。2020 年5 月NSF發(fā)布《2030 年愿景》提出，要充分利用美國基礎(chǔ)研究的領(lǐng)先優(yōu)勢，推進(jìn)“發(fā)現(xiàn)”向“創(chuàng)新”的轉(zhuǎn)化，召集大學(xué)、企業(yè)和各州合作伙伴，研究基礎(chǔ)研究成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的最佳實踐?！稛o盡前沿法案》提出，美國要強(qiáng)化從應(yīng)用基礎(chǔ)研究、教育培訓(xùn)、技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等涉及基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新的全鏈條資助。2021 年1 月，PCAST 提交了“一號報告”《未來產(chǎn)業(yè)研究所：美國科學(xué)與技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)力的新模式》，提出聚焦人工智能、量子信息科學(xué)、先進(jìn)制造、生物技術(shù)和先進(jìn)通信網(wǎng)絡(luò)五大未來產(chǎn)業(yè)，面向國家戰(zhàn)略需求組建未來產(chǎn)業(yè)研究所，旨在通過多部門協(xié)同和多領(lǐng)域合作促進(jìn)從基礎(chǔ)、應(yīng)用研究到新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的創(chuàng)新鏈的全流程整合。同時，美國更加重視對區(qū)域創(chuàng)新的布局。2021 年6 月，《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略與競爭法案》的無盡前沿法案部分提出要建設(shè)10 個區(qū)域創(chuàng)新中心，并由制造業(yè)創(chuàng)新研究院在推動特定技術(shù)發(fā)展的同時加強(qiáng)科技成果的向外輻射轉(zhuǎn)化，從而帶動區(qū)域制造業(yè)創(chuàng)新能力提升。一系列的政策動向表明，美國將強(qiáng)化科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新的緊密聯(lián)系，使科研成果能夠?qū)?jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到更多的推動作用。

3.4 重視基礎(chǔ)研究人才培養(yǎng)儲備

拜登政府將一改特朗普時期逆全球化的人才政策，大力吸引全球優(yōu)秀的基礎(chǔ)研究人才。根據(jù)美國移民局?jǐn)?shù)據(jù)，2019 財年（特朗普時期）中國申請人的職業(yè)移民第一類（Employment-Based First Preference Immigration，EB-1）總申請量是6 814 件，僅僅2 689 件獲批，總體批準(zhǔn)率僅僅為39.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他國家的50%的審批率。2021 年1 月，新美國安全中心發(fā)布《掌舵：迎接中國挑戰(zhàn)的國家技術(shù)戰(zhàn)略》指出，美國人力資本形勢堪憂，STEM（Science、Technology、Engineering and Mathematics）人才輸送正在惡化，吸引和留住人才成為國家間競爭中的零和因素。因此，該報告提議拜登政府必須制定國家人力資本戰(zhàn)略，擴(kuò)大公共和私有部門的STEM 教育和培訓(xùn)，以培育和維持美國的科技勞動力。同時拜登政府認(rèn)為，優(yōu)秀人才流失到外國經(jīng)濟(jì)體將極大地?fù)p害美國的經(jīng)濟(jì)競爭力。2021 年1 月20 日，拜登上任之初提出全面移民計劃，被認(rèn)為是數(shù)十年來對美國移民系統(tǒng)最大的立法改革。拜登政府對移民持更友好和歡迎的態(tài)度。移民法中以“非公民”（noncitizen）取代“外國人”（alien）一詞意味著拜登政府承認(rèn)美國是一個“移民國家”。2021 年2 月，拜登政府推出“2021 美國公民法案”，提出STEM 專業(yè)取得博士學(xué)位留學(xué)生在申請職業(yè)移民綠卡時不受綠卡名額限制，同時增加了高技能簽證的數(shù)量并取消國別限制。同時，拜登還解除了軍民融合（Military-civil Fusion，MCF）大學(xué)的入境禁令和《禁止部分中國留學(xué)生和研究人員入境》的禁令。對比特朗普政府，這一系列調(diào)整將為美國科研活動注入強(qiáng)大的生命力，拜登政府放寬高水平人才的移民政策意味著美國正在迅速重回全球科技人才爭奪戰(zhàn)。

4 我國基礎(chǔ)研究管理的現(xiàn)狀與問題

4.1 基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度較低

近年來，我國一直十分重視基礎(chǔ)研究，但是基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入一直處于較低水平。2019 年我國基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)總額占GDP 的比重達(dá)到0.13%，但是這與韓國（0.68%）、美國（0.45%）、日本（0.4%）相比仍然較低。2020 年，中國中央財政科技支出預(yù)算中基礎(chǔ)研究的投入規(guī)模為671.22 億元（約97.28億美元），約為GDP 總量的0.07%，只有美國聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究投入規(guī)模的20%（見表2）?？梢?，我國基礎(chǔ)研究投入規(guī)模與經(jīng)濟(jì)規(guī)模不匹配。此外，近十年來，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占R&D 經(jīng)費(fèi)的比重徘徊在5%左右，2019 年，我國基礎(chǔ)研究投入占比首次突破6%，但是與美國、韓國、英國、法國等發(fā)達(dá)國家15%～25%的水平相比仍有較大差距［20］。

表2 2013—2019 年部分基礎(chǔ)研究投入占R&D 經(jīng)費(fèi)的比重

4.2 需求導(dǎo)向基礎(chǔ)研究布局不足

需求為導(dǎo)向的應(yīng)用基礎(chǔ)研究是提升國家科技創(chuàng)新能力的重要環(huán)節(jié)，需要面向國家戰(zhàn)略需求進(jìn)行前瞻部署，最終體現(xiàn)國家目標(biāo)?；A(chǔ)研究和應(yīng)用研究并不存在截然區(qū)別的界限，基礎(chǔ)研究會導(dǎo)致實用技術(shù)的突破，應(yīng)用研究也可能產(chǎn)生原始發(fā)現(xiàn)［21］。隨著科技服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求日益增加，科技發(fā)展的主要驅(qū)動力從傳統(tǒng)的興趣驅(qū)動為主全面轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣l(fā)展需求驅(qū)動為主［22］，需求導(dǎo)向科技研究的意義更加凸顯。但是當(dāng)前我國在需求導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究方面布局不足。一方面，穩(wěn)定地支持戰(zhàn)略需求導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)比例不足。長期穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)資助有利于形成良好穩(wěn)定的創(chuàng)新環(huán)境，從而產(chǎn)生高質(zhì)量的創(chuàng)新成果［23］。目前我國基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)中，對科研院所的穩(wěn)定資助經(jīng)費(fèi)占經(jīng)費(fèi)總額的比例僅為30%左右，而美國穩(wěn)定支持科研院所開展基礎(chǔ)研究的經(jīng)費(fèi)占比高達(dá)60%～70%［24］。另一方面，基礎(chǔ)研究資助模式主要以支持項目為主?；A(chǔ)研究主要采取興趣導(dǎo)向為主的自下而上的競爭性資助模式，對研究團(tuán)隊的穩(wěn)定支持力度不夠，難以開展前瞻性、系統(tǒng)性的基礎(chǔ)研究和戰(zhàn)略高技術(shù)研發(fā)。這種自下而上、競爭性為主的投入方式導(dǎo)致我國在開展基礎(chǔ)科學(xué)研究、布局前沿領(lǐng)域、基礎(chǔ)和核心技術(shù)突破方面受到制約。實際上，大量前瞻性基礎(chǔ)研究、戰(zhàn)略高技術(shù)研發(fā)具備很強(qiáng)的應(yīng)用導(dǎo)向和問題導(dǎo)向性質(zhì)，需要國家超前部署，自上而下地提出研究需求，切實解決國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重大戰(zhàn)略問題。

4.3 基礎(chǔ)研究供給與需求不匹配

科技、經(jīng)濟(jì)“兩張皮”問題長期存在，創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈融合不足甚至“脫鉤”一直是是科技政策亟需解決的問題。美國二戰(zhàn)后一直遵循“基礎(chǔ)研究—應(yīng)用研究—開發(fā)研究”的發(fā)展模式，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新全鏈條的融合。研究發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)研究投入可以持續(xù)提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新績效，一部分通過基礎(chǔ)研究的自主創(chuàng)新激勵效應(yīng)實現(xiàn)，另一部分通過提高應(yīng)用研究的技術(shù)吸收能力間接實現(xiàn)［25］。因此，加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)領(lǐng)域的成果轉(zhuǎn)化，打通基礎(chǔ)科學(xué)研究和應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新通道是提升我國創(chuàng)新能力的關(guān)鍵。目前，我國基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究與經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對獨(dú)立。一方面，基礎(chǔ)研究領(lǐng)域部署與國家總體戰(zhàn)略部署結(jié)合不緊密，基礎(chǔ)研究活動更多地是基于研究興趣在一個相對封閉的“小圈子”中運(yùn)作，難以為國家需求提供系統(tǒng)性解決方案。另一方面，基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究整體協(xié)同性不高。目前我國基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究、應(yīng)用研究與試驗開發(fā)之間還沒有形成有效關(guān)聯(lián)：基礎(chǔ)研究成果難以為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供前沿技術(shù)供給，產(chǎn)業(yè)技術(shù)吸收能力與運(yùn)用能力難以為基礎(chǔ)研究提供有效需求，導(dǎo)致基礎(chǔ)研究成果與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求不匹配。

4.4 基礎(chǔ)研究人才成長受到制約

優(yōu)秀的基礎(chǔ)研究隊伍是我國基礎(chǔ)研究能力和水平的基本保障。當(dāng)前，我國基礎(chǔ)研究隊伍仍不滿足世界科技強(qiáng)國建設(shè)的要求。一是科學(xué)教育有待加強(qiáng)。我國已經(jīng)逐步建立了素質(zhì)教育理念下的科學(xué)教育課程標(biāo)準(zhǔn)，從小學(xué)、初中到高中階段科學(xué)課程的修訂過程看，各學(xué)段的科學(xué)教育缺乏整體性，加之高考為“指揮棒”使得科學(xué)教育仍被視為副科。二是對青年科技創(chuàng)新人才的支持缺乏針對性，沒有把人才支持與人才培養(yǎng)很好地結(jié)合起來。一方面，在職業(yè)生涯早期，青年科技創(chuàng)新人才需要大量地申請競爭性項目，否則難以獲得穩(wěn)定的研究經(jīng)費(fèi)支持；另一方面，雖然國家出臺了年薪制、協(xié)議工資制、項目工資等多種面向高層次人才的分配形式，但科研人員穩(wěn)定性的薪酬體系尚未建立，難以為科研人員提供潛心研究的環(huán)境。三是頂尖基礎(chǔ)研究人才和團(tuán)隊比較匱乏，特別是缺乏能夠心無旁騖、長期穩(wěn)定深耕基礎(chǔ)理論的研究隊伍。四是頂尖理工科人才流失，基礎(chǔ)研究隊伍缺乏后備軍。我國留美博士的81%會選擇留美發(fā)展［26］，學(xué)科主要集中在工程學(xué)、計算機(jī)與信息科學(xué)、物理與地球科學(xué)、數(shù)學(xué)與統(tǒng)計學(xué)，這意味著“高精尖”人才愿意回國的屈指可數(shù)。

5 政策建議

5.1 健全多元化基礎(chǔ)研究投入體系

一是逐步提高中央財政科技支出中基礎(chǔ)研究的資助比例和規(guī)模。2021 年我國政府工作報告中指出，大幅增加基礎(chǔ)研究投入，中央本級財政中基礎(chǔ)研究支出將增長10.6%。在此基礎(chǔ)上，要逐年保持基礎(chǔ)研究投入的穩(wěn)定增長。二是要發(fā)揮地方政府對基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入的作用。對地方政府的科技投入以及基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入的比例應(yīng)根據(jù)不同情況在考核中適當(dāng)要求。地方政府可以通過設(shè)立省（區(qū)、市）自然科學(xué)基金，建設(shè)地方實驗室、創(chuàng)新平臺等加大對基礎(chǔ)研究的投入。三是建立社會力量參與基礎(chǔ)研究的暢通渠道。從稅收優(yōu)惠、政府采購、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、風(fēng)險投資、成果轉(zhuǎn)化等多個方面充分激發(fā)企業(yè)開展基礎(chǔ)研究活動的積極性，鼓勵社會力量直接捐助或成立基金支持大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)研究。

5.2 加強(qiáng)戰(zhàn)略需求導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究

基礎(chǔ)研究的概念和范疇不斷拓展，不再單指以自由探索為目的的科學(xué)研究活動，而是將自由探索與戰(zhàn)略需求導(dǎo)向相結(jié)合。因此，在基礎(chǔ)研究的管理上，需要注重將基礎(chǔ)科學(xué)和技術(shù)科學(xué)納入到一個盤子考慮，加強(qiáng)我國在前瞻性基礎(chǔ)研究、前沿引領(lǐng)技術(shù)、戰(zhàn)略高技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新能力建設(shè)，促進(jìn)我國的基礎(chǔ)科學(xué)、技術(shù)科學(xué)和工程科學(xué)突破以及戰(zhàn)略高技術(shù)創(chuàng)新，形成基礎(chǔ)性、前瞻性、戰(zhàn)略性研究的資助體系。同時，需要建立面向需求和問題的重大科技項目選題和管理機(jī)制。研究項目上，需著眼于國家未來發(fā)展戰(zhàn)略需求，堅持“應(yīng)用需求明確、技術(shù)突破明顯”，強(qiáng)調(diào)出新思想、新概念，敏銳把握真正具有顛覆性作用的創(chuàng)新科技。在項目管理上，強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向和成果導(dǎo)向，強(qiáng)化科技主管部門在項目實施過程中的總體管理，提高項目承擔(dān)單位的協(xié)同創(chuàng)新能力，以集成性、系統(tǒng)性成果作為重大科技項目的考核方向，避免出現(xiàn)系統(tǒng)性項目碎片化。

5.3 強(qiáng)化基礎(chǔ)研究全創(chuàng)新鏈條布局

加強(qiáng)研發(fā)活動的全鏈條布局，形成科學(xué)研究、技術(shù)研究、工程研究和生產(chǎn)制造的無縫銜接乃至一體化進(jìn)程，形成推動攻克關(guān)鍵核心技術(shù)的強(qiáng)大合力。一方面，支持行業(yè)龍頭企業(yè)聯(lián)合高等院校、科研院所和行業(yè)上下游企業(yè)共同承擔(dān)國家重大科技項目，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究與產(chǎn)業(yè)鏈、需求鏈的緊密銜接，提升科技供給能力和水平，引領(lǐng)帶動相關(guān)主體的協(xié)同創(chuàng)新，形成基礎(chǔ)研究和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的良性互動。另一方面，創(chuàng)新科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，深化產(chǎn)權(quán)制度改革，鼓勵將符合條件的、由財政資金支持形成的科技成果許可給中小企業(yè)使用。

5.4 完善基礎(chǔ)研究人才的發(fā)展機(jī)制

加強(qiáng)STEM 人才的培養(yǎng)，強(qiáng)化科學(xué)教育在人才教育中的作用，將科學(xué)教育納入跨機(jī)構(gòu)、跨部門的重大戰(zhàn)略規(guī)劃，確立科學(xué)教育和科學(xué)課程的重要地位，進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)教育階段科學(xué)素養(yǎng)的培養(yǎng)。創(chuàng)新科技人才培養(yǎng)模式，建立符合科技活動需求的研究生教育培養(yǎng)制度，建立“重大科技創(chuàng)新平臺+重大科技項目”相結(jié)合的高水平人才培養(yǎng)模式，在重大科技活動實踐中培養(yǎng)一批具有國際水平的戰(zhàn)略科技人才、科技領(lǐng)軍人才、創(chuàng)新團(tuán)隊。在面向國家重大戰(zhàn)略需求和問題的科技創(chuàng)新活動中，對人才的支持由“支持項目”向“支持團(tuán)隊”轉(zhuǎn)變，使科研團(tuán)隊逐步形成技術(shù)能力和國際競爭力，在前瞻性基礎(chǔ)研究和戰(zhàn)略高技術(shù)領(lǐng)域形成自有能力。完善科研人員評價和獎勵制度，以解決重大戰(zhàn)略性科技問題的能力為標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)長期考核和穩(wěn)定資助，杜絕多頭拿項目、分散精力，堅持“能者上，劣者下，庸者讓”原則，給人才以用武之地。