熊鳳水 童政杰

自2013年開(kāi)始，中央一號(hào)文件連續(xù)九年明確提出鼓勵(lì)、引導(dǎo)城市工商資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域(1)馮興元、鮑曙光、孫同全：《社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化——基于擴(kuò)展的威廉姆森經(jīng)濟(jì)治理分析框架》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2022年第1期。。在此背景下，各地方政府以財(cái)政補(bǔ)貼、政策扶持為杠桿，吸引城市工商資本涌入農(nóng)村，參與鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。學(xué)界將這種現(xiàn)象稱為“資本下鄉(xiāng)”。雖然資本下鄉(xiāng)在全國(guó)已成為一種普遍現(xiàn)象(2)陳義媛：《資本下鄉(xiāng)的社會(huì)困境與化解策略——資本對(duì)村莊社會(huì)資源的動(dòng)員》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第8期。，但它在迅速發(fā)展的同時(shí)也面臨諸多困境，其中之一是資本下鄉(xiāng)進(jìn)程中農(nóng)民缺乏知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)和參與渠道。如何建構(gòu)農(nóng)民“在場(chǎng)”的資本下鄉(xiāng)有效治理模式，是具有學(xué)術(shù)意義與現(xiàn)實(shí)價(jià)值的重要議題。

一、文獻(xiàn)梳理與田野點(diǎn)介紹

既往研究指出，資本下鄉(xiāng)治理困境的原因主要集中在兩方面：一是從工商資本與基層政府的博弈視角出發(fā)。在“政績(jī)錦標(biāo)賽”中，基層政府充分挖掘和整合區(qū)域內(nèi)土地資源，向中央政府的各個(gè)涉農(nóng)部門(mén)爭(zhēng)取財(cái)政項(xiàng)目資金，并將這些資源集中投入到工商資本上(3)楊磊：《工商資本下鄉(xiāng)的多維效應(yīng)及其發(fā)生根源探析——基于湖北省Y縣的經(jīng)驗(yàn)調(diào)查》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期。。在農(nóng)業(yè)資源天然壟斷性與國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策優(yōu)越性的背景下(4)王曉露：《工商資本下鄉(xiāng)的動(dòng)因、問(wèn)題及應(yīng)對(duì)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2019年第12期。，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的動(dòng)機(jī)發(fā)生變化，其參與土地流轉(zhuǎn)不僅看中經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的利潤(rùn)，更追求土地指標(biāo)、政府融資與財(cái)政支持等非農(nóng)項(xiàng)目帶來(lái)的收益(5)郭亮：《資本下鄉(xiāng)與山林流轉(zhuǎn)——來(lái)自湖北S鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)》，《社會(huì)》2011年第3期。。這類研究認(rèn)為，基層政府與工商資本關(guān)系靠攏，形成了緊密的利益聯(lián)系。前者需要后者推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，后者需要前者提供土地、政策和資金要素滿足資本積累的需要(6)陳航英：《干涸的機(jī)井:資本下鄉(xiāng)與水資源攫取——以寧夏南部黃高縣蔬菜產(chǎn)業(yè)為例》，《開(kāi)放時(shí)代》2019年第3期。。農(nóng)民無(wú)法在資本下鄉(xiāng)中贏利，引起鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活秩序動(dòng)蕩，農(nóng)村難以成為城市現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池(7)賀雪峰：《誰(shuí)的鄉(xiāng)村建設(shè)——鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施前提》，《探索與爭(zhēng)鳴》2017年第12期。。二是從工商資本與農(nóng)民的互動(dòng)關(guān)系視角出發(fā)。工商資本利用自身資金、技術(shù)、信息等優(yōu)勢(shì)，在與農(nóng)民博弈中占據(jù)有利地位，進(jìn)而控制產(chǎn)業(yè)鏈，將經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，擠壓農(nóng)民生存空間(8)涂圣偉：《工商資本下鄉(xiāng)的適宜領(lǐng)域及其困境擺脫》，《改革》2014年第9期。。由于工商資本具有“外來(lái)性”，其進(jìn)入農(nóng)村會(huì)受到各種社會(huì)關(guān)系、倫理關(guān)系以及隱藏的社會(huì)結(jié)構(gòu)的約束(9)陳靖：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體如何“嵌入”鄉(xiāng)土社會(huì)——關(guān)聯(lián)營(yíng)造的視角》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期。，工商資本難以扎根鄉(xiāng)土、嵌入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方面的問(wèn)題可以通過(guò)鄉(xiāng)土性的社會(huì)資源得到部分解決，但真正難以克服的問(wèn)題是工商資本與鄉(xiāng)土社會(huì)的互通不暢(10)徐宗陽(yáng)：《資本下鄉(xiāng)的社會(huì)基礎(chǔ)——基于華北地區(qū)一個(gè)公司型農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2016年第5期。。這類研究認(rèn)為，農(nóng)村鄉(xiāng)土性濃厚、注重私人關(guān)系與傳統(tǒng)倫理，如果工商資本不能及時(shí)采取措施融入農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中，就容易與村莊、農(nóng)民“脫嵌”，導(dǎo)致資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)與發(fā)展陷入困境。

已有研究深刻分析了資本下鄉(xiāng)帶來(lái)社會(huì)治理困境的原因，筆者注意到，無(wú)論是政商關(guān)系還是村企關(guān)系中，背后都存在農(nóng)民“缺場(chǎng)”的現(xiàn)象。第一類研究中，基層政府資源配置向工商資本傾斜，資本攫取了農(nóng)民用于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地資源與政策資源，導(dǎo)致資本下鄉(xiāng)治理“去小農(nóng)化”，進(jìn)而引發(fā)資本下鄉(xiāng)治理困境，農(nóng)民處于“顯性缺場(chǎng)”狀態(tài)；第二類研究中，工商資本與村莊、農(nóng)民互通不暢，資本按照“市場(chǎng)邏輯”推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理(11)趙曉峰：《從合約治理到行政統(tǒng)合——資本下鄉(xiāng)過(guò)程中治理策略轉(zhuǎn)換的案例研究》，《社會(huì)學(xué)評(píng)論》2022年第4期。，漠視原有農(nóng)村社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和村落秩序，割裂了農(nóng)民的生產(chǎn)和生活空間，引發(fā)社會(huì)治理困境，農(nóng)民處于“隱性缺場(chǎng)”狀態(tài)。本文以一個(gè)經(jīng)營(yíng)失敗的資本下鄉(xiāng)為案例，論述農(nóng)民“缺場(chǎng)”導(dǎo)致的治理困境，從農(nóng)民“在場(chǎng)”的視角建構(gòu)資本下鄉(xiāng)背景下的農(nóng)村社會(huì)治理。

本文的經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)源于A公司投資的生態(tài)休閑旅游風(fēng)景區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目2006年簽訂合同，2007年正式實(shí)施。(12)論文的經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)源于2022年1—2月筆者在S村進(jìn)行的田野調(diào)查，包括文本資料和訪談資料。文本資料主要是S村所屬區(qū)政府與A公司簽訂的“項(xiàng)目投資協(xié)議書(shū)”合同、糾紛處理的“民事判決書(shū)”。訪談對(duì)象包括S村村民，A公司員工及案件承辦法官。項(xiàng)目開(kāi)發(fā)總用地約3669畝，其中竹林2915.031畝、茶園22畝、苗圃32畝、荒地18畝、水域58畝、杉樹(shù)林280畝、荒山38.861畝、耕地及其他305.109畝。該項(xiàng)目涉及當(dāng)?shù)啬沉謭?chǎng)及S村兩個(gè)集體組織土地，其中S村所占面積為耕地144.058畝、旱地5.1畝、水域26.7畝、竹林0.45畝，共計(jì)176.308畝。田野調(diào)研主要以非結(jié)構(gòu)式訪談的方法收集資料。S村位于長(zhǎng)江下游，地理位置優(yōu)越，周邊環(huán)繞多個(gè)度假村、自然風(fēng)景區(qū)，市旅游大道穿村而過(guò)，交通便捷，總面積12平方公里，總?cè)丝?100余人、1200戶，山林面積5500畝，耕地面積3280畝。在當(dāng)?shù)卮迕裱壑?，這是一個(gè)失敗的資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目，村民和村莊并沒(méi)有獲得預(yù)期的收益。A公司與S村相關(guān)糾紛至今仍在處理中。

二、農(nóng)民缺場(chǎng)下的多重博弈

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型，“以農(nóng)養(yǎng)工”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怨げ皋r(nóng)”，大量治理資源自上而下流入農(nóng)村。國(guó)家惠農(nóng)政策讓農(nóng)村成為城市工商資本利益角逐和博弈的焦點(diǎn)。在S村的經(jīng)驗(yàn)材料中，工商資本進(jìn)駐農(nóng)村是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、沖突的和多維的進(jìn)程，多主體圍繞自身收益最大化進(jìn)行博弈。在諸多博弈中，農(nóng)民整體上處于“缺場(chǎng)”狀態(tài)，或者“有名無(wú)實(shí)”。

(一)基層政府與工商資本的博弈

資本下鄉(xiāng)進(jìn)程中，基層政府與工商資本存在共同利益，基層政府借助資本下鄉(xiāng)推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化可以獲得顯在政績(jī)，工商資本可以獲取項(xiàng)目資金。如果基層政府與工商資本出于各自的需要進(jìn)行合作，忽略村莊的真實(shí)發(fā)展?fàn)顩r與農(nóng)民的實(shí)際利益，就容易導(dǎo)致政策傾斜，使工商資本占據(jù)更多的農(nóng)業(yè)發(fā)展資源，為村莊可持續(xù)發(fā)展埋下隱患。

[政策傾斜] 2007年，為加快當(dāng)?shù)匦蓍e旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，落實(shí)生態(tài)休閑旅游度假中心項(xiàng)目建設(shè)，S村所屬區(qū)政府與A公司簽訂合作協(xié)議。根據(jù)《××生態(tài)休閑旅游度假中心項(xiàng)目投資協(xié)議書(shū)》的約定，A公司項(xiàng)目開(kāi)發(fā)投資不低于1億元，采取一次規(guī)劃、分期建設(shè)的方式進(jìn)行，建設(shè)層次達(dá)到5A級(jí)景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，S村位于景區(qū)的整體規(guī)劃之中。為鼓勵(lì)A(yù)公司對(duì)S村的旅游開(kāi)發(fā)，當(dāng)?shù)卣s定出讓50畝建設(shè)用地，出讓價(jià)格按照征收土地的成本價(jià)每畝15萬(wàn)元執(zhí)行，若實(shí)際競(jìng)標(biāo)價(jià)高于合同約定價(jià)，則政府通過(guò)基礎(chǔ)建設(shè)、服務(wù)設(shè)施資金補(bǔ)貼的方式返還其中的差價(jià)。當(dāng)?shù)卣蓪Ｈ藚f(xié)助A公司辦理項(xiàng)目立項(xiàng)、企業(yè)登記、環(huán)保評(píng)估、規(guī)劃審批、建設(shè)報(bào)批等，并協(xié)調(diào)A公司與當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)的關(guān)系，做好開(kāi)發(fā)地域內(nèi)的耕地、竹林、水面等土地流轉(zhuǎn)工作。政府要求A公司負(fù)責(zé)完成該項(xiàng)目建設(shè)的詳細(xì)規(guī)劃方案。在事關(guān)農(nóng)民生計(jì)的決策行動(dòng)中，農(nóng)民缺乏知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)、決策權(quán)和參與渠道，處于“缺場(chǎng)”狀態(tài)。

基層政府將地域內(nèi)的土地資源、資金要素集中投向A公司，希望通過(guò)資源整合加快A公司與S村土地要素結(jié)合，在最短時(shí)間內(nèi)發(fā)揮A公司改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的積極功能，進(jìn)而帶動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)與經(jīng)濟(jì)收入。S村案例體現(xiàn)出基層政府在政策設(shè)計(jì)時(shí)傾向于工商資本，相較于反哺農(nóng)民，政府更多考慮工商資本經(jīng)營(yíng)的需要，很大程度上忽視了農(nóng)民的利益，農(nóng)民“缺場(chǎng)”，被排除在資本下鄉(xiāng)進(jìn)程之外。

(二)中央政府與基層政府的博弈

中央政府的職能定位決定了其需要兼顧多重目標(biāo)，包括維持社會(huì)穩(wěn)定、保障糧食安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及保護(hù)生態(tài)環(huán)境(13)王文龍：《工商資本下鄉(xiāng)利弊之爭(zhēng)——基于利益博弈的視角》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2022年第1期。，其中農(nóng)業(yè)最重要的目標(biāo)是確保糧食安全，這是社會(huì)穩(wěn)定和諧的基礎(chǔ)?；鶎诱寻l(fā)展經(jīng)濟(jì)作為頭等大事，種植水稻、小麥等“不賺錢(qián)”的事情可以交給其他地方來(lái)做，受“政績(jī)錦標(biāo)賽”的影響，可能會(huì)降低資本下鄉(xiāng)準(zhǔn)入門(mén)檻，或?qū)ど藤Y本引導(dǎo)不足、監(jiān)管不力(14)張尊帥：《工商資本投資農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2013年第8期。。中央政府與基層政府在“非糧化”上存在張力，基層政府在對(duì)工商資本的監(jiān)管上更多是“程序正義”。資本下鄉(xiāng)過(guò)程中，種糧同其他附加值較高的非糧化經(jīng)營(yíng)或者多元化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)相比盈利微薄(15)蔣國(guó)河、江小玲：《鄉(xiāng)村振興中的資本下鄉(xiāng)與村企關(guān)系:互惠難題與合作困境》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第1期。，導(dǎo)致地方非糧化、非農(nóng)化問(wèn)題頻出。

[毀壞耕地] 根據(jù)政府、A公司及村委會(huì)三方簽訂的《土地租賃移交協(xié)議》及補(bǔ)充協(xié)議，A公司實(shí)際租賃土地149.158畝、水面26.7畝、竹林0.45畝。雖然協(xié)議約定除出讓土地外，A公司不得改變其他土地使用性質(zhì)，但項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中仍有部分農(nóng)業(yè)用地被A公司毀壞，用來(lái)建造休閑設(shè)施、改造農(nóng)村景觀，對(duì)土地肥力造成難以逆轉(zhuǎn)的損害。

土地是農(nóng)民最重要的財(cái)富，其內(nèi)涵遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是一塊種糧食的泥地那么簡(jiǎn)單(16)楊懋春：《一個(gè)中國(guó)村莊:山東臺(tái)頭》，張雄、沈煒、秦美珠譯，江蘇人民出版社，2001年，第48頁(yè)。，土地是農(nóng)民的退路與底線，他們當(dāng)然不希望工商資本對(duì)耕地進(jìn)行非糧化、非農(nóng)化改造。土地肥力一旦被破壞，農(nóng)民就需要投入大量的時(shí)間和精力進(jìn)行恢復(fù)，且恢復(fù)周期長(zhǎng)，農(nóng)民是直接的受損者。但農(nóng)民處于“缺場(chǎng)”狀態(tài)，難以對(duì)“非糧化非農(nóng)化”進(jìn)行實(shí)質(zhì)性約束?！凹Z食大縣、工業(yè)小縣、財(cái)政窮縣”的現(xiàn)象在糧食主產(chǎn)區(qū)普遍出現(xiàn)(17)康涌泉：《基于糧食安全保障的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度研究》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2013年第4期。?；鶎诱疄榱私?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，不會(huì)硬性要求工商資本租地種糧，工商資本會(huì)在農(nóng)用土地上不斷地進(jìn)行非糧化、非農(nóng)化底線試探，個(gè)別省份甚至從原先的糧食生產(chǎn)大省轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z食調(diào)入大省，主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)國(guó)家糧食安全的責(zé)任更加重大。資本下鄉(xiāng)導(dǎo)致的非糧化、非農(nóng)化不僅違背當(dāng)?shù)剞r(nóng)民意愿和中央政府的初衷，還有損于國(guó)家糧食安全目標(biāo)(18)匡遠(yuǎn)配、劉洋：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的“非農(nóng)化” “非糧化”辨析》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第4期。。

(三)農(nóng)民與工商資本的博弈

農(nóng)民和資本對(duì)待土地和農(nóng)村的情感與期待不一樣，農(nóng)村在工商資本眼中是追求獲利機(jī)會(huì)和開(kāi)辟新利潤(rùn)的空間載體，在農(nóng)民眼中是維持低成本高福利生產(chǎn)生活的空間場(chǎng)域(19)仇葉：《鄉(xiāng)村旅游的景觀制造邏輯與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑——基于贛南C縣梯田景觀開(kāi)發(fā)的實(shí)證調(diào)研》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第2期。，農(nóng)民注重土地的實(shí)用性和長(zhǎng)久性，期望土地能夠帶來(lái)穩(wěn)定的保障和就業(yè)機(jī)會(huì)，工商資本從比較利益和管理便利的角度傾向于不雇傭當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，雙方在就業(yè)機(jī)會(huì)和利益獲取等方面存在明顯張力。

[村莊“飛地”] 為加快景區(qū)規(guī)劃建設(shè)，S村村委會(huì)與A公司簽訂協(xié)議，約定A公司租賃S村土地、水面、竹林，用于景區(qū)綠化、苗木種植等，A公司保證按期支付租賃費(fèi)，優(yōu)先聘用S村管轄地的勞動(dòng)力。簽訂的協(xié)議中，約定農(nóng)民要同意A公司在租賃土地范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)田進(jìn)行基本改造及整體規(guī)劃，包括但不限于道路建設(shè)、水利建設(shè)、平整土地、回填土石方、綠化。但是，在實(shí)際操作中，A公司卻是雇傭從外地帶來(lái)的“自己人”，除了地租之外，景區(qū)的發(fā)展與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民幾乎沒(méi)什么聯(lián)系，成為村莊“飛地”。

A公司想要在S村打造優(yōu)美、獨(dú)特的農(nóng)村景觀吸引城市游客，提高度假中心的知名度，但S村的原生景觀難以達(dá)到A公司期望的產(chǎn)業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，A公司需要在原有農(nóng)田的基礎(chǔ)上加以改造。以逐利為導(dǎo)向的A公司認(rèn)為本地人不好管理，便采取內(nèi)外有別的用人策略，盡量雇傭“自己人”，從而避免與S村農(nóng)民產(chǎn)生更多的利益糾紛。A公司以工地危險(xiǎn)為說(shuō)辭將場(chǎng)地封鎖，拒絕雇傭當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、謝絕農(nóng)民進(jìn)入，農(nóng)民不了解項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際進(jìn)度具體如何，也不清楚自己的農(nóng)田被改造成何種模樣，在原本熟悉的農(nóng)田里處于“缺場(chǎng)”狀態(tài)。工商資本利用自身知識(shí)話語(yǔ)等優(yōu)勢(shì)，在與農(nóng)民的博弈中占據(jù)上風(fēng)，讓土地流轉(zhuǎn)秩序脫嵌于鄉(xiāng)村社會(huì)的禮俗規(guī)則的制約，完全俯就于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“利益至上”的鐵律(20)馬流輝：《“脫嵌”的土地流轉(zhuǎn)——實(shí)現(xiàn)機(jī)制與社會(huì)效應(yīng)》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)(漢文版)》2016年第5期。，最終與村莊發(fā)展和農(nóng)民利益脫節(jié)，成為“飛地”，讓村企關(guān)系陷入僵局。農(nóng)民使用“弱者的武器”進(jìn)行反抗，行動(dòng)拖沓、假裝糊涂和消極懈怠地面對(duì)基層政府與工商資本的各項(xiàng)行動(dòng)安排，在降低自身參與的風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也削弱了工商資本長(zhǎng)期發(fā)展的盈利能力，導(dǎo)致資本與農(nóng)民“兩敗俱傷”。

(四)農(nóng)民與基層政府的博弈

基層政府依托彈性的土地政策與財(cái)政專項(xiàng)資金，與工商資本合作實(shí)現(xiàn)了對(duì)村莊的“經(jīng)營(yíng)與再造”(21)焦長(zhǎng)權(quán)、周飛舟：《“資本下鄉(xiāng)”與村莊的再造》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。，讓工商資本替代村莊成為基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)。但這種資本下鄉(xiāng)發(fā)展模式存在一定隱患，工商資本在嵌入了鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)內(nèi)部的同時(shí)，也消解了村級(jí)組織在資本下鄉(xiāng)治理中的權(quán)威性與公共性，弱化了村莊對(duì)工商資本的監(jiān)督與管理，導(dǎo)致國(guó)家自上而下輸入的惠農(nóng)資源、涉農(nóng)資金容易被工商資本壟斷，農(nóng)民成為資本下鄉(xiāng)形式上的主體，而工商資本成為實(shí)質(zhì)的受益主體(22)馮小：《農(nóng)民專業(yè)合作社制度異化的鄉(xiāng)土邏輯——以“合作社包裝下鄉(xiāng)資本”為例》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2014年第2期。。當(dāng)農(nóng)民的利益受到侵害后，基層政府就會(huì)被推向前臺(tái)，為工商資本買(mǎi)單。

[停工撂荒] A公司封鎖場(chǎng)地禁止農(nóng)民入內(nèi)后，農(nóng)民曾向基層政府反映該事實(shí)，但基層政府認(rèn)為該項(xiàng)目質(zhì)量要求高，建設(shè)難度大，所以為了安全著想，沒(méi)有雇傭農(nóng)民也情有可原，并沒(méi)有嚴(yán)肅處理A公司違約事件。直到2012年，A公司以經(jīng)營(yíng)不善、沒(méi)有未來(lái)市場(chǎng)為由停止該項(xiàng)目進(jìn)一步建設(shè)，項(xiàng)目停工導(dǎo)致土地撂荒，未能產(chǎn)生預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益。并且A公司多次以加強(qiáng)項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施、配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)為噱頭向銀行貸款，獲得國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，但其在S村2007年移交土地后只向農(nóng)民支付了第一個(gè)五年租金，后續(xù)長(zhǎng)達(dá)10年未再支付租金。農(nóng)民發(fā)現(xiàn)A公司項(xiàng)目爛尾跑路后，便將矛頭轉(zhuǎn)向基層政府，不斷上訪討要說(shuō)法。(23)此處資料來(lái)源于該市中級(jí)人民法院關(guān)于本糾紛的民事判決書(shū)。

面對(duì)工商資本強(qiáng)勢(shì)進(jìn)村，農(nóng)民被動(dòng)地承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)的責(zé)任與義務(wù)，在鄉(xiāng)土社會(huì)中身份逐漸邊緣化，治理主體性地位弱化。在土地成片的大規(guī)模流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民將自己角色定位成“他者”，出現(xiàn)“干部拼命干，農(nóng)民一邊看”“剃頭挑子一頭熱”等現(xiàn)象。工商資本趁機(jī)轉(zhuǎn)移矛盾，讓村委會(huì)與基層政府來(lái)承擔(dān)其管理成本與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)工商資本項(xiàng)目爛尾跑路后，農(nóng)民找不到資方，就會(huì)不斷上訪，把怨氣撒在村委會(huì)和基層政府頭上，認(rèn)為資本是政府招商引資來(lái)的，導(dǎo)致基層干部疲于應(yīng)付。

資本下鄉(xiāng)進(jìn)程中的多重博弈情況如圖1所示。

圖1 資本下鄉(xiāng)進(jìn)程中的多重博弈圖

三、農(nóng)民缺場(chǎng)資本下鄉(xiāng)的治理困境

S村的資本下鄉(xiāng)帶有濃厚的行政主導(dǎo)色彩，中央政府強(qiáng)調(diào)的“依法、自愿、有償”原則和“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”要求被基層政府和工商資本有意無(wú)意地忽略(24)黃增付：《脫嵌與重嵌:村落秩序中的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)及治理》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2018年第3期。，農(nóng)民處于“缺場(chǎng)”狀態(tài)。農(nóng)民認(rèn)為自身是弱勢(shì)群體，扮演的主要角色是“通過(guò)簡(jiǎn)單體力勞動(dòng)獲得收益”(25)袁威：《工商資本參與下農(nóng)民主體作用的困境與破解思路——基于S省20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)59個(gè)村莊的調(diào)查》，《行政管理改革》2020年第11期。。但A公司的失信、排擠讓S村本地勞動(dòng)力并未得到許諾的就業(yè)機(jī)會(huì)，他們被迫重組生計(jì)，將更多時(shí)間、精力投入非農(nóng)行業(yè)中。相較于A公司動(dòng)輒獲得數(shù)百萬(wàn)元的資金補(bǔ)助，農(nóng)民只有每畝幾百元的土地年租金，利潤(rùn)微薄。這導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)資本下鄉(xiāng)持消極、否定的態(tài)度，農(nóng)民“缺場(chǎng)”讓A公司與S村的資本下鄉(xiāng)合作建立在互不信任的關(guān)系上，造成后續(xù)一系列社會(huì)治理困境。

(一)脫離村莊發(fā)展“飛地”

A公司抽離了農(nóng)民與村莊原有的密切聯(lián)系，農(nóng)民成為村莊的“空掛戶”，度假中心如同S村的一塊“飛地”。如果工商資本不采取積極行動(dòng)融入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化環(huán)境，只注重自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就容易與村莊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)脫節(jié)，導(dǎo)致資本下鄉(xiāng)治理困境。A公司作為外來(lái)資本，不注重與鄉(xiāng)土社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系，下鄉(xiāng)后沒(méi)有與農(nóng)民建立新的公共關(guān)系及其基礎(chǔ)上的合作行為，而是將關(guān)注點(diǎn)集中于增強(qiáng)權(quán)威性、攫取利益、控制局面上，在S村形成了一個(gè)相對(duì)封閉的管理系統(tǒng)，與農(nóng)民互動(dòng)不暢，加劇了工商資本的外來(lái)性，導(dǎo)致其與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)土社會(huì)割裂、脫嵌。除了流轉(zhuǎn)租金與極為有限的就業(yè)收入外，景區(qū)發(fā)展與村莊和農(nóng)民基本上沒(méi)有關(guān)系。

(二)非糧化非農(nóng)化隱患

中央政府希望城市工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域解決“誰(shuí)來(lái)種地”“怎么種地”的問(wèn)題。但現(xiàn)實(shí)中，A公司以獲取國(guó)家惠農(nóng)資源為主要目的進(jìn)入農(nóng)村，在農(nóng)民耕地上從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，違背農(nóng)民意愿的同時(shí)也損害村莊利益。為了完成項(xiàng)目建設(shè)，A公司甚至私自轉(zhuǎn)變耕地用途以改造農(nóng)村自然景觀，耗竭農(nóng)村土地資源并破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，對(duì)國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給產(chǎn)生消極影響。從短期來(lái)看，資本下鄉(xiāng)非糧化與非農(nóng)化會(huì)改變耕地用途，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流失，減少糧食種植面積，影響我國(guó)糧食安全；從長(zhǎng)期來(lái)看，非糧化與非農(nóng)化會(huì)增加我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不穩(wěn)定因素，影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全(26)黃偉：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化與非糧化風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)避》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2014年第8期。。

(三)農(nóng)民利益受到損害

土地被長(zhǎng)時(shí)段流轉(zhuǎn)以后，S村老年農(nóng)民進(jìn)一步出現(xiàn)邊緣化與貧困化情況。由于無(wú)地可種，他們大多選擇打牌、看電視、閑聊等方式打發(fā)時(shí)間，精神文化生活貧乏。年輕農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，在城市獲得工資性收入，但農(nóng)民抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力有限，一旦就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻或者創(chuàng)業(yè)失敗，他們被迫返回農(nóng)村，將面臨無(wú)地可種的窘?jīng)r。資本下鄉(xiāng)將S村農(nóng)民帶入一個(gè)更不穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)更大的市場(chǎng)之中。資本下鄉(xiāng)在一定程度上增加了轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民從市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)糧食、蔬菜等生活必需品的需求，抬高了他們的日常支出(27)孫新華：《強(qiáng)制商品化:“被流轉(zhuǎn)”農(nóng)戶的市場(chǎng)化困境——基于五省六地的調(diào)查》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第5期。，這對(duì)收入有限的農(nóng)民造成經(jīng)濟(jì)壓力，降低了他們的生活質(zhì)量。自S村資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)失敗后，農(nóng)民因?yàn)锳公司項(xiàng)目爛尾跑路失去土地流轉(zhuǎn)收入，也沒(méi)有在鄉(xiāng)就業(yè)的機(jī)會(huì)。土地非糧化與非農(nóng)化改造導(dǎo)致耕地肥力下降，需要投入更多精力與資金進(jìn)行土地恢復(fù)，這些都損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

(四)鄉(xiāng)土秩序受到?jīng)_擊

哈耶克將秩序劃分為自發(fā)秩序與人造秩序(28)弗里德利?！ゑT·哈耶克：《法律、立法與自由》第一卷，鄧正來(lái)、張守東、李靜冰譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社，2000年，第55頁(yè)。。前者指社會(huì)群體在長(zhǎng)期的交往與互動(dòng)博弈中自發(fā)產(chǎn)生的一種內(nèi)在規(guī)則，后者指經(jīng)過(guò)人類理性思考以及經(jīng)由社會(huì)契約所進(jìn)行的規(guī)劃與設(shè)計(jì)(29)許源源、左代華：《鄉(xiāng)村治理中的內(nèi)生秩序:演進(jìn)邏輯、運(yùn)行機(jī)制與制度嵌入》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2019年第8期。。資本下鄉(xiāng)前，S村有自發(fā)形成的土地流轉(zhuǎn)秩序，流轉(zhuǎn)雙方一般都是本村人或者鄰近村莊的人，熟人共同體間存在先天的信任，轉(zhuǎn)出農(nóng)民與轉(zhuǎn)入農(nóng)民很少簽訂正式的紙質(zhì)合同，大多為口頭協(xié)議，約定在轉(zhuǎn)出農(nóng)民外出打工期間，其家庭承包的土地交給轉(zhuǎn)入農(nóng)民經(jīng)營(yíng)，當(dāng)轉(zhuǎn)出農(nóng)民返鄉(xiāng)或者需要依賴土地營(yíng)生時(shí)轉(zhuǎn)入農(nóng)民就將土地返還。農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)秩序依靠人情、關(guān)系運(yùn)作，形成靈活的、有預(yù)期的互惠合作?；鶎诱恍枰槿耄?yàn)槭敲耖g的私下行為而不需要承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)。自資本下鄉(xiāng)后，基層政府與A公司自上而下的外部干預(yù)改變了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)環(huán)境，市場(chǎng)、契約、法治等外部因素不斷滲入農(nóng)村，建立在互惠、人情基礎(chǔ)上的社會(huì)關(guān)系模式被貨幣化的理性市場(chǎng)關(guān)系模式取代(30)趙曉峰、任雨薇、楊軒宇：《資本下鄉(xiāng)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)秩序的再造》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第5期。，農(nóng)民開(kāi)始對(duì)村莊公共事務(wù)漠不關(guān)心，對(duì)個(gè)人利益得失錙銖必較。同時(shí)，A公司在村莊內(nèi)形成發(fā)展“飛地”，大量外地人涌入農(nóng)村參與項(xiàng)目建設(shè)，人口流動(dòng)性、村莊異質(zhì)性增強(qiáng)。以血緣為紐帶的社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸分散，人與人之間的關(guān)系從熟悉到陌生，逐漸從熟人社會(huì)變?yōu)榘胧烊松鐣?huì)乃至陌生人社會(huì)。資本下鄉(xiāng)沖擊了S村基于自然的、居住地基礎(chǔ)上形成的文化經(jīng)濟(jì)共同體，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村禮俗受到現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷沖擊，在一定程度上增加了資本下鄉(xiāng)治理的難度。

(五)基層政府惹火燒身

村委會(huì)作為農(nóng)民選舉的當(dāng)家人、基層政府在S村的代理人、農(nóng)民與A公司簽約的擔(dān)保人，這三種角色的重合，既是權(quán)力與利益的匯集點(diǎn)，也是矛盾與沖突的集中點(diǎn)(31)張良：《“資本下鄉(xiāng)”背景下的鄉(xiāng)村治理公共性建構(gòu)》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2016年第3期。。A公司經(jīng)營(yíng)失敗跑路后，無(wú)法給農(nóng)民發(fā)放土地流轉(zhuǎn)租金，經(jīng)過(guò)規(guī)?；脑斓母仉y以在短期內(nèi)復(fù)原退還給農(nóng)民。農(nóng)民找不到資方，就把怨氣撒在基層政府和村委會(huì)上。面對(duì)農(nóng)民不斷組織上訪要求賠償，村委會(huì)與基層政府承擔(dān)了巨大的治理風(fēng)險(xiǎn)。為了維持社會(huì)穩(wěn)定，避免農(nóng)民規(guī)?；显L，基層政府不得不想方設(shè)法墊資代繳了土地流轉(zhuǎn)租金。盡管基層政府通過(guò)責(zé)任“兜底”在短時(shí)期內(nèi)使農(nóng)民與A公司的沖突得以緩和，但這畢竟是一種非制度化、非常規(guī)性的權(quán)宜之計(jì)，不可避免地會(huì)帶來(lái)基層政府財(cái)政資源流失、資本下鄉(xiāng)治理工作失序等負(fù)面影響。當(dāng)基層政府也無(wú)力替A公司兜底時(shí)，農(nóng)民為了自身利益而被動(dòng)“在場(chǎng)”，倒逼村委會(huì)拿起法律武器，訴請(qǐng)法院解除租賃合同，增加了社會(huì)治理成本。

四、“全過(guò)程”農(nóng)民在場(chǎng)的有效治理建構(gòu)

資本下鄉(xiāng)的落腳點(diǎn)在農(nóng)村，工商資本應(yīng)當(dāng)與“鄉(xiāng)”有機(jī)結(jié)合起來(lái)，脫離“鄉(xiāng)”談工商資本助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展就會(huì)虛無(wú)化而難以成功。在S村資本下鄉(xiāng)的進(jìn)程中，基層政府政策向A公司傾斜，忽視了農(nóng)民真實(shí)訴求與農(nóng)村客觀條件；A公司在村內(nèi)形成“飛地”，脫離村莊發(fā)展，與農(nóng)民處于隔離甚至對(duì)立狀態(tài)，最終的結(jié)果是項(xiàng)目失敗、資本跑路，出現(xiàn)“資本下鄉(xiāng)而農(nóng)民不動(dòng)”的困境，浪費(fèi)了有限的財(cái)政資金和農(nóng)村土地資源，增加了鄉(xiāng)村社會(huì)治理成本。資本下鄉(xiāng)治理既需要政府與工商資本“授人以魚(yú)”式的社會(huì)支持，更需要農(nóng)民本身“自我造血”式的主體動(dòng)力(32)王進(jìn)文：《農(nóng)民主體性在場(chǎng)的鄉(xiāng)村振興事業(yè)：經(jīng)驗(yàn)局限與拓展進(jìn)路》，《理論月刊》2020年第11期。。在資本下鄉(xiāng)進(jìn)程中，要以農(nóng)民為本位，構(gòu)建事前、事中、事后的“全過(guò)程”農(nóng)民在場(chǎng)治理體系，使市場(chǎng)邏輯與鄉(xiāng)土邏輯有效銜接，發(fā)掘鄉(xiāng)村內(nèi)生資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府、農(nóng)民與工商資本在資本下鄉(xiāng)場(chǎng)域中的良性互動(dòng)，落實(shí)好“嚴(yán)格準(zhǔn)入—?jiǎng)討B(tài)監(jiān)管—規(guī)范退出”的政策導(dǎo)向主線。

(一)資本下鄉(xiāng)前的考察與遴選

想要改變資本下鄉(xiāng)治理“政府唱戲、農(nóng)民看戲”的現(xiàn)狀，緩解項(xiàng)目建設(shè)農(nóng)民“缺場(chǎng)”的困境，需要基層政府聯(lián)動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，共同參與資本下鄉(xiāng)前的考察與遴選。賦予農(nóng)民參與項(xiàng)目建設(shè)的自主性與選擇權(quán)，激發(fā)農(nóng)民參與熱情。

第一，嚴(yán)格準(zhǔn)入。需要對(duì)下鄉(xiāng)資本進(jìn)行準(zhǔn)入資格審核，嚴(yán)格準(zhǔn)入門(mén)檻。在土地流轉(zhuǎn)前，加強(qiáng)對(duì)工商資本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)審查，從源頭上控制風(fēng)險(xiǎn)。“對(duì)企業(yè)通過(guò)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的審批和監(jiān)管要設(shè)置更嚴(yán)格的程序，審核經(jīng)營(yíng)權(quán)人是否有從事相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)和資歷，其計(jì)劃開(kāi)展的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是否符合當(dāng)?shù)卣吆屯恋靥刭|(zhì)?！?33)潘?。骸掇r(nóng)村土地“三權(quán)分置”:權(quán)利內(nèi)容與風(fēng)險(xiǎn)防范》，《中州學(xué)刊》2014年第11期。通過(guò)在源頭上進(jìn)行監(jiān)管和把控，把關(guān)卡前移、風(fēng)險(xiǎn)前置，將被動(dòng)的事后賠付轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的事前預(yù)防，最大程度地降低資本下鄉(xiāng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

第二，信息公開(kāi)。加強(qiáng)信息公開(kāi)制度建設(shè)，保障和增強(qiáng)農(nóng)民的知情權(quán)。公開(kāi)、完備的政策信息有助于農(nóng)民了解資本下鄉(xiāng)的全貌，便于后續(xù)工作開(kāi)展推進(jìn)。在村內(nèi)便于農(nóng)民觀看的地點(diǎn)設(shè)立信息公告欄，張貼項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃、土地流轉(zhuǎn)方案，讓農(nóng)民對(duì)何時(shí)何地建設(shè)、建設(shè)主體、建設(shè)經(jīng)費(fèi)、建設(shè)用途等有準(zhǔn)確的了解。針對(duì)不留意公告、不識(shí)字的農(nóng)民，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)青年農(nóng)民、有知識(shí)的農(nóng)民先行宣傳教育，讓他們帶頭將相關(guān)信息和文件以通俗易懂的話語(yǔ)傳達(dá)給其他農(nóng)民。針對(duì)外出打工的農(nóng)民，村委會(huì)要充分利用微信、互聯(lián)網(wǎng)等公共數(shù)字平臺(tái)緩解由農(nóng)民身體“缺場(chǎng)”引發(fā)的溝通與表達(dá)困境。豐富農(nóng)民的信息庫(kù)存，提振農(nóng)民參與資本下鄉(xiāng)的信心，讓農(nóng)民以主人翁的角色參與到資本下鄉(xiāng)的各項(xiàng)工作中。

第三，實(shí)地考察。鞋子合不合腳，只有穿的人才知道。工商資本是不是真心帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民最清楚、最有發(fā)言權(quán)?；鶎诱獏f(xié)調(diào)好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表、農(nóng)民代表，組成“農(nóng)民考察團(tuán)”對(duì)工商資本開(kāi)展實(shí)地考察。一方面，促使農(nóng)民現(xiàn)場(chǎng)審查了解資本工商登記、稅務(wù)登記和經(jīng)營(yíng)資信情況，與政府組成雙重審核的資本下鄉(xiāng)預(yù)警機(jī)制；另一方面，農(nóng)民可以就土地流轉(zhuǎn)用途、租金支付形式、違約賠付能力、風(fēng)險(xiǎn)防范措施等與工商資本直接對(duì)話，相互交流意見(jiàn)和建議，打消農(nóng)民參與資本下鄉(xiāng)的疑慮。

(二)資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)運(yùn)行中的監(jiān)督與參與

基層政府無(wú)法全程知曉項(xiàng)目建設(shè)方方面面的所有信息，需要加大農(nóng)民在資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)運(yùn)行中的監(jiān)督、參與力度，不能讓農(nóng)民在資本下鄉(xiāng)后就被排除在產(chǎn)業(yè)之外，成為資本下鄉(xiāng)治理的“局外人”。

第一，動(dòng)態(tài)監(jiān)管。土地流轉(zhuǎn)后，要加強(qiáng)過(guò)程控制，進(jìn)行非農(nóng)化的監(jiān)管，嚴(yán)格監(jiān)控流入方在農(nóng)地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)中的短期行為，拒絕以犧牲農(nóng)民利益和土地質(zhì)量為代價(jià)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目。建立并完善農(nóng)民監(jiān)管員的聘任和培訓(xùn)制度，定期聘用一定數(shù)量的農(nóng)民代表對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行網(wǎng)格化、區(qū)域化監(jiān)管。根據(jù)村莊資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特征促使農(nóng)民在熟悉的領(lǐng)域監(jiān)管工商資本，通過(guò)系統(tǒng)的培訓(xùn)和教育，使農(nóng)民掌握從事監(jiān)管工作必備的知識(shí)和技能，確保項(xiàng)目落地后農(nóng)民能夠主動(dòng)自查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為后通過(guò)制度化的方式向政府報(bào)告，及時(shí)采取措施，早發(fā)現(xiàn)早制止，把負(fù)面后果降到最低。

第二，保障就業(yè)。相較于傳統(tǒng)農(nóng)村的“安土重遷”，現(xiàn)階段農(nóng)民大規(guī)模外出務(wù)工，流動(dòng)的農(nóng)民在一定程度上降低了資本下鄉(xiāng)民主決策的質(zhì)量，弱化了對(duì)工商資本的民主監(jiān)督，遮蔽了農(nóng)民在資本下鄉(xiāng)有效治理中的主體地位。為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)民增收致富，基層政府與工商資本要保障農(nóng)民在村內(nèi)有優(yōu)先就業(yè)的機(jī)會(huì)，工資標(biāo)準(zhǔn)能夠達(dá)到當(dāng)?shù)赝愋袠I(yè)的水平。農(nóng)民在鄉(xiāng)就業(yè)，一方面，可以增加農(nóng)民與工商資本間的利益關(guān)系與社會(huì)關(guān)聯(lián)，在就業(yè)中提升勞動(dòng)能力和管理技能，避免出現(xiàn)資本發(fā)展“飛地”現(xiàn)象；另一方面，能吸引部分農(nóng)民返鄉(xiāng)參與資本下鄉(xiāng)建設(shè)，在促進(jìn)農(nóng)民收入多元化的同時(shí)間接緩解農(nóng)村長(zhǎng)期存在的留守兒童、留守婦女、留守老人和殘疾人缺乏照顧問(wèn)題，為農(nóng)民提供物質(zhì)與精神層面的雙重福利。

第三，引導(dǎo)參與。資本下鄉(xiāng)的治理邏輯、利益分配邏輯容易受到工商資本意志的主導(dǎo)，基層政府需要引導(dǎo)農(nóng)民積極參與到資本下鄉(xiāng)利益分配、資金使用和未來(lái)規(guī)劃的討論中，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)公共事務(wù)的參與意識(shí)。村委會(huì)應(yīng)定時(shí)定點(diǎn)召開(kāi)村民大會(huì)，賦予農(nóng)民參與的機(jī)會(huì)。村民大會(huì)將財(cái)務(wù)公開(kāi)作為重點(diǎn)，逐項(xiàng)逐筆明細(xì)資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目收支，公布國(guó)家惠農(nóng)、安農(nóng)補(bǔ)貼資金落實(shí)情況，涉及農(nóng)民利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)隨時(shí)開(kāi)會(huì)公布。對(duì)農(nóng)民進(jìn)行賦權(quán)，保障農(nóng)民參與的權(quán)利，將農(nóng)民的各種利益訴求現(xiàn)場(chǎng)備案，在事后對(duì)農(nóng)民要有積極、明確的反饋。保障農(nóng)民有公開(kāi)、暢通的渠道表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)價(jià)格制定、利益分紅等方面具有一定的話語(yǔ)權(quán)。村民大會(huì)將分散的農(nóng)民組織起來(lái)，以集體討論和決策的方式把外部資源供給與內(nèi)部發(fā)展需求有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

(三)資本下鄉(xiāng)負(fù)面后果的處理機(jī)制

資本下鄉(xiāng)在實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，如果出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)失敗、違背相關(guān)法規(guī)政策、損害農(nóng)民利益的事情時(shí)，需要建立制度化的處理機(jī)制，把危害降到最低。

第一，規(guī)范退出。在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)工商資本流轉(zhuǎn)土地后出現(xiàn)與承諾不一致的非糧化非農(nóng)化傾向時(shí)，要采用法律的手段規(guī)范退出，及時(shí)阻止情況進(jìn)一步惡化，把非農(nóng)化的損失減少到最低程度。在依法治國(guó)的大背景下，基層政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)并完善“一村一法律顧問(wèn)”制度(34)2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了 《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》，明確要求健全村(居)法律顧問(wèn)制度，加快推進(jìn)村(居)法律顧問(wèn)全覆蓋。。在尊重農(nóng)民意愿的前提下，駐村法律顧問(wèn)在違約認(rèn)定、賠償標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)節(jié)給農(nóng)民“把關(guān)”，引導(dǎo)農(nóng)民合法、規(guī)范地與工商資本解除合同。對(duì)于部分已非農(nóng)化改造的土地，駐村法律顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)就工商資本事后的安置補(bǔ)償方案對(duì)農(nóng)民做出解釋與說(shuō)明，化解因信息不對(duì)稱帶來(lái)的誤解和不滿，避免沖突進(jìn)一步升級(jí)。

第二，風(fēng)險(xiǎn)保障。根據(jù)投資項(xiàng)目對(duì)耕地質(zhì)量可能造成的破壞，讓工商資本支付一定數(shù)量的復(fù)耕費(fèi)。在簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議時(shí)，需要流入方提供一筆風(fēng)險(xiǎn)保障金，類似于城市商品房的房屋維修基金，如果投資失敗了，土地需要恢復(fù)成原狀，就從風(fēng)險(xiǎn)保障金中支付，避免流入方投資失敗“跑路”后，由農(nóng)民來(lái)承擔(dān)土地恢復(fù)的費(fèi)用，切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的利益。農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，要承擔(dān)來(lái)自于自然災(zāi)害和市場(chǎng)波動(dòng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)，要進(jìn)一步規(guī)范健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。在保障農(nóng)民合法權(quán)益的同時(shí)也要降低工商資本的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，調(diào)動(dòng)雙方參與資本下鄉(xiāng)建設(shè)的積極性。

第三，權(quán)利救濟(jì)。在推進(jìn)資本下鄉(xiāng)過(guò)程中，要著力避免侵害農(nóng)民權(quán)益的事件發(fā)生，賦予農(nóng)民在法律允許的范圍內(nèi)采取一定補(bǔ)救措施，消除侵害，保護(hù)其合法權(quán)益。農(nóng)民屬于弱勢(shì)群體，抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力低，具有脆弱性，在正當(dāng)權(quán)利遭受侵害時(shí)需要進(jìn)行救濟(jì)，無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利。一方面，要完善行政救濟(jì)機(jī)制。加強(qiáng)行政調(diào)解。行政調(diào)解相較于司法救濟(jì)具有速度快、成本低的特點(diǎn)，更容易被農(nóng)民接受。若政府部門(mén)怠于履行資本下鄉(xiāng)中的矛盾糾紛化解職責(zé)，或者做出決定侵害農(nóng)民權(quán)益，可由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正，或由農(nóng)民申請(qǐng)人民法院予以撤銷(xiāo)，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任(35)2010年修訂的 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第三十六條規(guī)定：“村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷(xiāo)，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任。村民委員會(huì)不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項(xiàng)的，由上一級(jí)人民政府責(zé)令改正。”。另一方面，要完善民事救濟(jì)制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人做出的決定，侵害集體成員土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)益，農(nóng)民可以請(qǐng)求人民法院予以變更或者撤銷(xiāo)(36)《中華人民共和國(guó)民法典》第三百三十四條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照法律規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。”第三百三十九條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！薄Ｖ挥凶屴r(nóng)民了解、重視自己的權(quán)利救濟(jì)，才能推動(dòng)農(nóng)民“在場(chǎng)”的資本下鄉(xiāng)治理落到實(shí)處。

五、結(jié)論與討論

資本下鄉(xiāng)是基層政府推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，然而現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民不愿參與、無(wú)法參與的現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)。如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性，完善農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)民鄉(xiāng)村敘事話語(yǔ)權(quán)，是農(nóng)村社會(huì)治理的重要主題。資本下鄉(xiāng)需要帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)展而非代替農(nóng)民發(fā)展，應(yīng)保障農(nóng)民在資本下鄉(xiāng)的各個(gè)環(huán)節(jié)都能享有充分的知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，才能從根本上緩解農(nóng)民在現(xiàn)實(shí)中消極、被動(dòng)地接受政府與工商資本的各項(xiàng)行動(dòng)安排的問(wèn)題。構(gòu)建農(nóng)民“全過(guò)程”在場(chǎng)的治理體系，需要在事前協(xié)同農(nóng)民設(shè)置準(zhǔn)入門(mén)檻，遴選出投資型資本，限制投機(jī)型資本進(jìn)入農(nóng)村；事中依托農(nóng)民參與，推動(dòng)常態(tài)監(jiān)測(cè)，農(nóng)民積極地監(jiān)督、參與，讓資本下鄉(xiāng)實(shí)踐深刻嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)，緩解資本下鄉(xiāng)治理懸浮于村莊的困境，將農(nóng)民“在場(chǎng)”由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)；事后引導(dǎo)工商資本合法、合規(guī)退出農(nóng)村，出現(xiàn)違約情況及時(shí)糾偏問(wèn)責(zé)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，讓農(nóng)民成為資本下鄉(xiāng)的積極參與者和實(shí)質(zhì)受益者。農(nóng)民“全過(guò)程”在場(chǎng)的治理體系助力實(shí)現(xiàn)取信于民、還權(quán)于民，夯實(shí)資本下鄉(xiāng)的社會(huì)基礎(chǔ)，促使政府與農(nóng)民合力建設(shè)新農(nóng)村，打造“干部帶頭干、農(nóng)民共參與”的基層治理實(shí)踐，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。