賈 梟 曾劍雄

（1. 大連理工大學(xué) 高等教育研究院，遼寧 大連 116024；2. 上海交通大學(xué) 教育學(xué)院，上海 200240）

一個國家內(nèi)部各區(qū)域發(fā)展之間存在差距是一個世界性問題,如何縮小高等教育發(fā)展的區(qū)域差異是我國高等教育改革發(fā)展的一個重大問題。 由于我國經(jīng)濟發(fā)展有較強的地區(qū)聚集特性,因此相較省域差異分析,高等教育的地區(qū)差異研究能夠更加清晰地反映區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平對高等教育發(fā)展水平的影響。 當前,國內(nèi)大多數(shù)研究認為我國高等教育發(fā)展進程中存在著地區(qū)間發(fā)展不平衡的典型特點。 從新中國成立到改革開放前,國家主要基于六大行政區(qū)劃布局高等教育資源,先后進行了兩次大規(guī)模院系調(diào)整,并借鑒蘇聯(lián)模式新建了一批院校,形成了以一批中心城市為依托,以重點院校為龍頭的若干高等教育區(qū)域中心。 由于這一時期高校招生就業(yè)等均處于計劃經(jīng)濟管理之下,區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展與高等教育之間的空間依賴性不明顯,區(qū)域之間的空間差異性問題不突出,因此整體上處于相對均衡狀態(tài)［1］。 改革開放后,隨著地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的擴大,高等教育差距也有擴大的跡象,對此,我國推出了一系列高等教育區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略和舉措,對緩和地區(qū)間高等教育發(fā)展的差距產(chǎn)生了一定積極影響,但地區(qū)間高等教育,尤其是優(yōu)質(zhì)高等教育布局不均衡的問題依然存在,甚至產(chǎn)生了新的問題。 李碩豪等［2］發(fā)現(xiàn),我國高等教育布局結(jié)構(gòu)在1998—2009年間得到逐步優(yōu)化,布局結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)外部均衡、 內(nèi)部非均衡,整體均衡、 區(qū)域非均衡的特點。 2009年以后,我國高等教育地區(qū)布局結(jié)構(gòu)得到了進一步優(yōu)化,各個地區(qū)的高等教育學(xué)校（機構(gòu)） 數(shù)量、在校生數(shù)量都有明顯提升,但地區(qū)之間的增長是不均衡的,發(fā)展的“馬太效應(yīng)”有增無減［3］。 隨著黨中央對新時代我國社會主要矛盾的變化作出重大科學(xué)判斷,地區(qū)之間高等教育發(fā)展不平衡問題日益成為社會關(guān)注的熱點。 在2019 年全國“兩會”上,關(guān)于加強中西部地區(qū)、北部地區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)高等教育發(fā)展的呼聲非常強烈,體現(xiàn)了社會對縮小高等教育地區(qū)差距的熱切期盼。

相較以往研究,本研究所使用的數(shù)據(jù)時間跨度更長,更有利于從宏觀視角把握改革開放以來我國高等教育區(qū)域發(fā)展的整體和階段性特征。 同時,本研究所選取的各類高等教育發(fā)展指標均為人均或生均指標,這樣的差異比較方式平衡了地區(qū)之間人口數(shù)量差異較大的問題,能夠反映各地區(qū)每個人或每個學(xué)生享受的高等教育資源。 此外,由于近年來越來越多的研究表明我國南北方的經(jīng)濟差距逐漸顯現(xiàn)并拉大,考慮到高等教育發(fā)展對經(jīng)濟發(fā)展的依賴,研究提出了一個我國高等教育區(qū)域發(fā)展可能出現(xiàn)的新問題,即高等教育發(fā)展的南北差異問題。 針對上述涉及的各類特點和問題,研究根據(jù)差距產(chǎn)生的原因提出了相關(guān)建議,以期提升各地區(qū)內(nèi)部高等教育凝聚力,增強地區(qū)間高等教育合力,激發(fā)劣勢地區(qū)高等教育活力,推動我國高等教育區(qū)域協(xié)調(diào)與高質(zhì)量發(fā)展。

一、我國高等教育發(fā)展的地區(qū)差異

2018 年11 月中共中央、國務(wù)院出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》強調(diào):“構(gòu)建統(tǒng)籌國內(nèi)國際、協(xié)調(diào)國內(nèi)東中西和南北方的區(qū)域發(fā)展新格局?！毖芯繉⒎謩e討論我國高等教育地區(qū)發(fā)展的東中西差距與南北差異。 其中,東中西部地區(qū)的劃分依據(jù)三大經(jīng)濟區(qū)域的劃分方式:東部地區(qū)（京、津、遼、冀、魯、蘇、滬、浙、閩、粵、瓊）,中部地區(qū)（晉、蒙、豫、鄂、湘、皖、贛、吉、黑）,西部地區(qū)（川、云、黔、渝、藏、陜、甘、青、寧、新、桂）；南北地區(qū)的劃分則以秦嶺、淮河為界。

（一）我國高等教育發(fā)展的東中西差距

高等教育的區(qū)域發(fā)展本質(zhì)上是指高等教育各類資源在不同區(qū)域之間的發(fā)展和分布狀態(tài)。 本研究選用普通高校的生均專任教師數(shù)、生均固定資產(chǎn)值（學(xué)校產(chǎn)權(quán)）、生均預(yù)算內(nèi)教育支出3 項指標來反映高等教育的人力、物力、財力資源的配置情況。 同時,高等學(xué)校數(shù)量可以看作各類高等教育資源的匯集,本身也是一種特殊的高等教育資源,為此將萬人均高校數(shù)也作為指標之一。 同時,由于不同省份自然資源條件和社會經(jīng)濟基礎(chǔ)不同,而高等教育區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的本質(zhì)在于學(xué)生的發(fā)展,為此選用人均和生均指標來反映各類高等教育資源的配置情況。 其中,各省年末總?cè)丝?、普通高校?shù)、專任教師數(shù)、在校生數(shù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》（1998—2018 年）；普通高校固定資產(chǎn)值來源于《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》 （1998—2007年）、《中國教育統(tǒng)計年鑒》（2007—2017 年）；生均財政預(yù)算支出來源于《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》（1998—2018 年）。 在此基礎(chǔ)上,研究將分別論述東部和西部地區(qū)、東部和中部地區(qū)的差距變化。 這兩個部分在論述的過程中包含了中部地區(qū)和西部地區(qū)之間的顯著差距變化,因此沒有專門對中部和西部地區(qū)差距變化進行論述。

1. 我國高等教育發(fā)展的東部和西部地區(qū)差距變化

從總體變化趨勢上來看,萬人均高校數(shù)的東部和西部差距在減小,而東部和西部生均專任教師數(shù)、生均固定資產(chǎn)總值、生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的差距都呈增大趨勢。

首先,從萬人均高校數(shù)的東西部差距變化來看,自1999 年高等教育擴招后,東部地區(qū)率先興建了一批高等學(xué)校,使得東西部差距持續(xù)擴大并于2004 年達到極值,此時東部地區(qū)的萬人均高校數(shù)是西部地區(qū)的1.45 倍。 2004 年后,西部地區(qū)興建普通高校的速度開始加快而東部地區(qū)開始減慢,導(dǎo)致東西部地區(qū)的差距開始逐步縮小。 數(shù)據(jù)顯示,2004—2017 年,全國新建的886 所普通高校中,有266 所位于西部地區(qū),343 所位于東部地區(qū),西部地區(qū)所占比例超過了30%,相比1999—2004 年的22%有明顯提升。

其次,普通高校生均專任教師數(shù)的東西差距在20 年間出現(xiàn)了反轉(zhuǎn)。 如圖1 所示,1997 年西部地區(qū)在校生數(shù)很少,生均專任教師數(shù)反而比東部地區(qū)高,但是隨著高等教育擴招,西部地區(qū)的在校生數(shù)不斷增加而教師卻沒有得到有效補充,使得西部地區(qū)關(guān)于生均專任教師數(shù)的領(lǐng)先優(yōu)勢越來越小,直至2008 年后被東部地區(qū)超越,并在隨后與東部地區(qū)的差距逐漸拉大。

圖1 我國高等教育發(fā)展的東部和西部地區(qū)差距變化

再次,普通高校生均固定資產(chǎn)總值的東西差距始終保持著緩慢擴大的趨勢。 統(tǒng)計發(fā)現(xiàn),1999—2017 年間,全國累計增加的固定資產(chǎn)總值,東部地區(qū)高校占比超過50%,而西部地區(qū)高校僅占23%。 上述數(shù)據(jù)表明東部地區(qū)高校吸引高等教育人力資源以及累積物力資源的能力能夠助其應(yīng)對高等教育擴招帶來的考驗,而西部地區(qū)的高等教育資源補給速度無法跟上擴招速度,造成東西部地區(qū)差距不斷擴大。

最后,雖然生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的東西部差距在2010 年之前始終保持較為穩(wěn)定的波動,但是在2010 年后明顯開始呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢。研究認為,這主要緣于2010 年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》提出了到2012 年實現(xiàn)教育財政性支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標,全國各地各類教育經(jīng)費從2011 年開始顯著提高,其中與2011 年的全國普通高校公共財政預(yù)算相比,2010 年提高了1 000 億之多,增比超過50%。 但是這1 000 億中有48%的經(jīng)費投入東部地區(qū)高校,西部地區(qū)高校只占24%,這使得東西部地區(qū)之間高等教育經(jīng)費投入的絕對差距沒有縮小,反而變得更大。

近年來,西部地區(qū)高校無論是專任教師增比、固定資產(chǎn)總增比,還是高等教育經(jīng)費增比,都顯著高于東部地區(qū),以2010—2011 年教育經(jīng)費的變化為例,西部地區(qū)增比53%,而東部地區(qū)為43%,說明東西部地區(qū)之間高等教育資源配置的相對差距是在縮小的。 如果能夠繼續(xù)保持或持續(xù)加大對西部地區(qū)資源配置的力度,東西部地區(qū)的絕對差距也會在未來開始減小。

2. 我國高等教育發(fā)展的東部和中部差距變化

高等教育發(fā)展的東部和中部差距并不是一個新問題,相比東部和西部差距而言并不嚴重,因此時常被忽略。 但是統(tǒng)計發(fā)現(xiàn),近年來東部與中部的差距開始逐漸凸顯,一些指標的差距甚至超過了東西部差距,并有持續(xù)擴大的趨勢,因此十分有必要引起關(guān)注。

如圖2 所示,除萬人均高校數(shù)的地區(qū)差距總體保持縮小趨勢,其他三項指標均呈擴大趨勢。具體而言,萬人均高校數(shù)的東中部差距系數(shù)始終小于東西部差距,而生均專任教師數(shù)的東中部差距卻始終大于東西部差距,說明相對西部地區(qū)而言,中部地區(qū)對普通高校的數(shù)量需求并不迫切,而是需要更多的大學(xué)教師到中部地區(qū)高校任職。 另一方面,生均預(yù)算內(nèi)財政經(jīng)費支出以及生均固定資產(chǎn)總值的東中差距分別于2007 年和2008 年開始高于東西部差距并持續(xù)至今,說明高等教育物力和財力資源配置的東中部差距已經(jīng)成為了當前最突出的區(qū)域配置問題。

圖2 我國高等教育發(fā)展的東部和中部地區(qū)差距變化

3. 我國優(yōu)質(zhì)高等教育資源的東中西部差距

優(yōu)質(zhì)高等教育資源是指各類高等教育資源中質(zhì)量較高的部分,例如一流大學(xué)數(shù)量、一流學(xué)科數(shù)量、部屬高校數(shù)量、高水平教師數(shù)量（兩院院士、“長江特聘”、“杰青”等）。 與普通高等教育資源相比,優(yōu)質(zhì)高等教育資源更具稀缺性,因此更受學(xué)者和社會的關(guān)注。 就2017 年9 月公布的“雙一流”高校名單來看,東部地區(qū)的萬人均一流大學(xué)數(shù)分別是中部和西部地區(qū)的2.0 倍和1.7 倍,萬人均一流學(xué)科數(shù)分別是中部和西部地區(qū)的3.0 倍和4.3 倍,萬人均部屬院校數(shù)分別是中部和西部地區(qū)的3.2 倍和3.1 倍。 如果說一流大學(xué)和一流學(xué)科的布局需要優(yōu)先考慮大學(xué)和學(xué)科的科研水平,那么又該如何解釋部屬院校布局的巨大區(qū)域差距? 在全國部屬院校的隸屬關(guān)系經(jīng)過調(diào)整后,依然有8 個中部和西部地區(qū)省份沒有國家部屬院校。 另一方面,高水平教師分布的東西部差距也十分巨大。 根據(jù)青塔網(wǎng)統(tǒng)計的2013—2017 年當選的6 類學(xué)術(shù)界影響力較大的高層次人才數(shù)量,研究選取其中的4 類高水平教師指標,即“長江特聘”、“杰青”、青年“千人”、“優(yōu)青”數(shù)量,統(tǒng)計其總數(shù),發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)占全國總數(shù)的74%,而中部和西部地區(qū)分別僅占15.5%和10.5%［4］。

綜上所述,在東西向上,普通高校數(shù)量的區(qū)域差距在減小,但西部地區(qū)高校數(shù)量仍偏少,并且中部和西部地區(qū)的一流大學(xué)、一流學(xué)科、部屬院校數(shù)量與東部地區(qū)相比仍然差距很大；中部和西部普通高校的生均專任教師數(shù)量、生均固定資產(chǎn)總值以及生均財政教育經(jīng)費與東部相比仍然存在較大差距,并且絕對差距有持續(xù)擴大的趨勢。 近年來,除人均高校數(shù)的東中部差距小于東西部差距,其余三項指標中部地區(qū)都全面落后,可以說中部地區(qū)的高等教育資源配置水平已經(jīng)開始全面落后,成為了我國高等教育地區(qū)發(fā)展新產(chǎn)生的一個突出矛盾點。

（二）我國高等教育發(fā)展的南北向差異

改革開放以來,國家的宏觀區(qū)域調(diào)控發(fā)展政策伴隨著東部率先發(fā)展、西部大開發(fā)、中部崛起等戰(zhàn)略的深入推進,在縮小東西部經(jīng)濟差距方面取得了一定成效。 在東中西部差距趨于收斂的同時,我國區(qū)域發(fā)展格局又出現(xiàn)了新的特點,近年來北方部分地區(qū)GDP 增速、工業(yè)增加值增速等指標出現(xiàn)一定回落,經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)較大困難,而南方地區(qū)則保持著平穩(wěn)較好的發(fā)展態(tài)勢。 不僅經(jīng)濟如此,北方人才的流失問題也愈加嚴重,“北雁南飛”也成了中國人口大規(guī)模流動的新現(xiàn)象,南北差距擴大逐漸成為我國區(qū)域發(fā)展面臨的新情況、新問題［5］。 考慮到高等教育與區(qū)域經(jīng)濟、人口環(huán)境的緊密關(guān)系,我們必然要關(guān)注一些問題:我國高等教育發(fā)展是否存在南北差異? 差距具體有多大? 又處于怎樣的發(fā)展趨勢? 由于各地區(qū)內(nèi)省域差距很大,例如同處北部地區(qū)的北京市與內(nèi)蒙古自治區(qū),其高等教育資源配置和發(fā)展水平差距較大,因此通過計算南北兩大地區(qū)的人均高校數(shù)等平均指標的方式來分析地區(qū)差異并不科學(xué)。 為此,研究將圍繞高等教育南北差異的兩個核心問題展開分析,其一是高校異地辦學(xué)的選址傾向,二是高校畢業(yè)生的流向差異。

1. 高校異地辦學(xué)的選址傾向

近年來,隨著高等教育規(guī)模的擴大,高等學(xué)校的土地面積、建筑面積也日漸吃緊。 為此,高校紛紛建設(shè)新校區(qū),甚至異地辦學(xué)。 由于統(tǒng)計數(shù)量過大,研究僅選取2017 年公布的42 所“雙一流”大學(xué)作為研究對象,并統(tǒng)計其異地辦學(xué)的選址傾向。關(guān)于南北地區(qū)的省域劃分,按照以往的研究習(xí)慣,以全國地理中位線的北緯35°線為界,以省會城市為準,將我國大陸地區(qū)的31 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）劃分為北方地區(qū)15 省和南方地區(qū)16 省。

42 所“雙一流”大學(xué)中有17 所高校有異地辦學(xué)的情況,共計開設(shè)33 所異地分校（含研究生院與研究院）。 這些分校中,22 所位于南方地區(qū),占比67%。 其中,深圳市吸引一流大學(xué)創(chuàng)辦分校的能力最強,清華大學(xué)、北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、哈爾濱工程大學(xué)、上海交通大學(xué)、武漢大學(xué)、華南理工大學(xué)均在深圳市有分校或研究所。 大學(xué)的快速聚集對所在區(qū)域知識、文化、科技、經(jīng)濟的提升效果是顯而易見的。 2000 年初,深圳市的GDP 已位列全國城市榜前十名,但是其高等教育一直被視為與城市地位不相匹配的短板。 2000 年8 月,深圳大學(xué)城經(jīng)教育部批準建立以培養(yǎng)全日制研究生為主的研究生院群。 截至目前,深圳的高校布局已經(jīng)由點及面,形成了集聚效應(yīng),形成了南山、龍崗兩個大學(xué)城,實現(xiàn)了與近十所一流大學(xué)的合作。 按照深圳的規(guī)劃,高校數(shù)量要在2025 年達到20 所［6］。 除深圳外,蘇州、珠海、合肥、成都、昆明、杭州等南方城市也均有北方高校入駐,可以發(fā)現(xiàn)南方地區(qū)對北方高校的吸引力很強。 也正是在深圳等一批高等教育資源原本匱乏的南方城市經(jīng)濟崛起后,南北差距逐漸顯現(xiàn)。 北方地區(qū)中,青島、秦皇島的分校數(shù)最多,但這些分校均是由北方高校投入建設(shè)的,例如北京理工大學(xué)、東北大學(xué)等,而沒有一所南方一流大學(xué)在北方地區(qū)開設(shè)分校。 雖然一流大學(xué)的樣本較小,但是一流大學(xué)的選擇很容易成為其他大學(xué)參考的風(fēng)向標,上述數(shù)據(jù)能夠反映南方高校在為異地分校選址時,普遍不會考慮北方地區(qū)的現(xiàn)狀。 大學(xué)分校校址的傾斜,反映了當前高等教育發(fā)展環(huán)境的南北差異。

2. 高校畢業(yè)生的流向差異

“北雁南飛”是中國人口大規(guī)模流動的新現(xiàn)象,人才是區(qū)域發(fā)展建設(shè)的根本,對于許多北方地區(qū)而言,高校畢業(yè)生的大規(guī)模流失將限制其發(fā)展動力,在沒有出現(xiàn)有效的解決辦法前,可以預(yù)計南北經(jīng)濟差距會持續(xù)擴大。 研究依據(jù)2016—2018年麥可思研究院出版的《中國本科生就業(yè)報告》,選取了其中的本科畢業(yè)生就業(yè)去向分布數(shù)據(jù)以及畢業(yè)生來源分布數(shù)據(jù),對比反映各個地區(qū)畢業(yè)生的流入流出情況,如表1 所示。

表1 2015—2017 年我國各地區(qū)本科畢業(yè)生流向相關(guān)數(shù)據(jù)單位：%

統(tǒng)計發(fā)現(xiàn),畢業(yè)生顯著凈流入的兩個地區(qū)均為南方地區(qū),其中廣東、廣西、福建等泛珠江三角洲區(qū)域經(jīng)濟體的凈流入值最高,達到了7.9%,并且近三年來該地區(qū)對畢業(yè)生的吸引能力在逐年提升。 上海、江蘇、浙江等泛長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟體吸引畢業(yè)生的能力也較強,凈流入值為6.3%。北京、天津等泛渤海灣區(qū)域經(jīng)濟體,重慶、四川等西南區(qū)域經(jīng)濟體以及西部生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的流入流出比例基本持平。 其中西部生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的凈流入比雖不高,但畢業(yè)生去向分布比是來源分布比的2倍,證明了近年來國家實施的相關(guān)高等教育西部計劃與專項招生計劃是成功的,為西藏和新疆保留了人才。 畢業(yè)生流失比最高的地區(qū)為東北區(qū)域經(jīng)濟體,凈流失比為6.6%,充分反映了當前東北地區(qū)人才流失的現(xiàn)狀,并且近三年來東北地區(qū)的畢業(yè)生流向占比在逐年下降,說明東北地區(qū)吸引畢業(yè)生的能力也在逐年下降。 畢業(yè)生流失比次高的地區(qū)為中原區(qū)域經(jīng)濟體和陜甘寧青區(qū)域經(jīng)濟體,其中除湖南、湖北外均為北方地區(qū),反映了北方地區(qū)競爭力普遍乏力的問題。

綜上所述,在高等教育領(lǐng)域,南北地區(qū)的發(fā)展差距已經(jīng)開始顯現(xiàn),具體表現(xiàn)為高校在異地辦學(xué)選址時更傾向南方地區(qū),北方地區(qū)的高校畢業(yè)生流失,“北雁南飛”的現(xiàn)象嚴重,并伴有差距逐步擴大的趨勢。

基于上述分析,可以將當前我國高等教育地區(qū)發(fā)展的問題歸納為2 個方面的4 個問題。 2 個方面包括東西向差距與南北向差異；4 個問題分別為:（1）人均高校數(shù)的東西部差距較大。 （2）中部與東部地區(qū)關(guān)于高等教育人力、物力、財力資源的供給能力差距較大。 （3）高校異地辦學(xué)的南北地區(qū)選址傾向差異較大。 （4）“北雁南飛”現(xiàn)象嚴重。

二、我國高等教育發(fā)展地區(qū)差異過大的根源分析

任何結(jié)構(gòu)的形成都是基于一定的歷史背景,并在歷史長河中不斷演化而成的,我國高等教育發(fā)展的地區(qū)結(jié)構(gòu)也是如此。 分析當前我國高等教育發(fā)展地區(qū)差異過大產(chǎn)生的根源,不能脫離我國高等教育發(fā)展的歷史。 同時,相關(guān)法規(guī)及政策在我國高等教育地區(qū)發(fā)展結(jié)構(gòu)的形成和演變的過程中發(fā)揮了重要作用。 為此,本研究將主要從歷史與政策兩個方面論述地區(qū)差異過大的根源。

（一）我國高等教育東西向發(fā)展差距過大的根源

我國高等教育東西向發(fā)展差距主要包括兩個方面的問題:一是人均高校數(shù)的東西差距較大；二是中部與東部地區(qū)關(guān)于高等教育人力、物力、財力資源的供給能力差距較大。 研究將分別對其展開闡述。

1. 人均高校數(shù)東西差距較大的根源

新中國成立后,我國高等教育資源的配置主要遵循政府計劃經(jīng)濟體制的管理方式,政府對高等教育實行了高度統(tǒng)一和集中的管理體制,政府是高校唯一的辦學(xué)主體,對我國高等教育地區(qū)發(fā)展結(jié)構(gòu)的形成起到了決定作用。 例如新中國成立初期,教育部遵照黨中央制定的“以培養(yǎng)工業(yè)建設(shè)人才和師資為重點,發(fā)展專門學(xué)院、整頓和加強綜合大學(xué)”的方針,使大學(xué)形成以六大行政區(qū)劃為主的地區(qū)機構(gòu)。 鑒于當時高等教育結(jié)構(gòu)體系的紊亂狀況以及恢復(fù)國民經(jīng)濟的迫切需要,國家采取了優(yōu)先發(fā)展東部高等教育的戰(zhàn)略,在華北、東北、華東地區(qū)興建了一批高校,形成了政策性的東西差距。 改革開放以來,國家開始由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變,部分區(qū)域經(jīng)濟的崛起使得其對高等教育資源配置的訴求向“條塊分割”提出了挑戰(zhàn)；高等教育宏觀管理與調(diào)控逐漸向“中央、省兩級政府辦學(xué)、以地方管理為主、社會各界參與辦學(xué)”的模式轉(zhuǎn)變,高等教育開始更多地為地方培養(yǎng)人才。 一方面,越來越多的地方政府開始認識到高等教育是一個非常巨大且潛力十足的市場,投資教育不僅可以推動教育事業(yè)發(fā)展,還能促進社會組織自身的發(fā)展,因此地方辦學(xué)的呼聲日益高漲。 另一方面,國家也在賦予民辦教育的合法地位,民辦高等教育得以快速發(fā)展［7］。 在這樣的背景下,經(jīng)濟環(huán)境更好的東部沿海地區(qū),尤其是東部地區(qū)的許多中心城市開始興建各類型高等學(xué)校,不斷豐富自身的高等教育體系,使得東西部差距進一步拉大。 考慮到東西部地區(qū)之間由于高等學(xué)校數(shù)量差距較大帶來的眾多教育公平問題,國家近年來高度重視對西部高等教育的支持,《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中提出了若干支持中西部高等教育發(fā)展的措施,如實施中西部高等教育振興計劃,新增招生計劃向中西部高等教育資源短缺的地區(qū)傾斜,擴大東部高校在中西部地區(qū)招生規(guī)模,加大東部高校對西部高校對口支援力度,舉辦內(nèi)地西藏班、新疆高中班等等。 這些計劃在為西部地區(qū)學(xué)生提供上大學(xué)機會的同時,也緩解了西部地區(qū)缺少高等學(xué)校的矛盾。 實際上,考慮到師資遷移、辦學(xué)成本等因素,在西部地區(qū),尤其是偏遠少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)高等學(xué)校的確困難重重,國家實施各類西部高等教育計劃,是以最有效率的方式來解決高等教育的東西差距問題。

2. 高等教育資源配置“中部塌陷”的根源

對于我國高等教育資源配置“中部塌陷”現(xiàn)象的歸因,主要包含以下三個方面。 首先,高等教育“中部塌陷”是中部社會經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的結(jié)果。 對形成“中部塌陷”現(xiàn)象的原因,一種非常有代表性的觀點認為中部地區(qū)主要為農(nóng)業(yè)大省,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在“先天不足”,工業(yè)化戰(zhàn)略也未能及時確立［8］。 因此,中部地區(qū)多數(shù)省份的財政實力不足,影響了地方財政對高等教育的投入。其次,中部地區(qū)在政策上長期被邊緣化,一段時期以來國家投資重點在東部和西部。 國家在實行西部大開發(fā)戰(zhàn)略后,對西部高等教育實施了多種支持政策。 對比之下,中部地區(qū)能夠獲得的專項支持和優(yōu)惠政策非常缺乏。 因此,國家教育政策的邊緣化使中部地區(qū)的高等教育逐漸處于更加不利的地位。 最后,中部地區(qū)的人口密度遠高于西部地區(qū),基本與東部地區(qū)持平,而人口年齡構(gòu)成又較東部地區(qū)更為年輕,各級教育的適齡入學(xué)人口相對較多,教育發(fā)展的壓力相對其他地區(qū)更重一些。因此,即使在與其他地區(qū)有相同教育投入的前提下,每個學(xué)生享有的平均教育資源也要比其他地區(qū)的學(xué)生少［9］。

（二）我國高等教育南北向發(fā)展差異產(chǎn)生的根源

我國高等教育南北向發(fā)展差異主要包括兩個問題:一是高校異地辦學(xué)選址的南北地區(qū)差異較大,二是“北雁南飛”現(xiàn)象嚴重。

1. 高校異地辦學(xué)選址傾向差異較大的根源

高等教育擴招后,隨著高等教育規(guī)模的不斷擴大,辦學(xué)資金不足問題已然成為制約高校發(fā)展的一個瓶頸。 因此,許多高校開始將發(fā)展的眼光投向校園圍墻之外,尋求更大的發(fā)展空間和資金支持。 1999 年,教育部發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》,其中明確了“高等學(xué)?？梢缘酵獾睾献鬓k學(xué)”,也給予了高校異地辦學(xué)的合法性。 因此,高校和地方政府在創(chuàng)辦大學(xué)分校的過程中也擁有了更多自主權(quán)。 自主權(quán)意味著地方政府和高等學(xué)校有了更多自主選擇合作伙伴的權(quán)力。 以深圳、蘇州為例,兩座城市之所以更積極地與一流大學(xué)合作,緣于兩座城市經(jīng)濟高速發(fā)展對高層次人才的強烈渴求以及當?shù)厝嗣駥Ω邔哟巍⒏哔|(zhì)量教育資源的需求。依據(jù)2021 年全國GDP 總量排名來看,排名前十的城市中,僅有深圳市和蘇州市沒有一流大學(xué),其他一些高校異地辦學(xué)最火熱的地區(qū),例如無錫、寧波同樣也屬于經(jīng)濟發(fā)展快速而優(yōu)質(zhì)高等教育資源相對匱乏的城市,為此他們與一流大學(xué)合作建立分校的動力更強,會在政策上給予這些高校更多優(yōu)惠。 例如,深圳市政府在大學(xué)城的規(guī)劃與發(fā)展中充當了總體規(guī)劃和主要投資方的角色,負擔大學(xué)城的主要建設(shè)資金的籌措,并為入駐高校的辦學(xué)和科研活動提供了多方面的服務(wù)和政策優(yōu)惠［10］；蘇州市政府領(lǐng)導(dǎo)了獨墅湖高教園區(qū)的規(guī)劃、建設(shè),引進國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)教育資源、招商引資和功能開發(fā)等工作,同時為園區(qū)的良好發(fā)展提供了人才、科技、金融等方面的政策支持。 就當前的經(jīng)濟形勢看,南方城市無疑比北方更具競爭力。 以2021 年的經(jīng)濟數(shù)據(jù)來看,經(jīng)濟十強（GDP）城市中北方只剩下北京,二十強只占了5 席；人均GDP排行中北方城市也分別僅占十強和五十強名單中的1 席和4 席。 不僅如此,由于大城市地理面積空間的限制,可以預(yù)見越來越多的大學(xué)分校將選擇建在經(jīng)濟發(fā)展快速的中小城市中。 依據(jù)《中國中小城市綠皮書2018》①中統(tǒng)計的2018 年全國綜合實力百強縣名單,前五十名中70%的縣位于南方。 無疑,經(jīng)濟發(fā)展速度的南北差距將會進一步拉大高校異地辦學(xué)選址的南北差異。

2.“北雁南飛”現(xiàn)象產(chǎn)生的主要根源

南北方用人單位對畢業(yè)生的需求量存在明顯差異。 依據(jù)梧桐果出版的《中國校園招聘藍皮書（2018 秋招）》,可知南方用人單位對高校畢業(yè)生的需求量遠遠超過北方。 例如,2018 年秋招中,江蘇省、廣東省、浙江省、上海市僅四個南方省市為畢業(yè)生提供的民營企業(yè)崗位數(shù)量之和就超過了全國崗位數(shù)的50.00%,提供的外資企業(yè)崗位數(shù)量之和超過了全國崗位數(shù)的60.00%；而整個東北地區(qū)、西北地區(qū)各類企業(yè)能夠提供的崗位均不超過10.00%,可見差距巨大［11］。 南方企業(yè)對畢業(yè)生不僅需求量大,吸引力也更強。 《中國校園招聘藍皮書（2018 秋招）》統(tǒng)計了畢業(yè)生求職意向區(qū)域,排名由高至低分別為華東（39.75%）、華北（18.15%）、華南（12.48%）、西南（10.16%）、華中（7.66%）、西北（7.00%）、東北（4.80%）。 由此可知,排名最高的地區(qū)多位于南方地區(qū),而北方地區(qū)與南方地區(qū)反差很大。 此外,南方經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的就業(yè)政策也普遍更優(yōu)惠,主要體現(xiàn)在“門檻”與“補貼”兩個方面。 其中“門檻”是指落戶的政策更寬松,例如:深圳、杭州、重慶、寧波、南京等南方城市均允許?？飘厴I(yè)生落戶,且入戶年齡限制也較為寬松。 不僅如此,南方城市對畢業(yè)生的“補貼”普遍也很高,以深圳為例,深圳市出臺了生活補貼（本科15 000 元,碩士25 000 元,博士30 000 元,一次性發(fā)放）、租房補助（提供30 萬套人才住房,碩士研究生及以上學(xué)歷的人才可優(yōu)先承租）、購房補助（碩士研究生及以上學(xué)歷的人才,符合條件則可申請購買建筑面積90m2以下的人才住房）以及人才優(yōu)待補貼（對于國際頂尖人才和團隊最高支持5 000 萬元；高端人才20 萬～1 000 萬元的配套資助和100 萬～300 萬元獎勵）；浙江紹興上虞市對首次引進的本科、碩士、博士畢業(yè)生,分別設(shè)立了10 萬、30 萬、50 萬購房補貼。 而北方地區(qū)相對發(fā)達的城市例如沈陽、大連、青島等其資助的范圍和力度都無法與南方城市相比,還有一些北方城市至今沒有出臺任何補助政策。

三、我國高等教育地區(qū)發(fā)展的優(yōu)化路徑

為了進一步促進高等教育在地區(qū)之間的高質(zhì)量發(fā)展,研究建議從持續(xù)實施西部計劃、完善區(qū)域間高校教師的流動機制、加快分校的本土化進程與創(chuàng)新就業(yè)政策等方面入手。

（一）持續(xù)實施西部計劃，優(yōu)先在西部地區(qū)建立高校

近年來,國家提出了若干支持西部高等教育發(fā)展的措施,如擴大東部高校在中西部地區(qū)招生規(guī)模,舉辦內(nèi)地西藏班、新疆高中班等等,解決了部分高等教育資源配置東西差距較大的矛盾,為西部地區(qū)培養(yǎng)了大批人才,加速了西部地區(qū)的發(fā)展速度,因此要繼續(xù)實施下去,需定期對措施的落實情況進行評估,研究解決落實過程中存在的問題。 另一方面,不能忽視高等學(xué)校對地區(qū)發(fā)展的作用。 高等學(xué)校肩負著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)的職能,高校除了可以為所在地區(qū)培養(yǎng)有教養(yǎng)、有知識的高素質(zhì)公民,還可以通過知識發(fā)現(xiàn)、知識生產(chǎn)為地區(qū)帶來科學(xué)技術(shù),提高地區(qū)的文明素養(yǎng),促進地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展［12］。 可以說,高等學(xué)校不只是人才培養(yǎng)的單位,還對區(qū)域人口素質(zhì)提升、文化環(huán)境塑造有顯著的輻射帶動作用［13］。因此,在高等教育普及化階段,建立高校,尤其是公立高校時,應(yīng)優(yōu)先考慮西部地區(qū),以彌補西部地區(qū)高等學(xué)校過少的問題［14］。 當前,西部地區(qū)的一些城市,例如西安市、蘭州市已經(jīng)形成了高等教育的“發(fā)展極”,依靠這些“發(fā)展極”,能夠不斷向西部延伸,建設(shè)符合地方特色,服務(wù)于地方的高等學(xué)校,由點到線,打造貫穿西部地區(qū)的高等教育和高科技產(chǎn)業(yè)帶,從而帶動寧夏、新疆、西藏等西部地區(qū)高等教育的發(fā)展。

（二）完善地區(qū)間高校教師的流動機制，增加對中部地區(qū)的資源補助

中部地區(qū)教師數(shù)量不足是由多種原因造成的,其中教師待遇差和教師編制不足等因素影響更為明顯,應(yīng)該采取完善教師生活環(huán)境、提高教師待遇、適當增加教師編制等工作、生活、人事方面的優(yōu)惠政策和有力措施,使更多優(yōu)秀的教師到中部地區(qū)從教。 與此同時,還要規(guī)范高校之間的教師流動機制。 當前,中部地區(qū)高校教師流失問題非常嚴重,教育部在2013 年印發(fā)了《教育部辦公廳關(guān)于進一步加強和規(guī)范高校人才引進工作的若干意見》,規(guī)定東部高校不得到中西部高校招聘長江學(xué)者；陳寶生同志也在2017 年教育部召開的中西部高等教育振興計劃工作推進會上,直言讓東部高校對中西部高校人才“手下留情”。 首先,政府建立類似足球市場“轉(zhuǎn)會制度”的人才補償體系,使中部地區(qū)高校在人才流失的同時獲得相應(yīng)的資金回報,以彌補學(xué)校人才培養(yǎng)的成本；還可以建立全國高校教師流動信息服務(wù)平臺,以便各高校能隨時掌握教師資源的使用和流動情況,達到規(guī)范管理的目的［15］。 不僅如此,東部發(fā)達地區(qū)的高?？梢远ㄆ谶x派高水平教師和干部到中西部高等學(xué)校任教和工作,主動積極開展各類短期培訓(xùn)和學(xué)歷學(xué)位教育以提高中西部地區(qū)在職教師水平,并通過科研合作提高中西部高校的科研水平［16］。 其次,政府應(yīng)考慮加強中部地區(qū)的地方教育財政橫向和縱向轉(zhuǎn)移支付。 在我國,北京、天津、上海、廣東等地的高等教育相對發(fā)達,高等教育財力雄厚,屬于中部地區(qū)人力資源流失的受益地區(qū),可以考慮給予一定比例的橫向轉(zhuǎn)移。 最后,中部地區(qū)省份的地方政府要嘗試建立多樣化的投資機制。 在高等教育的撥款方式上,要逐步改變集中的計劃撥款體制,拓寬高校融資渠道,嘗試以投資、基金、股票等多種形式為其提供資金,激勵辦學(xué)者努力提高辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效率,提高資產(chǎn)運作的效率和效益。

（三）加快分校的本土化進程，控制遠距離異地辦學(xué)數(shù)量

由于距離的存在,異地辦學(xué)當前還存在許多困境,例如分校區(qū)與主校區(qū)文化傳承問題、交通困難導(dǎo)致的教學(xué)質(zhì)量問題、與主校區(qū)的管理和信息交流問題以及人才引進問題等等［17］。 針對已經(jīng)成立分校的高校,應(yīng)監(jiān)督分校區(qū)傳承主校區(qū)的優(yōu)秀文化,并鼓勵新校區(qū)與當?shù)卣献?結(jié)合當?shù)厣鐣h(huán)境產(chǎn)生新的文化。 在加強主校區(qū)與分校區(qū)教師流動的同時,要鼓勵分校區(qū)按照主校區(qū)的人才引進標準,按需擴大師資隊伍以減少教師疲于奔波在校區(qū)之間的現(xiàn)象。 此外,還需要創(chuàng)新多校區(qū)的管理發(fā)展模式,在保證各項指標口徑相近的同時,釋放每所分校的特殊性。 針對我國一流大學(xué)開設(shè)分校的選址過程中更傾向南方地區(qū)的問題,應(yīng)出臺相關(guān)政策,對一流大學(xué)開辦分校的條件和要求予以明確的界定和說明。 同時作為國家的大學(xué),一流大學(xué)在強調(diào)為地方服務(wù)的同時,不能忘記自身使命,即作為國家的大學(xué)為國家培養(yǎng)人才并進行科學(xué)研究。 因此,在涉及一流大學(xué)開設(shè)分校的過程中,不能完全以市場為主導(dǎo),而是要時刻警惕優(yōu)質(zhì)高等教育資源布局結(jié)構(gòu)變化帶來的一系列公平、質(zhì)量問題［18］。 基于此現(xiàn)狀,應(yīng)規(guī)范北方一流大學(xué)到南方地區(qū)開辦分校的行為,同時鼓勵北方高校在北方新興城市開設(shè)分校,以避免長距離帶來的異地辦學(xué)困境,加快北方新型城市高等教育發(fā)展進程。

（四）創(chuàng)新就業(yè)政策，為北方城市保留人才

相比經(jīng)濟條件更為優(yōu)越、大型企業(yè)數(shù)量更多的南方城市,北方城市難以在經(jīng)濟補貼方面與之匹敵,因此需要創(chuàng)新就業(yè)政策,適當放寬落戶條件與標準。 長遠來看,特別是現(xiàn)階段在國家層面上出臺放開放寬落戶限制的新政,南方經(jīng)濟發(fā)達的省市會更占優(yōu)勢,北方城市需要體現(xiàn)出相應(yīng)的落戶優(yōu)勢。 在保證學(xué)歷結(jié)構(gòu)的同時,應(yīng)簡化落戶手續(xù)、加強補貼發(fā)放效率、適當放寬畢業(yè)生年齡限制等等。 同時,還應(yīng)針對當前年輕人多元化、個性化的需求制定政策,健全城市系統(tǒng)的醫(yī)療、教育、交通等公共服務(wù),建立留住人才的長效機制。 此外,北方城市還需要對東北國有企業(yè)的招聘制度進行有效改革,大力發(fā)展東北地區(qū)的私營企業(yè)和三資企業(yè),積極引進與高學(xué)歷人口相匹配的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),提高畢業(yè)生就業(yè)的專業(yè)—行業(yè)相關(guān)度［19］。對約束和制約東北市場經(jīng)濟發(fā)展的政策、制度等進行大刀闊斧的經(jīng)濟體制改革,解放整個東北經(jīng)濟發(fā)展的思想,發(fā)展外向型經(jīng)濟,加大省外或國外資本與企業(yè)的引入,鼓勵本省企業(yè)參與到世界經(jīng)濟一體化中去,達到要素的自由流動,實現(xiàn)資源的有效配置,從而提升北方城市的競爭力。

注釋：

①納入統(tǒng)計的中小城市共計2 811 座,其中地級市190 座,地州盟40 座,縣級市363 座,縣級中心城鎮(zhèn)1 526 座,相對獨立發(fā)展的市轄區(qū)692 座。