文/劉江帆 唐臣臣

當(dāng)前，污染治理進(jìn)入了新階段、新模式，即從原來(lái)的環(huán)境污染治理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境系統(tǒng)性修復(fù)；從原來(lái)的末端治理轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸搭^、過(guò)程、末端”全過(guò)程綜合治理；從原來(lái)的以行政區(qū)域?yàn)閱卧卫砟Ｊ睫D(zhuǎn)變?yōu)橐粤饔驗(yàn)閱卧卫砟Ｊ?；從原?lái)的多部門管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐惑w化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理；從原來(lái)的政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本第三方治理為主的PPP模式；從原來(lái)的設(shè)置單一工程治理目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榭己撕拥浪|(zhì)斷面達(dá)標(biāo)目標(biāo)。越來(lái)越多的地方政府以“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”作為指導(dǎo)思想，按照“系統(tǒng)化、一體化、流域化”治理思路，統(tǒng)籌建設(shè)、協(xié)調(diào)運(yùn)行，遵循生態(tài)環(huán)境治理的基本特征，從而達(dá)到長(zhǎng)期有效的治理效果，并且已經(jīng)涌現(xiàn)出了一大批流域綜合治理經(jīng)典案例。盡管流域綜合治理新理念已經(jīng)深入人心，但一些核心問(wèn)題仍然存在于目前的實(shí)施情況中，影響了流域綜合治理的大面積實(shí)施和長(zhǎng)期有效運(yùn)行。筆者在對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)典案例開(kāi)展研究調(diào)研后，嘗試總結(jié)提煉其有效經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合目前長(zhǎng)江大保護(hù)中系統(tǒng)化治理投融資現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，提出建立長(zhǎng)期有效機(jī)制的相關(guān)建議。

一、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域系統(tǒng)化治理投融資存在的問(wèn)題

（一）過(guò)度依賴政府投資

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省市綠色發(fā)展領(lǐng)域的預(yù)計(jì)投資總量至少不低于1.9萬(wàn)億元，絕大多數(shù)為長(zhǎng)期積壓的生態(tài)環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目，主要依賴政府財(cái)政支出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年4月，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源主要是可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)方式保本微利經(jīng)營(yíng)；使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目?jī)H占1.88%[1]。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局已公布的數(shù)據(jù)，僅以2017年為例，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線省市一般公共預(yù)算支出中節(jié)能環(huán)保資金額為2220.17億元，只占預(yù)計(jì)資金需求量的約1/10[2]，財(cái)政支出與資金需求量還有很大差距。

（二）區(qū)域發(fā)展不平衡

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋11個(gè)省市，受資源稟賦、區(qū)位和政策等因素影響，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)。長(zhǎng)江中上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與東部地區(qū)存在差異，但環(huán)境治理責(zé)任并未減輕。據(jù)統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市節(jié)能環(huán)保公共支出呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)，其中江蘇省支出最高，貴州省和浙江省次之；從節(jié)能環(huán)保公共支出占地方公共財(cái)政支出比例來(lái)看，各省市基本維持在3%左右，其中重慶市最高，云南省和四川省次之。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上游地區(qū)為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，降低開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、犧牲自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，然而環(huán)境治理責(zé)任還未減輕，又產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾，需要通過(guò)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來(lái)減輕生態(tài)環(huán)保財(cái)政支出壓力，但建立有效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制任重而道遠(yuǎn)，現(xiàn)階段尚未實(shí)現(xiàn)。

（三）項(xiàng)目融資難度大

生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬于政府提供的環(huán)境公共服務(wù)，具有公益性強(qiáng)、投資收益低和投資回收期較長(zhǎng)等特征，而這與資本市場(chǎng)資金回收期限和收益要求往往不匹配。雖然政府通過(guò)實(shí)施綠色金融政策，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的資金支持力度，綠色信貸、綠色債券等工具在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)保方面發(fā)揮了重大作用，但金融機(jī)構(gòu)具有嚴(yán)格的風(fēng)控體系要求，綠色金融政策只是在投放過(guò)程中向綠色項(xiàng)目進(jìn)行傾斜，無(wú)法改變銀行投放資金的風(fēng)控體系[3]。在短期內(nèi)，生態(tài)環(huán)保投資主體需要通過(guò)主體信用進(jìn)行融資，造成資產(chǎn)負(fù)債率過(guò)高，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)上升，進(jìn)一步加大融資難度[4]。

（四）資金使用效率較低

由于政策出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)不同，財(cái)政、發(fā)改和環(huán)保等部門在管理生態(tài)環(huán)保財(cái)政資金時(shí)，存在條塊分割、資金分散管理使用、難以“集中力量辦大事”等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了資金的使用效率。地方政府根據(jù)上述各部門的相關(guān)政策申請(qǐng)中央資金時(shí)，可能出現(xiàn)同一個(gè)項(xiàng)目多路徑、多渠道同時(shí)申請(qǐng)不同部門管理的資金，導(dǎo)致不同部門之間重復(fù)配置的問(wèn)題[5]。

二、國(guó)內(nèi)流域治理共性問(wèn)題

（一）缺乏有效的投融資機(jī)制

“環(huán)保項(xiàng)目融資難、融資貴”“環(huán)保項(xiàng)目收益低、回報(bào)期長(zhǎng)”“環(huán)保項(xiàng)目缺乏市場(chǎng)化機(jī)制”等涉及環(huán)保投融資的問(wèn)題已經(jīng)發(fā)展為制約生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵因素，并得到國(guó)家的高度重視。近期生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展改革委等相關(guān)部委下發(fā)了《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》，旨在找到一條路徑，將生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與資源、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目有效融合，以解決缺乏資金來(lái)源渠道、投入不足、環(huán)境效益無(wú)法轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益等問(wèn)題，從本質(zhì)上踐行“綠水青山就是金山銀山”“生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)”等理念。若無(wú)有效的投融資機(jī)制，落后地區(qū)的流域綜合治理將難以實(shí)施，發(fā)達(dá)地區(qū)也要考慮流域綜合治理后期的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行資金來(lái)源。近幾年，很多地方政府為了盡快實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，采用PPP模式快速實(shí)施項(xiàng)目，并且項(xiàng)目基本上以政府付費(fèi)模式為主；而在財(cái)政收支不平衡的情況下，社會(huì)資本無(wú)法根據(jù)協(xié)議收回成本和收益，造成社會(huì)資本投資損失和政府信用下降，這也成為當(dāng)前阻礙環(huán)保PPP模式實(shí)施的原因之一。

（二）系統(tǒng)化治理存在實(shí)踐難題

生態(tài)環(huán)境治理具有系統(tǒng)化特征，需要綜合山水林田湖草沙等生態(tài)子系統(tǒng)治理需求，才能滿足系統(tǒng)化治理的根本要求。系統(tǒng)化治理可以分為幾個(gè)維度：一是上下游的關(guān)系，在于打破行政區(qū)域，實(shí)現(xiàn)跨界治理；二是不同管理部門的關(guān)系，在于打破“九龍治水”局面，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；三是岸下和岸上的關(guān)系，在于打破“邊污染邊治理”的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展；四是治理設(shè)施一體化的關(guān)系，在于打破治理?xiàng)l塊分割，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌建設(shè)、統(tǒng)一管理。從目前各地實(shí)踐來(lái)看，地方政府已經(jīng)開(kāi)始普遍采用系統(tǒng)化治理方式，建立聯(lián)席管理制度，引入社會(huì)資本成立流域綜合治理平臺(tái)，采用“廠—網(wǎng)—河一體化”管理等方式，并已經(jīng)有大量的示范案例。但由于傳統(tǒng)管理體制很難突破，部門協(xié)作存在制度障礙；行政區(qū)劃管理造成流域治理存在跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)問(wèn)題，從而造成治理實(shí)踐中出現(xiàn)了很多問(wèn)題。

（三）項(xiàng)目治理邊界確定難度大

生態(tài)環(huán)境治理邊界的確定最為復(fù)雜，造成這一問(wèn)題的原因在于項(xiàng)目自身特征和項(xiàng)目管理的復(fù)雜性。以水環(huán)境治理為例，項(xiàng)目涉及污水處理、面源污染控制、雨污管網(wǎng)建設(shè)、黑臭水體整治、生態(tài)修復(fù)等多個(gè)板塊，其影響因素復(fù)雜、工程變量多、邊界不清晰；加之地方政府為應(yīng)對(duì)考核急于上馬項(xiàng)目，項(xiàng)目前期調(diào)研不充分、本底情況摸不清、技術(shù)方案缺論證；由于項(xiàng)目邊界難以有效控制，項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、實(shí)施階段不可控變量多，需要與政府等各方反復(fù)協(xié)商調(diào)整，從而導(dǎo)致工期延誤、竣工結(jié)算難以推進(jìn)、項(xiàng)目收益率降低等一系列問(wèn)題。根據(jù)對(duì)全國(guó)一百多個(gè)流域綜合治理項(xiàng)目做出的分析來(lái)看，項(xiàng)目設(shè)置明顯達(dá)不到系統(tǒng)化治理的要求，并且政府為了減少爭(zhēng)議、吸引社會(huì)資本參與，考核目標(biāo)也沒(méi)有直接與河道水質(zhì)目標(biāo)掛鉤。

三、理順流域治理中的幾個(gè)核心關(guān)系

流域綜合治理在管理層面涉及政府多個(gè)部門，在工程層面涉及全過(guò)程項(xiàng)目建設(shè)周期管理，在投融資層面涉及不同投資者，匯集了多個(gè)利益相關(guān)者。因此，理順以下關(guān)系是建立投融資長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)。

（一）政府和社會(huì)資本的關(guān)系

政府與社會(huì)資本二者之間互相合作。引入社會(huì)資本開(kāi)展流域綜合治理已在政府中達(dá)成共識(shí)，社會(huì)資本可以發(fā)揮投融資能力和建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力，為政府提供服務(wù)。政府與社會(huì)資本的關(guān)系應(yīng)該貫穿流域綜合治理始終，而不是政府當(dāng)甩手掌柜，或者只注重短期利益，損害社會(huì)資本權(quán)益。

（二）管理體制一體化和治理體系一體化的關(guān)系

管理體制一體化與治理體系一體化二者之間缺一不可。若僅在政府層面達(dá)到管理體制一體化，而項(xiàng)目缺乏系統(tǒng)化的治理體系，無(wú)法做到治理設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)，以至于出現(xiàn)“邊治理邊污染”的問(wèn)題；若僅是項(xiàng)目層面達(dá)到治理體系一體化，而政府層面缺乏統(tǒng)一的管理體制，仍然是“九龍治水”，部門之間無(wú)法做到通力協(xié)作，將影響治理效果。

（三）產(chǎn)業(yè)發(fā)展和流域治理的關(guān)系

產(chǎn)業(yè)發(fā)展與流域治理二者之間互相促進(jìn)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是地方政府經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基石，也是提高政府財(cái)政支出能力，確保流域治理投入的基礎(chǔ)。而流域治理完成后可以反哺地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域招商引資和人才吸引力，提高當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)品價(jià)值，特別對(duì)養(yǎng)老、旅游、大健康、農(nóng)業(yè)具有重要的提升作用。

（四）治理項(xiàng)目與資本市場(chǎng)的關(guān)系

治理項(xiàng)目與資本市場(chǎng)二者之間相互支持。資本市場(chǎng)是以資金有效配置作為導(dǎo)向，而單純的治理項(xiàng)目難以獲得高收益高回報(bào)。當(dāng)前，國(guó)家建立綠色金融體系，推動(dòng)資本市場(chǎng)投向生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目，但未能改變資本市場(chǎng)基本特征?，F(xiàn)階段，由于政府財(cái)政支出不足，依賴政府財(cái)政支出的治理項(xiàng)目回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)上升，使得社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目信心不足，治理項(xiàng)目與資本市場(chǎng)之間難以形成有效對(duì)接。

四、完善長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶系統(tǒng)化治理投融資的建議

（一）推動(dòng)中央專項(xiàng)資金改革

強(qiáng)化分類指導(dǎo)，對(duì)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目進(jìn)行分類指導(dǎo)，重點(diǎn)加大對(duì)水環(huán)境治理、管網(wǎng)建設(shè)、流域治理等經(jīng)營(yíng)性弱、收益性差的項(xiàng)目的中央預(yù)算內(nèi)資金支持力度；優(yōu)先支持重點(diǎn)區(qū)域，針對(duì)沿江、沿湖重點(diǎn)區(qū)域和財(cái)力較弱地區(qū)，優(yōu)先給予國(guó)家和省級(jí)各類生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理專項(xiàng)資金、節(jié)能減排、清潔生產(chǎn)和生態(tài)補(bǔ)償資金支持；整合各類專項(xiàng)資金，支持長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展，橫向上整合相關(guān)城市環(huán)境建設(shè)與治理、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、生態(tài)修復(fù)、濕地保護(hù)、城市建設(shè)資金，縱向上統(tǒng)籌市、縣兩級(jí)資金，多渠道組合資金投入、提升資金的使用效率，為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展提供全方位多元化資金支持。

（二）完善綠色金融體系

探索建立適用于銀行體系的綠色信貸評(píng)價(jià)指標(biāo)，降低綠色信貸放貸要求，充分利用央行再貼現(xiàn)政策；進(jìn)一步放寬綠色債券的發(fā)行條件，采用中央預(yù)算內(nèi)資金獎(jiǎng)勵(lì)或者貼息等方式來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)行綠色債券籌集資金；鼓勵(lì)地方政府設(shè)立綠色擔(dān)保基金，建立政策性和市場(chǎng)化共同擔(dān)保機(jī)制；推出生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施REITS優(yōu)惠政策，對(duì)于財(cái)政支付能力較強(qiáng)的地區(qū)，或者已經(jīng)建立市場(chǎng)化機(jī)制的流域綜合治理項(xiàng)目，可以對(duì)其中具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)進(jìn)行規(guī)范整理，通過(guò)ABS、REITS等模式來(lái)提高資產(chǎn)流動(dòng)性，盤活存量資產(chǎn)，從而獲得增量資金來(lái)進(jìn)行新區(qū)域治理或項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。

（三）強(qiáng)化國(guó)有資本投資

縱觀國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家污染治理過(guò)程，除了法國(guó)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)權(quán)外，其他國(guó)家基本上以公有為主，如美國(guó)的污水處理便經(jīng)歷了私有到公有主導(dǎo)的階段，其原因在于社會(huì)資本主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，需要承擔(dān)大量的資金投入和高額的資金成本，進(jìn)而導(dǎo)致污水處理成本上升，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，而政府信用較高，可以獲得低成本和長(zhǎng)期的資金。因此，在總結(jié)三峽集團(tuán)、中國(guó)節(jié)能投資長(zhǎng)江大保護(hù)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)更多的國(guó)有企業(yè)直接投資或采用基金投資綠色產(chǎn)業(yè)；推動(dòng)國(guó)有企業(yè)混改，引入銀行、保險(xiǎn)等資金，為投資相關(guān)項(xiàng)目提供資金支持；推動(dòng)不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國(guó)有企業(yè)向綠色發(fā)展領(lǐng)域轉(zhuǎn)型。民營(yíng)資本應(yīng)發(fā)揮技術(shù)和運(yùn)營(yíng)創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，參與長(zhǎng)江大保護(hù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，從而使得生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目投資主體和運(yùn)營(yíng)主體分開(kāi)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，提高治理效率。

（四）建立市場(chǎng)化機(jī)制

有效的市場(chǎng)化機(jī)制是建立流域綜合治理長(zhǎng)效機(jī)制的最核心內(nèi)容。由于流域綜合治理本身并不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，主要以環(huán)境效益和社會(huì)效益為主，那么就需要結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局來(lái)體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在區(qū)域開(kāi)發(fā)頂層設(shè)計(jì)中，應(yīng)將產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)與環(huán)境治理結(jié)合起來(lái)。典型案例有中新生態(tài)城開(kāi)發(fā)，該項(xiàng)目由中新生態(tài)城開(kāi)發(fā)公司設(shè)立環(huán)保修復(fù)公司對(duì)地塊水體進(jìn)行治理，環(huán)境質(zhì)量轉(zhuǎn)變后實(shí)現(xiàn)整個(gè)土地增值，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的有機(jī)整合。政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源情況，選擇合適的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，引入有實(shí)力的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)公司來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)整理，將片區(qū)內(nèi)的水體治理納入到整體開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中。

（五）完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

繼續(xù)發(fā)揮財(cái)政資金的主渠道作用，適度增加對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域中禁止和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施及資金使用監(jiān)管，提高生態(tài)補(bǔ)償綜合效益。同時(shí)加強(qiáng)補(bǔ)償資金整合，推進(jìn)相關(guān)部門之間信息共享，加強(qiáng)跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)籌協(xié)調(diào)。并應(yīng)健全生態(tài)資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系和生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值核算指標(biāo)體系，引入第三方機(jī)構(gòu)客觀科學(xué)評(píng)估生態(tài)資產(chǎn)價(jià)值和生態(tài)保護(hù)成本，為建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

此外，建議政府開(kāi)展前期工作時(shí)應(yīng)引入具有流域綜合治理咨詢經(jīng)驗(yàn)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施單位確定合理的項(xiàng)目邊界，提供合理的技術(shù)方案，并協(xié)助項(xiàng)目實(shí)施單位進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試，從而形成最優(yōu)實(shí)施方案。政府應(yīng)引入具有一體化治理和運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本負(fù)責(zé)流域綜合治理的運(yùn)營(yíng)管理，對(duì)所轄流域內(nèi)的污水處理廠、污泥資源化利用、排水管網(wǎng)及水環(huán)境治理、再生水利用、城鎮(zhèn)垃圾回收體系建設(shè)、城市面源與農(nóng)業(yè)面源污染控制工程、水景觀塑造、沿岸土地開(kāi)發(fā)等進(jìn)行統(tǒng)籌建設(shè)和協(xié)調(diào)運(yùn)行，從而達(dá)到系統(tǒng)化治理的根本要求。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理是系統(tǒng)性的治理過(guò)程，需要建立長(zhǎng)期的投融資機(jī)制，并根據(jù)發(fā)展形勢(shì)不斷創(chuàng)新、改革和完善，從而達(dá)到長(zhǎng)期有效的治理效果。