文/顧賓

習(xí)近平主席在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上指出：“規(guī)則和信用是國際治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基石，也是國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展的前提?！薄耙粠б宦贰币园l(fā)展為導(dǎo)向，法治不僅不會限制發(fā)展，而且有利于高質(zhì)量發(fā)展。法治化是高質(zhì)量共建“一帶一路”的內(nèi)在要求和顯著標(biāo)識。這是因?yàn)?，法治具有?guī)范和透明的特點(diǎn)，發(fā)揮固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，有利于引導(dǎo)“一帶一路”參與方的交易行為、降低交易成本、化解交易糾紛。法治還是國際交往的共同語言，“一帶一路”法治化有助于中國和世界攜手共建“一帶一路”，助力“一帶一路”全球化。

學(xué)界對法治的認(rèn)識，經(jīng)歷了由“法即硬法”到“法是硬法和軟法的混合法”的發(fā)展過程。誠如中國現(xiàn)代行政法學(xué)開拓者羅豪才所言：“當(dāng)擺脫了國家強(qiáng)制力的束縛后，法的視野就豁然開朗了?！痹趪H法治領(lǐng)域，軟法成為推動全球治理的新形式，拓展了國際法范圍，發(fā)展了國際法規(guī)范，提升了國際法影響力。軟法與硬法一起，成為國際法治的重要載體和表達(dá)形式。軟法甚至成為“在全球各重大領(lǐng)域內(nèi)的人類實(shí)踐充分展現(xiàn)的總格局、新趨勢”。軟法不是權(quán)宜之計(jì)，不以硬法為最終或唯一歸宿。

共建“一帶一路”的基本原則是共商共建共享（“三共”），體現(xiàn)中華文明氣質(zhì)，也符合軟法特質(zhì)。中華文明提倡政府引導(dǎo)，推崇頂層設(shè)計(jì)和政策協(xié)調(diào)；中華文明具有包容屬性，鼓勵(lì)各利益相關(guān)方自愿參與，且參與形式靈活；中華文明注重實(shí)效，問題導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向并重；中華文明強(qiáng)調(diào)漸進(jìn)性，在動態(tài)調(diào)整中總結(jié)發(fā)展；中華文明崇尚“和合”，強(qiáng)調(diào)合作、注重和諧、淡化對抗。軟法的達(dá)成以協(xié)商一致為原則，與中華文明的氣質(zhì)具有內(nèi)在一致性。以軟法思路推動“一帶一路”，理應(yīng)成為中華文明對現(xiàn)代國際法治的重要貢獻(xiàn)。

共建“一帶一路”經(jīng)過多年推進(jìn)，初步形成多層次、立體面的宏大治理框架。在這個(gè)框架下，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（下稱“‘一帶一路’領(lǐng)導(dǎo)小組”）發(fā)揮牽頭抓總作用，“一帶一路”國際合作高峰論壇（下稱“‘一帶一路’高峰論壇”）提供多邊合作平臺，聯(lián)合聲明、合作倡議、諒解備忘錄、多利益相關(guān)方協(xié)議、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等數(shù)量眾多的軟法文件作為規(guī)范基礎(chǔ)?！耙粠б宦贰避浄ㄖ卫硭悸窛u趨明晰，在理論層面提出“一帶一路”軟法治理體系，條件已經(jīng)成熟。芮沐教授曾說：“法律不好，人家如何敢來？”構(gòu)建一套完善的法律治理體系，可以有力保障“一帶一路”的高質(zhì)量發(fā)展。

“一帶一路”與軟法原理

國際合作的法律形式，可以是具有法律拘束力的條約形式，也可以是沒有法律拘束力的軟法形式?！耙粠б宦贰币呀?jīng)發(fā)展成為一個(gè)龐大的、尚在不斷擴(kuò)張的“軟法”網(wǎng)絡(luò)。在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，通過頒布和商簽各類“軟法”文件，國際法主體表達(dá)對“一帶一路”的認(rèn)可與支持。

（一）定義：軟法亦法

所謂軟法，指沒有法律拘束力，但具有政治或道義執(zhí)行力的規(guī)范性文件。傳統(tǒng)國際法沒有涵蓋軟法，有人因此主張“軟法非法”。但是，沒有任何國際法規(guī)定，軟法不能成為法律淵源?；蛘哒f，《國際法院規(guī)約》第38條對國際法淵源的表述過于狹隘，隨著時(shí)代發(fā)展，已無法窮盡國際法的淵源。國際法的實(shí)踐表明，軟法和條約具有很多可比之處。例如，條約遵循“禁反言”原則，而軟法具有“禁反言”效果；軟法沒有形式上的法律拘束力，但具有現(xiàn)實(shí)的法律效果；軟法文本的談判、制定和解釋需要法律技術(shù)；與條約一樣，軟法也有加入和退出機(jī)制；等等。

（二）優(yōu)勢：軟法不軟

軟法作為沒有法律拘束力的行為規(guī)則，卻具有實(shí)際效果。這是因?yàn)?，軟法形式通常具有良好的社會基礎(chǔ)。根據(jù)社會心理學(xué)解釋，軟法總體上符合人類動機(jī)、需求、情感和道德邏輯，能夠誘導(dǎo)符合社會監(jiān)管目的的行為。孟子講，“徒法不足以自行”，就是指法律必須符合社會關(guān)系需求?！耙粠б宦贰避浄ň哂械懒x或政治上的執(zhí)行力，這種執(zhí)行力源于協(xié)議伙伴在道義、政治上的自覺選擇，符合行為主體的心理及利益訴求，對其行為起到預(yù)測、指引甚至規(guī)范的作用。因此，軟法的自愿達(dá)成，往往轉(zhuǎn)化為自愿履行，體現(xiàn)為良好的實(shí)施效果。實(shí)踐證明，軟法思路成為吸引各國加入“一帶一路”、推動其成為21世紀(jì)全球公共產(chǎn)品的有效路徑，相關(guān)合作協(xié)議實(shí)施效果良好。在逆全球化抬頭的時(shí)代背景下，國際社會通過條約展開合作變得越來越困難，此時(shí)柳暗花明，軟法的獨(dú)特作用和優(yōu)勢凸顯。

（三）軟法硬化

筆者曾提出軟法硬化“四維度理論”，其四個(gè)維度是指義務(wù)、強(qiáng)度、授權(quán)和執(zhí)行。具體而言，“義務(wù)”指具有拘束力的規(guī)則要求，“強(qiáng)度”指更為苛責(zé)的規(guī)則要求，“授權(quán)”指由第三方機(jī)構(gòu)管理規(guī)則，“執(zhí)行”指確保規(guī)則實(shí)施的紀(jì)律措施。例如，從“授權(quán)”維度觀察法律化水平，低水平的授權(quán)可能是通過國際協(xié)商機(jī)制來推動成員國開展政治談判，而高水平的授權(quán)則可能是通過成立具有較強(qiáng)司法能力或獨(dú)立行政能力的國際機(jī)構(gòu)來推動國際協(xié)作。這四個(gè)維度之間具有相互促進(jìn)的關(guān)系，進(jìn)而形成硬化國際軟法的合力。比如，為了確保執(zhí)行效果，可以規(guī)定高強(qiáng)度、有拘束力的義務(wù)，并由一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)確保實(shí)施。用“四維度理論”觀察“一帶一路”軟法文件，可以發(fā)現(xiàn)它們在四個(gè)維度上普遍處于低水平狀態(tài)，因此“一帶一路”軟法是法律化程度較低的規(guī)則形式。接下來，筆者將在整理“一帶一路”軟法文件的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“一帶一路”軟法治理體系。

“一帶一路”軟法體系

隨著“一帶一路”發(fā)展，各類軟法文件不斷出臺，軟法規(guī)模迅速擴(kuò)張。據(jù)“一帶一路”官網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，截至2022年3月23日，中國已經(jīng)同149個(gè)國家和32個(gè)國際組織簽署200余份共建“一帶一路”合作文件。本文主要研究中國政府與各類主體（含外國中央政府、地方政府，港澳地區(qū)，國際組織，各類企業(yè)和社會組織）簽署的軟法協(xié)議。除此之外，中國政府單方頒布的“一帶一路”軟法文件，例如“一帶一路”領(lǐng)導(dǎo)小組頒布的文件，考慮其在“一帶一路”治理體系中的頂層設(shè)計(jì)位置，也被納入本研究范疇。

這些數(shù)量眾多的軟法文件，應(yīng)以何種邏輯類型化，形成一個(gè)完整且開放的體系？這是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。羅豪才教授曾把行政法分為組織法、行為法、救濟(jì)法三大板塊。筆者也曾把亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行法律研究分為公司治理、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、爭端解決三大板塊。本文在“一帶一路”軟法治理實(shí)踐基礎(chǔ)上，主張“一帶一路”軟法體系應(yīng)由參與主體、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、爭端解決三大板塊組成?！皡⑴c主體”（entity law）的劃分依據(jù)是“一帶一路”軟法文件的簽署主體數(shù)量和特征，可進(jìn)一步分為四個(gè)部分：雙邊軟法、多邊軟法、多利益相關(guān)方軟法以及單邊軟法?！皹I(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”（operational standards）的劃分依據(jù)是高質(zhì)量共建“一帶一路”所需關(guān)注的高標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)分為三個(gè)領(lǐng)域：債務(wù)可持續(xù)、環(huán)境可持續(xù)以及廉潔絲路?！盃幎私鉀Q”（dispute settlement）指與傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制并行的多元化糾紛解決機(jī)制。

以第三板塊“爭端解決”為例。為了克服傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制的缺點(diǎn)，我國決定建立訴訟與仲裁、調(diào)解有機(jī)銜接的“一站式”國際商事多元化糾紛解決機(jī)制，彰顯“便利、快捷、低成本”優(yōu)勢?！耙粠б宦贰奔m紛解決機(jī)制呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)。第一，兼有軟法與硬法。黨中央和最高人民法院的指導(dǎo)意見具有軟法屬性，《新加坡調(diào)解公約》是國際條約，而貿(mào)仲委的投資仲裁規(guī)則和國際商事法庭的程序規(guī)則是機(jī)構(gòu)內(nèi)部法，對機(jī)構(gòu)自身和參與方具有法律拘束力。第二，體現(xiàn)一定的機(jī)構(gòu)化特征。既依托現(xiàn)行仲裁和法院系統(tǒng)，又新設(shè)國際商事法庭，并強(qiáng)化機(jī)構(gòu)之間“一站式”協(xié)同服務(wù)功能。第三，彰顯“和為貴”的東方式糾紛解決理念。倡導(dǎo)多元化糾紛預(yù)防與解決，強(qiáng)化調(diào)解、和解的跨境執(zhí)行機(jī)制，依法保障“一帶一路”商事爭端以友好、低廉方式快速解決。

“一帶一路”治理體系以軟法為主體和特色，但并不排斥硬法，這些硬法是指與“一帶一路”沿線經(jīng)濟(jì)體簽署的具有法律拘束力的專業(yè)領(lǐng)域協(xié)議。它們可能源自“一帶一路”軟法文件的授權(quán)，也可能不依賴于“一帶一路”軟法文件。前一種情況例如中國與波蘭簽署的《關(guān)于共同推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的諒解備忘錄》第3條授權(quán)“對某一特定領(lǐng)域的合作，雙方可通過締結(jié)條約或其他合作文件予以實(shí)施”。后一種情況又以三類為代表。第一類是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。中國推動構(gòu)建“一帶一路”自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，與“一帶一路”沿線經(jīng)濟(jì)體積極開展貿(mào)易協(xié)定談判，標(biāo)志性成果為《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）。第二類是投資和稅收協(xié)定。中國與“一帶一路”沿線53個(gè)國家簽署雙邊投資協(xié)定（BIT），與沿線54個(gè)國家簽署避免雙重征稅協(xié)定。第三類是人員流動協(xié)定。中國與巴基斯坦、俄羅斯、菲律賓、塞爾維亞等“一帶一路”沿線55個(gè)國家締結(jié)了涵蓋不同護(hù)照種類的互免簽證協(xié)定。這三類協(xié)定都是具有硬法性質(zhì)的國際條約，被視為廣義的“一帶一路”法律框架組成部分。

“一帶一路”軟法構(gòu)建：小結(jié)與展望

軟法有其獨(dú)特的價(jià)值和優(yōu)勢，不以硬法作為唯一出路?！耙粠б宦贰避浄窂降倪x擇，確實(shí)為其取得今日之成就起了關(guān)鍵作用，今后“一帶一路”的高質(zhì)量發(fā)展也有賴于軟法路徑的堅(jiān)持。但是，如前所述，軟法和硬法之間不是非此即彼的關(guān)系，它們更多是一個(gè)程度問題。隨著高質(zhì)量共建“一帶一路”走深走實(shí)，對于治理水平提出了更高要求。

首先，深化與現(xiàn)行國際秩序的兼容互濟(jì)關(guān)系。國際上有一種提法，認(rèn)為中國有意借助“一帶一路”構(gòu)建中心輻射型國際關(guān)系，與美西方主導(dǎo)的傳統(tǒng)國際秩序分庭抗禮，并對后者構(gòu)成威脅甚至顛覆。但是事實(shí)正好相反?！耙粠б宦贰避浄ㄎ募鲝埮c現(xiàn)有國際秩序的兼容關(guān)系。第一，明確支持二戰(zhàn)后建立的傳統(tǒng)國際秩序，尊重《聯(lián)合國憲章》宗旨原則和國際法。第二，明確要求基于現(xiàn)行國際秩序發(fā)展“一帶一路”，不另起爐灶。第三，明確把“維護(hù)和促進(jìn)既有的雙邊合作機(jī)制及雙方共同參與的多邊機(jī)制”列入合作原則，要求“一帶一路”不應(yīng)影響雙方“在其他條約項(xiàng)下或作為有關(guān)國際組織成員所承擔(dān)的權(quán)利與義務(wù)”。不僅如此，“一帶一路”還賦予傳統(tǒng)國際秩序新的內(nèi)涵。例如，把中非合作論壇作為中非共建“一帶一路”的主要平臺，把亞投行和其他多邊開發(fā)銀行作為助力共建“一帶一路”的重要多邊平臺。此外，還在一些專門領(lǐng)域形成固定合作機(jī)制，包括中歐班列運(yùn)輸聯(lián)合工作組、“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制、“一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟等。

其次，推動“一帶一路”符合高且可行的標(biāo)準(zhǔn)?！案摺笔侵阜蠂H最佳實(shí)踐，“可行”是指兼顧發(fā)展中國家實(shí)際情況、差異化需求和有限的能力?！案咔铱尚小睒?biāo)準(zhǔn)，在哲學(xué)上遵循普遍真理與具體實(shí)際相結(jié)合原則，在發(fā)展實(shí)踐上符合構(gòu)建人類命運(yùn)共同體理念。推行高且可行的標(biāo)準(zhǔn)是中國式多邊主義（Chinese Multilateralism）的重要創(chuàng)新。近年來，筆者在反思美式多邊主義時(shí)提出“中國式多邊主義”概念，認(rèn)為“中國式多邊主義”是對美式多邊主義的揚(yáng)棄，也即發(fā)揚(yáng)后者“規(guī)則導(dǎo)向，倡導(dǎo)最佳實(shí)踐”的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)拋棄后者“無視發(fā)展中國家實(shí)際情況、差異化需求和有限能力”的不足。高標(biāo)準(zhǔn)必須能落地、可執(zhí)行，為此一要避免機(jī)構(gòu)官僚化，防止資源浪費(fèi)和繁文縟節(jié)；二要避免過度程序化，防止無限期拖延和效率低下；三要避免“一刀切”，防止所有項(xiàng)目適用一套做法。

最后，探索“一帶一路”多邊機(jī)構(gòu)化。在中國“一帶一路”領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌下，共建“一帶一路”依托現(xiàn)有多邊機(jī)制開展工作?！耙粠б宦贰备叻逭搲鳛閷ｉT的多邊合作平臺，尚無專門的秘書處，一定程度上阻礙了“一帶一路”機(jī)制化發(fā)展。目前，國家發(fā)改委設(shè)有“一帶一路”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，外交部設(shè)有“一帶一路”高峰論壇聯(lián)絡(luò)辦公室。應(yīng)考慮整合兩個(gè)辦公室資源，升級為運(yùn)營更為獨(dú)立、職能更為全面的“一帶一路”秘書處，增強(qiáng)“一帶一路”國際屬性。秘書處以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通工作為抓手，推動成員國輪流申辦“一帶一路”高峰論壇。秘書處作為一個(gè)多邊開發(fā)組織，應(yīng)當(dāng)是成員驅(qū)動型的，類似世界貿(mào)易組織秘書處。各成員在秘書處框架下商討決策，可有效淡化現(xiàn)有工作機(jī)制的中方控制色彩。

多年來，以中國為代表的新興經(jīng)濟(jì)體實(shí)力持續(xù)上升，美國國力相對衰落。為了挽回霸權(quán)，美國并未聚焦于“做強(qiáng)自己”，卻把主要精力用在了“打壓別人”，導(dǎo)致國際合作困難重重，全球化遭遇逆流。新冠肺炎疫情和俄烏沖突更使得全球化雪上加霜。放眼全球，國際發(fā)展進(jìn)程遭受嚴(yán)重沖擊，國際發(fā)展合作動能減弱，南北發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大，聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程受到重創(chuàng)，全球過去數(shù)十年減貧成果可能付諸東流。在此背景下，“一帶一路”也不可避免地受到?jīng)_擊，面臨前所未有的考驗(yàn)。人們不禁要問，高質(zhì)量共建“一帶一路”路在何方？

回答這個(gè)問題，首先要了解全球化的動力?？萍己唾Y本是全球化的根本動力，而經(jīng)濟(jì)全球化是生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。因此，盡管全球化進(jìn)程受挫，但開放發(fā)展的歷史大勢沒有變，攜手合作的愿望也不會變，任何人為力量都無法否定和逆轉(zhuǎn)全球化。個(gè)別國家開歷史倒車，搞科技新冷戰(zhàn)、價(jià)值觀貿(mào)易，試圖“脫鉤斷鏈”，構(gòu)筑“小院高墻”，但是制裁是“回旋鏢”，“脫鉤”是“雙刃劍”，終將害人害己，“企圖堵別人的路，最終只會堵死自己的路”。世界潮流，浩浩蕩蕩?！耙粠б宦贰敝卫眢w系作為具有上層建筑性質(zhì)的制度框架，不僅順應(yīng)全球化大勢，而且極具包容性。借力共商共建共享這一“黃金法則”，“一帶一路”法治化、多邊化、全球化相輔而行，必將推動“中國倡議，世界共享”愿景落地，促成全球治理變革開出新路，產(chǎn)生新的標(biāo)志性成就。