李 垣 LI Yuan 孫 淼 SUN Miao 鄺遠霄 KUANG Yuanxiao

0 引言

公共服務(wù)設(shè)施指的是能夠為居民日常生活提供各類公共產(chǎn)品和服務(wù)的空間載體，具體包括公共交通站點、中小學(xué)、醫(yī)院、公園、購物場所及體育場館等[1-2]。公共服務(wù)設(shè)施的優(yōu)化配置能夠有效提升城市運行的效率，對居民的生活產(chǎn)生積極影響。同時，居住空間是居民生活的主要載體，研究居住空間與公共服務(wù)設(shè)施空間的協(xié)調(diào)配置，能夠更有針對性地提升城市人居環(huán)境水平，促進社會公平。2016年，上海市規(guī)劃和國土資源管理局發(fā)布《上海市15 分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》，規(guī)定以居住為主的社區(qū)應(yīng)該在15 min 步行范圍、3 km左右覆蓋范圍之內(nèi)，配備基本服務(wù)功能與公共活動空間，才符合一個適宜的生活平臺要求，體現(xiàn)出城市居住對公共服務(wù)設(shè)施的可達性要求。

1 “非改居”住房現(xiàn)狀

近年來，上海出現(xiàn)了一種新興的住房類型，即“非改居”租賃住房。不同于常規(guī)租賃住房，“非改居”住房主要源于工業(yè)廠房或商辦樓，多是受政府或國有企業(yè)委托，經(jīng)由代理經(jīng)租機構(gòu)修繕、改造和運營，轉(zhuǎn)變成面向市場的租賃住房[3]。我國大城市對租賃住房的社會控制偏弱，由于缺乏法律保護，租房者通常處于談判弱勢，缺乏穩(wěn)定感和城市歸屬感[4]。為了解決弱勢群體的居住問題，上海一直在探索有效的住房保障體系。然而，截止到2017 年，上海546 萬戶家庭中，廉租房累計受益家庭僅有11.8 萬戶；與此同時，上?？墒凵唐纷》康膬r格在過去27 年間上漲了12倍。這促使了地方政府開始重構(gòu)以租賃住房為核心的新住房保障體系。2012 年，上海市政府發(fā)布《上海市住房發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，首次提到了盤活存量以發(fā)展租賃住房市場；2017 年，黨的十九大報告提出加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制。城鎮(zhèn)住房的發(fā)展要求逐漸從“商品房為主”向“租售并舉”過渡。這些舉措為“非改居”住房的快速發(fā)展和正式化進程提供了契機[5]。

2016 年前后，上海市頒布了一系列稅收、社保和城市管理政策以鼓勵這種改造行為，如《關(guān)于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場規(guī)劃土地管理細則（試行）》《住房租賃條例（征求意見稿）》等，重點為大學(xué)畢業(yè)生、外來務(wù)工者和普通白領(lǐng)階層提供可負擔(dān)的租賃住房。通過釋放工商業(yè)空間和居住空間之間的級差地租紅利，激發(fā)企業(yè)投入到“非改居”住房市場中。其租金往往低于同地段市場價格，并能提供酒店式管理服務(wù)。在5 年時間內(nèi)，上海改造了超過200 處的約5 萬套“非改居”住房。這些住房雖然為城市解決了部分中低收入群體的居住問題，但并未被完全納入城市住房保障體系中。這主要是由于在城市選址與資源配置上存在一些問題，其中的一個重要指標就是住房15 min 生活圈內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施可達性。經(jīng)濟和社會效應(yīng)因而難以平衡，居民也無法獲得相應(yīng)的社會權(quán)益并建立身份認同。這對于上海保持城市吸引力和競爭力、實現(xiàn)建設(shè)卓越全球城市的遠大目標，無疑是一種結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。

2 公共服務(wù)設(shè)施可達性的既往研究

上世紀80 年代，國外開展了關(guān)于公共服務(wù)設(shè)施可達性的研究，形成了豐富的測度與分析方法。其中，購物中心、公共空間、醫(yī)療設(shè)施等研究對象得到的關(guān)注最多，具體測度包括單位面積設(shè)施數(shù)量、最短距離法、高斯法、累計機會法、兩步移動搜索法和重力模型法等多種方法[6-11]。這些方法通常更關(guān)注空間可達性的測度，而在時間地理學(xué)的影響下，一部分學(xué)者關(guān)注到了個體時空可達性的研究，除距離、數(shù)量、空間分布等因素之外，還關(guān)注到公共服務(wù)設(shè)施開放時間、個體交通方式選擇、出發(fā)時間等因素對可達性的影響[12-13]。

國內(nèi)在公共服務(wù)設(shè)施可達性的研究上近年來也取得了較快的進步，在既有測度方法的基礎(chǔ)上，進行適當(dāng)改進，對醫(yī)療機構(gòu)、學(xué)校、公園綠地和養(yǎng)老機構(gòu)等公共服務(wù)設(shè)施的可達性進行分析與研究。具體的改進包括改進重力模型、潛能模型、兩步移動搜索法等。

既有研究多集中于對單一設(shè)施類型的分析，而針對不同類型公共服務(wù)設(shè)施進行綜合評價的研究相對不足。本文以“非改居”住房為對象，綜合評價其周邊多類型公共服務(wù)設(shè)施的可達性，從3 個方面發(fā)展既有研究：①聚焦于改造型市場租賃住房（即“非改居”住房），這是近年來快速興起卻未被充分關(guān)注的一類城市住房；②綜合評價上?！胺歉木印弊》恐苓叺墓卜?wù)設(shè)施可達性，探討評價結(jié)果的特征與成因；③厘清造成不同城市區(qū)域住房公共服務(wù)設(shè)施可達性差異的影響因素，為城市高質(zhì)量發(fā)展過程中“非改居”住房的政策優(yōu)化提供參考建議。

3 研究設(shè)計

3.1 研究區(qū)域及數(shù)據(jù)來源

本文聚焦上海具有代表性的“非改居”住房。2019—2021 年間，通過同上海擁有這類住房數(shù)量最大的5 家代理經(jīng)租機構(gòu)（即魔方、灣流、城方、BASE 和V 領(lǐng)地）的合作，確定了75處“非改居”住房作為樣本，分布在由城市快速路劃分出的“外郊環(huán)、中外環(huán)、內(nèi)中環(huán)、內(nèi)環(huán)內(nèi)”4 個不同的城市圈層空間內(nèi)?！胺歉木印钡淖粢酝鈦韯?wù)工人員和畢業(yè)不久的年輕白領(lǐng)居多，其研究數(shù)據(jù)來源于百度地圖的開源數(shù)據(jù)，以及面向業(yè)內(nèi)專家、“非改居”住房居民的調(diào)查問卷。

3.2 指標構(gòu)建

公共服務(wù)設(shè)施包括公共交通、商業(yè)、醫(yī)療、娛樂、綠地、體育、教育等多種類型。針對本文研究的特定居住類型與特定居住人群，展開問卷調(diào)查，讓他們在各類設(shè)施中選擇跟生活密切相關(guān)的類型。在最終回收的198份有效問卷中，采用70%以上居民選擇的公共服務(wù)設(shè)施類型，最終形成以下5 個評價指標（表1）。

表1 “非改居”住房的公共服務(wù)設(shè)施可達性評價指標

3.3 研究方法

采用地圖分析法和層次分析法，對上?！胺歉木印弊》恐苓叺墓卜?wù)設(shè)施可達性展開評價，主要是對5 個一級指標、17 個二級指標進行數(shù)量統(tǒng)計與分析評價。首先，基于上海市15 min 社區(qū)生活圈概念，以每一處“非改居”住房為中心，評價其15 min 步行范圍內(nèi)的基本服務(wù)功能與公共活動空間，即基于百度地圖，向外計算15 min 步行可以到達的點，將其相連成線，形成15 min步行生活圈；其次，以“非改居”住房為圓心，將周圍2 km 范圍內(nèi)百度設(shè)施興趣點（Point of interest,POI）中的17 個二級行業(yè)分類（地鐵站、公交車站、購物中心、百貨商場、超市、便利店、菜市場、綜合醫(yī)院、專科醫(yī)院、診所、急救中心、電影院、劇院、網(wǎng)吧、游戲場所、休閑廣場、公園）轉(zhuǎn)換成ArcGIS 中的生成點；最后，將二者疊合構(gòu)成評價指標中的公共交通、商業(yè)、醫(yī)療設(shè)施、娛樂設(shè)施和綠地空間的可達性等5 個方面圖示。其中，所有的“非改居”住房都按照A（內(nèi)環(huán)內(nèi)）、B（內(nèi)中環(huán)）、C（中外環(huán)）、D（外郊環(huán)）4 個層次進行了標號（圖1）。

圖1 15 min 生活圈中的公共服務(wù)設(shè)施分布情況

（1）基于地圖分析，獲得每一處案例周邊的公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量，以三分位數(shù)法劃分為3 個區(qū)間，形成一個研究區(qū)域范圍內(nèi)針對每一項設(shè)施指標的評價標準，即：設(shè)施數(shù)量少（1分）、設(shè)施數(shù)量尚可（2 分）、設(shè)施數(shù)量多（3 分），三者分別對應(yīng)可達性的差、中、好（表2）。

表2 各類公共服務(wù)設(shè)施評分標準

（2）采用層次分析法，對5 個一級指標和17 個二級指標的重要性進行專家打分，以獲取每一項指標的權(quán)重。參與評分的是22 位從事住宅研究、設(shè)計及“非改居”住房開發(fā)運營的專業(yè)人士，每一份評分表都通過了一致性檢驗。這些參與評分的專家被認為具有同等重要性，因此，最終權(quán)重取每位專家權(quán)重評分的平均值（表3）。

表3 各項評價指標的權(quán)重

（3）依據(jù)設(shè)施打分以及權(quán)重結(jié)果，對每一個“非改居”住房周邊設(shè)施的評分進行加權(quán)計算，可以獲得所有案例的5 項指標評分及綜合評分。公式如下：

式中，X為綜合評分；x為分項得分；f為分項權(quán)重。

4 “非改居”住房的公共服務(wù)設(shè)施可達性評價

4.1 市域?qū)用娴娜蹩蛇_性

基于實證分析評價（表4）可知，上?，F(xiàn)有“非改居”住房周邊公共服務(wù)設(shè)施的可達性整體偏弱。在參與研究的75 個案例中，僅有9 個（12%）總體評分達到了2 分以上，即周邊公共服務(wù)設(shè)施可達性較好。各個分項指標的表現(xiàn)也大致相同，超過一半案例得分在1～1.5 分范圍內(nèi)，說明設(shè)施可達性偏低。對5 個分項展開橫向比較，相對較好的是公共交通可達性，而娛樂設(shè)施與綠地空間這兩個與受眾群體生活關(guān)聯(lián)度高的設(shè)施可達性得分較低。

表4 公共服務(wù)設(shè)施可達性綜合評價數(shù)量分布

結(jié)合表3 的指標權(quán)重來看，在一級指標層面，公共交通可達性對于上?！胺歉木印弊》康闹匾宰罡撸乱来问巧虡I(yè)、娛樂設(shè)施、綠地空間，而醫(yī)療設(shè)施最低，原因在于居民以健康程度較好的青年群體為主，醫(yī)療需求較低；在二級指標層面，由政府直接投資開發(fā)并納入城市總體規(guī)劃的地鐵站可達性的重要性最高，綜合醫(yī)院、休閑廣場等設(shè)施可達性的重要性較高，而專科醫(yī)院可達性的重要性最低。

4.2 圈層區(qū)域?qū)用婀卜?wù)設(shè)施可達性不均衡

根據(jù)公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量在不同區(qū)域的分布情況，分別選取不同區(qū)域“非改居”住房周邊各類設(shè)施數(shù)量的平均數(shù)與中位數(shù)進行比較（表5），可以判斷出各圈層之間的公共服務(wù)設(shè)施可達性不均衡：公共交通、商業(yè)、醫(yī)療和娛樂設(shè)施4 類一級指標的數(shù)量，從內(nèi)城中心向城市邊緣逐層遞減；綠地空間指標相對均衡，數(shù)量自內(nèi)向外下降不多，外郊環(huán)的“非改居”住房周邊，綠地空間數(shù)量甚至比中外環(huán)有所回升。

表5 各類設(shè)施在不同圈層的數(shù)量分布

繼續(xù)深入評價每個案例的設(shè)施分布情況（圖2），可以看出：評分較高（2 分及以上）的9 個案例都位于內(nèi)環(huán)線以內(nèi)的黃浦江以西地區(qū)；評分適中（1.5～﹤2 分）的案例也主要分布于中環(huán)線以內(nèi)區(qū)域；而中環(huán)線以外的絕大部分案例評分較低（1.5 分以下），即公共服務(wù)設(shè)施可達性差。地方政府供給“非改居”住房的公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量從市中心向外圈層式減少，也反映出城市15 min 生活圈規(guī)劃的圈層特征。

圖2 案例評分分布情況

各圈層的分項指標比較中，公共交通與商業(yè)可達性評分仍舊以內(nèi)環(huán)內(nèi)區(qū)域為最高，但與內(nèi)中環(huán)之間的評分差異并不顯著；醫(yī)療、娛樂和綠地空間可達性的評分差異在各圈層內(nèi)及圈層之間均不突出。實際上，這些指標在多數(shù)案例中都無法獲取良好評分。因此，盡管總體評分呈現(xiàn)圈層遞減趨勢，但這主要歸因于公共空間與商業(yè)在可達性評價中的較高權(quán)重，其他3項指標的評分影響相對不明顯。

4.3 “非改居”住房選址的內(nèi)在動因

顯然，上?！胺歉木印弊》恐苓叺墓卜?wù)設(shè)施可達性并不理想：在

城市層面可達性較弱，而在各圈層之間則表現(xiàn)出不均衡。事實上，上海乃至全國的住房保障體系建設(shè)，直到近年來才開始涉及“非改居”住房，面向選址的法律法規(guī)、政策和經(jīng)濟支持仍有待改善。①受當(dāng)前基于用地分類的控制性詳細規(guī)劃制約，建筑功能調(diào)整的彈性空間有限，改造的制度成本高、行政流程復(fù)雜、潛在風(fēng)險大。因此，“非改居”住房愈加傾向于選址在行政管理偏寬松的邊緣地帶，如城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)、待動遷區(qū)和工業(yè)園區(qū)等。②另一方面，“非改居”住房主要依靠市場力量推動，其底層經(jīng)濟邏輯是獲取工商業(yè)和居住空間之間的級差地租。隨著紅利逐漸消失而新盈利路徑尚未出現(xiàn)，投資方只得選址更偏遠的郊區(qū)和質(zhì)量更差的建筑，并大幅提高租金。③在市場和政府之間，有關(guān)存量空間資源的信息獲取是不對稱的，投資方在老城內(nèi)找到零星的閑置廠房和辦公樓并不容易，因而更傾向選址在集中辦公區(qū)或工業(yè)區(qū)內(nèi)。這不僅導(dǎo)致“非改居”住房的選址出現(xiàn)郊區(qū)化、去正式化和園區(qū)化趨勢，也折射出公共服務(wù)設(shè)施可達性并非選址的核心標準這一現(xiàn)實。

5 討論與建議

本研究展示了上海“非改居”住房周邊15 min 生活圈內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施可達性評價結(jié)果。除了高度城鎮(zhèn)化的上海內(nèi)城部分地區(qū)外，多數(shù)案例的公共服務(wù)設(shè)施可達性較弱，且呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域不均衡。對于年輕白領(lǐng)或外來務(wù)工人員而言，公共服務(wù)設(shè)施的不可達不僅會增加獲取城市權(quán)利的經(jīng)濟成本，削弱幸福感，更會降低他們對于上海這座城市的歸屬感與身份認同。在人口出生率低、人口集聚放緩的上海，這種消極影響對其構(gòu)建卓越的全球城市戰(zhàn)略是極為不利的。因此，在此建議將“非改居”住房的選址全面納入城市的住房保障體系建設(shè)中，主要從以下3 個方面入手。

（1）“非改居”住房的選址應(yīng)與旨在盤活存量的戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合。地方政府在控制租金的同時，應(yīng)將公共服務(wù)設(shè)施的可達性作為關(guān)鍵評價因素，并運用現(xiàn)代化的規(guī)劃管理工具予以支持。比如，搭建開源的城市存量資源空間信息數(shù)據(jù)平臺，為投資方開展系統(tǒng)性選址提供數(shù)據(jù)支撐。

（2）“非改居”住房的選址應(yīng)與本地的可持續(xù)城市更新相結(jié)合。研究表明，地鐵站、綜合性醫(yī)院、休閑廣場等大型公共服務(wù)設(shè)施在可達性評價中的權(quán)重較高。提高上述設(shè)施的可達性，有利于顯著改善“非改居”住房的居住便利度，并為實現(xiàn)本地的可持續(xù)城市更新創(chuàng)造條件。因此，一方面，應(yīng)加快盤活靠近上述設(shè)施的存量工商業(yè)空間的轉(zhuǎn)型，創(chuàng)造以大型公共設(shè)施為核心的“磁石效應(yīng)”；另一方面，應(yīng)投入更多的城市公共資源進入傳統(tǒng)衰敗地區(qū)，如老舊社區(qū)和老工業(yè)園等，催生可加快區(qū)域轉(zhuǎn)型更新的“觸媒效應(yīng)”。

（3）改善“非改居”住房自身的可達性亦非常重要。探索“居住化改造”向“社區(qū)化改造”的升級路徑，要求配建一些在可達性評價中權(quán)重較高的中小型非公共性設(shè)施，如便利店、超市、電影院等，從社區(qū)或街區(qū)角度開展規(guī)劃，配套相應(yīng)設(shè)施，從而“對癥下藥”地解決公共服務(wù)設(shè)施可達性的問題，“針灸式”提升居住社群的住房可負擔(dān)能力。