王 昊

(晉中市水利發(fā)展中心，山西 晉中 030600)

近年來，我國水利突發(fā)事件頻發(fā)，并且由于其發(fā)生后具有影響范圍大[1]。造成損失嚴重等特點，逐漸受到了人們越來越多的關注。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和技術水平的不斷進步，不斷推進我國應急管理體系現(xiàn)代化建設，應對水利突發(fā)事件的能力得到了極大的提升。然而我們不難發(fā)現(xiàn)，近年來我國水利突發(fā)事件發(fā)生頻次較高，如2020年安徽遭受洪水災害，2021年河南受強降水影響發(fā)生重大水災等，給當?shù)厝嗣駧砹司薮蟮膿p失。同時，在應對水利突發(fā)事件的過程中，也發(fā)現(xiàn)了我國應急管理體系存在的諸多問題。由此可以看出，對我國的應急管理體系展開研究是非常有必要中市水環(huán)境保護、水利基礎設施建設等，及時發(fā)現(xiàn)水利安全隱患并進行消除，水利應急管理能力得到了顯著的提升[2]。但是，近年來在應對水利突發(fā)事件時也暴露出不少問題，如應急管理主體模糊、預警機制不完善、溝通機制不順暢等，為水利應急管理工作帶來極大的阻礙[3]。

1 晉中市水利應急管理現(xiàn)狀

1.1 晉中市水利應急管理機構(gòu)與職責

晉中市水利應急管理方面的主要部門有應急管理局、水利局、環(huán)保局以及氣象局等，核心部門為晉中市水利局和應急管理局，在此對核心部門進行著重介紹。

晉中市應急管理局于2019年1月19日掛牌成立。依托市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，整合了9個部門部分職責和4個指揮部(委員會)職責，并加掛市地方煤礦安全監(jiān)督管理局的牌子，把分散于各有關部門的應急資源和力量整合起來，賦予了安全生產(chǎn)、防災減災救災和應急管理三大職能。承擔了“八災兩類兩監(jiān)管兩辦”職責，其下包括辦公室、應急指揮中心、人事科、教育訓練和新聞宣傳科、政策法規(guī)和科技信息化科、行政審批科、風險監(jiān)測和綜合減災科、等內(nèi)設機構(gòu)，其中承擔水利應急工作的機構(gòu)是應急指揮中心，其主要職責包括制定事故和自然災害等級評定制度，在權限范圍內(nèi)向公眾發(fā)布預警信息，銜接部隊參與救援工作；組織編制應急預案，并組織實施預案演練工作；指導各縣(區(qū)、市)、示范區(qū)晉中開發(fā)區(qū)及社會應急救援力量建設等。根據(jù)應急指揮中心承擔的職責范圍，能夠明確看出，晉中市應急管理局負責水利應急管理工作的統(tǒng)籌。

晉中市水利局是晉中市水利應急管理的主要執(zhí)行部門，根據(jù)水利突發(fā)事件的性質(zhì)，可將其分為四類：水污染類、水旱災害類、水利工程建設質(zhì)量與安全類、水糾紛及集體上訪類，并設置對應的機構(gòu)，其職責見表1。

表1 晉中市水利應急管理核心機構(gòu)及職責

1.2 晉中市水利應急管理預案

晉中市水利局及相關管理部門以我國相關法律法規(guī)依據(jù)，以山西省和晉中市政策文件及相關技術指標為標準，編制了晉中市水利應急預案?，F(xiàn)行的水利應急預案在內(nèi)容上主要包括總則、機構(gòu)組成及相關職責、監(jiān)測預警機制、事件評級與應對和預案管理六部分內(nèi)容。同時，在2020年9月，晉中市相關部門出臺了《防汛手冊》其中明確了在面對水利突發(fā)事件中各單位的工作職責及其分工，對水利應急的薄弱環(huán)節(jié)進行了加強和完善，水利應急預案的可操作性得到改善。

1.3 水利監(jiān)測預警機制

晉中市水利監(jiān)測預警工作由氣象局、水利局將相關檢測數(shù)據(jù)和結(jié)果上報上級主管部門，并根據(jù)自身管理權限對外公開及發(fā)布相關信息，根據(jù)水利突發(fā)事件的影響范圍及造成損失程度對影響因素進行檢測和評估，并將相關檢測評估結(jié)果上報上級主管部門。簡單來說，緊張時水利監(jiān)測及預警工作，有晉中市水利局和氣象局共同參與。兩部門依據(jù)各自職責對相關數(shù)據(jù)進行檢測和分析，之后再進行共享。

2 晉中市水利應急管理體系存在的問題

2.1 水利應急管理主體模糊

根據(jù)上文敘述，我們對晉中市水利突發(fā)事件應急管理主體有了一定的了解。簡而言之，應急管理局負責水旱災害突發(fā)事件的處理，生態(tài)環(huán)境局負責水污染突發(fā)事件的處理，水利局負責水利建設項目質(zhì)量與安全突發(fā)事件的處理，而水糾紛、民眾上訪等則有由人民政府辦公室處理?？雌饋砺氊煼峙浞浅Ｇ逦?，但是由于各部門之間的管理職能存在交叉，所以在處理問題過程中，實際操作和執(zhí)行起來并不理想，如環(huán)保局、水利局以及人民政府辦公室對于水利環(huán)境污染事件都存在一定的職責，造成問題發(fā)生后，部門之間相互推諉。

2.2 應急預案不完善

晉中市水利應急管理體系的應急預案不完善主要體現(xiàn)在3個方面：第一，下屬各單位缺失應急方案，晉中市下屬11個區(qū)、縣，但是有對應的縣級水利應急預案的只有7個縣，并且應急預案框架與市應急預案相同，并未考慮當?shù)貙嶋H情況，而在下一級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本沒有設置水利突發(fā)事件的應急預案。第二，由于應急預案的形式化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急預案的確實，水利突發(fā)應急預案中應有的組織機構(gòu)、人員及其職責分工等實質(zhì)性內(nèi)容也就無從說起，在上級檢查過程中，基本都是及時上報信息、組織群眾快速轉(zhuǎn)移等空話。第三，應急演練效果不佳，對應急預案及相關工作最有效也是最直接的檢驗手段就是組織應急演練，但是由于水利應急的演練要考慮現(xiàn)場實際環(huán)境的復雜性，無法做到全面模擬現(xiàn)場事件發(fā)生情況，而每年水利突發(fā)事件的應急演練也大多流于形式，難以達到防災、降低損失的目的，并且每年的應急演練次數(shù)也非常少，基本完全喪失了對于水利突發(fā)事件的防范效果。同時，當前的應急演練基本都是單一部門組織，多部門合作的聯(lián)合應急演練很難見到，這也不利于當水利突發(fā)事件發(fā)生時，各部門之間的組織協(xié)作。

2.3 預警監(jiān)測體系不完善

對水利突發(fā)事件進行及時的預警和有計劃的預防能夠做到避免危機或降低事件造成的損失。而預警機制不完善會對預防災害或者降低損失帶來不利影響。根據(jù)數(shù)據(jù)資料顯示，晉中市梳理局當前設置水利監(jiān)測站41個，氣象局設置風力監(jiān)測點77個。而晉中市境內(nèi)共11個區(qū)、縣，面積較大，其水文和風力監(jiān)測設備設置數(shù)量嚴重不足，覆蓋密度較低，造成監(jiān)測數(shù)據(jù)的精準度就不理想，造成對于暴雨大風等帶來的影響存在低估或預判錯誤。同時，晉中市水利應急管理體系還存在嚴重缺乏對水利災害預警方面的科普和宣傳，無法提高群眾對潛在的水利突發(fā)事件的敏感度，也無法形成良好的災害應對輿論環(huán)境。

3 晉中市水利應急管理體系存在問題原因分析

3.1 水利應急管理意識淡薄

由于水利應急管理在性質(zhì)上屬于技術性工作，與行政管理工作存在較大的差別。水利應急管理是一個系統(tǒng)工程，是對突發(fā)事件的事前進行分析、事中進行控制、事后進行管理的過程[4]。水利災害潛在風險因素多，不發(fā)生事故則以，一旦發(fā)生就會造成巨大的損失和影響。晉中市水利相關部門領導對水利應急工作了解不夠深入，給予不了足夠的重視，面對突發(fā)事件存在僥幸心理的情況，當出現(xiàn)水利突發(fā)事件時，沒有能力進行應對。政府部門對于水利應急管理的重視程度不夠是造成危機意識淡薄的主要根源[5]。而當前政府部門績效考核側(cè)重的往往只是經(jīng)濟發(fā)展，不合理的績效考核指標體系給水利應急管理工作帶來的負面影響尤為顯著。

3.2 缺乏領導問責機制

根據(jù)資料顯示，突發(fā)事件的發(fā)生大多數(shù)都存在這人為因素[6]。面對水利突發(fā)事件，不能只是關注如何解決，還要對此次事件爆發(fā)的原因以及擴散的原因進行分析，對存在不積極履行自身義務而造成巨大損失和影響的責任主體以及相關領導進行問責，追求其不作為責任，這樣才能夠有效的防范此類問題的再次發(fā)生。同時，我國尚未建立起完善的水利應急管理問責機制，引發(fā)突發(fā)事件或因不作為擴大造成損失的責任人不僅不處罰，甚至還應處理得當而進行表彰，這為日后造成更大的突發(fā)事件埋下了隱患。同時，由于問責機制的長期缺乏，造成部門領導認為應急管理責任輕，風險小，做的好不會給自身的政績“加分”，因而提高應急管理工作意識的源動力不足[7]。

3.3 相關法律法規(guī)有待完善

盡管國家層面出臺了大量的法律法規(guī)為突發(fā)事件的應急管理提供法支持，如《突發(fā)事件應急法》、《防汛條例》以及《河道管理條例》等等。但是地方性的相關法律法規(guī)仍需完善。目前晉中市的水利應急管理工作主要依靠應急預案，如《晉中市水利突發(fā)事件應急管理預案》等，此類預案一般都是依靠上級應急預案制定，沒有結(jié)合本地實際情況，其中的部門設置和人員配置也較為模糊，對應急管理制度的落實無法提供法律支持。

4 晉中市完善水利應急管理體系對策建議

4.1 完善應急預案管理

水利突發(fā)事件的應急預案是應急管理體系的指導性文件[8]。因此，晉中市水利部門應對突發(fā)事件的基礎就是編制完善的應急預案。首先，對應急預案的類型進行補充完善，包括洪澇、旱災、水污染等多種類型的水利突發(fā)事件應急預案。根據(jù)晉中市的地域特點和實際情況，結(jié)合過去應對水利突發(fā)事件的經(jīng)驗和教訓，征集專業(yè)技術人員的建議，提高應急預案的深度和廣度。其次，應完善水利突發(fā)事件應急預案的內(nèi)容，對應急預案中存在的問題和缺陷進行補充和更新。在應急預案中設置預警機制內(nèi)容，如當前晉中市對城市內(nèi)澇檢測預警仍然屬于空白區(qū)域，因此要明確此方面的應急管理內(nèi)容。最后，加強水利突發(fā)事件應急預案實施的可行性，力求在應急預案的廣度和深度上下功夫[9]。同時，在總體應急預案的內(nèi)容中，應當設有專項預案內(nèi)容，并制定實操手冊作為指導，一旦發(fā)生水利突發(fā)事件能夠及時的進入緊急狀態(tài)，有序應對，降低水利突發(fā)事件的損失。在經(jīng)濟允許的條件下，可充分利用3D等高科技手段進行真實場景的應急演練，對演練方式方法進行改進哥完善。

4.2 建立“單一責任主體，多方共同參與”機制

對水利突發(fā)事件的應急管理歸根到底考驗的是對組織的管理以及對人員的管理[10]。水利應急管理體系本身較為復雜，需要多部門之間互相配合，但各管理部門之間協(xié)作交流較少，這無疑對應對水利突發(fā)事件造成了巨大威脅。晉中市水利相關部門應首先明確晉中市水利局在應急管理中的職責，其與氣象局、生態(tài)保護局等部門在某些職責上有交叉，因此應當明確在不同等級水利突發(fā)事件中以那個部門為主體進行統(tǒng)籌領導，在此基礎上進行職責分工，如三級及以下以水利局為責任主體進行統(tǒng)籌領導，二級以應急管理局為責任主體，一級以市委市政府為責任主體進行統(tǒng)籌領導。同時，有效的應急管理體系離不開政府部門、社會組織以及公民群體的互相協(xié)作。晉中市水利管理部門不能忽視基層應急管理組織，重視政府部門、企業(yè)以及居民之間的溝通交流，激發(fā)他們的積極性，培養(yǎng)他們的社會參與感和榮譽感。

4.3 建立健全水利突發(fā)事件的全過程管控機制

水利應急管理體系的管過程管控包括4個方面：第一，加強水利基礎設施建設，緊抓國家政策機遇，擴大水利工程建設投資，補齊晉中市水利基礎設施建設短板，全力推進重大工程建設晉城。第二，建立健全水利突發(fā)事件預警機制。晉中市氣象局、水利局等相關部門之間的信息交流主要依靠傳真、電話等形式進行傳遞，極易造成決策延誤。因此，構(gòu)建統(tǒng)一的各部門之間信息共享平臺成為當前各部門之間信息聯(lián)系的重點任務。同時，對晉中市境內(nèi)水利突發(fā)事件薄弱點進行梳理，及時發(fā)現(xiàn)問題，對水利基礎設施進行完善，達到預警監(jiān)測的目的。并且，應當完善信息公開制度，在大眾媒體等能使群眾接受信息的平臺公布水情等信息，提醒群眾提前采取預防措施。第三，建立領導問責機制，讓領導干部頭上懸著一把利劍，建立憂患意識，加強政府部門的危機管理意識。第四，強化人才保障機制，對晉中市水利應急相關工作人員開展專業(yè)培訓，提高工作人員的專業(yè)技能和危機意識。充分利用微信等新媒體手段，對水利突發(fā)事件相關知識進行科普，引導群眾面對水利突發(fā)事件時的正確輿論導向。同時，加強人才專業(yè)隊伍的建設，提高人才應急管理素質(zhì)，可通過招聘等方式吸收專業(yè)技術人才，保障應急管理隊伍的專業(yè)過硬。

5 結(jié)語

針對晉中市水利應急管理體系中存在的問題，提出完善應急預案管理、建立水利應急管理體系“單一責任主體，多方共同參與”機制以及建立健全水利突發(fā)事件的全過程管控機制的水利應急管理體系完善建議。該建議對晉中市及我國其他地區(qū)提高水利應急綜合管理水平，有效應對水利突發(fā)事件提供一定的借鑒。同時，晉中市在水利應急管理體系的建設過程中，還存在一些體制性問題，如新設部門的人員編制問題等，以及頂層機制設計問題，亟需相關政策的支持，推動晉中市水利應急管理體系的不斷完善。