芯片戰(zhàn)，美國無法一手遮天
2022-08-26 09:15:40趙菀瀅雷墨
南風(fēng)窗 2022年17期
趙菀瀅 雷墨
在國際輿論關(guān)注佩洛西竄訪臺灣制造了多大危機(jī)前，美國國會通過了一項(xiàng)被某些媒體稱為科技競爭“核彈”的法案。
7月27日，美國參議院以64票贊成、33票反對的結(jié)果，通過了總額為2800億美元的《芯片和科學(xué)法案》。此前一天，該法案已在眾議院以243對187票獲得通過。這樣的投票比例，雖然談不上壓倒性多數(shù)，但在美國政治極化，重大問題鮮有共識的情況下，這個投票結(jié)果，的確能反映華盛頓政治精英們的集體焦慮。
尤其是“精英”的代表拜登，更是焦慮已久。美國塔夫茨大學(xué)學(xué)者克里斯·米勒，在去年的文章中寫道：“78歲的拜登，可能看起來不是世界上最懂科技的領(lǐng)導(dǎo)人，但其政府的大政策都集中在一個小技術(shù)上—半導(dǎo)體。”
值得注意的是，這個法案，幾乎“完美”演繹了今年5月美國國務(wù)卿布林肯對華政策演講的核心—投資、聯(lián)盟、競爭。也就是說，以投資國內(nèi)提升美國半導(dǎo)體制造實(shí)力，以所謂“友岸外包”把生產(chǎn)布局在對美國友好的國家或地區(qū)，目的是為了在與中國的戰(zhàn)略競爭中絕對掌控高科技優(yōu)勢。
集體焦慮之后，是否會有彈冠相慶？從目前的情況來看，拜登政府的如意算盤，大概率不太妙。
“難產(chǎn)”往事
這個法案，有一段不長的“前世今生”。
據(jù)美國媒體的報道，參議院民主黨領(lǐng)袖查克·舒默稱，他是在2019年與印第安納州共和黨參議員托德·楊在參議院健身房健身時，第一次討論這個問題。2020年5月21日，兩人提交了法案的最初版本，并參照前總統(tǒng)羅斯福1945年委托美國著名科學(xué)家萬尼瓦爾·布什撰寫的《科學(xué)：無盡的前沿》報告，將法案命名為《無盡前沿法案》（Endless Frontier Act）。
75年前的那份報告，曾被譽(yù)為美國科技政策的“圣經(jīng)”。它不僅為二戰(zhàn)后美國的科學(xué)發(fā)展規(guī)劃了藍(lán)圖，促成了美國國家科學(xué)基金會（NSF）的誕生，在一定程度上也幫助美國從戰(zhàn)前的世界工業(yè)強(qiáng)國，轉(zhuǎn)型為戰(zhàn)后在尖端科技領(lǐng)域的先鋒國家。舒默和楊也對其提出的同名法案頗為得意，提議在NSF內(nèi)設(shè)立一個新的技術(shù)和創(chuàng)新理事會，并在未來5年內(nèi)向該理事會劃撥1000億美元的資金。
20天后，美國參議院情報委員會副主席馬克·華納和得州共和黨參議員約翰·科寧提出了《為芯片生產(chǎn)創(chuàng)造有益的激勵措施法案》（CHIPS），提議為美國本土企業(yè)提供520億美元的資金以投資國內(nèi)芯片行業(yè)。不過，從國會政務(wù)網(wǎng)的法案追蹤信息來看，該法案在當(dāng)天由參議院提交給財(cái)政委員會后就不了了之。
名為CHIPS的法案看似與剛剛通過的法案脫離了關(guān)系，但在一年后兩者有了交集。2021年，《CHIPS》“分身”為《2021年國防授權(quán)法案》（NDAA）的一部分，《無盡前沿法案》則在被捆綁打包后，搖身一變?yōu)閰⒆h院的大型中美競爭法—《美國創(chuàng)新和競爭法案》（USICA）。
而事實(shí)上，國會在去年1月通過NDAA時，也間接性批準(zhǔn)了《CHIPS》（里面包括對半導(dǎo)體企業(yè)的補(bǔ)貼）。但在過去的一年內(nèi)，國會并沒有為其正式分配任何預(yù)算。沒有預(yù)算，也就等同于沒有生效。同年6月，美國參議院也投票通過了《USICA》，但卻被眾議院版本的《美國競爭法》（America COMPETES Act of 2022）半路卡喉。有關(guān)芯片法案的談判也陷入了僵持。
轉(zhuǎn)機(jī)出現(xiàn)在今年7月。當(dāng)參眾兩院仍在為各自的法案爭得面紅耳赤時，美國高科技巨頭英特爾突然宣布，將推遲其在俄亥俄州耗資200億美元芯片工廠的破土動工，并將矛頭直接指向了國會對立法補(bǔ)貼的拖延。包括格芯在內(nèi)的幾家頭部芯片制造商也警告，如果法案再度推遲，他們可能會縮減在美國的新工廠計(jì)劃。更令芯片法推動者擔(dān)憂的是，國會將在8月休會，如果不能在那之前挽救芯片，進(jìn)入中期選舉后再推進(jìn)大型法案立法的可能性幾乎為零。
這個法案是個“大拼盤”，并非外界所稱的耗資2800億美元的“科技核彈”。
在重重壓力下，“芯片法”終于在歷經(jīng)3年的爭議和周旋后迎來了見光之日，并最終被敲定為《芯片與科學(xué)法》。其中，“芯片”指的是協(xié)助廠商擴(kuò)大生產(chǎn)和研發(fā)，也就是《CHIPS》的延續(xù)；“科學(xué)”部分則呼應(yīng)了《USICA》的部分內(nèi)容，將推動半導(dǎo)體等高新技術(shù)領(lǐng)域的革新及相關(guān)培訓(xùn)。
與眾多美國法案一樣，在長達(dá)1054頁的立法里，《芯片與科學(xué)法》也被加塞了一些并不相關(guān)的項(xiàng)目。比如重新授權(quán)國家的太空計(jì)劃，撥款2000萬美元以保護(hù)最近受到“威脅”的最高法院法官及其家人等。所以即使芯片法的預(yù)算高達(dá)2800億美元，涉及芯片的預(yù)算依舊是最初提議的520億。
根據(jù)參議院商務(wù)委員會的聲明，其中390億美元將用于廠商生產(chǎn)和研發(fā)的財(cái)政補(bǔ)貼，110億美元將用于推進(jìn)半導(dǎo)體制造研究和勞工培訓(xùn)。另一項(xiàng)20億美元的基金，被稱為“微電子公域”，將加速科研成果轉(zhuǎn)換為實(shí)體應(yīng)用，例如軍事裝備等。
美國媒體稱，這既是一個研究和開發(fā)法案，又是一個短期和長期的就業(yè)法案，還是一個制造業(yè)法案和一個半導(dǎo)體法案?？傊?，這個法案是個“大拼盤”，并非外界所稱的耗資2800億美元的“科技核彈”。
緊盯盟友
剝開該法案外衣，不難發(fā)現(xiàn)它的本質(zhì)是一個對華競爭法。至少從目前拜登政府的邏輯來看，中美競爭的核心是高科技競爭，而高科技的核心就是半導(dǎo)體。
在芯片法還是最初版本時，提案的對華鷹派議員托德·楊就直言，這是一項(xiàng)意義非凡的法案，目的是在對美國家安全至關(guān)重要的關(guān)鍵新興技術(shù)領(lǐng)域超越中國。美國布魯金斯學(xué)會高級研究員馬克·穆羅稱“芯片法案是美國競爭力政策的一個潛在里程碑”。拜登則在推特上毫不掩飾競爭心態(tài)：“中國如此密切地關(guān)注芯片法案是有原因的。它試圖在制造芯片領(lǐng)域領(lǐng)先于我們，不想被打敗。”
美國的競爭“芯”并非來得毫無緣由。據(jù)美國半導(dǎo)體行業(yè)協(xié)會（SIA）的統(tǒng)計(jì)，2020年美國生產(chǎn)的半導(dǎo)體占全球12%，比30年前下降了25個百分點(diǎn)。SIA指出，當(dāng)其他國家的政府在頒布制造芯片的激勵措施和鼓勵投資時，美國政府卻無所作為；在其他國家大力增加科研基金時，美國還在原地踏步?！叭绻俨徊扇∪魏涡袆?，美國在全球半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)中的所占份額將在2030時，減少到10%。相比之下，中國的半導(dǎo)體制造產(chǎn)能將達(dá)到24%?！?p>
克里斯·米勒在意大利國際政治研究院（ISPI）網(wǎng)站上的文章中指出，半導(dǎo)體行業(yè)的競爭在過去主要考慮的是技術(shù)和市場，并非當(dāng)下的政治?！霸诠?yīng)鏈深度全球化的今天，美國想重回競爭賽道，在戰(zhàn)略上就不得不做出調(diào)整?！彼J(rèn)為，拜登政府的戰(zhàn)略核心之一，是與美國盟友們協(xié)調(diào)對半導(dǎo)體關(guān)鍵“咽喉”技術(shù)的多邊控制。
5月訪問韓國時，拜登下了飛機(jī)就直奔三星在平澤的半導(dǎo)體工廠，大談美韓科技合作的前景。美財(cái)政部長耶倫在7月19日抵達(dá)韓國后，也前往了LG科技園。8月3日，不顧中方反對深夜竄訪臺灣的美國國會眾議長佩洛西，抵臺后做的第一件事，是與臺積電董事長會面，討論芯片法案對半導(dǎo)體工業(yè)的影響。日經(jīng)新聞還預(yù)測，芯片法的大部分補(bǔ)貼將流向已經(jīng)宣布在美國建廠的海外公司，包括臺積電和三星電子。
“美國的戰(zhàn)略已經(jīng)很明確。”韓國《中央日報》分析稱，拜登政府正試圖通過“朋友圈”來重新調(diào)整全球供應(yīng)秩序，以遏制中國和俄羅斯等國。而這種外國工廠來美落戶的操作模式，最近在拜登政府內(nèi)也有了名字—“友岸外包”（friend-shoring）。
日本經(jīng)濟(jì)新聞稱，在涉及未來在中國的投資時，接受這些補(bǔ)貼可能會束縛他們的手腳。而美國的“盟友”們，會愿意為此放棄另一個巨大的市場嗎？
2020年7月，美國所謂“保護(hù)民主基金會”的高級顧問伊萊恩·德贊斯基和密歇根經(jīng)濟(jì)中心的負(fù)責(zé)人約翰·奧斯汀，在《新聞周刊》聯(lián)合撰文稱，前美國國際發(fā)展署副署長的邦尼·格里克私下里使用了“友岸外包”一詞，意為“與我們價值觀和戰(zhàn)略利益一致的國家建立經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系”。
2021年6月，拜登政府在供應(yīng)鏈報告中正式采用了該詞。報告稱，由于一些關(guān)鍵材料在美國根本無法獲得，因此“友岸外包”對增強(qiáng)供應(yīng)鏈復(fù)原力來說很有必要。德贊斯基和奧斯汀對此大為贊賞，并指出“共同生產(chǎn)新興行業(yè)的高科技產(chǎn)品，將有助于重建受挫的聯(lián)盟，穩(wěn)固美國在全球經(jīng)濟(jì)和政治中的領(lǐng)導(dǎo)地位，遏制中國”。
為確保“朋友圈”的一致性，芯片法案也對盟友們提出了條件。法案規(guī)定，作為中美競爭的“護(hù)欄”，如果公司在中國或其他潛在的“不友好國家”（即中俄朝等）建立或擴(kuò)大先進(jìn)的半導(dǎo)體制造廠，那么該公司將不會獲得該法案的補(bǔ)貼。此外，接受了美國政府補(bǔ)貼的公司，將被限制在10年內(nèi)，不得為了擴(kuò)大其在中國或在任何被“關(guān)注”的國家的芯片制造能力，進(jìn)行任何“重大交易”。
目前許多芯片巨頭的產(chǎn)品都集中在中國生產(chǎn)：臺積電在南京有一家工廠，目前生產(chǎn)16納米和28納米的芯片，三星在西安有一個大型的存儲芯片生產(chǎn)基地，SK海力士在無錫和大連有存儲芯片工廠，美國的英特爾和美光公司在中國也有芯片封裝和測試設(shè)施。
“這讓芯片廠商們不得不在中美之間做選擇?！比毡窘?jīng)濟(jì)新聞稱，在涉及未來在中國的投資時，接受這些補(bǔ)貼可能會束縛他們的手腳。而美國的“盟友”們，會愿意為此放棄另一個巨大的市場嗎？
韓國國際貿(mào)易協(xié)會的數(shù)據(jù)顯示，中國是韓國最大的貿(mào)易伙伴，在2021年韓國690億美元的內(nèi)存芯片出口中，對中國的出口占到48%。另一個信號是：在面對由美國牽頭的“Chip 4”半導(dǎo)體聯(lián)盟的邀約時，韓國已經(jīng)表現(xiàn)出了猶豫。
韓外交部長樸振在尹錫悅政府的第一次交涉會議上承認(rèn)，“我們還沒有就是否參加該聯(lián)盟做出決定”，“我們將根據(jù)國家利益全面考慮這個問題”。7月29日，韓國產(chǎn)業(yè)通商資源部長官李昌洋在國會的一次會議上重申：“我們無法評估Chip 4的直接影響，因?yàn)槁?lián)盟的細(xì)節(jié)還沒有決定，聯(lián)盟的議程也沒有確定?！?h3>“安全”被濫用了
眾議院通過芯片法案后不到一個小時，美國最大芯片制造商英特爾公布了第二季度的業(yè)績。從數(shù)據(jù)上看，幾乎是一場災(zāi)難：收入同比下滑22%至153億美元，調(diào)整后的營業(yè)收入也暴跌78%至14億美元，遠(yuǎn)低于華爾街的預(yù)測。根據(jù)投資研究機(jī)構(gòu)FactSet的數(shù)據(jù)，這是英特爾業(yè)績至少這5年來最嚴(yán)重的一次滑坡。
“這真是莫大的諷刺?！薄度A爾街日報》稱，就在美國立法者拯救了一個巨大的半導(dǎo)體行業(yè)補(bǔ)貼計(jì)劃時，芯片巨頭的滑鐵盧恰好證明了這種措施的局限性。彭博社的評論指出，新的芯片法很有可能成為2800億美元的無用功?！熬湍壳暗那闆r來看，該法案不太可能有成本效益，因?yàn)槊绹緵]有足夠的勞動力來維持這種新產(chǎn)能?！?/p>
有分析指出，為了滿足關(guān)鍵半導(dǎo)體應(yīng)用的產(chǎn)能需求，美國需要增加約5.5%的全球產(chǎn)量。這將意味著大約18到20個工廠，以及大約7萬至9萬個工作崗位。為滿足這些，美國需要將其在目前該行業(yè)的勞動力增加約50%。
但是，美國安全和新興技術(shù)中心2020年的一份報告指出，美國半導(dǎo)體領(lǐng)域的勞動力中大約40%是外國人。自1990年以來，在相關(guān)的研究生課程中，外國出生的學(xué)生數(shù)量幾乎增加了兩倍?！叭欢壳暗囊泼裾呤蛊髽I(yè)留住這些人才變得異常困難，而美國的教育系統(tǒng)也沒有培養(yǎng)出足夠的具有相應(yīng)技能的國內(nèi)畢業(yè)生。”
更為關(guān)鍵的是，對于建廠動輒耗資百億的半導(dǎo)體公司來說，520億美元的補(bǔ)貼還談不上是“高福利”，如果不是杯水車薪的話。貝恩咨詢公司估計(jì)，美國的芯片產(chǎn)能僅增加5%至10%，就需要約400億美元。而為未來10年的新技術(shù)發(fā)展提供資金將更加昂貴，需要花費(fèi)約1100億美元。從事芯片和制造業(yè)的咨詢公司合伙人彼得·漢伯瑞表示，520億美元或許能幫助到半導(dǎo)體的制造和研發(fā)，但并不能為這兩項(xiàng)工作買單。
一百多年前的1848年，英國政治家帕默斯頓在為其外交政策辯護(hù)時曾說：“沒有永遠(yuǎn)的朋友，也沒有永遠(yuǎn)的敵人，只有永遠(yuǎn)的利益。我們的職責(zé)就是為國家謀求這些利益。”香港-亞太經(jīng)合組織貿(mào)易政策研究小組的執(zhí)行主任大衛(wèi)·多德維爾認(rèn)為，這段話同樣適用于現(xiàn)在的美國及其“友岸外包”的盟友?！芭笥芽偸莵砹擞肿?，建立長期穩(wěn)定的外交政策并不需要他們。”
“就目前的情況來看，該法案不太可能有成本效益，因?yàn)槊绹緵]有足夠的勞動力來維持這種新產(chǎn)能?！?/blockquote>“出于各種動機(jī)，很多國家都堅(jiān)持說他們想保持中立。但事實(shí)是，每個主要國家都在爭奪其在供應(yīng)鏈中的地位。”克里斯·米勒認(rèn)為，為了支持本國的產(chǎn)業(yè)，韓國、歐洲和日本都宣布了各自的芯片法。8月4日，韓國《國家尖端戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)法》正式實(shí)施。據(jù)韓國國際廣播電臺報道，該法將通過指定特色園區(qū)、支援基礎(chǔ)設(shè)施、放寬核心規(guī)制等，大幅加強(qiáng)對半導(dǎo)體等戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域企業(yè)投資的支援。
對于美國的盟友們競相提升科技核心競爭力，克里斯·米勒指出了問題的核心，“這不僅具有經(jīng)濟(jì)價值，還為各國提供了新的地緣政治影響力，是一個在中美競爭關(guān)系中的談判籌碼”。其中的動機(jī)不難理解，能影響或決定國家在國際競爭力中排序的關(guān)鍵領(lǐng)域，會完全交給美國的戰(zhàn)略去“安排”？
此外，對于企業(yè)來說，政治并不能一手遮天，“利潤”才是根本。
“多邊主義聽起來不錯，但這可能嗎？”克里斯·米勒認(rèn)為，鑒于韓國在經(jīng)濟(jì)上對中國的依賴性，美國要完全得到韓國的支持是很困難的，韓國的經(jīng)濟(jì)80%依賴于國際貿(mào)易，而中國市場約占其貿(mào)易總額的25%。SK集團(tuán)會長崔泰源在7月的記者會上表示，“不管是否喜歡中國，它都是一個相當(dāng)大的市場，并不存在放棄的問題。兩國盡可能在經(jīng)濟(jì)上繼續(xù)合作，取得進(jìn)展是有必要的?！?/p>
再回到美國重振芯片產(chǎn)業(yè)的初衷之一—維護(hù)國家安全。美商務(wù)部長吉娜·雷蒙多在今年1月的聲明中表示：“解決芯片供應(yīng)鏈危機(jī)既是經(jīng)濟(jì)的需要，也是國家安全的需要?！泵绹菐鞈?zhàn)略與國際研究中心的報告也認(rèn)為，許多戰(zhàn)略性技術(shù)，如量子計(jì)算和人工智能，都依賴于先進(jìn)的半導(dǎo)體，而美國的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略競爭力需要一個安全的本土芯片制造力。
但“安全”被濫用了。正如芝加哥大學(xué)布斯商學(xué)院學(xué)者拉詹所說，由于保護(hù)主義的抬頭，現(xiàn)在的“必需品”被他們夸張的上升到不同領(lǐng)域，滲透于各行各業(yè)，甚至開始泛濫。“而一旦更多的行業(yè)開始采用‘友岸外包的政策，這將對國際貿(mào)易產(chǎn)生破壞性的影響。畢竟，美國的朋友圈交易，不僅意味著與具有相似價值觀和制度的國家進(jìn)行交易，還意味著與發(fā)展水平相似的國家進(jìn)行交易?！?/p>
問題是，這樣的國家，在世界范圍內(nèi)又有幾個？
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