魏 姝 吳少微 杜 澤

一、問題的提出

在現(xiàn)代社會(huì)，衡量國家治理能力和治理水平的重要標(biāo)志之一是政府能否及時(shí)、有效地回應(yīng)公眾的各種需求和訴求，即政府回應(yīng)性。傳統(tǒng)的政治學(xué)理論認(rèn)為，政府的回應(yīng)性主要來源于競爭性選舉，因此非競爭性選舉體制的回應(yīng)性必然是不足的。但是，近年來的實(shí)證性研究卻表明，許多轉(zhuǎn)型期國家的政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和回應(yīng)民眾訴求方面也有很強(qiáng)的動(dòng)力，回應(yīng)的效率和有效性可能并不遜色于競爭性選舉體制(Chen et al.，2015；Meng &Huang，2019；Tang，2018)。在中國特定的制度背景下，中國政府逐漸發(fā)展出了獨(dú)特的實(shí)現(xiàn)回應(yīng)性的機(jī)制——中央政府出于穩(wěn)定和合法性的考量，要求各級(jí)地方政府對公眾的需求和訴求積極做出回應(yīng)，并通過壓力型體制下的績效考核間接將民眾訴求傳遞給地方政府，最終迫使地方政府在實(shí)際行動(dòng)上對公眾的需求做出回應(yīng)(唐皇鳳，2016)。近年來，電子政務(wù)、數(shù)字政府的興起引發(fā)了更多學(xué)者對政府回應(yīng)性議題的關(guān)注(Meng &Huang，2019)。學(xué)者們普遍認(rèn)為，中國政府具有回應(yīng)性，但政府的回應(yīng)性一方面具有選擇性，即會(huì)因利益訴求的主體、內(nèi)容、表達(dá)渠道和方式等而不同(Chen et al.，2015；孟天廣、李鋒，2015)；另一方面具有明顯的差異性，即不同地區(qū)政府、不同層級(jí)政府的回應(yīng)性存在顯著的差異(韓冬臨、吳亞博，2018；唐嘯等，2020；王曉夢等，2020；肖棣文等，2020)。前者體現(xiàn)的是社會(huì)中心視角的研究，后者體現(xiàn)的主要是政府視角的研究(趙金旭、孟天廣，2021)。本研究屬于后者，但與已有研究不同的是，本研究將聚焦作為中國治理體制核心特征之一的條塊結(jié)構(gòu)，分析“條條”與“塊塊”回應(yīng)性的差異及其背后的邏輯，同時(shí)試圖融入社會(huì)中心視角以形成更為完整的解釋性框架。

眾所周知，條塊結(jié)構(gòu)是中國治理體制的典型特征，也是中國地方政府基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系(曹正漢、王寧，2020；周振超，2006)，因此“條塊回應(yīng)性差異”是理解中國政府回應(yīng)性整體圖景中不可或缺的部分。然而到目前為止，還很少有學(xué)者對“條條”與“塊塊”回應(yīng)性的差異進(jìn)行系統(tǒng)分析。對A市政務(wù)公開領(lǐng)域的持續(xù)追蹤發(fā)現(xiàn)，其市屬職能部門(“條條”)和市轄區(qū)(“塊塊”)在回應(yīng)性方面表現(xiàn)出明顯的差異：一方面，“塊塊”的回應(yīng)性整體好于“條條”；另一方面，“條條”的垂直回應(yīng)性(即對來自上級(jí)政府要求的回應(yīng))和水平回應(yīng)性(即對來自本地公眾、企業(yè)等利益各方的回應(yīng))呈顯著正相關(guān)關(guān)系，而“塊塊”則或者呈顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系或者不相關(guān)。這為我們系統(tǒng)分析“條條”與“塊塊”的回應(yīng)性差異提供了機(jī)會(huì)。本文擬以A市政務(wù)公開領(lǐng)域?yàn)槔?，通過嵌入式案例研究，系統(tǒng)分析地方政府的“條條”和“塊塊”在回應(yīng)性方面的差異，具體來說將依次討論以下問題：

第一，作為“條條”的市屬職能部門和作為“塊塊”的市轄區(qū)的回應(yīng)性有什么差異？包括其垂直回應(yīng)性和水平回應(yīng)性的水平分別如何、兩者間的關(guān)系如何，等等。

第二，如何解釋“條條”與“塊塊”在回應(yīng)性方面的差異？外部壓力、組織特征如何共同影響了其策略選擇？是否可以將其整合到一個(gè)整體性的分析框架中以實(shí)現(xiàn)有效的理論對話？

第三，如何從條塊特征出發(fā)進(jìn)一步優(yōu)化我國地方政府的回應(yīng)性？

二、文獻(xiàn)綜述

政府回應(yīng)性既是民主治理的基礎(chǔ)，也是政府合法性的來源。一般認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家政府的回應(yīng)性源自于普選式的民主，這也使得其關(guān)于政府回應(yīng)性的討論主要聚焦于非民選的行政官僚的回應(yīng)性，并出現(xiàn)了兩種主流觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政官僚首要的是回應(yīng)代表公眾的民選官員，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政官僚首要的是直接回應(yīng)公眾。前者被稱作垂直回應(yīng)性，即對來自政治人物和上級(jí)組織要求的回應(yīng)；后者被稱作水平回應(yīng)性，即直接對科層結(jié)構(gòu)以外的社會(huì)組織、企業(yè)及公眾的要求做出回應(yīng)(段哲哲，2019；段哲哲，2021；Schillemans，2010)。傳統(tǒng)上，公共行政研究以前者為重點(diǎn)，新公共行政、新公共管理興起之后，官僚機(jī)構(gòu)對公眾壓力(如媒體報(bào)道和社會(huì)抗議)的反應(yīng)開始受到越來越多的關(guān)注，進(jìn)而引發(fā)了學(xué)術(shù)界對兩種回應(yīng)性的關(guān)系(Alon-Barkat &Gilad，2016)以及行政官僚在直接回應(yīng)公眾時(shí)如何公平響應(yīng)不同群體的多種需求(West，2010)等問題的討論。

學(xué)者們普遍認(rèn)為，中國政府具有回應(yīng)性，且逐漸發(fā)展出了獨(dú)特的實(shí)現(xiàn)回應(yīng)性的機(jī)制(唐皇鳳，2016)。與此同時(shí)，各地政府不同程度地存在著選擇性回應(yīng)問題，即會(huì)因利益訴求的主體、內(nèi)容、表達(dá)渠道和方式等的不同而在是否回應(yīng)、回應(yīng)的及時(shí)性和有效性等方面表現(xiàn)出明顯的差異。例如，孟天廣與李鋒(2015)指出，時(shí)空因素、議題歸屬和訴求表達(dá)方式是政府回應(yīng)性的主要影響因素；Chen等(2015)的研究發(fā)現(xiàn)，政府更容易對集體需求、經(jīng)濟(jì)問題和低成本的單一問題做出回應(yīng)，且訴求中包含集體行動(dòng)的威脅或向上級(jí)政府告密的威脅會(huì)促進(jìn)政府的回應(yīng)性。上述有關(guān)政府選擇性回應(yīng)的研究體現(xiàn)了一種社會(huì)中心視角，即主要從社會(huì)、公眾及其訴求特征的角度分析政府回應(yīng)性的差異，這有助于解釋政府組織面臨不同社會(huì)壓力時(shí)的回應(yīng)性差異，是典型的“壓力-回應(yīng)”模型的體現(xiàn)，即外部壓力特征是影響政府回應(yīng)性的關(guān)鍵影響因素。

近兩年來，一些學(xué)者開始更多地從政府視角，即從政府自身的特征，如政府層級(jí)、權(quán)力配置、管理(激勵(lì)約束)特征等來分析政府回應(yīng)性的差異。Xue與Zhao(2018)指出，不同層級(jí)政府的回應(yīng)性來源不同，同時(shí)也存在顯著的制度激勵(lì)差異，因此其回應(yīng)性表現(xiàn)必然不同。趙金旭與孟天廣(2021)的研究指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更傾向程序性回應(yīng)而區(qū)政府更傾向?qū)嵸|(zhì)性回應(yīng)。王曉夢等人(2020)的研究則發(fā)現(xiàn)，自上而下的目標(biāo)責(zé)任制雖然強(qiáng)化了對上負(fù)責(zé)的政策執(zhí)行動(dòng)機(jī)，但在促使地方政府回應(yīng)公民訴求方面的作用有限，從而引出地方政府垂直回應(yīng)性和水平回應(yīng)性之間關(guān)系的問題。段哲哲(2019)、肖棣文等(2020)的研究同樣證明了垂直回應(yīng)和水平回應(yīng)之間存在一定的張力和沖突?？傊行囊暯窍碌幕貞?yīng)性研究有的側(cè)重于分析組織在科層體系中的位置及其帶來的激勵(lì)(壓力)差異對組織回應(yīng)性的影響，有的側(cè)重于分析組織結(jié)構(gòu)和管理特征等對組織回應(yīng)性的影響，從而有助于解釋面臨相似壓力下政府的差異性回應(yīng)策略。

總之，有關(guān)中國政府回應(yīng)性的研究已經(jīng)取得了豐碩成果，為人們理解不同地區(qū)、不同政策領(lǐng)域和部門、不同層級(jí)政府回應(yīng)性的差異提供了基礎(chǔ)。然而正如唐嘯等(2020)指出的那樣，“當(dāng)前關(guān)于中國政府回應(yīng)性的研究總體呈現(xiàn)熱點(diǎn)議題驅(qū)動(dòng)模式”，從而“沒有能夠像國際回應(yīng)性研究那樣形成體系化的研究脈絡(luò)”。具體而言，已有研究在以下兩方面還存在進(jìn)一步拓展和深化的空間：(1)從研究內(nèi)容來看，還很少有學(xué)者對中國背景下“條條”與“塊塊”回應(yīng)性的差異及其背后的邏輯進(jìn)行系統(tǒng)分析，而條塊結(jié)構(gòu)是中國治理體制的典型特征，也是中國地方政府基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系(曹正漢、王寧，2020；周振超，2006)。作為理解中國政府回應(yīng)性整體圖景中不可或缺的組成部分，“條塊回應(yīng)性差異”研究亟待補(bǔ)課。(2)社會(huì)中心視角的研究和政府中心視角的研究處于相對區(qū)隔的狀態(tài)，從而無法形成對真實(shí)世界的完整敘述和理解。下一步的研究需要融合兩種視角，并形成統(tǒng)一的解釋框架。

三、理論基礎(chǔ)和分析框架

當(dāng)我們將回應(yīng)性問題從偏宏觀的政府視角降維到中觀的組織層面加以審視時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，前文提到的社會(huì)中心視角和政府中心視角的研究實(shí)際上代表了理解組織行為邏輯的兩種路徑。一種是制度主義的路徑(DiMaggio &Powell，1983)，強(qiáng)調(diào)組織的行為主要受到其所面臨的外部社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度壓力的影響和制約，外部制度規(guī)則和壓力特征會(huì)對組織施加約束性影響，使得受到相同制度壓力的組織趨于一致，而組織在行為和結(jié)構(gòu)方面的差異則可以通過其面臨不同的制度壓力得以解釋。按照這一路徑，可以通過組織面臨的外部壓力(包括社會(huì)壓力和科層體系自上而下的壓力)特征及其差異來解釋和預(yù)測其回應(yīng)性。Oliver(1991)的“壓力-回應(yīng)”模型是這一解釋路徑的代表性成果，她整合制度理論和資源依賴?yán)碚摚l(fā)展了一個(gè)包括默認(rèn)、妥協(xié)、回避、反抗和操縱等五種類型的、組織面對外部壓力時(shí)的策略反應(yīng)圖譜，并進(jìn)而從壓力的原因、來源、內(nèi)容、強(qiáng)制性及背景等方面討論了壓力的本質(zhì)和特征對組織策略選擇的影響。Oliver的這篇規(guī)范性論文引發(fā)了大量后續(xù)的討論，其中不少實(shí)證研究證實(shí)了其論文中的假設(shè)(Roautiainen &Jarvenpaa，2012)，前文提到的一些對中國政府回應(yīng)性的研究也受到了這一模型的啟發(fā)。此外，針對中國政府治理提出的“壓力型體制”(榮敬本，1998)、“晉升錦標(biāo)賽”(周黎安，2007)等也是這一解釋路徑的典型代表。顯然，在這種解釋路徑中，組織是被動(dòng)的，主要是基于外部刺激做出被動(dòng)的反應(yīng)。

總體而言，上述解釋路徑能夠較好地解釋組織面對不同(類似)壓力時(shí)的不同(類似)反應(yīng)，但是卻不能很好地回答為什么面對類似壓力的組織會(huì)采取不同的管理實(shí)踐從而表現(xiàn)出不同的回應(yīng)性。對應(yīng)到本案例中的情形，即可以很好地解釋為什么“塊塊”的回應(yīng)性普遍好于“條條”，卻無法對“條條”和“塊塊”各自內(nèi)部的回應(yīng)性差異形成有效解釋。為此，就需要引入理解組織行為邏輯的另一個(gè)重要路徑，即強(qiáng)調(diào)組織擁有理性選擇能力和自主性的有限理性主義(March &Simon，1993)。其核心主張是組織或多或少都擁有一定程度的自由裁量空間，這就為組織做出自主性選擇提供了可能。組織擁有一定的自主性，會(huì)根據(jù)自身的目標(biāo)等在特定情境下做出自主選擇，組織的目標(biāo)、結(jié)構(gòu)等影響和約束了其如何感知和解讀組織面臨的壓力，進(jìn)而做出策略選擇。沿著該解釋路徑展開的實(shí)證研究表明，組織對制度壓力的反應(yīng)受到組織特征的影響，包括所有權(quán)結(jié)構(gòu)(Goodrick &Salancik，1996)、信任和認(rèn)同(Kostova &Roth，2002)等。Royston等(2011)指出，壓力對所有組織的影響并不相同。外部壓力通過組織場域，然后被組織本身的各種屬性過濾，特別是組織在場域中的位置、組織結(jié)構(gòu)、所有權(quán)和治理，以及它的身份。也就是說，組織是外部壓力的過濾器，組織屬性決定了其如何感知壓力并構(gòu)建反應(yīng)。中國背景下基于行政發(fā)包制(周黎安，2014)、財(cái)政聯(lián)邦制(Qian &Weingast，1997)等對地方政府自主性(何顯明，2007)的研究也是這一解釋路徑的典型代表。

基于以上討論并結(jié)合案例觀察，本文認(rèn)為，當(dāng)組織面臨多重外部壓力時(shí)，其策略選擇是在外部壓力與其組織特征的共同作用下形成的。也就是說，要形成對政府回應(yīng)行為邏輯的充分解釋，必須整合前述兩種路徑。為此，基于已有研究并結(jié)合案例情境，初步發(fā)展出了一個(gè)包含外部壓力特征、組織特征和組織回應(yīng)性的整體性分析框架(見圖1)。

圖1 組織回應(yīng)性的整合性分析框架

Royston等(2011)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從組織在場域中的位置、組織結(jié)構(gòu)、組織內(nèi)部所有權(quán)和治理安排、組織身份等方面分析組織特征對組織面臨外部壓力時(shí)的策略性回應(yīng)。由于篇幅所限，本案例研究沒有涉及組織結(jié)構(gòu)和治理安排的分析；同時(shí)，考慮到政府組織的內(nèi)部所有權(quán)結(jié)構(gòu)基本一致，這一因素也未包含在框架中。根據(jù)案例情境，我們將組織在場域中的位置具體化為組織的法定地位和職能定位，將組織身份具體化為組織目標(biāo)的清晰度和組織的使命感、義務(wù)感。Oliver的“壓力-回應(yīng)”模型主張從壓力的原因、來源、內(nèi)容、強(qiáng)制性和背景五個(gè)方面分析壓力對組織策略性回應(yīng)的影響。本案例研究中，壓力的原因、內(nèi)容和背景變量基本相同，因此將重點(diǎn)分析壓力來源(多元化程度和依賴程度)和壓力大小對組織回應(yīng)性的影響。需要強(qiáng)調(diào)的是，對于具體的政府“條條”或“塊塊”來說，這里的外部壓力既包括社會(huì)壓力，也包括科層體系內(nèi)部自上而下的壓力；對政府組織回應(yīng)性的分析則包括了優(yōu)先回應(yīng)誰、回應(yīng)強(qiáng)弱和兩種回應(yīng)的關(guān)系。

在這一分析框架中，政府組織的回應(yīng)性受到組織特征和外部壓力特征的共同影響：首先，組織特征會(huì)影響該組織所面臨的客觀壓力特征，比如組織的法定地位和職能定位不同，其面臨的外部壓力也會(huì)有所差異(箭頭①)，從而影響了它們的回應(yīng)性(箭頭②)。其次，組織特征還會(huì)影響該組織主觀感知的壓力特征，組織的使命感和義務(wù)感不同，其對外部壓力的認(rèn)知和解釋也不同(箭頭①)，從而影響了它們的回應(yīng)性(箭頭②)。最后，組織特征還會(huì)調(diào)節(jié)外部壓力與組織回應(yīng)性的關(guān)系，比如目標(biāo)清晰度低的組織更容易受到外部壓力的影響，其對壓力的回應(yīng)性可能會(huì)高于那些目標(biāo)清晰的組織(箭頭③)。下面我們將嘗試運(yùn)用這一分析框架對A市政務(wù)公開領(lǐng)域中市屬職能部門(“條條”)和市轄區(qū)(“塊塊”)的回應(yīng)性及其差異進(jìn)行描述和解釋。在對這一分析框架進(jìn)行詮釋和驗(yàn)證的同時(shí)，期望一方面為人們理解中國政府條塊回應(yīng)性差異提供一個(gè)整體性的邏輯與框架，另一方面推動(dòng)政府回應(yīng)性研究的理論化和系統(tǒng)化。

四、案例描述與研究方法

(一)案例描述：“條條”和“塊塊”的回應(yīng)性差異

A市自2017年起開始推行兩套政務(wù)公開評價(jià)體系，一套是從工作視角考核市屬職能部門和所轄區(qū)政府是否按照上級(jí)要求完成了政務(wù)公開任務(wù)(以下簡稱“工作視角的評價(jià)”)，該評價(jià)體系由A市政務(wù)公開辦在國辦、省辦的政務(wù)公開工作考核指標(biāo)體系基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)而成(1)工作視角的評價(jià)指標(biāo)體系包括“政務(wù)公開制度建設(shè)”“五公開推進(jìn)情況”“依申請公開”“組織體系和監(jiān)督保障”“基層試點(diǎn)工作推進(jìn)”“工作創(chuàng)新”等6個(gè)一級(jí)指標(biāo)；“完善本單位政務(wù)公開制度”等21個(gè)二級(jí)指標(biāo)；“明確主管部門、專門機(jī)構(gòu)及工作人員”等49個(gè)三級(jí)指標(biāo)。指標(biāo)內(nèi)容在整體上側(cè)重于政務(wù)公開工作的制度建設(shè)、組織建設(shè)、工作投入和推進(jìn)等。評價(jià)由政務(wù)公開辦抽調(diào)相關(guān)工作人員進(jìn)行，其中少部分指標(biāo)根據(jù)“網(wǎng)上抓取數(shù)據(jù)”打分，大部分指標(biāo)根據(jù)各區(qū)各部門自報(bào)材料進(jìn)行打分。，體現(xiàn)的是對來自上級(jí)政府工作要求的回應(yīng)，也是A市政務(wù)公開辦推動(dòng)同級(jí)部門和下級(jí)政府積極響應(yīng)政務(wù)公開工作的抓手。在這一套評價(jià)體系運(yùn)行了幾年之后，A市政務(wù)公開辦為了進(jìn)一步改進(jìn)工作，提出從更為綜合的視角，特別是從轄區(qū)公眾、企業(yè)的角度來審視和評價(jià)政務(wù)公開的實(shí)際效果。為此，A市政務(wù)公開辦委托第三方開發(fā)了一套公共價(jià)值視角的政務(wù)公開評價(jià)體系(以下簡稱“公共價(jià)值視角的評價(jià)”)，并從2017年開始正式實(shí)施(2)公共價(jià)值視角的評價(jià)體系以公共價(jià)值理論為基礎(chǔ)，其指標(biāo)體系包括了“主動(dòng)公開與重點(diǎn)領(lǐng)域”“依申請公開”“制度建設(shè)”“政策解讀”“與公民互動(dòng)”等5個(gè)一級(jí)指標(biāo)；“決策公開”等22個(gè)二級(jí)指標(biāo)；“公民主動(dòng)參與的渠道是否暢通”等57個(gè)三級(jí)指標(biāo)。該評價(jià)體系所有的指標(biāo)都可以通過抓取網(wǎng)上數(shù)據(jù)或?qū)嶒?yàn)方式完成，由第三方進(jìn)行獨(dú)立的年度評價(jià)。。相較于工作視角的評價(jià)體系，該評價(jià)體系一是增加了更多反映企業(yè)、公眾等用戶需求的指標(biāo)，如作為一級(jí)指標(biāo)的“與公民互動(dòng)”等，并且顯著提高了此類指標(biāo)的權(quán)重；二是刪減了“政務(wù)公開考核制度及實(shí)施情況”等純工作視角的指標(biāo)，從而在整體上更多體現(xiàn)了政府對來自公眾、企業(yè)需求的回應(yīng)?；诖?，本案例研究以工作視角的評價(jià)結(jié)果代表政府組織的垂直回應(yīng)性，以公共價(jià)值視角的評價(jià)結(jié)果代表政府組織的水平回應(yīng)性。從理論上來說，政府的垂直回應(yīng)性和水平回應(yīng)性應(yīng)是一致的，即歸根結(jié)底都是對公眾需求和訴求的回應(yīng)。但在現(xiàn)實(shí)中，上級(jí)政府的要求往往代表的是更大范圍內(nèi)公眾的需求和訴求，其具體內(nèi)容與本地公眾的需求和訴求可能出現(xiàn)一定程度的差異，從而使得面臨多任務(wù)競爭的地方政府不得不在垂直回應(yīng)和水平回應(yīng)之間做出取舍。兩套評價(jià)體系的平均得分比較見表1。

表1 兩套評價(jià)體系的平均得分比較

從課題組掌握的2017年與2018年的A市政務(wù)公開評價(jià)結(jié)果來看，有如下幾個(gè)突出特征：首先，從表1可以看出，各被考核單位(包括“條條”和“塊塊”)工作視角下的評價(jià)得分遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公共價(jià)值視角下的評價(jià)得分；結(jié)合成對樣本檢驗(yàn)的結(jié)果來看，各考核單位在兩套評分體系下的得分確實(shí)存在顯著差異(2017年與2018年成對樣本檢驗(yàn)的p值都為0.000)。其次，“塊塊”在兩套考核體系下的得分均明顯高于“條條”，公共價(jià)值視角下的分差更大；結(jié)合獨(dú)立樣本檢驗(yàn)的結(jié)果來看，“條條”和“塊塊”在工作視角的評分體系下得分差異并不穩(wěn)定(2017年獨(dú)立樣本檢驗(yàn)p值為0.069，說明“條條”和“塊塊”的得分存在顯著差異，2018年p值為0.199，未通過顯著性檢驗(yàn))，而在公共價(jià)值視角評分體系下“條條”和“塊塊”的得分則存在顯著差異(2017年與2018年獨(dú)立樣本檢驗(yàn)的p值都為0.000)。這說明：(1)“塊塊”和“條條”的垂直回應(yīng)性普遍好于其水平回應(yīng)性。(2)“塊塊”的回應(yīng)性整體上好于“條條”，雖然垂直回應(yīng)性的差異在統(tǒng)計(jì)上并不總是顯著，但其水平回應(yīng)性顯著好于“條條”。

此外，從表2可以看出，工作視角下排名第一的N區(qū)在公共價(jià)值視角下的排名是倒數(shù)第三或倒數(shù)第一，而公共價(jià)值視角下排名第一的M區(qū)在工作視角下或者居中或者倒數(shù)第二。與此同時(shí)，作為“條條”的職能部門則不存在這種顯著的差異，例如，民政局在兩個(gè)視角下的排名都靠前，而住房公積金管理中心的排名都靠后。

表2 “塊塊”和“條條”在兩套評價(jià)體系排名中的差異

為了進(jìn)一步確認(rèn)兩種回應(yīng)性之間的關(guān)系，我們分別對“塊塊”和“條條”的兩種評價(jià)結(jié)果進(jìn)行了相關(guān)性計(jì)算。結(jié)果顯示，“條條”在兩種評價(jià)體系下的得分顯著正相關(guān)(2017年相關(guān)系數(shù)0.39，2018年相關(guān)系數(shù)0.432，P<0.01)；“塊塊”在兩種評價(jià)體系下的得分或者顯著負(fù)相關(guān)(2018年相關(guān)系數(shù)-0.791，P<0.01)或者不相關(guān)(2017年相關(guān)系數(shù)-0.027，P>0.1)。也就是說，無論是量化的分析還是典型個(gè)案的觀察都表明，對“條條”來說，其完成上級(jí)任務(wù)越好，公眾的感受也越好；而“塊塊”則不然，要么是完成上級(jí)任務(wù)越好，公眾的感受越不好，要么二者沒有關(guān)系。

(二)研究方法

案例研究的質(zhì)量與多證據(jù)來源密切相關(guān)，基于此，本研究收集整理了多方面的證據(jù)資料：一是2017—2018年A市各職能部門(包含參公單位，共58個(gè))、各區(qū)(共11個(gè))政務(wù)公開領(lǐng)域工作視角評價(jià)的排名情況和平均分，公共價(jià)值視角評價(jià)的排名和得分情況。二是A市政務(wù)公開領(lǐng)域的政策文件、工作總結(jié)和會(huì)議材料等書面材料。三是以課題合作形式參與了A市2017—2019年間政務(wù)公開領(lǐng)域的重要會(huì)議、培訓(xùn)等活動(dòng)，以參與式觀察方式獲得一手材料。四是利用問卷收集有關(guān)壓力的量化數(shù)據(jù)(3)課題組于2018年向A市11個(gè)區(qū)政府和58個(gè)市職能部門負(fù)責(zé)政務(wù)公開工作的人員發(fā)放了問卷，回收有效問卷123份，其中20份來自區(qū)政府，103份來自市級(jí)職能部門，最終所使用的單位外部壓力數(shù)據(jù)是該單位所有參與問卷調(diào)查人員感知壓力的平均值。，采用Motowidlo等(1986)開發(fā)的經(jīng)典四條目量表來測量政務(wù)公開工作人員感知的外部壓力，量表信度檢驗(yàn)結(jié)果為0.894。五是選取了A市在公共價(jià)值視角下排名靠前和靠后的“條條”(民政局和住房公積金管理中心)和“塊塊”(M區(qū)和N區(qū))作為典型案例，目的是通過對典型組織的訪談，理解“條條”和“塊塊”面對壓力時(shí)的策略選擇邏輯。訪談對象的選擇標(biāo)準(zhǔn)是：了解政務(wù)公開工作和考核評價(jià)的情況、能提供不同角度的信息，包括案例單位的政務(wù)公開工作分管領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)人和一線工作人員。具體訪談對象共14人：兩位來自A市政務(wù)公開辦(編號(hào)a1a2)，七位來自民政局和住房公積金管理中心(編號(hào)分別為x1x2x3，y1y2y3y4)，五位來自M區(qū)和N區(qū)(編號(hào)m1m2，n1n2n3)。數(shù)據(jù)收集的主要方式是半結(jié)構(gòu)化訪談，時(shí)間為2019年7-9月。所有訪談資料均被錄入電腦形成文字稿，并與其他證據(jù)資料共同組成了案例研究資料庫。

五、案例分析與研究發(fā)現(xiàn)

(一)“條條”與“塊塊”的組織差異及其對壓力特征的影響

作為中國地方政府基本結(jié)構(gòu)性關(guān)系的條塊結(jié)構(gòu)，是研究中國政府治理無法回避的主題。“條條”的設(shè)置是國家職能分工的結(jié)果，體現(xiàn)了自上而下的權(quán)威關(guān)系和動(dòng)員機(jī)制，是屬事責(zé)任；而“塊塊”是作為治理層級(jí)存在的，承擔(dān)著所在層級(jí)治理的整體責(zé)任，體現(xiàn)了屬地治理，是屬地責(zé)任(任勇，2017)。法定地位、職能定位的差異使得“條條”和“塊塊”往往按照不同的治理邏輯運(yùn)行。

根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)，對本級(jí)人民代表大會(huì)和上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方政府的各工作部門受本級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。從上述規(guī)定可以看出：(1)“塊塊”和“條條”的法定地位不同?！皦K塊”是一級(jí)政府，同時(shí)向上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)和本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)；“條條”是具體工作部門，主要接受本級(jí)政府和上級(jí)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。(2)職能定位不同。作為“塊塊”的地方政府，其職能是自上而下壓力導(dǎo)向和自下而上需求導(dǎo)向的復(fù)合體；而“條條”的職能則主要體現(xiàn)的是自上而下的壓力導(dǎo)向。這意味著，“塊塊”比“條條”的獨(dú)立性更強(qiáng)，且需同時(shí)對上級(jí)政府和代表本地公眾需求的人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，往往是上級(jí)政府和社會(huì)(媒體、公眾輿論)直接問責(zé)的對象。也就是說，“塊塊”同時(shí)直接面對社會(huì)壓力和科層壓力，而“條條”直接面對的主要是科層壓力。那么，在壓力型體制下，“條條”和“塊塊”面對的科層壓力有什么不同嗎？

眾所周知，中國政府體制的核心特征之一是屬地化管理，即把行政區(qū)域劃分為一個(gè)個(gè)的“塊”，賦予“塊”政府對所轄地區(qū)統(tǒng)籌管理的權(quán)力，同時(shí)承擔(dān)治理責(zé)任(周振超、李安增，2009)。這種屬地責(zé)任包括目標(biāo)考核和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(如維穩(wěn)、安全生產(chǎn)事故等)兩個(gè)方面(陳家建、張洋洋，2021)，從而借助于空間的清晰性實(shí)現(xiàn)了模糊和不確定責(zé)任的明晰化(顏昌武、許丹敏，2021)。在這種體制下，無論是完不成考核目標(biāo)還是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對不力，“塊塊”都可能成為被問責(zé)的對象。在壓力型體制下，“條條”同樣面臨自上而下的考核壓力，但由于很難將具有高度不確定性和綜合性的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對責(zé)任明確地分解、明確到某個(gè)具體的職能部門，因此，“條條”一般不直接承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的責(zé)任，而轉(zhuǎn)而由其所在的“塊塊”承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這就意味著壓力型體制下的“條條”和“塊塊”雖然同時(shí)面對自上而下的科層壓力，但“塊塊”面對的科層壓力更大。

對A市政務(wù)公開工作人員的問卷調(diào)查證實(shí)了這一點(diǎn)?！皦K塊”上的工作人員感知壓力的平均值為3.65(滿分為5)，而“條條”上的工作人員感到的壓力平均值為3.37，“塊塊”明顯高于“條條”，且獨(dú)立樣本的t檢驗(yàn)顯示“塊塊”和“條條”上的工作人員感知的壓力水平存在顯著差異(p值0.068，小于0.1)。此外，訪談資料表明，政務(wù)公開領(lǐng)域的問責(zé)機(jī)制也鮮明地體現(xiàn)出前述特征，即雖然“條條”和“塊塊”處于相同的考核體系下，但問責(zé)的壓力往往集中在代表一級(jí)政府的政務(wù)公開辦及其分管市(區(qū))領(lǐng)導(dǎo)身上，而很難傳導(dǎo)到具體職能部門身上(“板子拍不到責(zé)任人身上”)。

首先，當(dāng)公眾對政府的政務(wù)公開不滿而提起訴訟時(shí)，站在被告席上的往往是代表一級(jí)政府、分管政務(wù)公開的市(區(qū))領(lǐng)導(dǎo)，而不是具體職能部門或相關(guān)決策領(lǐng)導(dǎo)。也就是說，公眾直接施加的訴訟壓力主要指向代表一級(jí)政府的政務(wù)公開辦及其分管領(lǐng)導(dǎo)。

行政訴訟要求行政負(fù)責(zé)人出庭，也就是你(是)領(lǐng)導(dǎo)你要站到被告席上去……他們認(rèn)為我站在被告上其實(shí)就一定是很丟臉的。他有壓力，對，他就會(huì)比較有壓力……最后只能是我們分管領(lǐng)導(dǎo)，就是我們辦公廳的主任，或者是分管的副秘書長他們來出庭。對，分管政務(wù)公開的(領(lǐng)導(dǎo))出庭，他還不是說分管比如城建或者分管拆遷的(領(lǐng)導(dǎo))，其實(shí)還是打不到他們身上。只有你比如說打到分管拆遷的領(lǐng)導(dǎo)身上那才有用。(受訪者a2)

其次，當(dāng)政府因政務(wù)公開而敗訴時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)總是將責(zé)任歸因到代表一級(jí)政府的公開辦身上，而不是歸咎于不愿意公開信息的職能部門或者相關(guān)決策者。

關(guān)鍵是傳導(dǎo)機(jī)制能不能傳導(dǎo)到?jīng)Q策者，比如說我們因?yàn)樽约盒姓灰?guī)范然后引起信息公開復(fù)議或者訴訟敗訴了，這個(gè)板子很可能沒打到那個(gè)決策的，或者是那個(gè)職能部門身上，打到的是政務(wù)公開的部門身上。(受訪者a2)

總之，法定地位、職能定位的差異使得“塊塊”比“條條”面臨更多元、更大的外部壓力，從而進(jìn)一步影響了其回應(yīng)性。

(二)“條條”的垂直回應(yīng)性和水平回應(yīng)性

1.組織面臨的壓力越小，回應(yīng)性越差

根據(jù)Oliver的“壓力-回應(yīng)”模型，組織面臨的壓力越小，其回應(yīng)性越差。如前所述，不同于“塊塊”同時(shí)直接面對社會(huì)壓力和科層壓力，“條條”直接面對的主要是科層壓力，而且在屬地管理、屬地責(zé)任的政府體制下，其科層壓力也小于“塊塊”。這就使得“條條”的回應(yīng)性普遍弱于“塊塊”，尤其是在水平回應(yīng)性方面——表1中，公共價(jià)值視角下“塊塊”和“條條”的得分差更大，且獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)顯示“條條”和“塊塊”的得分存在顯著差異。

2.壓力相當(dāng)時(shí)，組織特征影響其回應(yīng)性

如前所述，“條條”直接面對的主要是自上而下的科層壓力。由于處于同一行政轄區(qū)的同一考核體系內(nèi)，因此各職能部門在政務(wù)公開領(lǐng)域面對的科層壓力是大體相當(dāng)?shù)模▔毫Φ拇笮?、壓力來源的?shù)量和對壓力源的依賴等。那么如何解釋各職能部門在回應(yīng)性方面的差異呢？為什么有些部門回應(yīng)性更好，而有些部門回應(yīng)性較差呢？對職能部門評價(jià)結(jié)果的分析及典型部門的訪談表明，當(dāng)組織面臨的外部壓力大體相當(dāng)時(shí)，其回應(yīng)性主要受到兩個(gè)方面的影響：一是組織使命感和義務(wù)感，二是組織目標(biāo)和任務(wù)的清晰度。

A市對職能部門政務(wù)公開的評價(jià)中，根據(jù)各部門的職能定位和工作性質(zhì)，將所有部門劃分為A、B兩類，前者是對外政務(wù)公開義務(wù)較強(qiáng)的部門，如民政、教育、環(huán)保等大部分經(jīng)濟(jì)民生部門；后者則是對外政務(wù)公開義務(wù)較弱的部門，如檔案局、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等以政府本身為主要服務(wù)對象的部門。從兩類部門的得分情況來看，在體現(xiàn)垂直回應(yīng)性的工作視角得分中，A類部門平均得分與B類部門平均得分相差很??；而在體現(xiàn)水平回應(yīng)性的公共價(jià)值視角得分中，對外政務(wù)公開義務(wù)較強(qiáng)的A類部門明顯高于對外政務(wù)公開義務(wù)較弱的B類部門(見表3)。結(jié)合獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)的結(jié)果來看，兩類部門的垂直回應(yīng)性的差異并不穩(wěn)定，但水平回應(yīng)性的差異顯著且穩(wěn)定。2017年，A類部門與B類部門在兩種評價(jià)體系下的得分都存在顯著差異(p值都是0.000)，表明A類部門無論是垂直回應(yīng)性還是水平回應(yīng)性都顯著地高于B類部門；而在2018年，A類部門與B類部門在工作視角下的得分差異不再顯著(p值0.587)，但在公共價(jià)值視角下的得分差異依然顯著(p值0.007)。

表3 A、B兩類職能部門的平均得分差異

此外，對典型部門的訪談發(fā)現(xiàn)，職能部門對自身定位、職能和使命目標(biāo)的認(rèn)知都在很大程度上影響了其回應(yīng)性。

我們沒有理由不把政務(wù)公開工作做好。為什么？因?yàn)槲覀兠裾块T是人民滿意的優(yōu)秀單位……你既然是人民滿意的單位，你就要對得起優(yōu)秀單位的稱號(hào)。所以大家都有壓力，從我到他們辦公室，大家都有，就是工作要干好，沒有什么可退讓或者是可松懈的空間……我們下一步要再上一個(gè)臺(tái)階，就是說要把這項(xiàng)工作滲入到民政部門工作的血液里面，就是滲入到我們的骨子里面。(受訪者x1)

本身民政工作，你本身就是非常重要的民生部門，所以很多的工作你都是跟政府政務(wù)公開是分不開的……民政也沒有多少工作是不能公開的，對吧？……所以你做的工作，你做的業(yè)務(wù)工作，你本身就是要讓老百姓知曉，你作為一個(gè)民生部門，你在三個(gè)聚焦上面，你做了哪些事情，你要及時(shí)向社會(huì)公開，讓社會(huì)公眾知曉你民政做了哪些事情。(受訪者x1)

可以看出，民政部門的組織身份從兩個(gè)方面影響了其對外部壓力的感知和解讀，或者說其主觀感知到的壓力特征，進(jìn)而形成了其面對壓力的策略選擇：一是組織成員對其組織戰(zhàn)略定位的看法。民政局長期在各項(xiàng)評比中名列前茅，而且還是人民滿意的單位，這無形中增加了其繼續(xù)保持先進(jìn)的壓力和動(dòng)力，以高水平的回應(yīng)性使“人民滿意單位”名副其實(shí)；二是組織成員對其組織使命和職能目標(biāo)的看法。民政愛民、民政為民及聚焦群眾關(guān)切的組織使命使其高度重視對社會(huì)和公眾的回應(yīng)性。也就是說，組織不是被動(dòng)地對外部壓力做出反應(yīng)，而是通過組織身份對其進(jìn)行過濾、解釋，進(jìn)而做出策略性選擇。

與民政局形成鮮明對比的是住房公積金管理中心。

公積金中心可能性質(zhì)不一樣，是個(gè)(參公)事業(yè)單位。它沒有用政府職能部門的要求來要求自己，覺得自己本身也和職能部門有點(diǎn)不一樣。雖然有壓力，……有的單位就是認(rèn)為分?jǐn)?shù)少幾分我也不在乎就是了。有的人就是不在乎的，對這種你就沒有太多的辦法，我反正就排不高了?！褪钦f這個(gè)單位的性質(zhì)決定了的它可能在整體上不會(huì)太高……他肯定就不在乎了。(受訪者a2)

與政府職能部門有所不同的身份認(rèn)同及在各項(xiàng)評估中長期靠后的組織定位，使得公積金中心在政務(wù)公開領(lǐng)域存在懈怠、敷衍的情況，其負(fù)責(zé)政務(wù)公開的辦公室人員對政務(wù)公開的一些基本規(guī)則甚至處于不太清楚的狀態(tài)。

這個(gè)我們就會(huì)有一些理解上的偏差……大家可能都知道政務(wù)公開，也都知道其重要性，但是具體去操作的時(shí)候可能往往就是不知道正確的規(guī)范要求：比如你到底哪些要公開，以什么形式什么格式公開？能公開的內(nèi)容、具體操作可能還是有點(diǎn)模糊。不知道這個(gè)工作……怎么去(做)更符合要求？(受訪者y1)

作為負(fù)責(zé)政務(wù)公開的辦公室本身都不熟悉規(guī)則，就更難去推動(dòng)和監(jiān)督其他科室去做好政務(wù)公開工作了，甚至連“規(guī)定動(dòng)作”都難以完成，表現(xiàn)出對外部壓力的回避和反抗。

此外，從典型部門來看，組織目標(biāo)和任務(wù)的清晰度也會(huì)影響其對外部壓力的回應(yīng)性，即調(diào)節(jié)壓力特征和組織回應(yīng)性之間的關(guān)系。根據(jù)組織社會(huì)學(xué)的研究，組織的目標(biāo)不清晰，或者由于組織存在多重目標(biāo)而出現(xiàn)“優(yōu)先目標(biāo)的模糊性”，那么組織就更容易對外部壓力做出回應(yīng)，以獲得社會(huì)的承認(rèn)(DiMaggio &Powell，1983)。以民政局和住房公積金管理中心為例，民政局的職能包括社會(huì)組織管理、社會(huì)救助、基層政權(quán)建設(shè)、行政區(qū)劃和地名、婚姻登記、殯葬管理、殘疾人權(quán)益保護(hù)、養(yǎng)老、兒童福利保護(hù)、慈善事業(yè)、社會(huì)工作、福利彩票等，其中既有針對弱勢群體的保護(hù)和救助，也有面向全體公眾的婚姻、殯葬服務(wù)；既有社會(huì)建設(shè)職能，也有政權(quán)建設(shè)性質(zhì)的職能，職能目標(biāo)多元而復(fù)雜。住房公積金管理中心則負(fù)責(zé)住房公積金的繳存、提取、貸款等業(yè)務(wù)審核辦理及資金的管理運(yùn)作，其所有職能都圍繞公積金的管理和運(yùn)作展開，職能目標(biāo)單一而清晰。這就使得相較于單職能目標(biāo)的住房公積金管理中心，多職能目標(biāo)的民政局更重視對外部壓力的回應(yīng)。

3.較為單一的壓力源，使“條條”的兩種回應(yīng)性之間不存在競爭關(guān)系

與“塊塊”不同，“條條”直接面對的主要是自上而下的科層壓力。在較為單一的壓力源下，“條條”面臨的任務(wù)和注意力競爭程度明顯低于“塊塊”，從而使得“條條”可以更多地根據(jù)其組織定位和使命對任務(wù)進(jìn)行排序，決定政務(wù)公開工作的優(yōu)先級(jí)，進(jìn)而表現(xiàn)出垂直回應(yīng)和水平回應(yīng)的一致性。訪談發(fā)現(xiàn)，市級(jí)職能部門并未感到兩種評價(jià)體系之間的張力，認(rèn)為兩套評價(jià)體系可以合并。

我看兩個(gè)體系很多地方比較類似，我個(gè)人覺得是可以合并為一套體系。而且合并以后，我們這邊開展工作也更加方便一些。(受訪者x3)

由此我們看到，“人民滿意單位”的自我認(rèn)知和定位、“民政愛民、民政為民”的使命感使得民政局一方面積極主動(dòng)地對照工作視角評價(jià)體系持續(xù)改進(jìn)績效，另一方面主動(dòng)回應(yīng)公眾需求，認(rèn)為政務(wù)公開工作本身就是為老百姓服務(wù)的，只有把工作視角與公共價(jià)值視角結(jié)合起來開展政務(wù)公開工作，才能避免供需脫節(jié)。

我們出臺(tái)政策首先看的就是什么是老百姓最關(guān)心的……你考慮工作，你肯定是要先從老百姓的需求(出發(fā))，而不要從你實(shí)際部門(出發(fā))，那你就是供需脫節(jié)了。(受訪者x1)

(三)“塊塊”的垂直回應(yīng)性和水平回應(yīng)性

如前所述，由于面臨的壓力大于“條條”，“塊塊”的回應(yīng)性整體上好于“條條”，特別是水平回應(yīng)性(表1)。那么在“塊塊”內(nèi)部呢？是什么因素導(dǎo)致了不同區(qū)政府的回應(yīng)性差異？

1.組織面臨的壓力越大，回應(yīng)性越強(qiáng)

從“塊塊”內(nèi)部來看，由于同處A市管轄范圍，處于相同的考核評價(jià)體系下，制度層面的、自上而下的科層壓力大體相當(dāng)。但是，N區(qū)在2017—2018年被選為基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化國家級(jí)試點(diǎn)單位，從而極大程度地吸引了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的注意力，受到領(lǐng)導(dǎo)高度重視，并進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為強(qiáng)的政治激勵(lì)和壓力，使得N區(qū)連續(xù)兩年在工作視角下的評價(jià)中名列第一。

把我們作為試點(diǎn)的單位，這很重要……市委書記、區(qū)長特別是我們常務(wù)副區(qū)長，這項(xiàng)工作在短時(shí)間之內(nèi)，把這樣一個(gè)方案，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。咱們領(lǐng)導(dǎo)要求區(qū)長來擔(dān)任，為了開展項(xiàng)目，設(shè)置了專門的人員集中辦公。一方面是我們工作匯報(bào)，更重要的是對于我們工作進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)。(N區(qū)2018年政務(wù)公開試點(diǎn)工作會(huì)議資料)

好壞和領(lǐng)導(dǎo)重視是有直接的關(guān)系，像2017、2018年的政務(wù)公開從省到市、到區(qū)都很重視，整個(gè)效果非常好。今年沒有試點(diǎn)了，說實(shí)話力度比原來要弱。(受訪者n1)

那么各區(qū)面臨的社會(huì)壓力是否存在顯著差異呢？我們用各區(qū)每年接收到的依申請公開數(shù)量測量其社會(huì)壓力。從表4可以看出，M區(qū)的依申請公開數(shù)量連續(xù)兩年排名第二，其在公共價(jià)值視角下的排名則連續(xù)兩年第一；N區(qū)的依申請公開數(shù)量連續(xù)兩年排名倒數(shù)第一，其公共價(jià)值視角下的排名則分別位居倒數(shù)第三和第一。同時(shí)，我們進(jìn)一步計(jì)算了公共價(jià)值視角下排名和依申請公開數(shù)量的相關(guān)關(guān)系，發(fā)現(xiàn)兩者顯著正相關(guān)，2017年相關(guān)系數(shù)0.629(P<0.05)，2018年相關(guān)系數(shù)0.756(P<0.01)。而工作視角下排名與依申請公開數(shù)量之間沒有顯著相關(guān)關(guān)系，2017年相關(guān)系數(shù)0.069(P>0.1)，2018年相關(guān)系數(shù)-0.26(P>0.1)。也就是說，各區(qū)直接面臨的社會(huì)壓力越大，其水平回應(yīng)性就越好，但對其垂直回應(yīng)性沒有影響。

表4 A市各區(qū)依申請公開數(shù)量和政務(wù)公開評價(jià)排名

2.壓力來源的多樣性帶來垂直回應(yīng)和水平回應(yīng)的背離

如前所述，作為“塊塊”的基層政府面臨自上而下和自下而上的多重壓力。同時(shí)，眾所周知，在壓力型體制下，基層政府普遍面臨責(zé)大權(quán)小、資源有限的任務(wù)困境，往往面臨嚴(yán)重的任務(wù)擁擠與競爭(崔晶，2020；顏昌武、許丹敏，2021)，因而不得不通過妥協(xié)策略，在多項(xiàng)競爭性的任務(wù)中進(jìn)行取舍。具體到政務(wù)公開領(lǐng)域，“塊塊”既是自上而下的政務(wù)公開工作的問責(zé)對象，也是轄區(qū)公眾、企業(yè)等在政務(wù)公開方面提出訴求和指責(zé)，甚至是訴訟的直接對象。有效回應(yīng)上級(jí)和回應(yīng)轄區(qū)公眾、企業(yè)往往意味著要在諸多任務(wù)上同時(shí)發(fā)力，當(dāng)其面臨資源和時(shí)間約束時(shí)，則不得不在科層壓力和社會(huì)壓力之間做出取舍和選擇，從而使得其垂直回應(yīng)和水平回應(yīng)相互背離。

基層事情太多了，階段性的重點(diǎn)工作很多，很容易沖淡……他也重視，但是他沒有很明確的一些事的話，一段時(shí)間他完了以后，負(fù)責(zé)人員調(diào)整以后，(就出現(xiàn))不重視的情況。(受訪者n1)

在責(zé)大權(quán)小、資源有限的困境下，區(qū)政府明顯感到了兩種評價(jià)體系之間的差異和張力。

工作視角的考核它一定是強(qiáng)制性的，公共價(jià)值視角的指數(shù)它是具有建議性的，還具有引導(dǎo)性的，你這個(gè)地方你做得好，你這個(gè)指數(shù)特別好，但是你的考核未必就比其他地方高，因?yàn)榭己耸菑?qiáng)制性的……它一定是平均數(shù)甚至是基本線……它是一個(gè)規(guī)定動(dòng)作。在完成規(guī)定動(dòng)作的基礎(chǔ)上，對事業(yè)發(fā)展來講，這個(gè)指數(shù)更有意義。(受訪者n3)

在這種情況下，“塊塊”不得不在兩套指標(biāo)體系所指向的任務(wù)中進(jìn)行取舍和選擇。例如，N區(qū)就認(rèn)為目前政務(wù)公開工作仍處于初級(jí)階段，大家應(yīng)優(yōu)先完成工作視角的考核，而不太關(guān)注公共價(jià)值視角的指數(shù)。

任何工作都是有階段性的，咱們國家現(xiàn)在處于初級(jí)階段，任何工作都不可能一蹴而就，一下子就到高級(jí)階段。所以政務(wù)公開這個(gè)工作也是個(gè)不斷完善的過程，它也是一個(gè)過程……剛開始大家優(yōu)先完成考核，不太關(guān)注指數(shù)，但是過一段時(shí)間就會(huì)發(fā)現(xiàn)大家在考核中的差不多的情況，開始去實(shí)現(xiàn)指數(shù)。(受訪者n3)

3.對壓力源的依賴性影響其回應(yīng)選擇：垂直回應(yīng)性對水平回應(yīng)性的擠出

當(dāng)“塊塊”面臨多重壓力下的任務(wù)擁擠和競爭時(shí)，不得不通過妥協(xié)策略，在科層壓力和社會(huì)壓力之間做出取舍和選擇。例如，按照最低要求滿足水平回應(yīng)的壓力，而把主要精力用于回應(yīng)科層壓力；或者努力實(shí)現(xiàn)對多方壓力回應(yīng)之間的平衡等。現(xiàn)實(shí)中究竟會(huì)采用哪一種策略，一方面取決于組織對壓力源的依賴性以及不同壓力源的壓力大小，另一方面也取決于組織如何認(rèn)知和解讀這些壓力，而這又與組織特征相關(guān)。眾所周知，中國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式使得同一層級(jí)政府在組織特征上表現(xiàn)出很高的相似性，尤其是在同一地區(qū)范圍內(nèi)，即本案例研究中的“塊塊”在法定地位和職能定位、目標(biāo)清晰度、使命感義務(wù)感等方面大體相似。這就使得當(dāng)其面對多重壓力導(dǎo)致的任務(wù)競爭時(shí)，主要根據(jù)組織對壓力源的依賴性以及不同壓力源的壓力大小做出策略選擇。

在壓力型體制下，中國地方政府在權(quán)力、資源等的合法性方面毫無疑問都更直接依賴于上級(jí)政府而不是本地公眾，這就使得當(dāng)“塊塊”面臨多任務(wù)競爭時(shí)往往優(yōu)先選擇回應(yīng)科層壓力，因此我們在案例中看到，“塊塊”的垂直回應(yīng)性普遍好于其水平回應(yīng)性(表1)。并且，“塊塊”的垂直回應(yīng)性對其水平回應(yīng)具有擠出效應(yīng)。

作為試點(diǎn)單位的N區(qū)受到省市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，面臨著比其他區(qū)更大的科層壓力，因此其在工作視角評價(jià)中一直排名靠前。但其在公共價(jià)值視角排名中一直靠后，這一方面可能是由其面對的水平壓力較小(依申請公開數(shù)量較少)造成的，另一方面也可能是因?yàn)槿蝿?wù)擠壓造成的，或者是二者共同作用造成的。訪談發(fā)現(xiàn)，N區(qū)面臨的高強(qiáng)度科層壓力使得其在政務(wù)公開工作中特別強(qiáng)調(diào)自上而下訂立標(biāo)準(zhǔn)以推動(dòng)政務(wù)公開的重要性，同時(shí)對公眾獲得感的關(guān)注度較低。他們反復(fù)強(qiáng)調(diào)，政務(wù)公開的目的是推動(dòng)行政規(guī)范化，而不是回應(yīng)公眾的需求。

省市政府公開的一些機(jī)構(gòu)，它要主導(dǎo)來形成這么一個(gè)公開目錄體系……你必須要有這么一個(gè)體系用來指導(dǎo)大家來做……要強(qiáng)調(diào)它的一個(gè)規(guī)范，一個(gè)是法定的要求，一個(gè)是規(guī)范的要求。但是你說要通過政務(wù)公開來娛樂、來滿足百姓的，其實(shí)那種我覺得不是政務(wù)公開本意的一個(gè)定位……我覺得政務(wù)公開它首先是一個(gè)法定的職責(zé)，不是因?yàn)槔习傩找蛘卟灰?，或者是你想看或者不想看，我就公開或者是不公開……我覺得不能把政務(wù)公開作為迎合某一個(gè)群體的一個(gè)工具。(受訪者n1)

M區(qū)雖然也同時(shí)受到來自科層和社會(huì)的雙重壓力，但相較于N區(qū)，其面臨的社會(huì)壓力更大，科層壓力更小，這使得M區(qū)政府在政務(wù)公開工作中感知到科層壓力和社會(huì)壓力之間沖突的同時(shí)，可以不用太擔(dān)心上級(jí)的要求和反應(yīng)，而將更好地回應(yīng)公眾的訴求作為工作的重心和努力方向。

我覺得人民群眾的訴求就是我們信息公開的一個(gè)方向，因?yàn)槲覀冃畔⒐_的一個(gè)目的是讓廣大群眾知道我們政府也好，機(jī)關(guān)也好，部門也好，就做了些什么事情。所以說針對他們的訴求來說，也是我們努力做好自己工作的一個(gè)方向吧。(受訪者m2)

六、討論與總結(jié)

對A市政務(wù)公開領(lǐng)域的案例研究表明，政府組織面對外部壓力時(shí)的回應(yīng)性受到外部壓力特征和組織自身特征的雙重影響，且兩種影響不是各自獨(dú)立發(fā)揮作用，而是共同影響著組織的回應(yīng)策略。整體而言，組織面臨的外部壓力越大，其回應(yīng)性越好；但是當(dāng)組織面臨多重壓力，且不同壓力和要求之間存在競爭關(guān)系時(shí)，組織不得不在多重壓力和要求之間進(jìn)行取舍和選擇，從而使得垂直回應(yīng)性擠出水平回應(yīng)性。這一發(fā)現(xiàn)也呼應(yīng)了學(xué)術(shù)界已有的研究結(jié)論(段哲哲，2019；肖棣文等，2020)。組織使命感、義務(wù)感等特征會(huì)影響組織對外部壓力的認(rèn)知和解讀，進(jìn)而影響其回應(yīng)性，這使得當(dāng)組織面臨的外部壓力適中或者大體相當(dāng)時(shí)，組織的回應(yīng)性會(huì)因其使命感、義務(wù)感不同而表現(xiàn)出差異。此外，組織的目標(biāo)清晰度會(huì)調(diào)節(jié)外部壓力對組織回應(yīng)性的影響，目標(biāo)模糊的組織更容易對外部壓力做出回應(yīng)。政務(wù)公開領(lǐng)域的條塊回應(yīng)性差異可以通過本文構(gòu)建的、融合了社會(huì)視角和政府視角的組織回應(yīng)性分析框架得到較好的解釋。

前述分析結(jié)論為進(jìn)一步優(yōu)化中國地方政府“條條”和“塊塊”的回應(yīng)性提供了思路和方向。

對于“塊塊”來說，在不改變目前的縱向權(quán)責(zé)和治理資源配置格局的情況下，進(jìn)一步增加自上而下的科層壓力不僅無助于政府回應(yīng)性的提升，而且可能起到適得其反的效果。眾所周知，為緩和大國背景下一統(tǒng)體制和有效治理之間的矛盾(周雪光，2014)，中國公共政策過程的重要特征之一就是“統(tǒng)一決策+靈活執(zhí)行”。作為“塊塊”的地方政府在其中扮演的主要角色就是回應(yīng)地方治理需求、基于地方治理情境有效解決問題，從而通過靈活執(zhí)行找到同時(shí)契合整體政策目標(biāo)和本地需求的平衡點(diǎn)。過強(qiáng)的自上而下的科層壓力會(huì)爭奪基層政府的注意力，擠壓其對于本地公眾訴求和壓力的回應(yīng)，并最終損害政府的整體回應(yīng)性。近年來，對屬地責(zé)任的過度強(qiáng)調(diào)已經(jīng)帶來了一系列負(fù)面效應(yīng)，科學(xué)合理地在不同層級(jí)政府之間、條塊之間配置責(zé)任是優(yōu)化政府回應(yīng)性的前置條件。

對“條條”的分析表明，由于其面臨的外部壓力不大(在綜合考核中占分較小、不是直接的問責(zé)對象)，一方面其回應(yīng)性總體偏低，另一方面其回應(yīng)性受到其組織使命、目標(biāo)清晰度等組織特征的影響。這說明，要優(yōu)化其回應(yīng)性主要存在兩個(gè)路徑：一是加大科層壓力，例如，提高某項(xiàng)工作在綜合考核中的占比、破除考核結(jié)果固化(4)考核結(jié)果固化指的是無論怎么考核，其結(jié)果都相對固定的現(xiàn)象，即常委部門、大部門等重要部門長期位于考核第一方陣，榮譽(yù)感較強(qiáng)；而小部門、邊緣部門長期排名靠后，逐漸失去了動(dòng)力。現(xiàn)象以解決尾部部門的榮譽(yù)感和動(dòng)力問題、優(yōu)化問責(zé)機(jī)制使“板子能拍在責(zé)任人身上”等。二是通過組織使命感、價(jià)值傳導(dǎo)和內(nèi)化等方式，強(qiáng)化組織成員的責(zé)任感和回應(yīng)公眾的義務(wù)感，從而優(yōu)化其回應(yīng)性。前者更多地依賴正式制度的完善，后者更多地依賴人們的觀念、認(rèn)知、價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變，是一個(gè)相對漫長的過程。因此應(yīng)“雙管齊下”。

本文的主要貢獻(xiàn)有四點(diǎn)：第一，對中國地方政府中“條條”和“塊塊”的回應(yīng)性差異進(jìn)行了系統(tǒng)的描述和解釋，使得關(guān)于中國地方政府回應(yīng)性的圖景更為完整。第二，深入分析了地方政府垂直回應(yīng)與水平回應(yīng)相背離的現(xiàn)象和原因，有助于改善中國地方政府的回應(yīng)性背離問題，促進(jìn)有效治理的實(shí)現(xiàn)。第三，整合社會(huì)視角和政府視角，通過與解釋組織行為邏輯的制度主義視角和有限理性視角兩種研究路徑的理論對話，發(fā)展出了一個(gè)分析政府組織回應(yīng)性的整體性分析框架，以促進(jìn)政府回應(yīng)性研究領(lǐng)域的理論化和系統(tǒng)化。第四，“壓力型政府”(榮敬本，1998)和“地方政府自主性”等作為解釋中國治理模式和經(jīng)驗(yàn)的重要概念，分別強(qiáng)調(diào)了外部制度壓力和地方政府自身理性選擇的重要性。借助于本文提供的整合性分析框架，未來可以對“作為雙重代理人”(陳國權(quán)、許天翔，2018；Gong，2006)的中國地方政府行為進(jìn)行中觀的、更為系統(tǒng)和立體的描述和解釋。當(dāng)然，本文主要是基于政務(wù)公開領(lǐng)域展開的嵌入式案例研究，其研究結(jié)論能否拓展到其他領(lǐng)域還有待更多的實(shí)證研究加以驗(yàn)證，特別是組織特征、壓力特征對組織回應(yīng)性的交互式影響，垂直回應(yīng)性和水平回應(yīng)性之間的競爭性等都有待在獲得更多數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行量化檢驗(yàn)。