文 李方 蘭冬東 許妍 于春艷

海灣是沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的高地、生態(tài)保護的重地、親海戲水的勝地，是推動海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的關(guān)鍵地理單元。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確“推進美麗海灣保護與建設(shè)”?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》明確“建成一批具有全國示范價值的美麗河湖、美麗海灣”。生態(tài)環(huán)境部等6部門聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》明確提出“推進海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善和建設(shè)美麗海灣”“以海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善為核心，聚焦建設(shè)美麗海灣的主線”；“十四五”期間“推進50個左右海灣綜合治理和美麗海灣建設(shè)”，到2035年“80%以上的大中型海灣基本建成‘水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧’的美麗海灣”的遠景目標。由此可見，實施海灣綜合治理、建設(shè)美麗海灣已成為新時期海洋生態(tài)環(huán)境保護的主題、主線，既是海洋領(lǐng)域貫徹落實習近平生態(tài)文明思想和黨中央國務(wù)院重大決策部署的必然要求，也是建設(shè)美麗中國不可或缺的重要舉措。

美麗海灣建設(shè)工作取得積極成效

堅持人民至上、問題導向，貫徹落實精準治污、科學治污、依法治污總體要求，推動海灣生態(tài)環(huán)境綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，持續(xù)改善海洋生態(tài)環(huán)境，促進人海和諧共生，是美麗海灣建設(shè)的核心要求。概念一經(jīng)提出，即得到各有關(guān)部門和沿海地方政府的認同和支持。近年來，通過編制實施規(guī)劃、開展案例征集、開展指標研究，美麗海灣建設(shè)工作取得積極成效。

一是細化落實規(guī)劃要求，美麗海灣建設(shè)的目標任務(wù)框架日益清晰。為確保規(guī)劃目標實現(xiàn)，《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》明確了系統(tǒng)謀劃、梯次推進海灣生態(tài)環(huán)境綜合治理，強化“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”的美麗海灣示范建設(shè)和長效監(jiān)管，切實解決老百姓反映強烈的突出海洋生態(tài)環(huán)境問題，全面帶動和促進我國海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，助力建設(shè)美麗中國的美麗海灣建設(shè)思路。2022年1月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》重點任務(wù)措施清單，針對各海灣（灣區(qū)）擬解決的突出問題，逐一部署了“十四五”期間的重點任務(wù)措施和工程項目，提出了沿海283個海灣（灣區(qū)）目標指標要求。截至2022年上半年，沿海?。▍^(qū)、市）和大部分沿海地市編制印發(fā)海洋生態(tài)環(huán)境保護專項規(guī)劃，進一步明確了各地美麗海灣建設(shè)目標。為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，2022年2月，生態(tài)環(huán)境部等七部委聯(lián)合印發(fā)《重點海域綜合治理攻堅戰(zhàn)行動方案》進一步明確“形成一批具有全國示范價值的美麗海灣”，在美麗海灣建設(shè)方面，“實施‘一灣一策’海灣綜合治理，推進美麗海灣建設(shè)、海灣生態(tài)環(huán)境常態(tài)化監(jiān)測監(jiān)管等重要措施”。浙江、江蘇等也編制了省級美麗海灣建設(shè)工作方案和沿海地市美麗海灣建設(shè)實施方案。隨著各級規(guī)劃和行動方案的細化，美麗海灣建設(shè)思路、目標、任務(wù)不斷明晰，有關(guān)規(guī)劃方案不僅為推進工作指明了方向，同時也為該項工作打下了堅實的制度基礎(chǔ)。

二是開展美麗海灣建設(shè)優(yōu)秀案例征集，示范引領(lǐng)沿海地方實踐。為在全國范圍優(yōu)選具有典型性、先進性、示范性的美麗海灣建設(shè)優(yōu)秀案例，讓各地“學有榜樣、做有標尺、行有示范、趕有目標”，2021年，生態(tài)環(huán)境部首次開展了美麗海灣優(yōu)秀案例征集活動，通過屬地推薦、集中展示、同行評議、現(xiàn)場調(diào)研、公眾投票等多個環(huán)節(jié)，共評議出8個美麗海灣案例。其中，青島靈山灣、秦皇島灣北戴河段、汕頭青澳灣等案例，通過實施陸海統(tǒng)籌的海灣綜合治理，有效控制各類入海污染源排放，長期保持近岸海域水質(zhì)優(yōu)良、岸灘潔凈。鹽城東臺條子泥岸段、福州濱海新城岸段等案例，堅持生態(tài)優(yōu)先、保護為主的原則，加強濱海灘涂濕地生物生態(tài)保護，全力保護好生態(tài)原真性和生物多樣性。深圳大鵬灣、溫州洞頭諸灣、大連金石灘灣等案例，注重長效機制建立、開展親海環(huán)境整治，不斷滿足公眾親海戲水需求。這些案例各具特色、各美其美，在推動重點海灣環(huán)境質(zhì)量改善和生態(tài)服務(wù)功能提升方面，取得了顯著成效，積累了寶貴經(jīng)驗，產(chǎn)生了良好社會反響，是沿海地區(qū)積極推進美麗海灣建設(shè)的基層實踐創(chuàng)新的代表，對沿海地方開展美麗海灣建設(shè)實踐起到積極示范引領(lǐng)作用。

三是探索開展海灣（灣區(qū)）劃分和目標指標研究，為規(guī)范美麗海灣建設(shè)標準奠定基礎(chǔ)。首先，在海灣（灣區(qū)）劃分方面。在海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃過程中形成了海灣（灣區(qū)）劃分的總體要求，明確海灣（灣區(qū)）范圍邊界確定要堅持問題導向，以推動解決海灣（灣區(qū)）內(nèi)突出的、老百姓關(guān)注的海洋生態(tài)環(huán)境問題為核心，統(tǒng)籌考慮海灣生態(tài)環(huán)境特征、海洋資源利用情況、潛在生態(tài)環(huán)境風險以及行政管轄機制等因素，聚焦海洋（海岸）開發(fā)活動和近岸海域人類活動集中分布區(qū)域，充分發(fā)揮沿海地市對所轄近岸海域生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管的行政主體作用。按照這一要求，沿海地市在保護近岸海洋生態(tài)系統(tǒng)完整性和連通性的基礎(chǔ)上，宜灣則灣、宜灘則灘，因地制宜初步劃分了283個海灣（灣區(qū)）。其次，在美麗海灣標準建設(shè)方面。在美麗海灣優(yōu)秀案例征集過程中形成的案例審查要點，從海灣環(huán)境質(zhì)量、海灣生物生態(tài)狀況、親海環(huán)境品質(zhì)三方面，對優(yōu)秀案例提出了水質(zhì)清潔、岸灘整潔、生態(tài)良好、生物多樣、親海空間充足、環(huán)境品質(zhì)優(yōu)良、環(huán)境安全水平高等基本要求。為突出建設(shè)成效和示范性，審查要點同時對海灣生態(tài)環(huán)境治理前后變化情況，保護與建設(shè)成效及有關(guān)措施是否可持續(xù)，是否有示范價值提出了具體要求。這些探索性工作，不僅保障了規(guī)劃編制和案例征集工作的順利開展，同時也為規(guī)范美麗海灣建設(shè)管理單元和構(gòu)建美麗海灣建設(shè)目標指標體系打下了堅實基礎(chǔ)。

頂層設(shè)計亟待進一步規(guī)范細化

通過近年來的努力，美麗海灣建設(shè)理念深入人心、目標逐步明晰、實踐不斷豐富，尤其通過案例征集和規(guī)劃實施，美麗海灣建設(shè)地方實踐取得積極成效，但有關(guān)理論認識仍需不斷深化，尤其在頂層設(shè)計方面，仍存在建設(shè)標準缺失、監(jiān)管評估和組織推廣亟待加強等關(guān)鍵問題。

一是美麗海灣建設(shè)指標標準亟待完善。目前，關(guān)于海灣（灣區(qū)）的劃分和美麗海灣建設(shè)指標體系研究已有一定基礎(chǔ)，但暫無統(tǒng)一規(guī)范的標準。在海灣（灣區(qū)）劃分方面，應(yīng)在地方工作基礎(chǔ)上，以“尊重自然、規(guī)模適度、責任明晰、利于管控”為原則，制定全國海灣（灣區(qū)）劃分具體技術(shù)規(guī)則和方法，明確海灣（灣區(qū)）岸段范圍，向海、向陸兩側(cè)邊界，統(tǒng)一規(guī)范美麗海灣建設(shè)管理的基本單元，為做好建設(shè)、監(jiān)管、評估等各項工作奠定基礎(chǔ)。在建設(shè)指標體系方面，要結(jié)合美麗海灣建設(shè)目標要求，按照科學性、系統(tǒng)性、可操作性的原則，從海水環(huán)境質(zhì)量狀況、岸灘環(huán)境質(zhì)量狀況、海洋生物多樣性狀況、海洋生態(tài)系統(tǒng)狀況等方面選擇可反映海洋生態(tài)環(huán)境狀況的指標，提出水清灘凈、魚鷗翔集的標準；從入海污染治理、海洋生態(tài)保護修復、親海環(huán)境品質(zhì)、監(jiān)管支撐體系建設(shè)和群眾獲得感等方面選擇可凸顯人海關(guān)系和相互作用的指標，提出人海和諧共生的標準，研究構(gòu)建美麗海灣建設(shè)評價指標體系，規(guī)范美麗海灣建設(shè)工作。另外，隨著海灣（灣區(qū)）劃分和評價指標的規(guī)范，有關(guān)建設(shè)方案還需進一步具體細化。全國規(guī)劃和地方規(guī)劃明確了海灣（灣區(qū)）的建設(shè)目標和任務(wù)要求，但針對不同海灣（灣區(qū)）的實際情況，還需堅持問題導向，結(jié)合海灣（灣區(qū)）生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和地方經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，進一步具體細化“一灣一策”工作范圍、目標指標、工作任務(wù)、工程措施、進度安排和組織保障，保障規(guī)劃確定的目標任務(wù)順利實施。

二是美麗海灣建設(shè)需加強監(jiān)督評估。盡管國家和地方已開展了大量實踐工作，但美麗海灣建設(shè)工作仍缺乏監(jiān)督評估技術(shù)體系和工作機制。如前所述，有關(guān)評價范圍和評估標準有待進一步研究確定并盡快正式發(fā)布。另外，由于現(xiàn)有的海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)面向的是全國海域，在海灣（灣區(qū)）等近岸重點海域仍存在監(jiān)測點位較少，部分海灣（灣區(qū)）甚至沒有監(jiān)測點位等問題。另外，美麗海灣建設(shè)成效除海水環(huán)境質(zhì)量狀況指標外，還涉及入海污染治理、岸灘環(huán)境質(zhì)量、海洋生物生態(tài)、親海品質(zhì)等多方面指標，因此對單個海灣（灣區(qū)）監(jiān)測調(diào)查評估的系統(tǒng)性、全面性還需進一步加強。

三是美麗海灣建設(shè)還需進一步做好組織協(xié)調(diào)和宣傳推廣。美麗海灣建設(shè)涉及多個部門的職責，《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》《重點海域綜合治理攻堅戰(zhàn)行動方案》等的印發(fā)實施為推動落實各部門職責，形成建設(shè)合力奠定了基礎(chǔ)，未來還需進一步加強組織領(lǐng)導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和評估推廣，促進政策、制度等相關(guān)要素集聚，形成工作合力，推動美麗海灣建設(shè)落實落地。2021年美麗海灣優(yōu)秀案例征集工作取得的積極反響，對激勵推動地方工作起到了積極作用，優(yōu)秀案例征集、經(jīng)驗總結(jié)和宣傳推廣工作還應(yīng)繼續(xù)堅持，并通過實踐不斷規(guī)范有關(guān)工作流程。

進一步做好美麗海灣建設(shè)頂層設(shè)計的對策建議

一是做好美麗海灣建設(shè)系統(tǒng)謀劃。首先，要根據(jù)目標要求，系統(tǒng)謀劃各地美麗海灣建設(shè)布局和時序安排。針對民眾關(guān)切的重點區(qū)域、重點問題，優(yōu)先推進城鎮(zhèn)建成區(qū)、人口密度大的海灣，增強公眾對美麗海灣建設(shè)的獲得感幸福感。要與綜合治理攻堅戰(zhàn)緊密結(jié)合，通過落實攻堅戰(zhàn)任務(wù)協(xié)同推進美麗海灣建設(shè)。沿海省（區(qū)、市）應(yīng)從海灣（灣區(qū)）自身稟賦、工作基礎(chǔ)、功能定位等實際出發(fā)，對照美麗海灣建設(shè)要求，“一灣一策”細化制訂美麗海灣建設(shè)和海灣綜合治理實施方案。其次，要按照方案確定目標任務(wù)，推動海灣（灣區(qū)）實現(xiàn)“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”。一要堅持問題導向、綜合施策，統(tǒng)籌推進河口、海灣、岸灘污染綜合治理，保持海洋質(zhì)量良好或持續(xù)改善，保持重點河口、海灣、岸灘等無明顯垃圾，切實做到“水清灘凈”；二要堅持以自然恢復為主、人工修復為輔，嚴格保護重點典型海洋生態(tài)系統(tǒng)，積極開展生態(tài)恢復修復，切實做到“魚鷗翔集”；三要倡導綠色低碳生產(chǎn)生活方式，拓展親海空間、提升親海品質(zhì)，建立完善保持或持續(xù)改善優(yōu)良海洋生態(tài)環(huán)境的長效機制和監(jiān)管制度，促進人海和諧共生，切實做到“人海和諧”。

二是強化美麗海灣建設(shè)示范引領(lǐng)。一要規(guī)范美麗海灣建設(shè)管理單元和建設(shè)標準。按照全國統(tǒng)一的原則劃分海灣（灣區(qū)），逐一細化海灣（灣區(qū)）綜合治理的目標，形成可檢測、可評估、可考核的評估指標體系。二要鼓勵先行先試。鼓勵沿海地方發(fā)揮首創(chuàng)精神，在美麗海灣建設(shè)和海灣綜合治理過程中先行先試、主動創(chuàng)新，不斷健全美麗海灣建設(shè)和海灣綜合治理技術(shù)體系和長效機制。三要加強美麗海灣優(yōu)秀案例征集和宣傳。持續(xù)開展美麗海灣優(yōu)秀案例征集活動，持續(xù)深入挖掘好經(jīng)驗、好做法、好模式。凝練總結(jié)相關(guān)模式，加大推廣應(yīng)用力度，為各地提供借鑒。

三是嚴格美麗海灣建設(shè)監(jiān)管評估。一要進一步嚴格海灣生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理和跟蹤監(jiān)測。進一步優(yōu)化海灣（灣區(qū)）監(jiān)測點位布局，填補監(jiān)測空白；加強聯(lián)防聯(lián)控，充分利用各類監(jiān)管手段，建立常態(tài)化監(jiān)管機制，建立健全生態(tài)環(huán)境問題發(fā)現(xiàn)和推進解決機制。二要加強成效評估。定期不定期開展美麗海灣建設(shè)成效評估，發(fā)揮評估結(jié)果在監(jiān)管考核中的作用。三要加強海灣生態(tài)環(huán)境智慧監(jiān)管，提升對重點海灣生態(tài)環(huán)境狀況、人為活動等精細化智慧化監(jiān)管能力。

四是加強美麗海灣建設(shè)組織宣傳。首先，要加強組織領(lǐng)導、強化政策支持。明確各級分工。國家要加強組織領(lǐng)導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和評估推廣；各級管理部門應(yīng)加強協(xié)調(diào)溝通，組織和指導本地區(qū)美麗海灣建設(shè)；地市根據(jù)需要建立工作領(lǐng)導機制、完善保障措施。沿海地方和有關(guān)管理部門應(yīng)結(jié)合實際，完善政策、資金等方面的支持政策。探索建立多元化投入渠道，吸引社會資本參與美麗海灣建設(shè)和海灣綜合治理。其次，要鼓勵公眾參與、加強宣傳教育。加強美麗海灣優(yōu)秀案例評選、美麗海灣建設(shè)等信息公開。拓寬公眾參與渠道，引導社會團體、志愿者等參與美麗海灣建設(shè)和海灣綜合治理。通過多種方式宣傳工作推進、建設(shè)成果、優(yōu)秀案例。通過展覽展示、教育科普、舉辦活動等多種方式宣傳推廣美麗海灣建設(shè)理念。

實施海灣綜合治理、建設(shè)美麗海灣已成為新時期海洋生態(tài)環(huán)境保護的主題、主線。通過編制實施規(guī)劃、開展案例征集、開展指標研究，美麗海灣建設(shè)工作已取得積極成效。但有關(guān)理論認識仍需不斷深化，尤其在頂層設(shè)計方面，仍存在建設(shè)標準缺失、監(jiān)管評估和組織推廣亟待加強等關(guān)鍵問題。針對這些問題，建議從做好系統(tǒng)謀劃、強化示范引領(lǐng)、嚴格監(jiān)管評估、加強組織宣傳等方面做好美麗海灣建設(shè)頂層設(shè)計，進而不斷深化對美麗海灣的認識，更有效地指導推動地方實踐，不斷深入推進美麗海灣建設(shè)工作。