潘佳瑭

隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)和集體土地陸續(xù)被征用，北京市朝陽區(qū)部分村莊建制被撤銷，集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部進(jìn)入城鎮(zhèn)社會保障體系，但部分集體資產(chǎn)沒有得到及時(shí)、妥善處置，一度引發(fā)群眾不滿。對此，朝陽區(qū)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)處置方面進(jìn)行了積極探索，本文基于朝陽區(qū)的相關(guān)政策實(shí)踐，重點(diǎn)探討村級集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)處置問題。

一、總體情況

朝陽區(qū)地處北京規(guī)劃中心城區(qū)東部，轄區(qū)面積470.8平方公里，下轄24個(gè)街道、19個(gè)鄉(xiāng)，下設(shè)144個(gè)村、259個(gè)社區(qū)。2004年以來，按照北京市委、市政府《關(guān)于進(jìn)一步深化鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)體制改革 加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理的通知》和《北京市撤制村隊(duì)集體資產(chǎn)處置辦法》，朝陽區(qū)以“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”為基本方向，積極推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，同時(shí)對新批準(zhǔn)的撤制村隊(duì)資產(chǎn)進(jìn)行處置，有序解決歷史遺留的撤制村隊(duì)資產(chǎn)處置問題。

目前朝陽區(qū)絕大多數(shù)鄉(xiāng)已完成歷史遺留的撤制村隊(duì)資產(chǎn)處置工作。截至2021年底，全區(qū)累計(jì)完成41個(gè)村、189個(gè)原生產(chǎn)隊(duì)集體資產(chǎn)處置工作，涉及12個(gè)鄉(xiāng)、10.6萬人，兌現(xiàn)資產(chǎn)22.1億元，人均2.1萬元?？傮w上，撤制村隊(duì)集體資產(chǎn)處置工作比較平穩(wěn)，原隊(duì)社員是比較滿意的，在妥善解決歷史遺留問題、保障原隊(duì)社員權(quán)益的同時(shí)，切實(shí)維護(hù)了社會和諧穩(wěn)定。

二、現(xiàn)實(shí)問題

朝陽區(qū)的農(nóng)村地區(qū)是首都東部最大的城鄉(xiāng)接合部，不同村集體在經(jīng)營管理、資源稟賦、土地開發(fā)利用等方面存在較大差異，集體經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)明顯的分化趨勢。在此情況下，集體資產(chǎn)處置已不再局限于傳統(tǒng)意義上的撤制村隊(duì)，而是擴(kuò)展到部分尚未撤制的村。相對于現(xiàn)實(shí)需求來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)處置政策是嚴(yán)重滯后的。

（一）村級集體經(jīng)濟(jì)不斷分化，部分村集體資產(chǎn)亟待處置。城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)主要依賴集體土地和房屋租金收入，在集體經(jīng)濟(jì)組織成員普遍要求增加集體收益分配的壓力下，人員工資、福利補(bǔ)貼等支出具有“只能增、不能減、至少維持不變”的剛性特征，形成“高收入、高支出”的慣性，尤其是近年來受綠化建設(shè)、土地儲備、棚戶區(qū)改造、疏解非首都功能等政策影響，有的村實(shí)施大規(guī)模拆遷騰退，而新的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)遲緩，造成集體收入增長緩慢甚至減少，收不抵支問題比較突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016—2021年朝陽區(qū)村級集體經(jīng)濟(jì)組織虧損面保持在40%上下，最低的2020年為29%，最高的2018年達(dá)58%，歷年盈虧相抵后均為負(fù)值，有14個(gè)村連年虧損，2021年末有79個(gè)村累計(jì)利潤為負(fù)值（虧損），虧損額最大的村累計(jì)虧損高達(dá)5.2億元。

從人地關(guān)系和發(fā)展趨勢看，當(dāng)前朝陽區(qū)村級集體經(jīng)濟(jì)組織有三種類型：一是成長型，表現(xiàn)為村集體供養(yǎng)的農(nóng)業(yè)人口較少或已全部轉(zhuǎn)非，集體有經(jīng)營性建設(shè)用地和經(jīng)營性資產(chǎn)，每年有穩(wěn)定的租金收入，且有收支結(jié)余，集體資產(chǎn)可實(shí)現(xiàn)保值增值，具備向集體經(jīng)濟(jì)組織成員分紅的條件。二是萎縮型，表現(xiàn)為集體供養(yǎng)的農(nóng)業(yè)人口較多，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重，村集體長期入不敷出，賬面資產(chǎn)不斷減少甚至已資不抵債，但集體有尚待開發(fā)的經(jīng)營性建設(shè)用地或者將被國家征收的規(guī)劃建設(shè)土地，未來可用于平衡資金，短期內(nèi)不具備分紅條件，也不具備資產(chǎn)處置條件。三是凍結(jié)型，表現(xiàn)為集體土地被全部征用，集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部納入城鎮(zhèn)社會保障體系，勞動(dòng)力根據(jù)個(gè)人意愿，可選擇自謀職業(yè)、一次性領(lǐng)取人員安置費(fèi)或由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置就業(yè)，老年人全部按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。集體既無經(jīng)營性建設(shè)用地，也無經(jīng)營性活動(dòng)，資產(chǎn)基本處于凍結(jié)狀態(tài)，貨幣資金只能存入銀行獲得有限的利息收入?？紤]到物價(jià)上漲、每年需扣除一定的財(cái)務(wù)管理成本和審計(jì)費(fèi)用等因素，資產(chǎn)實(shí)際上沒有增值空間，面臨“有資產(chǎn)、無經(jīng)營”的窘境。

（二）資產(chǎn)處置政策出現(xiàn)空白，部分政策規(guī)定亟待調(diào)整。一是缺少新的政策指引。2018年，北京市政府在宣布《北京市撤制村隊(duì)集體資產(chǎn)處置辦法》等文件失效的同時(shí)，要求各區(qū)政府、各部門、各單位做好政策銜接，防止出現(xiàn)管理“真空”，持續(xù)開展規(guī)范性文件“立改廢釋”工作。一些從事農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的基層同志據(jù)此認(rèn)為，市政府既然“廢（止）”有關(guān)文件，就是要求村集體不再分家底，只能推行產(chǎn)權(quán)制度改革，對“立改釋”工作有所忽略，并未研擬新的政策文件。二是原有政策規(guī)定不盡合理。比如，《北京市撤制村隊(duì)集體資產(chǎn)處置辦法》規(guī)定，對于集體資產(chǎn)數(shù)額較大的撤制村、隊(duì)，要積極創(chuàng)造條件進(jìn)行改制，發(fā)展規(guī)范的股份合作經(jīng)濟(jì)；對于撤制村、隊(duì)集體資產(chǎn)數(shù)額較少，或者沒有條件繼續(xù)發(fā)展規(guī)范的股份合作經(jīng)濟(jì)的，可將集體資產(chǎn)分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員。問題是，集體資產(chǎn)數(shù)額多少算較大，多少算較小，缺少公認(rèn)合理的標(biāo)準(zhǔn)；哪些情形屬于“沒有條件繼續(xù)發(fā)展規(guī)范的股份合作經(jīng)濟(jì)”，也缺乏清晰的界定。事實(shí)上，是否發(fā)展規(guī)范的股份合作經(jīng)濟(jì)，不該與資產(chǎn)規(guī)模掛鉤，而應(yīng)當(dāng)與資產(chǎn)收益掛鉤。從維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益出發(fā)，如果資產(chǎn)規(guī)模較大，但收益水平過低，分家底可視為一種穩(wěn)妥的資產(chǎn)處置方式；反之，如果資產(chǎn)規(guī)模較小，但收益水平較高，發(fā)展規(guī)范的股份合作經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)成為優(yōu)先選項(xiàng)。三是把撤銷村建制與產(chǎn)權(quán)制度改革完全捆綁在一起。以前村集體土地全部被征用、農(nóng)業(yè)人口全部轉(zhuǎn)非之后，如果集體經(jīng)濟(jì)缺乏發(fā)展空間，經(jīng)上級有關(guān)部門批準(zhǔn)后，可以先撤銷村建制，再處置集體資產(chǎn)。近年來有關(guān)部門把產(chǎn)權(quán)制度改革作為撤村的前置條件，要求完成產(chǎn)權(quán)制度改革之后方可撤銷村建制，致使凍結(jié)型集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)處置問題復(fù)雜化、長期化。如某鄉(xiāng)現(xiàn)有4個(gè)村，全鄉(xiāng)4584名農(nóng)業(yè)人口數(shù)年前已全部轉(zhuǎn)非并進(jìn)入城鎮(zhèn)社會保障體系，村集體資產(chǎn)早已“封賬”，從維護(hù)集體利益出發(fā)，本該撤村處置資產(chǎn)，由于集體成員意見分歧較大，產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展緩慢，遲遲無法撤村。為維持村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)集體每年不得不提供資金補(bǔ)貼，彌補(bǔ)各村收支缺口，僅2021年補(bǔ)貼額就達(dá)1446萬元，造成鄉(xiāng)級集體資產(chǎn)不斷被消耗，客觀上不利于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。

（三）政策解讀存在偏差，沒有吃透文件精神，脫離基層實(shí)際。一是把集體資產(chǎn)分配等同于集體資產(chǎn)流失?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出，“堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖，不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產(chǎn)流失”。有人以此為據(jù)，認(rèn)為集體資產(chǎn)不得用于分配，否則就是集體資產(chǎn)流失。應(yīng)該看到，集體資產(chǎn)流失與分配集體資產(chǎn)是兩回事，集體資產(chǎn)流失僅限于個(gè)人或單位無償使用（借用）、低價(jià)承租或受讓集體資產(chǎn)，或者未將集體資產(chǎn)及其收益納入規(guī)范化管理，造成資產(chǎn)及收益被侵占、私分、轉(zhuǎn)移、損毀等損害集體利益的情形，但在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配資產(chǎn)不屬于資產(chǎn)流失，文件也沒有對此作出限定。二是曲解土地補(bǔ)償費(fèi)分配政策?！侗本┦薪ㄔO(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》規(guī)定，“土地補(bǔ)償費(fèi)支付給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會，用于農(nóng)村村民生產(chǎn)生活”，《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理指導(dǎo)工作的意見》規(guī)定，“2004年以前的土地補(bǔ)償費(fèi)，沒有分配的，仍歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理使用，原則上不得用于個(gè)人分配”。有人以此認(rèn)為土地補(bǔ)償費(fèi)要用于農(nóng)村村民生產(chǎn)生活，原則上不得用于個(gè)人分配。事實(shí)上，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，按照最高人民法院的司法解釋，可以在其內(nèi)部分配?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十四條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)”。由于政策解讀出現(xiàn)錯(cuò)誤，導(dǎo)致一些人看來，資產(chǎn)留在集體賬面上，無需承擔(dān)任何責(zé)任，萬一分配資產(chǎn)違反政策，則可能會被問責(zé)。

三、政策建議

鑒于城鄉(xiāng)接合部集體經(jīng)濟(jì)存在明顯分化現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持解放思想，完善政策，在發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，積極穩(wěn)妥處置村集體資產(chǎn)。

（一）明確政策取向。隨著農(nóng)民身份向城市居民身份的轉(zhuǎn)變以及城鄉(xiāng)社區(qū)的融合，發(fā)展壯大城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同情況，從客觀實(shí)際出發(fā)，因地制宜，宜股則股，宜分則分，分類有序推進(jìn)，不搞一刀切，切實(shí)把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益落到實(shí)處。一是成長型集體經(jīng)濟(jì)組織可按“撤村不撤社，農(nóng)民當(dāng)股東”的改革思路，大力發(fā)展社區(qū)型股份合作經(jīng)濟(jì)，讓改革紅利充分惠及集體經(jīng)濟(jì)組織成員。二是萎縮型集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)加快培育產(chǎn)業(yè)支撐，逐步實(shí)現(xiàn)收支平衡，在集體產(chǎn)業(yè)用地完成開發(fā)或者集體土地全部被征用之后，如集體經(jīng)濟(jì)有良好發(fā)展前景，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)，如集體經(jīng)濟(jì)缺少發(fā)展空間，可啟動(dòng)資產(chǎn)處置工作。三是凍結(jié)型集體經(jīng)濟(jì)組織與傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同，本身屬于無集體土地、無農(nóng)業(yè)人口、無經(jīng)營性資產(chǎn)的“三無村”，其貨幣資金難以保值增值，即使存在其他可變現(xiàn)的非經(jīng)營性資產(chǎn)，也沒有增值的空間，應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織成員意愿，保障其財(cái)產(chǎn)權(quán)益，及時(shí)妥善處置集體資產(chǎn)。

（二）完善政策規(guī)定。一是不要把完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為撤銷村建制的前置條件。對于土地全部被征用、農(nóng)業(yè)人口全部轉(zhuǎn)非且被納入城鎮(zhèn)社會保障體系的“三無村”，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申請，上級主管部門批準(zhǔn)可撤銷村建制，而不再與產(chǎn)權(quán)制度改革捆綁在一起，以便適時(shí)推進(jìn)集體資產(chǎn)分配工作。二是做好規(guī)范性文件“立改釋”工作。鑒于北京市原有相關(guān)文件已被廢止，建議由區(qū)縣人民政府制定規(guī)范性文件，明確撤制村集體資產(chǎn)處置的適用對象、處置原則、資產(chǎn)范圍、分配依據(jù)和處置程序，切實(shí)解決好政策斷檔問題。土地補(bǔ)償費(fèi)可依照法定程序納入撤制村集體資產(chǎn)分配，也可由村集體經(jīng)濟(jì)組織決定采取其他形式分配。

（三）支持基層創(chuàng)新。支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)造是農(nóng)村改革取得成功的一條重要經(jīng)驗(yàn)。對于政策沒有作出規(guī)定的，只要有利于維護(hù)集體及其成員合法權(quán)益，就應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)農(nóng)民探索和創(chuàng)新，認(rèn)真總結(jié)和推廣好的做法和經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)糾正發(fā)現(xiàn)的問題，切實(shí)規(guī)范集體資產(chǎn)處置行為。對于由于人為因素造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民資產(chǎn)權(quán)益受損的，應(yīng)及時(shí)制止，依法依規(guī)處理。對于不合理的政策規(guī)定，應(yīng)當(dāng)遵循法律基本原則，適時(shí)進(jìn)行修訂和完善。