白浩然

一、問題提出

進入新時期，精準治理成為政府運作的價值導向。精準脫貧作為打贏“三大攻堅戰(zhàn)”的必要舉措，為理解治理實踐的精準取向提供了例證。

已有研究不乏探討減貧治理的精準屬性(黃承偉，2016；李小云等，2018；Liu et al.，2018；燕繼榮，2020)，“過程-階段”分析作為學理解釋的主流路徑，研究者或從府際互動視角下的“中央統(tǒng)籌-省負總責-市縣落實”過程入手(殷浩棟等，2017；李振等，2020)，或從事本主義視角下的“識別-幫扶-管理-考核”階段切入(汪三貴、郭子豪，2015；王介勇等，2016)，探尋精準治理邏輯。然而，多數(shù)文獻在推進研究深度的同時，留存了局限：一方面，現(xiàn)有研究對“地方政府減貧何以精準”的回應略顯薄弱(1)本文論及的“地方政府”主要指負責抓落實的縣鄉(xiāng)兩級政府。，缺乏對機制創(chuàng)新細節(jié)的深入挖掘。另一方面，已有文獻多詳盡論證的是制度安排與組織結構對政府行為取向的影響，治理機制與績效的聯(lián)系未被精確識別，“精準治理邏輯如何影響績效產出”的問題尚待系統(tǒng)研究。

治理機制作為制度優(yōu)勢轉化為治理效能的關鍵載體，作用方向映射出政府治理邏輯；機制的內容設定與基層執(zhí)行過程，則是影響治理績效的主要變量。在這個意義上講，盡管中國場景的精準扶貧已經進入歷史狀態(tài)，填補上述局限的學理努力仍將具有一定的啟發(fā)價值。在前期調研過程中，筆者留意到：在打贏攻堅戰(zhàn)語境下，地方政府不僅負責將政策目標轉譯為行動方案(呂方、梅琳，2017)，還通過機制創(chuàng)新來響應精準施策要求，兼具風險規(guī)避、績效出新意義(盛智明，2017；劉軍強等，2017)?；趶浹a文獻局限考慮，本文擬將分析重心瞄向減貧機制與績效生產的遞進鏈條，定量評估治理機制的影響效應，繼而為理解減貧戰(zhàn)略的地方實踐效能提供新認識。

有鑒于此，本文通過對減貧機制創(chuàng)新舉措——“分類瞄準”的考察，增進對“戰(zhàn)略實踐何以精準”與“精準治理績效如何”問題的理解。具體而言，“分類瞄準”指地方政府在貧困識別環(huán)節(jié)，依據(jù)貧困戶在家庭生計條件的差異，將之納入“一般戶”或“重點戶”分組并給予差異化幫扶，據(jù)此回應精準治理要求。通過整合扶貧開發(fā)與農村最低生活保障制度，該機制成為減貧績效生成的微觀基礎。更重要的是，這一機制實踐折射出了減貧戰(zhàn)略所蘊含的“幫能援手”與“保障兜弱”兩重平行性價值導向：對“一般戶”的幫扶表征著“幫能援手”作用，撬動瞄準對象的內生發(fā)展能力；對“重點戶”的幫扶講求夯實“保障兜弱”功效，嵌入政府力量以兜底基本生活訴求。辨識上述價值導向與相應績效樣態(tài)的學理意義顯而易見，但這在現(xiàn)有文獻中缺乏縱深討論。聚焦“分類瞄準”創(chuàng)新機制，本文緣起于如下問題意識：受制于減貧政策供給邏輯與瞄準對象發(fā)展能力等多重條件制約，“分類瞄準”劃定的不同群體在減貧效果上可能存在組間差異，此種差異將反映“幫能援手”與“保障兜弱”導向的現(xiàn)實關系。診斷治理績效的組間差異，需要進一步回答：地方政府高位推動的減貧機制是否均衡回應了雙重價值導向？

本文以連片特困地區(qū)A縣作為田野地點，考察“分類瞄準”機制實踐對減貧績效的影響。文章論證結構如下：首先，在評述文獻后闡述拓展方向，發(fā)展研究視角與假設；其次，回顧A縣減貧歷程，運用實地數(shù)據(jù)診斷“分類瞄準”治理績效，廓清減貧戰(zhàn)略導向的現(xiàn)實定位；最后，整合質性資料，解釋治理績效的形塑機理，提出鄉(xiāng)村振興施策的針對性建議。

二、文獻評述與研究視角

(一)文獻回顧：理解減貧治理精準取向的主要視角

中國減貧何以實現(xiàn)精準治理，是一個飽含重要價值的問題。其中，公共管理學科方向的討論多圍繞“過程-階段”的分析路徑展開，具體體現(xiàn)為府際互動視角下的過程分析與事本主義視角下的階段分析。

既有的秉持府際互動視角的文獻，將多層級政府間關系與權責配置作為分析基礎，通過考察政治動員、責任分解與考核反饋等過程，闡述以黨委、政府為核心構建“大扶貧”格局的典型經驗，提出了“壓力型減貧”“運動其外與常規(guī)其內”等分析性概念(邢成舉，2016；徐明強、許漢澤，2019)。同時，另有不少文獻特別留意了地方政府行為背離精準意涵的呈現(xiàn)面向，如地方政府“改寫”政策(張文博，2018)、規(guī)避上級負面注意力致使政策目標難以協(xié)調(章文光、劉志鵬，2020)、“自保式執(zhí)行”衍生治理偏差(李棉管，2019)。這些研究對地方政府采取權宜性策略的理性行動偏好作了深入解析。

事本主義視角下的階段分析以絕對貧困的情境屬性與治理規(guī)范作為出發(fā)點，將精準內涵解構為具有時序差異的“識別——幫扶——管理——考核”四個階段。一方面，此方向的文獻認為治理貧困的有效路徑，有賴于政府主體在診斷情境屬性的基礎上形成“需求導向”的政策體系。另一方面，文獻以逐次遞進的四階段為基準，探尋了影響精準治理效能的現(xiàn)實原因。代表性例證如：在貧困識別階段，重點在于確定政策對象、構建資源分配格局(朱夢冰、李實，2017；安超，2019)；在幫扶管理環(huán)節(jié)，基層政府對扶貧項目的選擇(許漢澤、李小云，2017)、政策執(zhí)行(傅利平等，2021)、駐村干部幫扶互動則是影響治理效果的關鍵要素(郭小聰、吳高輝，2018)；在精準考核環(huán)節(jié)，“責任到人”“回頭看”舉措旨在強化治理效果的可負責性(周飛舟、譚明智，2020；Cheng et al.，2021)，“脫貧不脫責任”成為中國決勝絕對貧困的一個顯著特征。

雖然以上研究為我們理解中國減貧運作邏輯提供了有益啟發(fā)，但仍有局限需要填補：

其一，就府際互動視角下的過程分析而言，現(xiàn)有研究著重關注的是減貧治理的組織動員面向，較少將施策機制與減貧成效納入同一框架作整合考察。即使有文獻捕捉到了地方政府行為偏好的異質性，這些研究多將行動主體理解作“變通乃至扭曲政策目標的行動者”，“創(chuàng)新治理機制促進績效生產”的另一面向則被忽略。

其二，事本主義視角下的階段分析，它的認識論可追溯至政策學家拉斯韋爾開創(chuàng)的“階段啟發(fā)法”(Lasswell，1956)。這種認知取向將戰(zhàn)略執(zhí)行圖景簡化為不同時序階段，視角實顯靜態(tài)和線性，并未與研究對象的真實演進歷程完全貼合。更重要的是，中國減貧治理的精準取向根植于具體經驗細節(jié)，恰是情境嵌入導向的治理機制構成了績效生產的微觀基礎。倘若將減貧實踐的精準屬性分析停留在“階段啟發(fā)”傳統(tǒng)，實則應當提防解釋上的過度簡化問題。

(二)視角轉向：從“過程-階段”分析到機制診斷

本文努力的方向在于，通過聚焦地方減貧“分類瞄準”的運作實踐，將視角轉向機制分析，廓清精準治理邏輯與績效生產的內在關聯(lián)。在把握既有研究貢獻的基礎上，我們可將機制分析的學理價值簡括為兩個方面：

一方面，接續(xù)府際互動視角下的過程分析傳統(tǒng)，將機制理解為地方政府在組織結構約束下積極推行的干預舉措。機制既是地方政府治理邏輯的具體承載，亦作為績效生成鏈條而存在。質言之，辨識影響減貧績效生成的基礎性機制，恰是理解治理邏輯的關鍵切口。

另一方面，突破事本主義視角下階段分析的線性解讀。在延綿遞進的時間脈絡中，治理機制的干預效應具有持續(xù)性，實證分析的重點之一便是準確評估治理機制的影響效應。考慮到治理機制在本質上脫胎于特定的組織結構，且結構特征與權責安排共同形塑了機制的目標指向，故有必要將機制帶回結構進行檢視，避免僅就機制論績效的分析傾向。

1.將“機制”帶回結構：多層級政府的委托-代理與激勵響應

中國縱向政府間的治理結構可用“委托-管理-代理”模型擬喻(周雪光、練宏，2012)。考慮到減貧情境“省負總責、市縣落實”的特征，筆者建立了“省—縣—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府”為行動主體的多層級政府委托代理框架(如圖1所示)。我們從與之相關的運行動力、權責安排、激勵信號與行為響應等維度切入，解讀分析框架的實證蘊含。

圖1 分析框架

首先，從運行動力來看，減貧結構中的科層行動過程受制于剛性治理時限的驅動(白浩然等，2020)。如果說精準取向的施策理念旨在促使地方政府關注治理質量，“倒排時間表”的減貧路線設定與多重壓力(見表1)則強化了管理方兼顧效率的緊迫訴求。同時，由于情境化的治理信息為管理方掌握，加之委托方調動地方治理積極性的考慮，管理方獲得了充分的執(zhí)行自主權。據(jù)此，形成命題1：壓力傳導促使管理方強化績效達標意識，加之委托方將多重權責下放至管理方，這為后者創(chuàng)建治理機制施策提供了必要條件。

表1 地方政府面臨的典型壓力類型

其次，為了實現(xiàn)有效的治理激勵，需要將管理方的注意力調整至委托方設定的目標。前期調研發(fā)現(xiàn)，委托方不僅通過弱化GDP考核權重等舉措予以影響，而且形成了以“年度貧困人口減少規(guī)模”與“轄區(qū)相對績效排序”為代表的激勵信號(2)如印發(fā)于2015年的《南省脫貧摘帽考核獎懲辦法》提出“實施貧困縣減貧成效獎勵。對年度貧困人口減少規(guī)模居前10位的貧困縣，每縣由省級給予獎勵1000萬元”。不難發(fā)現(xiàn)，在脫貧攻堅初期，盡管“兩不愁三保障”是地方政府需要完成的總體目標，但是，實際上“減貧人口規(guī)模最大化”是作為實質性的治理激勵而存在的。。由于激勵響應效果與管理方獲得的財政資金獎勵、主政官員晉升機會高度相關，故管理方有較強動力將任務轉包給代理方，以形塑“一竿子插到底”效應，響應激勵信號。據(jù)此，形成命題2：代理方的執(zhí)行過程是影響績效產出的關鍵所在。代理方對激勵信號和剛性任務的響應，可通過“激勵響應力度”“激勵響應難度”“機制執(zhí)行”與“減貧績效”維度測量。

2.機制實踐的第一重影響：代理方的激勵響應與治理績效

將機制放置在治理結構中考察，其分析重點之一是辨識代理方的激勵響應對減貧績效的影響。就激勵信號具有的積極功能而言，它將驅動代理方從快推進方案實施，故能固化責任并驅動績效生產。不過，就抓包任務過程來看，代理方能否達到較好的治理績效，不只受制于可信激勵的驅動，還應考慮治理能力的強弱與情境差異：當任務難度超出治理能力所能承載的負荷時，“責多能弱”的問題顯現(xiàn)，相對有限的治理能力難以應對這一困境。一旦代理方采取“策略性扶貧”等非正式路徑釋放壓力總量(邢成舉，2016)，便會造成績效折損。

在實證檢驗部分，本文選取“激勵響應力度”與“激勵響應難度”兩個變量，檢驗代理方的響應行為對減貧績效的影響。其中，“激勵響應力度”反映了代理方對激勵信號的響應狀況，力度越大，表明主政官員的關注度越高，越有可能增加資源投入，進而對治理績效產生積極影響?！凹铐憫y度”反映了代理方落實任務的困難程度，難度越大，對治理能力與資源投入的要求愈高。當代理方處于“責多能弱”狀態(tài)時，縱向傳導的壓力與激勵信號難以完全轉換成治理動能，進而可能對績效產生負向影響。

整合以上分析，提出假設1及假設1a、假設1b：

假設1：代理方的激勵響應顯著影響減貧績效。

假設1a：代理方的激勵響應力度對治理績效具有顯著的正向影響。

假設1b：代理方的激勵響應難度對治理績效具有顯著的負向影響。

三、研究案例：“分類瞄準”的地方實踐

(一)案例簡介

選取南省A縣作為研究地點。A縣所處的連片特困地區(qū)是我國最貧困山區(qū)之一，案例具有典型性。

將視域轉向省級層面，南省脫貧任務尤為繁重。2015年中央扶貧開發(fā)工作會議召開后，省級下達了2016年脫貧計劃，A縣連同L市以外的11個縣被選為首批計劃脫貧縣。具體到A縣，省級派發(fā)了“2016年減貧12900人、年末貧困發(fā)生率控制在2.88%，計劃減貧率53.32%”的年度任務(3)12個計劃脫貧縣面臨著緊迫的指標完成壓力。有11個縣的計劃減貧率超過35%，其中4個貧困縣的計劃減貧率超過50%；省級下達減貧人口數(shù)超過1萬人的貧困縣多達5個。。調研獲知，A縣減貧呈現(xiàn)以下特征：

其一，采取“任務中心化”的方式高位推進。作為L市首個計劃脫貧縣，A縣專門建立縣委書記、縣長負總責的雙組長工作責任制，形成了工作墜底、上下聯(lián)動的治理網絡。

其二，發(fā)揮財政扶貧資金的撬杠作用，調動企業(yè)、金融部門等主體的積極性，形成了多方參與的“大扶貧”格局。

其三，創(chuàng)新“分類瞄準”機制，回應貧困群體的差異化訴求(見表2)。2016年，A縣將貧困識別階段選出的貧困戶劃分為“一般戶”與“重點戶”(“重點戶”由符合低?；颉拔灞！睏l件的貧困戶構成)，強調入戶幫扶要改變“大水漫灌式”做法。2017年，A縣在總結上一年度工作的基礎上，繼續(xù)將“分類瞄準”作為工作重點，從三個維度進行了內容優(yōu)化：(1)采用色卡管理方式，將兩類貧困戶標識為“藍卡戶”與“紅卡戶”；(2)縣政府發(fā)文明晰了差異化的“菜單式”舉措，提出每戶貧困戶至少享受3項扶持政策；(3)由扶貧辦選擇龍頭企業(yè)并簽訂合作協(xié)議，由企業(yè)利用新增債券、專項扶貧資金帶動貧困戶增收。

從治理結果看，A縣減貧歷程生動演繹了壓力型治理圖景：2016年年末，脫貧退出4777戶、18319人，貧困發(fā)生率降至1.52%，超額完成省級派發(fā)的年度計劃。后經國家檢查，A縣于2018年9月退出貧困縣序列，正式成為L市首個脫貧縣。

表2 A縣2017年“分類瞄準”劃定的幫扶舉措

(二)“分類瞄準”：一項機制創(chuàng)新

1.“分類瞄準”的創(chuàng)新瞄向

就本質而論，本文關注的“分類瞄準”是地方政府進行制度銜接與機制整合的創(chuàng)新實踐，涉及精準扶貧與農村最低生活保障制度，創(chuàng)新初衷在于回應中央提出的“因戶施策”要求，促使瞄向不同群體的幫扶政策“找對窮根、明確靶向”，提升精準治理效能。2014年，國務院扶貧辦印發(fā)扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案，要求各地通過建檔立卡程序識別貧困戶，該方案得到迅速落實。2016年9月，民政部等多個部門共同發(fā)文，要求對符合低保標準的農村貧困人口實行政策性保障兜底，實現(xiàn)“社會保障兜底一批”。在此背景下，各地愈加注重對農村低保與貧困群體的雙向認定，但在分類劃定上不盡相同(4)如：云南省昆明市、內蒙古自治區(qū)準格爾旗實施“五色卡管理”；江西省井岡山市實施“三色卡管理”，將貧困群體劃分為紅卡戶、藍卡戶和黃卡戶；A縣實施“兩卡管理”，將政策對象劃定為一般戶(藍卡戶)、重點戶(紅卡戶)。。

以A縣為例，對于勞動發(fā)展能力較好，但因技能匱乏或受災等原因致貧的農戶，縣級政府進行“分類瞄準”時將其選入“一般戶”，提供產業(yè)扶貧、勞動力轉移培訓等賦能型舉措(或言之“授人以漁”型舉措)，引導農戶經由提升發(fā)展能力以改善生活，減貧戰(zhàn)略“幫能援手”的功用凸顯。同時，對于勞動能力相對更弱、因身體殘障或患病原因致貧的農戶，縣級政府將之納入“重點戶”。與“一般戶”相比，“重點戶”另可得到針對性的農村最低生活保障、資產收益扶貧等“兜弱”型舉措(即“授人以魚”型舉措)(5)以A縣資產收益扶貧為例，由縣級政府選擇龍頭企業(yè)，按“每年有償使用、五年償還本金”的辦法予以企業(yè)資金支持，用于帶動貧困戶增收。，減貧戰(zhàn)略“保障兜弱”的功能凸顯。由此，基于機制運作實踐，本文提出命題3：“分類瞄準”及其差異化幫扶，構成了縣域減貧績效生產的微觀基礎。作為代理方的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府執(zhí)行該機制，回應“幫能援手”與“保障兜弱”兩重價值導向。

2.機制實踐的直接影響：“分類瞄準”與治理績效

由A縣減貧案例可知，“分類瞄準”通過區(qū)分“一般戶”與“重點戶”的組間差異，采取因戶制宜的幫扶方法，形成了差異化的農戶減貧路徑。在“分類瞄準”的治理過程中，我們尚不得知是賦能型舉措為代表的“幫能援手”功能凸顯，抑或是“兜弱”型舉措為代表的“保障兜弱”作用更加顯著，需要進行實證檢驗。據(jù)此，提出競爭性假設：

假設2a：“分類瞄準”實踐下的減貧績效無顯著差異。

假設2b：“分類瞄準”顯著影響減貧績效。

在假設2b的基礎上，進一步檢驗：

假設2c：與“保障兜弱”相比，地方減貧“幫能援手”的作用更加顯著。

假設2d：與“幫能援手”相比，地方減貧“保障兜弱”的作用更加顯著。

四、實證結果

(一)數(shù)據(jù)

運用A縣2016年的減貧數(shù)據(jù)進行檢驗。該數(shù)據(jù)由縣級扶貧辦公開，涉及下轄7個鎮(zhèn)、5個鄉(xiāng)脫貧退出的4777戶，共計18319人。其中，“一般戶”3249戶、“重點戶”1528戶(含1510戶低保戶與18戶“五?！睉?。該數(shù)據(jù)系截面總體數(shù)據(jù)，可用于診斷A縣減貧初期“分類瞄準”的影響效應。原始數(shù)據(jù)主要涉及農戶層面，研究按照“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))—行政村—農戶”嵌套邏輯作匹配擴展，參考資料涉及A縣年鑒、政府工作報告等，并形成最終數(shù)據(jù)庫。另外，筆者曾在2017—2019年多次赴A縣調研，其間對縣扶貧辦、村“兩委”與扶貧工作隊、脫貧戶開展訪談，獲取的質性資料有助于提高實證分析的結論效度。

(二)變量

1.被解釋變量

減貧績效是衡量治理效果是否達到既定要求的評價標準。精準扶貧實施以來，中央印發(fā)了《關于建立貧困退出機制的意見》，明確提出了貧困退出考核指標。其中，衡量貧困人口退出的依據(jù)是“年人均純收入穩(wěn)定超過國家扶貧標準且吃穿不愁，義務教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障”。參照該標準，如果某一農戶滿足脫貧條件，“兩不愁、三保障”與“年人均純收入達標”均是不可或缺的必要條件。研究默認脫貧戶符合“兩不愁、三保障”，選取“年人均純收入超出2016年國家扶貧標準(2952元)的幅度”作為被解釋變量，表示為performance。

2.解釋變量

(1)“分類瞄準”下的農戶分組。用Type表示農戶脫貧前的類型，即“一般戶”或“重點戶”。當Type取值為1時，表示所屬類型為“一般戶”；取值為0時則是“重點戶”。

(2)代理方的激勵響應力度。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府處于科層末端，負責落實轄區(qū)各村貧困人口的退出工作，是各重壓力的接受者與任務抓包者。結合南省脫貧實踐可知，省級實施方案將貧困人口減少規(guī)模與排名獎懲激勵掛鉤，是將“貧困人口減少規(guī)?！弊鳛榧钚盘柕牡湫腕w現(xiàn)?；诖耍\用“各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))2016年脫貧人口數(shù)”與“A縣2016年脫貧人口數(shù)”的比值(百分比轉換)測度激勵響應程度，表示作Intensity。

(1)

(3)代理方的激勵響應難度?？紤]到貧困現(xiàn)象的插花分布特征，農戶所在的行政村具有貧困村與非貧困村之分。較之非貧困村，貧困村的基礎設施、人均可支配收入多不及前者，貧困戶占比更高。對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府而言，下轄貧困村越多，治理難度愈大?；诖?，運用“各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所轄貧困村數(shù)量”與“各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所轄行政村總數(shù)”的比值(百分比轉換)測量激勵響應難度，表示作Difficulty。

(2)

3.控制變量

影響貧困現(xiàn)象形成的現(xiàn)實原因非常復雜，既有地理位置、自然環(huán)境和基礎設施等外因，也有貧困人口技能缺失等自身因素(符平、盧飛，2021)，控制鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村域和農戶層面的變量見表3(6)“農戶致貧原因”的構成維度包括“交通條件落后”“缺乏技術”“缺乏勞動力”“缺水”“缺土地”“缺資金”“因病”“因殘”“因學”“因災”“自身發(fā)展動力不足”11個?；陬愋徒稻S的考慮，本文從導致貧困的資源匱乏視角切入，將“交通條件落后”“缺水”“缺土地”歸類為“情境要素匱乏型貧困”；將“缺乏技術”“缺乏勞動力”“缺資金”“因學”歸類為“發(fā)展要素匱乏型貧困”；“因病”“因殘”“因災”歸納為“能力要素匱乏型貧困”；“自身發(fā)展動力不足”自成一類，概括為“改變生計動力匱乏型貧困”。。

表3 控制變量

(三)描述性分析

原始數(shù)據(jù)涉及4777戶?？紤]到少數(shù)農戶的特殊性，數(shù)據(jù)分析時予以剔除：第一，1528戶“重點戶”中，涉及“五?！睉?8戶。這部分農戶缺乏家庭生計或代際贍養(yǎng)支持，由政府采取集中或分散供養(yǎng)方式救助，減貧路徑極具特殊性。第二，剔除極端值，涉及MW鎮(zhèn)某農戶。最終數(shù)據(jù)分析范圍降至4758戶。詳見圖2。

圖2 不同鄉(xiāng)(鎮(zhèn))“分類瞄準”治理績效

從縣域層面看，“一般戶”與“重點戶”的減貧績效均值分別為869.910、1014.086，兩者相差約144個單位。在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))維度，除卻YB鎮(zhèn)的“一般戶”減貧績效均值高于“重點戶”，其余6個鎮(zhèn)5個鄉(xiāng)均呈現(xiàn)“重點戶>一般戶”的特征。由此，需要追問：“分類瞄準”的績效差異是否顯著？

(四)模型設定與檢驗

1.模型設定與適用性

考慮到“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))—村莊—農戶”的情境嵌套特征，選用三層線性模型(Hierarchical Linear Model)診斷減貧績效影響。模型設定如下：

LEVEL-1

performanceijk=π0+π1Scale+π2Type+π3Age+π4Cause+e

(3)

LEVEL-2

π0=β00+β01VillagePoverty+β02Kilometers+β03Perfarmland+β04Number+β05Labour+r0

(4)

LEVEL-3

β00=γ000+γ001Minority+γ002TownPoverty+γ003Difficulty+γ004Intensity+γ005Distance+γ006Income+γ007Population+U00

(5)

式(3)中的performanceijk為k鄉(xiāng)(鎮(zhèn))j村第i個農戶家庭的減貧績效，π0表示j村的平均績效，e表示農戶層面的殘差項(方差為σ2)。式(4)中的β00表示k鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的平均績效，r0是村級層面的殘差項(方差為τπ)。式(5)中的γ000為考慮了所有觀測農戶的平均績效，U00是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))層面的殘差項(方差為τβ)，模型總變異Var(performanceijk)=σ2+τπ+τβ。對應地，π1至π4表示農戶特征變量對減貧績效的影響，β01至β05表示村級變量對j村平均績效的影響，γ001至γ007考察的是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))層面變量的影響效應。將模型設定為非隨機變化斜率的形式，層1和層2均不包含隨機誤差。

三層線性模型的適用前提在于檢驗各層級的差異程度。筆者建立零模型了解各層級對總方差的分解情況(見表4模型1)，可見層1至層3各分解總方差的79.07%、15.13%、5.79%，農戶減貧績效在村莊、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間存在明顯差異，因此選用該模型是合適的。在零模型的基礎上，逐步增加層2、層1變量，最后加入所有變量，形成模型2至模型4。

2.回歸結果

表4顯示，相較于零模型，模型2加入層2變量后，層2方差成分由42852.558下降到39941.386。模型3僅加入層1變量，層1方差成分亦有所下降，可見“分類瞄準”的劃定類型對減貧績效具有顯著影響。模型4為完整模型，層1至層3方差成分均呈現(xiàn)降低趨勢，說明模型擬合度相對更好。

表4 多層線性模型回歸結果

基于模型4，發(fā)現(xiàn)：(1)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的激勵響應力度與難度均未顯著影響績效，假設1a和1b未通過檢驗。(2)“分類瞄準”的減貧績效存在顯著差異，“一般戶”的減貧績效顯著低于“重點戶”，假設2b得到證實。

3.異質性與穩(wěn)健性分析

模型4顯示，行政村整村的貧困程度與減貧績效存在顯著的正向關系(7)限于篇幅，未呈現(xiàn)完整回歸結果，感興趣的讀者可向作者索取。，推測“分類瞄準”績效在不同類型的村莊中可能存在異質性。據(jù)此，在模型4的基礎上納入“分類瞄準”與“村莊是否為貧困村”的交乘項，結果見表5模型5，二者的交互效應不顯著。

表5 異質性及穩(wěn)健性分析

變更解釋變量，對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的激勵響應進行穩(wěn)健性檢驗：(1)將“激勵響應力度”的代理變量變更為各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))2016年年末農民的人均純收入增長率。(2)將“激勵響應難度”的代理變量變更為農戶居住情境的貧困深度(賦值0至3)(8)參考已有文獻，選取三個子項的加總得分刻畫農戶生活處境的貧困深度：一是農戶常住地是否為貧困村(取值1或0)。二是農戶常住地是否位于縣域交界。在南省地理信息公共服務平臺獲取比例尺為1：47.6萬的地圖，輔助運用百度地圖判斷行政村是否與縣域邊界重疊，如符合則取值為1，反之為0。三是農戶常住地的海拔。居住地海拔越高，進行農業(yè)生產的制約越大。研究考慮A縣最高海拔為3429米、最低海拔為748米，取中間值2088.5米作為基準，若農戶常住地海拔高于2088.5米，賦值為1，反之賦值為0。形成加總變量進入模型，基于變量之間的相關性考慮，筆者剔除了原有模型中“村莊是否是貧困村”的變量。，并將該變量調整至層2。結果見模型6，激勵響應力度與難度的影響均未通過5%的顯著性檢驗，回歸結果具有穩(wěn)健性。

變更估計模型，將三層線性模型調整為控制鄉(xiāng)(鎮(zhèn))效應的固定模型(模型7)，“分類瞄準”績效影響的估計系數(shù)與基準結果保持了較高一致性。在此基礎上，采用“傾向值匹配+回歸估計”的策略，解決農戶分組存在的選擇偏誤問題，模型8至模型10報告了基于半徑匹配、核匹配、近鄰匹配方法的平均處理效應，回歸系數(shù)在1%水平顯著，表明“分類瞄準”績效差異顯著這一結論是穩(wěn)健的。

4.績效差異的主要來源

基準回歸顯示，致貧原因未對減貧績效產生顯著影響(9)限于篇幅，未呈現(xiàn)完整回歸結果，感興趣的讀者可向作者索取。，表明地方政府“找準窮根”的幫扶政策產生了積極的阻貧效應。采用分組回歸策略，檢驗不同致貧原因視角下兩類群體的生境改善效應，結果見表6模型11至模型14：“分類瞄準”績效在發(fā)展要素匱乏與能力要素匱乏的類型中存在顯著差異。

表6 不同致貧視角下的“分類瞄準”績效

最后進行樣本篩選檢驗?？s小農戶樣本范圍，選取原始數(shù)據(jù)中致貧原因為“因病或因災”的“重點戶”、致貧原因為“缺乏技術或資金”的“一般戶”，樣本規(guī)模降至2151戶[涉及12個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))126個村]，結果見模型15，兩類群體的減貧績效差異仍然顯著。據(jù)此，有理由認為“分類瞄準”下的績效生成路徑存在顯著差異，地方減貧治理呈現(xiàn)出“保障兜弱”的非均衡特征，假設2d得到證實。

五、“分類瞄準”績效形塑機理

剛性時限約束下的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府激勵響應并未對治理績效產生顯著影響，且典型區(qū)別于“分類瞄準”機制的干預效應，這一發(fā)現(xiàn)實際上反映了激勵信號與施策機制在影響績效路徑上的差異性。結合實地調研，本文將績效形塑機理帶入具體情境剖析，為實證結果提供機理解釋。

(一)激勵響應面向

在縱向層級政府結構中，治理激勵響應與績效生產壓力均最終傳導至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府，圖3描繪了不同鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的激勵響應與減貧績效的總體特征?；谠搱D，我們將嘗試厘清鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對激勵信號的響應邏輯。

圖3 鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府激勵響應力度、難度與減貧績效

1.激勵信號響應與情境內在屬性的“對沖效應”

一方面，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的激勵響應力度為何未顯著提升減貧績效？一個可能的解釋是，激勵信號對“減貧人口規(guī)模最大化”的偏好，內在地關聯(lián)了貧困程度更深的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。換言之，由于縣級政府業(yè)已處在“多個管理方就激勵指標開展橫向競爭”的情勢氛圍(王剛、白浩然，2018)，其要在多個縣級政府響應激勵的效果排序中占據(jù)有利位次，這間接決定了貧困人口或貧困村占比更大的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))將分攤數(shù)量更多的減貧人口[同理，貧困人口基數(shù)少的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))對達成激勵目標的貢獻權重低]。然而，囿于這部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的貧困深度更大，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府在響應激勵信號的過程中，首先需要克服情境貧困深度具有的阻滯效應，這從結果來看并不必然帶來減貧效果的顯著改善：DCSX鎮(zhèn)、LS少數(shù)民族鄉(xiāng)與HQ少數(shù)民族鄉(xiāng)三個貧困鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的減貧特征說明了這一點。

另一方面，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府響應激勵的難度未顯著影響績效，這一結果至少表明：縣級政府向基層投入的治理資源或其他支持，在一定程度上發(fā)揮了補齊短板的積極效應，致使貧困程度突出的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，績效水平并不必然地低于一般鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。例如，LS少數(shù)民族鄉(xiāng)、HQ少數(shù)民族鄉(xiāng)的績效水平高于AH鎮(zhèn)、XF鎮(zhèn)的績效水平，便是典型體現(xiàn)。

綜合來看，激勵內容偏好與特定貧困鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的強關聯(lián)性、舉措生效過程與情境貧困深度的內在張力，形塑了激勵響應路徑與情境內在屬性的“對沖效應”，使得鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府“減貧規(guī)模加碼”的激勵響應行為未顯著增進治理績效。

2.激勵隱含邏輯與績效考核導向的“向度有偏”

診斷減貧績效考核與激勵內容設定的關系，可以發(fā)現(xiàn)：前者以“兩不愁三保障”為遵循，凸顯質量導向。后者因引入“減貧人口規(guī)模排序”為代表的競爭性激勵而極具效率導向。共時化存在的績效考核與“獎多不獎少”的激勵設計，意味著基層政府需要在質量導向與效率理性間找尋平衡。

就其本質來看，減貧績效考核遵循的是“過底線”邏輯，只要地方政府不存在明顯的幫扶對象漏評、錯退問題，達到“兩率一度”的要求，便不會觸發(fā)問責風險。然而，這并不構成地方政府運作過程的全部。盡管各地減貧實踐以“兩不愁三保障”為基本目標，“減貧人口規(guī)模排序”蘊含的效率理性導向與同儕競爭壓力仍會在相當程度上強化縣級政府響應激勵信號的動力——這是因為，倘若地方政府只遵循“兩不愁三保障”的“過底線”要求，便難以在“獎多不獎少”的激勵競爭中占據(jù)相對優(yōu)勢。不僅如此，地方政府對激勵信號的弱響應也會放大其間隱含的“羞愧效應”，進而對組織的聲譽管理帶來挑戰(zhàn)。由此，從快從速的執(zhí)行風格成為地方政府達成績效的理性選擇，這在資金投入、產業(yè)布局等方面得到了鮮明體現(xiàn)，如A縣在2014—2017年累計投入資金51.3億元，為脫貧摘帽奠定了基礎，但也帶來了舉債過重問題(10)2019年調研得知，A縣在減貧領域的資金缺口達30.04億元，新增政府性存量債務14.96億元。。實施方案提出“著力發(fā)展短平快產業(yè)、培育特色產業(yè)”。其中，特色產業(yè)培育與成效考核時限存在張力，由于其在短期內難以迅速見效，地方政府的產業(yè)扶貧布局高度倚重于短平快項目，A縣在下轄鄉(xiāng)(鎮(zhèn))大力推廣的茶葉采摘、烏雞養(yǎng)殖便是其典型體現(xiàn)。

(二)機制運作面向

1.產業(yè)發(fā)展的同質化競爭與市場波動致使“幫能”功效弱化

在“撬動貧困群體內生發(fā)展動力”的語境下，地方政府多將產業(yè)扶貧視為農戶減貧增收的“錦囊妙計”，并在“政府+企業(yè)+合作社”模式構建、調動農戶積極性上傾注了大量心血。然而，通過實地調研獲知，產業(yè)發(fā)展帶來的經濟回報并非線性增長過程，特別是在產業(yè)同質化與市場波動因素的共同作用下，可能致使“幫能援手”功效弱化(11)應當注意的是，治理實踐中隸屬于“幫能援手”范疇的舉措非常多元化。此處僅以覆蓋面較廣的產業(yè)扶貧為例，論證“幫能援手”功效弱化的主要原因。。

產業(yè)同質化即當?shù)禺a業(yè)發(fā)展重點與周邊縣市重疊，增加農產品的供給總量往往會引發(fā)“壓價競爭”效應，這在A縣產業(yè)發(fā)展過程得到了鮮明體現(xiàn)。以核桃種植為例，A縣早在2006年就確立了“大力發(fā)展以核桃為主的高價值特色經濟林產業(yè)”，2018年全縣核桃掛果面積高達123.97萬畝。盡管核桃種植已成為支柱農業(yè)，但近年收購價格低迷。而與A縣一江之隔的鄰州B縣同樣將核桃種植作為主導農業(yè)，不僅早在1995年就獲得了“中國核桃之鄉(xiāng)”的美譽，而且該地核桃因品種優(yōu)勢、知名度高而在市場上占據(jù)了可觀份額(12)B縣通過聯(lián)合科研院所深度開發(fā)產品，打造“核桃節(jié)”，拓寬了核桃種植產業(yè)鏈，在栽培技術、種苗擴繁基地建設上處于全國領先地位。。A縣在同B縣的同質化競爭過程中，明顯處于劣勢地位。此外，諸如烏雞養(yǎng)殖、茶葉采摘等短平快產業(yè)的發(fā)展存在如下共性難題：盡管地方政府在產業(yè)項目選擇與農戶動員上發(fā)揮了重要作用，項目投產后的價格卻不由政府機制決定，加之產業(yè)扶貧進度受績效考核時限的約束，地方政府著力推進的產業(yè)項目要在短期內迅速提升附加值尤為困難，就長期來看亦很難避免周期性的價格波動。

上述典例表明，與產業(yè)發(fā)展相關的市場波動是“幫能援手”功效弱化的一個誘因。盡管地方政府有意將特色產業(yè)做大做強，但是產業(yè)發(fā)展意愿畢竟不等于產業(yè)實踐效能，尤其是考慮到發(fā)展過程受到市場機制的影響，供需關系調整將加劇效果的不確定性。A縣扶貧辦對脫貧戶開展的一項調查顯示，“24.71%的脫貧戶認為就業(yè)幫扶的增收效果不明顯；42.80%的農戶增收主要靠務工等工資性收入，產業(yè)扶貧效果亟待提高”，從中便體現(xiàn)出產業(yè)增收舉措運行的現(xiàn)實困難。

2.轉移支付與“多收少支”結構凸顯“兜弱”效果

形塑績效結果的另一路徑與地方政府對“重點戶”的限定性轉移支付行為有關，后者在家庭收支結構上表現(xiàn)為“多收少支”，進一步形塑了戰(zhàn)略實踐的“保障兜弱”效應。

首先，分析兩類群體減貧增收路徑差異，可以發(fā)現(xiàn)：(1)“一般戶”因具有相對更好的勞動發(fā)展能力，其融入產業(yè)發(fā)展、金融扶貧等“授人以漁”型舉措程度更深，政府轉移的政策性補貼主要體現(xiàn)為退耕還林、糧食直補等，就性質而言是普惠政策。“重點戶”因勞動能力弱、生計資源匱乏，依賴地方政府轉移的農村低保等救助性補貼，從中凸顯的是“授人以魚”型舉措的“兜弱”屬性。(2)從減貧增收路徑的穩(wěn)定性來看，“一般戶”參與的“授人以漁”型舉措因受到市場因素影響，減貧效應呈現(xiàn)出不穩(wěn)定的波動性特征；與之比較，“授人以魚”型舉措僅面向“重點戶”，由地方政府定期轉移支付，減貧效應具有穩(wěn)定性特征。

其次，運用脫貧退出的收入核算公式，分析兩類群體的家庭收支結構差異。脫貧退出的人均純收入核算涉及工資性收入(a)、生產經營性收入(b)、財產性收入(c)、轉移性收入(d)、生產經營性支出(e)與家庭人口數(shù)(n)，計算公式如下：

(6)

對“重點戶”而言：(1)因為勞動發(fā)展能力、生計資源等維度的初始條件薄弱，這一群體參與“授人以漁”型舉措的生產經營性支出通常更少。(2)因產業(yè)發(fā)展、金融扶貧等項目對農戶的勞動能力具有門檻效應，自給自足的種養(yǎng)殖活動難以規(guī)?；?，“重點戶”在生產經營性收入的報酬規(guī)模有限，而在低保等“兜弱”項目上的轉移性收入占據(jù)了總收入的絕大部分比例，致使人均純收入易受到轉移支付的傾向性影響；與之相比，“一般戶”通常以規(guī)模化的種養(yǎng)殖作為增收途徑，較大的生產經營規(guī)模意味著生產經營性支出也會相應增加。在生產經營性收入呈現(xiàn)波動變化與生產經營性支出擴大的趨勢下，受產業(yè)發(fā)展同質性與市場波動的影響，極易造成產業(yè)項目帶動收入增長的效果弱化——從績效結果看，雖然“一般戶”的人均純收入超過了貧困線，但是過線幅度不及“重點戶”，說明以產業(yè)發(fā)展為典型舉措的“幫能援手”功效未得到充分發(fā)揮。

六、結論與政策啟示

(一)結論

精準脫貧實施以來，地方政府創(chuàng)建的基礎性機制如何影響績效生產？是否均衡回應了戰(zhàn)略蘊含的雙重價值導向？本文基于“激勵響應-機制執(zhí)行”視角，選取A縣“分類瞄準”減貧實踐作為案例，將機制帶回多層級政府結構檢視，剖析了減貧績效的形塑機理。較之已有文獻，本文邊際創(chuàng)新體現(xiàn)在：

第一，連貫捕捉治理激勵設計、機制運作直至績效生成的經驗細節(jié)，厘定三者之間的邏輯關聯(lián)，為理解減貧治理初期強激勵與績效生產的關系提供了機理性認識。實證結果發(fā)現(xiàn)，盡管以“減貧人口規(guī)模排序”為代表的競爭性激勵旨在促使地方政府強化效率意識，激勵響應路徑與情境內在屬性的“對沖效應”，加之激勵隱含邏輯與績效考核導向的“向度有偏”特征，致使任務繁重的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對激勵信號的強響應(即“減貧規(guī)模加碼”)未顯著影響減貧績效。同時，激勵信號所蘊含的同儕競爭與“羞愧效應”，亦使得地方政府在治理質量與效率理性間找尋平衡，最終形塑從快從緊的執(zhí)行風格，驅動農村場域的治理績效生產。由此，本文運用典型案例的微觀數(shù)據(jù)：(1)區(qū)分了激勵響應內容與績效考核導向的內在差異，從激勵響應與機制運作兩個維度對“地方政府減貧績效何以達成”作了機理解釋。(2)揭示了激勵信號響應的作用限度，在學理層面詳盡刻畫了國家減貧進程中的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府角色。

第二，將視野轉向“結構-機制-績效”，聚焦“分類瞄準”機制的執(zhí)行過程，實證檢驗了地方減貧戰(zhàn)略導向的現(xiàn)實定位?；凇皽p貧成效凸顯非均衡的‘幫能援手<保障兜弱’特征”判斷，本文進一步推論：在“幫能援手”功效未充分溢出的情境下，地方政府面臨發(fā)展型項目效果鞏固與“兜弱”型資源支出規(guī)模增加的壓力。為此，在后脫貧攻堅時代，地方政府需要在治理機制更新、資源整合與成本分擔上開展更多的有益探索。

(二)政策啟示

區(qū)分“幫能援手”與“保障兜弱”的價值導向，是對精準脫貧蘊含的細分解構。事實上，本文旨在解答的問題與國家減貧治理中的“均值意識”緊密相關?！熬狄庾R”即貧困治理的機制舉措，主要圍繞“貧困群體人均純收入過線、提高村(組)農戶生活處境的均值水平”布局。在此邏輯下，“分類瞄準”及其配套的激勵舉措構成了減貧目標賴以達成的技術載體。也正是在這個意義上，本文將研究重心瞄向機制承載價值與績效結果的內在聯(lián)系，評估地方減貧效果的非均衡特征并揭示其中機理，結論可為鄉(xiāng)村振興施策實踐提供如下啟示。

基于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的考慮，地方政府的治理機制轉型與目標調適，需適應鄉(xiāng)村治理邏輯的話語轉向，即從“均值意識”轉向“方差意識”?！胺讲钜庾R”意味著不單向度地追求“治理效果均值過線”，而是在完善需求導向型政策網絡的過程中尋求“政策設計初衷與實施效果的離散度最小”。在具體謀劃上：(1)短期內仍需夯實治理舉措的“保障兜弱”功能，在鄉(xiāng)村振興框架內統(tǒng)合“發(fā)展”與“扶弱”雙重價值，注重政策設計的平衡性。特別是要加強對農村低收入群體、易返貧致貧戶、突發(fā)困難戶等政策對象的動態(tài)監(jiān)測與常態(tài)幫扶，增強公共政策在聯(lián)結“村(組)公共服務供給—農戶利益訴求回應”上的協(xié)同性，避免政策運行的碎片化問題。(2)地方政府應持續(xù)監(jiān)測特色產業(yè)等發(fā)展型項目的運行效果，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中優(yōu)化產業(yè)結構，著力通過鄉(xiāng)村文旅農康融合發(fā)展、勞動力轉移就業(yè)等舉措提升農民獲得感，鞏固拓展脫貧成果。(3)匯聚市場企業(yè)、社會組織的優(yōu)勢并釋放潛力，使之助力地方社區(qū)夯實鄉(xiāng)村振興的社會基礎，激活村(組)公共治理的主體性。

另外，恰如實證結果所揭示的，優(yōu)化激勵設計對夯實治理成效而言至關重要，需要平衡好治理質量與效率理性取向的張力。如何促使激勵信號更好地適配治理需求？本文建議，一是規(guī)范治理激勵的細分類型與數(shù)目。本著激勵邏輯與治理績效考核相容的原則，激勵信號須將地方政府的注意力導向內涵式發(fā)展，故應降低“數(shù)量比拼”型競爭性激勵的比重，防治“激勵指標層層加碼”。二是提升激勵設計的精細化程度。圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在不同細分領域的特性，匹配差異化的治理激勵，合理設置短期激勵與長期激勵目標，解決地方政府激勵不足的問題。三是完善地方政府激勵響應的評價體系，加強府際互動與治理信息共享，推動鄉(xiāng)村振興領域的縱向政府間關系由“控制-約束”轉向“協(xié)作-賦能”。

最后，本文的局限性是非常明顯的，特別體現(xiàn)在結論基于單案例檢驗得出，外部效度有限；囿于研究瞄向精準脫貧初期的縣域治理績效評估，對縱向時序的績效變遷關注不足，致使學理價值欠佳。由此，未來研究可在本文基礎上作延伸探討。譬如，本文選取的“激勵響應-機制執(zhí)行”視角并不僅限于案例情境，它亦適用于其余治理領域的實證檢驗，有助于發(fā)展地方政府行為的連貫認識。此外，在鄉(xiāng)村振興語境下，蓬勃發(fā)展的治理實踐對構建中國本土的鄉(xiāng)村振興理論體系提出了現(xiàn)實需求。在這之中，地方政府的激勵響應、治理機制的選擇與績效生產的內在聯(lián)系都需要被學界系統(tǒng)審視，對此的研究應不斷深入。