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        融調(diào)解機(jī)制的實(shí)踐與探索

        2022-08-25 13:39:10張宏偉彭小武
        關(guān)鍵詞:調(diào)解機(jī)制派出所公安機(jī)關(guān)

        張宏偉,彭小武

        (江西警察學(xué)院,江西 南昌 330103)

        隨著人民的生活水平不斷提高,新的社會(huì)利益格局也在不斷地改變,各種利益沖突范圍更廣。各種領(lǐng)域之間的摩擦更加頻繁,這給公安機(jī)關(guān)調(diào)解群眾糾紛提出了更高的要求。2000 年各地已經(jīng)出現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)與司法(所)局的職能部門,利用各自的優(yōu)勢共同解決人民群眾的民事糾紛和輕微的治安糾紛,避免矛盾糾紛發(fā)酵?!熬韭?lián)調(diào)”“公調(diào)連接”等調(diào)解機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。但是公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中,與其他調(diào)解部門在銜接過程中仍然存在銜接不順暢的問題。在此背景下,南昌市公安局青山湖分局京東派出所創(chuàng)立了高效開展糾紛調(diào)解工作、定紛止?fàn)幍娜谡{(diào)解機(jī)制。

        一、新時(shí)期治安糾紛的表現(xiàn)特點(diǎn)

        隨著我國社會(huì)的轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,基層各種矛盾糾紛日益增多,出現(xiàn)大量新問題、新情況。[1]主要表現(xiàn)在糾紛種類呈現(xiàn)多樣性、矛盾突發(fā)性、主體的多樣性以及爆發(fā)糾紛的群體性。利益主體活動(dòng)日益密切,糾紛變得易發(fā)、高發(fā),已經(jīng)由早期簡單型的矛盾糾紛轉(zhuǎn)化為復(fù)雜型的矛盾糾紛。

        (一)糾紛種類呈現(xiàn)多樣性

        我國《治安管理處罰法》已經(jīng)對公安調(diào)解的范圍做出原則規(guī)定,對于打架斗毆或毀壞他人財(cái)物等情節(jié)輕微、違反治安管理處罰法的行為可以適用公安機(jī)關(guān)調(diào)解。但在總結(jié)公安基層工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn),公安機(jī)關(guān)接處的糾紛種類遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出《治安管理處罰法》規(guī)定的范圍,涵蓋交通事故糾紛、婚姻糾紛、家庭糾紛、建筑施工糾紛等大量民間糾紛。由于人民群眾對于公安機(jī)關(guān)處理糾紛的范圍模糊,依靠110 報(bào)警服務(wù)平臺(tái)處理矛盾糾紛的觀念深入人心,因此基層派出所需處理各式各樣的民間糾紛。其中糾紛范圍涉及面廣,囊括生活的各個(gè)面,但公安機(jī)關(guān)報(bào)警平臺(tái)卻無法篩選出符合公安調(diào)解范圍內(nèi)的治安糾紛。因此在 “有警必接、有求必應(yīng)”的要求下,基層公安機(jī)關(guān)需要花費(fèi)大量警力處理紛繁復(fù)雜的民間糾紛。

        (二)糾紛呈現(xiàn)突發(fā)性

        日常生活中的任何一方面均有可能引發(fā)治安糾紛。從衣食住行到學(xué)習(xí)就醫(yī)等多方面,均會(huì)增加與他人產(chǎn)生摩擦造成糾紛的可能性。除了家庭糾紛和經(jīng)濟(jì)糾紛等一小部分的持續(xù)性糾紛外,其他糾紛的產(chǎn)生幾乎沒有時(shí)間、地點(diǎn)的限制,具有隨時(shí)隨地突發(fā)性的特點(diǎn)。尤其經(jīng)過在我國全面推行依法治國的舉措和公安系統(tǒng)整頓教育,大幅度地提高人民的法律意識(shí)以及公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力,促使人民群眾產(chǎn)生糾紛的時(shí)候,第一時(shí)間請求公權(quán)力介入。公安機(jī)關(guān)是唯一一個(gè)實(shí)行全天候勤務(wù)機(jī)制的公權(quán)力機(jī)關(guān),所以人民群眾產(chǎn)生糾紛會(huì)第一時(shí)間會(huì)尋求公安機(jī)關(guān)的幫助,因此公安機(jī)關(guān)需要全天候地做好面對突發(fā)矛盾糾紛的準(zhǔn)備。

        (三)糾紛呈現(xiàn)主體的多樣性和群體性

        從個(gè)人的婚姻、家庭、借貸、撫養(yǎng)、贍養(yǎng),到集體的拖欠工資、安全事故以及國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不公、行政不當(dāng)?shù)燃m紛,主體呈現(xiàn)出多樣化特點(diǎn)。

        近年來,因土地拆遷、移民安置以及承包土地等引發(fā)的群體性維權(quán)事件頻發(fā),極大程度沖擊了基層社會(huì)的穩(wěn)定。目前我國群體性糾紛呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢,頻率與強(qiáng)度均大幅度上漲。群體性事件波及面廣、危害性大、易造成情緒傳播和行為模仿的特點(diǎn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)達(dá),一旦得不到及時(shí)、公正的處理,社會(huì)傳播速度快、范圍廣,將造成不良的社會(huì)輿論影響,因此群體性的矛盾糾紛的危害性遠(yuǎn)大于個(gè)人之間的矛盾糾紛,這也對公安面對群體性糾紛調(diào)解工作提出了新要求。[2]

        二、基層公安機(jī)關(guān)面對糾紛的執(zhí)法困境

        (一)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部存在的問題

        通過立法教育和執(zhí)法整頓,公安基層隊(duì)伍已樹立“執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明”的基本思想,但仍存在個(gè)別民警調(diào)解糾紛時(shí)程序不夠規(guī)范,法律條款運(yùn)用不當(dāng)?shù)仍?,?dǎo)致糾紛調(diào)解得不到公平公正的解決,不利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和維護(hù)司法公正性。[3]

        雖然糾紛調(diào)解工作占據(jù)了公安基層工作相當(dāng)一部分精力,但是由于沒有專業(yè)調(diào)解糾紛的指導(dǎo)培訓(xùn),大多數(shù)的糾紛調(diào)解依靠的是地方民警的經(jīng)驗(yàn),沒有具體的規(guī)范程序,不利于調(diào)解工作的開展,也無法達(dá)到維持程序公正的要求。地方民警只有通過參與大量的糾紛調(diào)解活動(dòng),才能慢慢積累經(jīng)驗(yàn),勝任調(diào)解工作。

        (二)外部客觀存在的問題

        法律法規(guī)的缺失導(dǎo)致糾紛調(diào)解工作難以開展,雖然《治安管理處罰法》和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》 對于公安機(jī)關(guān)調(diào)解的范圍作出了相關(guān)規(guī)定,但是我國糾紛呈現(xiàn)復(fù)雜多變的情況,增加了糾紛調(diào)解工作的順利開展大難度。[4]例如較多糾紛調(diào)解呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性,涉及經(jīng)濟(jì)賠償問題,可參考的法律法規(guī)條文沒有明確規(guī)定的情況下,具體賠償金額在實(shí)際調(diào)解工作中難以確認(rèn),從而導(dǎo)致糾紛久拖不決的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

        糾紛調(diào)解工作的難度不斷加大情況下,出現(xiàn)部分被調(diào)解對象一旦達(dá)不到自己的心理預(yù)期,就認(rèn)為民警執(zhí)法不公便惡意投訴,打擊了基層調(diào)解民警的執(zhí)法信心。

        三、公安糾紛調(diào)解的運(yùn)行模式

        公安調(diào)解是群眾選擇調(diào)解民間糾紛的主要解決途徑之一,其涉及范圍廣、處理技巧要求高。作為公權(quán)力行使的代表,這種非訴的糾紛解決機(jī)制也被現(xiàn)代公共管理體系重視。我國人口基數(shù)大、警力有限,二者的矛盾也在日益擴(kuò)大。目前,人民矛盾糾紛問題正處于活躍狀態(tài),若不能高效處理調(diào)解矛盾糾紛,則會(huì)牽制大量警力,造成警力內(nèi)耗。

        (一)“和文化”大調(diào)解平臺(tái)模式

        20 世紀(jì)60 年代,浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)提出了“發(fā)動(dòng)和依靠群眾,堅(jiān)持矛盾不上交,就地解決,實(shí)現(xiàn)抓捕人少,治安好”的管理方式。[5]毛澤東同志批示各地積極效仿與推廣,因此楓橋經(jīng)驗(yàn)成為全國政法工作中的典型代表。近年,浙江省湖州市長興縣公安機(jī)關(guān)順應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展潮流,為實(shí)現(xiàn)楓橋經(jīng)驗(yàn),積極展開試點(diǎn)。從方便群眾的角度出發(fā),實(shí)現(xiàn)讓群眾“只進(jìn)一扇門,最多跑一次”的“和文化”大調(diào)解平臺(tái),爭做人民群眾滿意度高的公安機(jī)關(guān)。

        在“和文化”大調(diào)解平臺(tái)的發(fā)展初期,長興縣公安局各派出所并沒有形成真正意義上的調(diào)解平臺(tái),僅僅是建立了調(diào)解室,并未引入第三方進(jìn)行聯(lián)合調(diào)解,參與調(diào)解的主力軍仍然是派出所民警,而僅依靠民警單打獨(dú)斗,力量十分單薄。中期,長興公安在“公調(diào)對接”的大背景下,在強(qiáng)化人員配備和保障經(jīng)費(fèi)到位的情況下,城東與雉城兩個(gè)派出所取得了良好的效果,為日后大調(diào)解平臺(tái)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在此契機(jī)下,“和文化”大調(diào)解得到了發(fā)展并形成了相對完善的公安調(diào)解機(jī)制。到了成熟期,“和文化” 大調(diào)解平臺(tái)徹底改變了公安機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗的情形,從最初的與司法局聯(lián)合解決糾紛進(jìn)一步擴(kuò)大到大調(diào)解,如今已經(jīng)不僅僅是與司法所聯(lián)合調(diào)解糾紛,“和文化” 大調(diào)解平臺(tái)通過加強(qiáng)警察加法庭、警察加律師、警察加媒體的協(xié)作,建立社會(huì)“三項(xiàng)合作”,形成廣泛知曉的調(diào)解“平臺(tái)”,吸引律師、媒體等多方參與糾紛調(diào)解工作。通過不斷深化改革公安調(diào)解模式,依托我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化建立的大調(diào)解平臺(tái),為我國公安基層調(diào)解工作樹立了典型。

        長興縣公安局調(diào)研組(2018)指出,長興公安大力倡導(dǎo) “和文化”,依托我國優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化——以和為貴,上升至大調(diào)解平臺(tái)解決人民糾紛。通過長興縣公安對“和文化”大調(diào)解平臺(tái)不斷改革,打造出大調(diào)解平臺(tái)的核心理念。同時(shí)積極踐行楓橋經(jīng)驗(yàn)與新時(shí)代精神融合,在楓橋經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新,拓展楓橋經(jīng)驗(yàn)的精神外延,對于新時(shí)代糾紛調(diào)解工作的開展具有較強(qiáng)的參考經(jīng)驗(yàn)。

        (二)“渝北模式”

        “渝北模式”是由重慶市公安局渝北分局聯(lián)合重慶市司法局,在基層派出所的轄區(qū)內(nèi)設(shè)置人民調(diào)解室。[6]調(diào)解室配備律師(通過招標(biāo)競選律師團(tuán)隊(duì))及一到兩名民輔警專門處理非警務(wù)類糾紛。遇到簡單類的糾紛,則以律師為主導(dǎo),民輔警協(xié)助調(diào)解,解決矛盾糾紛;遇到復(fù)雜類糾紛及群體類糾紛,則在律師參與的前提下,由公安機(jī)關(guān)積極協(xié)調(diào)其他機(jī)關(guān)聯(lián)合調(diào)解。隨著時(shí)代的進(jìn)步和科技的發(fā)展,智能化也成了新時(shí)代現(xiàn)代化治理的新要求,“渝北模式”利用互聯(lián)網(wǎng)等大數(shù)據(jù)技術(shù)收集有關(guān)信息,律師調(diào)解員將糾紛按地區(qū)、類型進(jìn)行分類,對于相關(guān)信息錄入網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),分析總結(jié)出具體情況。在總結(jié)調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的前提下,首先有大量電子資料可供民警學(xué)習(xí)糾紛調(diào)解技術(shù),其次對日后公安工作對糾紛的預(yù)防與研判具有指導(dǎo)意義,可提前對高發(fā)、易發(fā)的糾紛提前預(yù)防,真正地實(shí)現(xiàn)新時(shí)代現(xiàn)代化治理。

        肖暉等(2019)指出,渝北模式是人民調(diào)解制度路上的新型探索,其創(chuàng)新的方式為融調(diào)解機(jī)制的設(shè)立奠定基礎(chǔ)?!坝灞蹦J健敝饕窃谔幚泶罅俊胺蔷瘎?wù)糾紛”中產(chǎn)生的調(diào)解機(jī)制,主要依靠派出所、律師事務(wù)所及相關(guān)職能機(jī)關(guān)。在公安工作中大多數(shù)是“非警務(wù)糾紛”,而該類糾紛常消耗大量的警力。“渝北模式”通過律師進(jìn)駐派出所,在發(fā)生“非警務(wù)糾紛”時(shí)引導(dǎo)雙方到調(diào)解室,由律師提供專業(yè)援助?!坝灞蹦J健币彩侨嗣裾{(diào)解與行政調(diào)解的融合,以行政調(diào)解進(jìn)行牽頭,強(qiáng)化人民調(diào)解的功能與作用,同時(shí)也能積極處理“非警務(wù)糾紛”。在涉及與教育、醫(yī)療等相關(guān)部門之間的糾紛時(shí),在公安派出所和律師事務(wù)所的協(xié)助下,雙方進(jìn)行調(diào)解取得的良好效果。通過系統(tǒng)地對“渝北模式”的研究,針對其過程中顯現(xiàn)的問題,為后續(xù)糾紛調(diào)解機(jī)制的變革提供基礎(chǔ)理論知識(shí)。

        (三)融調(diào)解機(jī)制模式

        黨的十九大報(bào)告指出,加強(qiáng)基層社會(huì)治理、創(chuàng)新治理方式,實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治的治理局面。糾紛調(diào)解模式改革為了人民、造福人民、依靠人民,多方融合促進(jìn)矛盾糾紛化解在基層,緩解訴訟壓力、釋放警力,多機(jī)制聯(lián)合調(diào)解矛盾糾紛是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化治理的新途徑。

        融調(diào)解機(jī)制主要以行政調(diào)解為主導(dǎo),人民調(diào)解、司法調(diào)解、律師調(diào)解的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制”,是解決矛盾糾紛多元化的有效機(jī)制。[7]融調(diào)解機(jī)制不僅僅融合隊(duì)伍和調(diào)解資源,而是深入對調(diào)解的隊(duì)伍、文化、方式、平臺(tái)、制度等進(jìn)一步的融合。

        融調(diào)解主要措施:1.融調(diào)解制度加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),不單單依靠律師,而是通過聯(lián)合多方力量進(jìn)行糾紛處理。不僅僅聯(lián)合律師、人民調(diào)解員、司法調(diào)解員等專業(yè)調(diào)解人員,還融合了鄉(xiāng)賢、村委會(huì)等社會(huì)力量協(xié)助調(diào)解糾紛,打破地方民警單打獨(dú)斗的困境。2.調(diào)解工作利用地方文化形成各自獨(dú)特的文化,因地制宜地開展工作,充分發(fā)揮文化的教化作用,促進(jìn)調(diào)解工作的順利展開,構(gòu)建積極向上的和諧社會(huì)風(fēng)氣。3.依靠融合的調(diào)解方式?!盎ヂ?lián)網(wǎng)+糾紛調(diào)解”成為糾紛調(diào)解的快速通道。如今互聯(lián)網(wǎng)迅速崛起,搭乘互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的便車,許多技術(shù)得到質(zhì)的提升,這也為調(diào)解機(jī)制提供一條全新的道路。尤其自新冠疫情以來,司法機(jī)關(guān)開啟線上審判,這對于糾紛調(diào)解工作也是可借鑒的一種開展形式。開展線上調(diào)解,利用互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢,避繁就簡,有助于深化調(diào)解方式的改革。4.整合平臺(tái),讓人民糾紛就地解決,無須多地輾轉(zhuǎn),建立“受理、流轉(zhuǎn)、辦理、反饋”的一站式平臺(tái)。整合平臺(tái)更加貼合我國的人民群眾的需求,真正地做到為人民服務(wù),讓人民進(jìn)一扇門,解決所有問題。5.融合制度,形成排查、處理、總結(jié)、預(yù)防的工作制度。警務(wù)提前,下沉地方警力定期排查主動(dòng)介入糾紛,掐滅矛盾糾紛始發(fā)的苗頭,有助于主動(dòng)化解矛盾,真正地做到平安不出事;糾紛發(fā)生時(shí)及時(shí)進(jìn)行處理;對糾紛處理進(jìn)行總結(jié),為日后調(diào)解工作的展開提供經(jīng)驗(yàn)支撐;及時(shí)進(jìn)行案件回訪,確保調(diào)解工作的效果;建立預(yù)防機(jī)制,是對基層公安工作糾紛調(diào)解最主要的創(chuàng)新,可從根源上減少矛盾糾紛的產(chǎn)生。只有預(yù)防也做到前移,才能夠悄無聲息的化解矛盾。

        綜上,對于“融調(diào)解”模式研究的文獻(xiàn)缺失,制約了該模式的進(jìn)步,因此加強(qiáng)此方面的研究,對于完善公安調(diào)解機(jī)制、豐富公安調(diào)解方式、提升公安調(diào)解效率具有較強(qiáng)的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

        四、京東派出所“融調(diào)解中心”的工作特色

        (一)京東派出所的“融調(diào)解中心”

        2009 年5 月,京東派出所成立了融調(diào)解中心,負(fù)責(zé)調(diào)解疑難糾紛。為發(fā)揚(yáng)矛盾不上交、平安不出事、服務(wù)不缺位的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,京東派出所積極探索矛盾糾紛多元化化解機(jī)制,創(chuàng)造性地提出以行政調(diào)解為主導(dǎo),人民調(diào)解、司法調(diào)解、律師調(diào)解的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制”,建立融調(diào)解中心。其具體做法如下:一是成立“融調(diào)解中心”以及調(diào)解室;二是調(diào)解主要還是以行政調(diào)解為主,司法調(diào)解(律師)、人民調(diào)解(人民調(diào)解員)為輔助;三是調(diào)解中心聘任人民調(diào)解員、律師、在職警察等參與調(diào)解;四是調(diào)解按照公安調(diào)解、司法調(diào)解或人民調(diào)解以及推送調(diào)解的程序進(jìn)行。上述措施可以看出,融調(diào)解機(jī)制涵蓋了法院、行政機(jī)關(guān)和仲裁機(jī)關(guān),幾乎發(fā)揮了整個(gè)的社會(huì)力量來參與調(diào)節(jié)。

        通過圖1 可以看出,可以看出,當(dāng)符合調(diào)解范圍的糾紛發(fā)生后,首先由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)解。如果調(diào)解成功的話,則會(huì)錄入卷宗并且雙方會(huì)簽署協(xié)議;而如果調(diào)解不成功,則由人民調(diào)解員或司法調(diào)解介入并進(jìn)行第二次和第三次調(diào)解。如果第三次調(diào)節(jié)還不成功,則引導(dǎo)雙方到相關(guān)部門按照法律程序解決。

        圖1 融調(diào)解機(jī)制的工作流程

        在發(fā)生因民間糾紛或輕微違法行為引發(fā)的違反治安管理的行為時(shí),引入融調(diào)解機(jī)制,在專業(yè)法律知識(shí)的支撐下,有利于執(zhí)法規(guī)范化和公平、公正地解決矛盾糾紛。民間糾紛不違反治安管理行為的情況下,融調(diào)解機(jī)制可以將各類非警務(wù)糾紛進(jìn)行分類,其中包括交通糾紛、鄰里糾紛、征地拆遷糾紛、土地權(quán)屬糾紛等。通過對各方資源的利用,將案件主動(dòng)化解在“融調(diào)解”室,有效減少銜接過程中事態(tài)發(fā)酵成不可控的風(fēng)險(xiǎn)?!叭谡{(diào)解”的創(chuàng)新,主要在于依托各方面的社會(huì)資源,主動(dòng)出擊化解矛盾,有效減少銜接過程中事態(tài)發(fā)酵成不可控的情形。在調(diào)解過程中,黨政部門的牽頭,各司其職,相互配合,對矛盾糾紛,從根源上徹底解決。

        各類糾紛的聯(lián)動(dòng)聯(lián)調(diào)部門見表1:

        表1 各類糾紛以及涉及的聯(lián)動(dòng)聯(lián)調(diào)部門

        (三)京東派出所“融調(diào)解中心”的工作亮點(diǎn)

        1.引入專職律師參與調(diào)解兼具普法作用。由協(xié)作律師事務(wù)所固定派遣一至兩名律師進(jìn)駐派出所開展工作。如有工作需要,協(xié)作律師事務(wù)所還可另外派遣其他律師協(xié)助工作。將派出所融調(diào)解中心作為進(jìn)駐律師辦公場所,同時(shí)明確進(jìn)駐律師的職責(zé)。京東派出所為進(jìn)一步做好矛盾糾紛的化解工作,派出所同律師事務(wù)所協(xié)作,采取“三定”方式,建立了律師進(jìn)駐派出所聯(lián)合調(diào)解矛盾糾紛的工作機(jī)制,有效提高了調(diào)解工作的針對性、有效性,提升了群眾對調(diào)解工作的滿意率。

        “融調(diào)解”機(jī)制能夠彌補(bǔ)地方民警專業(yè)法律知識(shí)的不足。機(jī)制有效的緩解民警的壓力,在解決矛盾糾紛過程中,“融調(diào)解” 機(jī)制可以提供專業(yè)的法律知識(shí)。有專業(yè)的法律知識(shí)保障,調(diào)解組織才能真正地做到“以人民為中心,辦好民生實(shí)事”。

        融調(diào)解中心配備專業(yè)律師,可為人民群眾進(jìn)行普法宣傳,同時(shí)可免費(fèi)為群眾提供法律咨詢,切實(shí)從實(shí)際出發(fā),滿足人民群眾需求,避免因法律知識(shí)的缺失而造成人民群眾合法權(quán)益受損的情形。

        2.引進(jìn)經(jīng)驗(yàn)豐富的人民調(diào)解員。京東派出所的融調(diào)解工作中心招聘了具有豐富經(jīng)驗(yàn)的退休民警參與調(diào)解。退休的民警調(diào)解經(jīng)驗(yàn)豐富、時(shí)間充裕,能夠很好地勝任調(diào)解工作。京東派出所聘請退休民警張國保負(fù)責(zé)調(diào)解疑難糾紛,擔(dān)任人民調(diào)解員。張國保踏上了退休后為民服務(wù)之路,走向的是京東派出所“楓橋經(jīng)驗(yàn)”落地生根之處。

        3.規(guī)范“融調(diào)解”中心程序。融調(diào)解中心在接處符合調(diào)解范圍的糾紛后,公安機(jī)關(guān)即刻進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)解。如果調(diào)解不成功,則由人民調(diào)解員或司法調(diào)解介入并進(jìn)行第二次和第三次調(diào)解。如果第三次調(diào)節(jié)還不成功,則引導(dǎo)雙方到相關(guān)部門按照法律程序解決。

        規(guī)范的調(diào)解程序是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公正的保障,有利于提升公安機(jī)關(guān)調(diào)解水平。在規(guī)范的程序保障下,能夠較好地進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督,促使調(diào)解過程的透明化、科學(xué)化,不斷滿足人民的執(zhí)法期望?!叭谡{(diào)解” 中心在運(yùn)行模式上具有執(zhí)法規(guī)范性和嚴(yán)格性,彌補(bǔ)了我國公安調(diào)解制度不夠健全和完善的問題。“融調(diào)解”中心形成相對規(guī)范的程序和嚴(yán)格的工作紀(jì)律,在公安調(diào)解工作中具有較強(qiáng)的操作性和實(shí)踐性。

        五、創(chuàng)立融調(diào)解機(jī)制的效果分析

        (一)專業(yè)的及時(shí)調(diào)節(jié)調(diào)解避免矛盾激化

        第一時(shí)間介入,把握時(shí)間維穩(wěn)。融調(diào)解制度的優(yōu)勢是快速、便捷化解矛盾糾紛,是一種聯(lián)合的糾紛解決方式。第一時(shí)間解決矛盾,及時(shí)有效解決矛盾已經(jīng)成為融調(diào)解制度的優(yōu)勢。為做好社會(huì)穩(wěn)定的第一步,利用目前身邊現(xiàn)有的資源做到高效與有效。及時(shí)地處理矛盾糾紛,能避免民間糾紛發(fā)酵成惡性的治安事件,使得社會(huì)能夠長治久安的發(fā)展。同時(shí),及時(shí)處理糾紛從某種程度上來說,能夠增強(qiáng)當(dāng)?shù)毓驳臋?quán)威性。

        糾紛調(diào)解過程中,調(diào)解是否專業(yè),將會(huì)直接影響糾紛調(diào)解的結(jié)果是否公平,影響融調(diào)解機(jī)制的司法公信力。融調(diào)解制度能夠彌補(bǔ)地方民警專業(yè)法律知識(shí)的不足。多方調(diào)解資源的整合,在解決矛盾糾紛過程中,融調(diào)解機(jī)制可以為雙方當(dāng)事人提供專業(yè)法律知識(shí)援助。有專業(yè)的法律知識(shí)保障,調(diào)解組織才能真正地做到“以人民為中心,辦好民生實(shí)事”。在專業(yè)知識(shí)的支持下,可提高公安工作現(xiàn)代化治理的專業(yè)化和法制化。

        (二)合理的調(diào)解流程彰顯程序正義

        完善的工作流程,有助于調(diào)解工作的展開。完善的工作流程讓調(diào)解制度透明公開,讓調(diào)解工作更加公正。合理的工作流程可使調(diào)解員更具明確的調(diào)解思路,有據(jù)可依,提高了調(diào)解效率。有了完善的工作流程,就能一步步開展公安調(diào)解工作,讓人民群眾感受到融調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行模式,更加信賴融調(diào)解機(jī)制的司法公正,不斷提高人民公安形象,有助于促進(jìn)警民和諧,更好地開展公安工作。

        融調(diào)解機(jī)制對于“非警務(wù)”糾紛,主動(dòng)通知相關(guān)部門到“融調(diào)解”室協(xié)助解決糾紛,從本質(zhì)上來說,是實(shí)打?qū)崬槿嗣窀l碇\幸福。各方單位的無縫銜接主動(dòng)將矛盾發(fā)酵的苗頭撲滅,避免出現(xiàn)無人受理、無處說理的現(xiàn)象,同時(shí)避免讓人民群眾解決矛盾糾紛時(shí)浪費(fèi)大量時(shí)間、奔波于各部門的現(xiàn)象,一站式解決矛盾糾紛,因此人民群眾的滿意度高。

        (三)彌補(bǔ)法律知識(shí)不足的困境緩解民警壓力

        地方民警針對治安問題能夠處理到位,但對于非訴訟案件引起的治安問題難以得心應(yīng)手地去處理。融調(diào)解彌補(bǔ)地方民警專業(yè)知識(shí)不足的問題,緩解了基層民警的壓力。多方融合調(diào)解人民糾紛,地方民警不再單打獨(dú)斗。融調(diào)解提供團(tuán)隊(duì)支持,多方聯(lián)動(dòng)高效地解決糾紛,減少因?yàn)榧m紛而產(chǎn)生的警力內(nèi)耗,讓地方民警能夠?qū)⒅匦姆旁诖驌暨`法犯罪上,提高警務(wù)工作效力。同時(shí),在相對完善的調(diào)解制度的支撐下,讓糾紛調(diào)解有程序可依,增強(qiáng)地方民警開展調(diào)解工作的信心,消除其心理顧慮。

        六、融調(diào)解機(jī)制存在的問題

        融調(diào)解機(jī)制將行政調(diào)解、司法調(diào)解、人民調(diào)解有機(jī)融合,在糾紛調(diào)解的基層公安工作中,取得了良好的效果。針對紛繁復(fù)雜的糾紛,積極地發(fā)揮了人民調(diào)解、司法調(diào)解的作用,彌補(bǔ)民警專業(yè)知識(shí)不足的同時(shí)解放警力。但在調(diào)查研究過程中也發(fā)現(xiàn)存在不少問題。

        (一)機(jī)制方面

        首先,融調(diào)解機(jī)制雖然對于糾紛發(fā)生的處理已經(jīng)相對完善,但對于事前介入、案件回訪的制度并未做出明確的規(guī)定。制度的不完善使基層民警開展工作,對于糾紛處理部分流程仍然陷入無據(jù)可依的困境,只有做到步步有據(jù)可依,才能真正地落實(shí)程序正當(dāng)和司法公正。案件回訪制度的缺失,不利于了解調(diào)融解機(jī)制運(yùn)行的具體效果,對于調(diào)解的質(zhì)量無從考核。同時(shí),部分基層派出所落實(shí)融調(diào)解機(jī)制存在不足,形式大于內(nèi)容,沒有進(jìn)行有機(jī)地融合與協(xié)調(diào)。

        其次,融調(diào)解機(jī)制未明確設(shè)立監(jiān)督機(jī)制。我國糾紛復(fù)雜多變并且具有高度的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性,一旦發(fā)生賠償金額較大的治安糾紛行為,難免會(huì)產(chǎn)生利用人情、金錢等不正當(dāng)手段干預(yù)糾紛調(diào)解工作的情況,因此必須保障參與調(diào)解的工作人員的司法公正性與廉潔性。如果缺失具體的監(jiān)督制度,那么糾紛調(diào)解的公正性難以得到保障。

        最后,考核評價(jià)制度缺失,參與調(diào)解的律師和基層民警無法獲得相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì),有可能產(chǎn)生消極工作、積極性不高的情況。沒有對于工作調(diào)解質(zhì)量的考核機(jī)制,對于糾紛調(diào)解的質(zhì)量便缺乏監(jiān)督,對于實(shí)際調(diào)解情況、調(diào)解質(zhì)量便無從考證。

        (二)隊(duì)伍建設(shè)方面

        基層派出所開展融調(diào)解機(jī)制的一大難題在于人員配備不足,不局限于警力配備不足,包括參與調(diào)解的人民調(diào)解員。融調(diào)解室缺少專項(xiàng)資金扶持,開展融調(diào)解機(jī)制的資金來源僅僅依靠基層派出所中財(cái)政支出,將成為制約其發(fā)展的一大瓶頸。

        目前融調(diào)解機(jī)制中的人民調(diào)解的主要參與者是律師和退休民警。融調(diào)解機(jī)制主要是通過地方派出所尋找自愿公益協(xié)作的律所,對于缺少律師行業(yè)參與者的地區(qū),如何強(qiáng)化人民調(diào)解員的作用,仍是個(gè)問題。律師的法律知識(shí)豐富,但對于公安工作的具體流程、基本規(guī)則并不清楚。同時(shí),退休民警具有豐富的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)和調(diào)解方式,但是大部分民警沒有接受過完整的法律知識(shí)體系培訓(xùn),對于調(diào)解中涉及的法律了解得不夠全面。

        三大調(diào)解隸屬的單位不同,各方?jīng)]有共同的上級管理機(jī)構(gòu),因此會(huì)產(chǎn)生銜接不順的情況,早期的警司聯(lián)調(diào)曾充分暴露出這一問題。同時(shí),融調(diào)解制度作為基層公安調(diào)解工作的一塊 “試驗(yàn)田”,而新興的事物離不開大量宣傳,在宣傳方面的缺失導(dǎo)致人民群眾對融調(diào)解機(jī)制的了解甚少,司法公信力信賴程度低。

        七、發(fā)展融調(diào)解機(jī)制的建議與對策

        融調(diào)解機(jī)制是公安基層工作不斷創(chuàng)新的成果,其在提高糾紛調(diào)解工作中取得了良好的效果,在人員、財(cái)政、流程等方面取得了重大突破,但目前仍處于摸索與發(fā)展的階段,因此在實(shí)施過程中難以避免會(huì)存在一些不足。只有不斷地改進(jìn)和進(jìn)步,才能促進(jìn)基層調(diào)解工作的深化改革。

        (一)優(yōu)化融調(diào)解機(jī)制工作流程、設(shè)立糾紛問責(zé)機(jī)制

        法律法規(guī)的缺失,使得民警在執(zhí)法過程中無所適從。缺少政策、指導(dǎo)文件的指導(dǎo),民警難以落實(shí)到位,易被動(dòng)應(yīng)付調(diào)解工作,無法徹底解決糾紛,構(gòu)建和諧的社會(huì)。完善融調(diào)解制度,能夠有效地減少社會(huì)矛盾。健全融調(diào)解機(jī)制,是針對新時(shí)代的民間矛盾糾紛,制定完善的調(diào)解機(jī)制。從出警到糾紛調(diào)解,建立一套具體的工作流程,讓糾紛調(diào)解的每一步驟有據(jù)可依、有理可說。

        1.警力主動(dòng)介入模式。社會(huì)發(fā)生警情的第一時(shí)間,民警首先應(yīng)對案件迅速做出準(zhǔn)確分析,穩(wěn)住事態(tài),對所接處的警情進(jìn)行判斷分流,如是警務(wù)糾紛則優(yōu)先選擇調(diào)解;如是非警務(wù)糾紛則引導(dǎo)至相關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解解決。其次則需對警情進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評析,堅(jiān)持以“調(diào)解為優(yōu)先,能調(diào)則調(diào),應(yīng)訴則訴”的原則。在雙方當(dāng)事人同意且愿意調(diào)解的情況下,指引雙方通過融調(diào)解機(jī)制解決矛盾糾紛,減少非訴訟案件,減輕訴訟壓力,從而高效化解矛盾糾紛。

        2.案件回訪制度。本著對人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度、全心全意為人民服務(wù)的公安思想,建立案件回訪制度,確保矛盾糾紛徹底解決。保障能及時(shí)傾聽人民群眾的意見,改進(jìn)和完善“融調(diào)解”制度,提高辦案質(zhì)量,檢驗(yàn)調(diào)解效果,真正做到實(shí)事求是。

        3.加強(qiáng)矛盾糾紛排查。利用“警格+網(wǎng)格”的機(jī)制,排查出各類矛盾糾紛隱患,服務(wù)基層社區(qū)治理。對于突出問題、重點(diǎn)問題,加強(qiáng)動(dòng)態(tài)化排查,及時(shí)將排查的矛盾糾紛類型進(jìn)行梳理,做到精細(xì)化和科學(xué)化。從根源上化解民間糾紛,避免因此產(chǎn)生惡性事件,影響社會(huì)的長治久安。

        4.建立問責(zé)、考核機(jī)制,明確責(zé)任主體,確認(rèn)具體責(zé)任,形成融調(diào)解機(jī)制順利開展的“責(zé)任鏈”。首先,明確各個(gè)主體,可由黨政組織牽頭,對融調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行從上而下進(jìn)行監(jiān)督,對工作人員的司法公正性、程序合法性進(jìn)行監(jiān)管,以追責(zé)為手段,倒逼各部工作人員落實(shí)工作責(zé)任。其次,通過考核鼓勵(lì),促進(jìn)工作人員的工作積極性。表彰工作過程中的先進(jìn)個(gè)人,促進(jìn)工作人員的工作積極性。

        (二)提高各方的參與性

        融調(diào)解機(jī)制主要一字在“融”,如何高效有機(jī)地銜接各個(gè)單位是開展融調(diào)解機(jī)制的關(guān)鍵所在。早期的警司聯(lián)調(diào)由于各方隸屬單位的不同,聯(lián)合調(diào)解在工作上產(chǎn)生銜接問題。因此,融調(diào)解機(jī)制應(yīng)提高各方單位的參與積極性,讓人們不再單單依賴于訴訟機(jī)制,讓矛盾糾紛的解決不再復(fù)雜,能夠切實(shí)地維護(hù)社會(huì)協(xié)和穩(wěn)定。根據(jù)京東派出所的“融調(diào)解中心”,已經(jīng)驗(yàn)證的融調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的可行性,通過反饋,證明其調(diào)解制度的有效性。融調(diào)解機(jī)制通過多方聯(lián)動(dòng),提高了各方機(jī)構(gòu)的配合,從而能夠快速、高效地解決糾紛。

        1.政府應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)律師參與“融調(diào)解”工作機(jī)制,完善政府購買社會(huì)服務(wù)制度,通過購買律師法律服務(wù),并將該制度納入財(cái)政支出,促進(jìn)律師參與調(diào)解工作。為了提高律師的社會(huì)服務(wù)價(jià)值觀,應(yīng)將律師參與糾紛調(diào)解納入律師從業(yè)資格的考核。同時(shí),各調(diào)解室應(yīng)控制律師駐所的數(shù)量定人定崗,有助于提高律師與公安機(jī)關(guān)的工作對接,反復(fù)的更換不利于調(diào)解人員的穩(wěn)定性。

        2.利用媒體積極宣傳“融調(diào)解機(jī)制”。融調(diào)解機(jī)制的宣傳工作是公安機(jī)關(guān)和人民群眾的溝通橋梁。一方面,提高人民群眾對融調(diào)解機(jī)制的認(rèn)知,讓人民了解其好處;另一方面,公安機(jī)關(guān)以媒體為傳播媒介做好宣傳,讓人民群眾充分了解公安機(jī)關(guān)開展的活動(dòng)并配合公安機(jī)關(guān)開展工作。做好宣傳工作,有利于增強(qiáng)人民群眾對調(diào)解制度的了解,增進(jìn)社會(huì)對其的理解與支持,進(jìn)而推進(jìn)融調(diào)解工作的展開。

        3.不斷擴(kuò)大調(diào)解隊(duì)伍,可與律師、媒體、人民調(diào)解員進(jìn)行聯(lián)合調(diào)解,加強(qiáng)與警校、法庭、醫(yī)院、企業(yè)等單位的聯(lián)合調(diào)解,真正意義上地?cái)U(kuò)大融調(diào)解的范圍。增強(qiáng)與人民調(diào)解機(jī)制的銜接,發(fā)揮人民群眾在基層治理的參與作用,讓人民群眾更好參與到政府工作中來。通過人民群眾的自我管理、自我調(diào)解,并在提高專業(yè)性的前提下,不斷擴(kuò)大調(diào)解隊(duì)伍,讓調(diào)解隊(duì)伍在專業(yè)的前提下,更加貼近人民群眾,貼合社會(huì)基層活動(dòng)。

        (三)人員經(jīng)費(fèi)到位,財(cái)政補(bǔ)貼提供有力保障

        隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革、社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變以及利益格局的調(diào)整,人民糾紛矛盾的形式呈現(xiàn)出多元化、激烈化的特點(diǎn)。目前,派出所設(shè)立融調(diào)解工作室主要受到財(cái)力、編制、辦公條件的限制,導(dǎo)致多地“融調(diào)解”工作室無法設(shè)立。

        為確保糾紛調(diào)解的質(zhì)量,對參加調(diào)解工作的律師開展公安工作程序和原則培訓(xùn),確保律師的專業(yè)性,并且符合公安工作的形象。加強(qiáng)對除律師外的人民調(diào)解員的法律知識(shí)培訓(xùn),增加其專業(yè)法律知識(shí)儲(chǔ)備,增強(qiáng)調(diào)解糾紛的專業(yè)性。對于缺少律師行業(yè)從業(yè)者的地區(qū)可因地制宜,加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)作,由司法所派遣具有豐富法律知識(shí)的調(diào)解員,確保調(diào)解過程不出現(xiàn)因法律知識(shí)的缺失導(dǎo)致司法不公正的現(xiàn)象。

        為了進(jìn)一步推動(dòng)平安社會(huì)的建設(shè),要加大調(diào)解工作的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的保障力度,根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力財(cái)政狀況,設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。融調(diào)解機(jī)制不能單單依靠一個(gè)部門,更需多方面、多部門的配合聯(lián)動(dòng)??煽紤]由黨政部門牽頭,確保人員的引進(jìn),吸納符合要求的社會(huì)志愿者。

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