張宏偉，彭小武

（江西警察學(xué)院，江西 南昌 330103）

隨著人民的生活水平不斷提高，新的社會(huì)利益格局也在不斷地改變，各種利益沖突范圍更廣。各種領(lǐng)域之間的摩擦更加頻繁，這給公安機(jī)關(guān)調(diào)解群眾糾紛提出了更高的要求。2000 年各地已經(jīng)出現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)與司法（所）局的職能部門，利用各自的優(yōu)勢共同解決人民群眾的民事糾紛和輕微的治安糾紛，避免矛盾糾紛發(fā)酵?！熬韭?lián)調(diào)”“公調(diào)連接”等調(diào)解機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。但是公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中，與其他調(diào)解部門在銜接過程中仍然存在銜接不順暢的問題。在此背景下，南昌市公安局青山湖分局京東派出所創(chuàng)立了高效開展糾紛調(diào)解工作、定紛止?fàn)幍娜谡{(diào)解機(jī)制。

一、新時(shí)期治安糾紛的表現(xiàn)特點(diǎn)

隨著我國社會(huì)的轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，基層各種矛盾糾紛日益增多，出現(xiàn)大量新問題、新情況。[1]主要表現(xiàn)在糾紛種類呈現(xiàn)多樣性、矛盾突發(fā)性、主體的多樣性以及爆發(fā)糾紛的群體性。利益主體活動(dòng)日益密切，糾紛變得易發(fā)、高發(fā)，已經(jīng)由早期簡單型的矛盾糾紛轉(zhuǎn)化為復(fù)雜型的矛盾糾紛。

（一）糾紛種類呈現(xiàn)多樣性

我國《治安管理處罰法》已經(jīng)對公安調(diào)解的范圍做出原則規(guī)定，對于打架斗毆或毀壞他人財(cái)物等情節(jié)輕微、違反治安管理處罰法的行為可以適用公安機(jī)關(guān)調(diào)解。但在總結(jié)公安基層工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)接處的糾紛種類遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出《治安管理處罰法》規(guī)定的范圍，涵蓋交通事故糾紛、婚姻糾紛、家庭糾紛、建筑施工糾紛等大量民間糾紛。由于人民群眾對于公安機(jī)關(guān)處理糾紛的范圍模糊，依靠110 報(bào)警服務(wù)平臺(tái)處理矛盾糾紛的觀念深入人心，因此基層派出所需處理各式各樣的民間糾紛。其中糾紛范圍涉及面廣，囊括生活的各個(gè)面，但公安機(jī)關(guān)報(bào)警平臺(tái)卻無法篩選出符合公安調(diào)解范圍內(nèi)的治安糾紛。因此在 “有警必接、有求必應(yīng)”的要求下，基層公安機(jī)關(guān)需要花費(fèi)大量警力處理紛繁復(fù)雜的民間糾紛。

（二）糾紛呈現(xiàn)突發(fā)性

日常生活中的任何一方面均有可能引發(fā)治安糾紛。從衣食住行到學(xué)習(xí)就醫(yī)等多方面，均會(huì)增加與他人產(chǎn)生摩擦造成糾紛的可能性。除了家庭糾紛和經(jīng)濟(jì)糾紛等一小部分的持續(xù)性糾紛外，其他糾紛的產(chǎn)生幾乎沒有時(shí)間、地點(diǎn)的限制，具有隨時(shí)隨地突發(fā)性的特點(diǎn)。尤其經(jīng)過在我國全面推行依法治國的舉措和公安系統(tǒng)整頓教育，大幅度地提高人民的法律意識(shí)以及公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力，促使人民群眾產(chǎn)生糾紛的時(shí)候，第一時(shí)間請求公權(quán)力介入。公安機(jī)關(guān)是唯一一個(gè)實(shí)行全天候勤務(wù)機(jī)制的公權(quán)力機(jī)關(guān)，所以人民群眾產(chǎn)生糾紛會(huì)第一時(shí)間會(huì)尋求公安機(jī)關(guān)的幫助，因此公安機(jī)關(guān)需要全天候地做好面對突發(fā)矛盾糾紛的準(zhǔn)備。

（三）糾紛呈現(xiàn)主體的多樣性和群體性

從個(gè)人的婚姻、家庭、借貸、撫養(yǎng)、贍養(yǎng)，到集體的拖欠工資、安全事故以及國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不公、行政不當(dāng)?shù)燃m紛，主體呈現(xiàn)出多樣化特點(diǎn)。

近年來，因土地拆遷、移民安置以及承包土地等引發(fā)的群體性維權(quán)事件頻發(fā)，極大程度沖擊了基層社會(huì)的穩(wěn)定。目前我國群體性糾紛呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，頻率與強(qiáng)度均大幅度上漲。群體性事件波及面廣、危害性大、易造成情緒傳播和行為模仿的特點(diǎn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)達(dá)，一旦得不到及時(shí)、公正的處理，社會(huì)傳播速度快、范圍廣，將造成不良的社會(huì)輿論影響，因此群體性的矛盾糾紛的危害性遠(yuǎn)大于個(gè)人之間的矛盾糾紛，這也對公安面對群體性糾紛調(diào)解工作提出了新要求。[2]

二、基層公安機(jī)關(guān)面對糾紛的執(zhí)法困境

（一）公安機(jī)關(guān)內(nèi)部存在的問題

通過立法教育和執(zhí)法整頓，公安基層隊(duì)伍已樹立“執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明”的基本思想，但仍存在個(gè)別民警調(diào)解糾紛時(shí)程序不夠規(guī)范，法律條款運(yùn)用不當(dāng)?shù)仍?，?dǎo)致糾紛調(diào)解得不到公平公正的解決，不利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和維護(hù)司法公正性。[3]

雖然糾紛調(diào)解工作占據(jù)了公安基層工作相當(dāng)一部分精力，但是由于沒有專業(yè)調(diào)解糾紛的指導(dǎo)培訓(xùn)，大多數(shù)的糾紛調(diào)解依靠的是地方民警的經(jīng)驗(yàn)，沒有具體的規(guī)范程序，不利于調(diào)解工作的開展，也無法達(dá)到維持程序公正的要求。地方民警只有通過參與大量的糾紛調(diào)解活動(dòng)，才能慢慢積累經(jīng)驗(yàn)，勝任調(diào)解工作。

（二）外部客觀存在的問題

法律法規(guī)的缺失導(dǎo)致糾紛調(diào)解工作難以開展，雖然《治安管理處罰法》和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》 對于公安機(jī)關(guān)調(diào)解的范圍作出了相關(guān)規(guī)定，但是我國糾紛呈現(xiàn)復(fù)雜多變的情況，增加了糾紛調(diào)解工作的順利開展大難度。[4]例如較多糾紛調(diào)解呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性，涉及經(jīng)濟(jì)賠償問題，可參考的法律法規(guī)條文沒有明確規(guī)定的情況下，具體賠償金額在實(shí)際調(diào)解工作中難以確認(rèn)，從而導(dǎo)致糾紛久拖不決的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

糾紛調(diào)解工作的難度不斷加大情況下，出現(xiàn)部分被調(diào)解對象一旦達(dá)不到自己的心理預(yù)期，就認(rèn)為民警執(zhí)法不公便惡意投訴，打擊了基層調(diào)解民警的執(zhí)法信心。

三、公安糾紛調(diào)解的運(yùn)行模式

公安調(diào)解是群眾選擇調(diào)解民間糾紛的主要解決途徑之一，其涉及范圍廣、處理技巧要求高。作為公權(quán)力行使的代表，這種非訴的糾紛解決機(jī)制也被現(xiàn)代公共管理體系重視。我國人口基數(shù)大、警力有限，二者的矛盾也在日益擴(kuò)大。目前，人民矛盾糾紛問題正處于活躍狀態(tài)，若不能高效處理調(diào)解矛盾糾紛，則會(huì)牽制大量警力，造成警力內(nèi)耗。

（一）“和文化”大調(diào)解平臺(tái)模式

20 世紀(jì)60 年代，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)提出了“發(fā)動(dòng)和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)抓捕人少，治安好”的管理方式。[5]毛澤東同志批示各地積極效仿與推廣，因此楓橋經(jīng)驗(yàn)成為全國政法工作中的典型代表。近年，浙江省湖州市長興縣公安機(jī)關(guān)順應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展潮流，為實(shí)現(xiàn)楓橋經(jīng)驗(yàn)，積極展開試點(diǎn)。從方便群眾的角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)讓群眾“只進(jìn)一扇門，最多跑一次”的“和文化”大調(diào)解平臺(tái)，爭做人民群眾滿意度高的公安機(jī)關(guān)。

在“和文化”大調(diào)解平臺(tái)的發(fā)展初期，長興縣公安局各派出所并沒有形成真正意義上的調(diào)解平臺(tái)，僅僅是建立了調(diào)解室，并未引入第三方進(jìn)行聯(lián)合調(diào)解，參與調(diào)解的主力軍仍然是派出所民警，而僅依靠民警單打獨(dú)斗，力量十分單薄。中期，長興公安在“公調(diào)對接”的大背景下，在強(qiáng)化人員配備和保障經(jīng)費(fèi)到位的情況下，城東與雉城兩個(gè)派出所取得了良好的效果，為日后大調(diào)解平臺(tái)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在此契機(jī)下，“和文化”大調(diào)解得到了發(fā)展并形成了相對完善的公安調(diào)解機(jī)制。到了成熟期，“和文化” 大調(diào)解平臺(tái)徹底改變了公安機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗的情形，從最初的與司法局聯(lián)合解決糾紛進(jìn)一步擴(kuò)大到大調(diào)解，如今已經(jīng)不僅僅是與司法所聯(lián)合調(diào)解糾紛，“和文化” 大調(diào)解平臺(tái)通過加強(qiáng)警察加法庭、警察加律師、警察加媒體的協(xié)作，建立社會(huì)“三項(xiàng)合作”，形成廣泛知曉的調(diào)解“平臺(tái)”，吸引律師、媒體等多方參與糾紛調(diào)解工作。通過不斷深化改革公安調(diào)解模式，依托我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化建立的大調(diào)解平臺(tái)，為我國公安基層調(diào)解工作樹立了典型。

長興縣公安局調(diào)研組（2018）指出，長興公安大力倡導(dǎo) “和文化”，依托我國優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化——以和為貴，上升至大調(diào)解平臺(tái)解決人民糾紛。通過長興縣公安對“和文化”大調(diào)解平臺(tái)不斷改革，打造出大調(diào)解平臺(tái)的核心理念。同時(shí)積極踐行楓橋經(jīng)驗(yàn)與新時(shí)代精神融合，在楓橋經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新，拓展楓橋經(jīng)驗(yàn)的精神外延，對于新時(shí)代糾紛調(diào)解工作的開展具有較強(qiáng)的參考經(jīng)驗(yàn)。

（二）“渝北模式”

“渝北模式”是由重慶市公安局渝北分局聯(lián)合重慶市司法局，在基層派出所的轄區(qū)內(nèi)設(shè)置人民調(diào)解室。[6]調(diào)解室配備律師（通過招標(biāo)競選律師團(tuán)隊(duì)）及一到兩名民輔警專門處理非警務(wù)類糾紛。遇到簡單類的糾紛，則以律師為主導(dǎo)，民輔警協(xié)助調(diào)解，解決矛盾糾紛；遇到復(fù)雜類糾紛及群體類糾紛，則在律師參與的前提下，由公安機(jī)關(guān)積極協(xié)調(diào)其他機(jī)關(guān)聯(lián)合調(diào)解。隨著時(shí)代的進(jìn)步和科技的發(fā)展，智能化也成了新時(shí)代現(xiàn)代化治理的新要求，“渝北模式”利用互聯(lián)網(wǎng)等大數(shù)據(jù)技術(shù)收集有關(guān)信息，律師調(diào)解員將糾紛按地區(qū)、類型進(jìn)行分類，對于相關(guān)信息錄入網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，分析總結(jié)出具體情況。在總結(jié)調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的前提下，首先有大量電子資料可供民警學(xué)習(xí)糾紛調(diào)解技術(shù)，其次對日后公安工作對糾紛的預(yù)防與研判具有指導(dǎo)意義，可提前對高發(fā)、易發(fā)的糾紛提前預(yù)防，真正地實(shí)現(xiàn)新時(shí)代現(xiàn)代化治理。

肖暉等（2019）指出，渝北模式是人民調(diào)解制度路上的新型探索，其創(chuàng)新的方式為融調(diào)解機(jī)制的設(shè)立奠定基礎(chǔ)?！坝灞蹦Ｊ健敝饕窃谔幚泶罅俊胺蔷瘎?wù)糾紛”中產(chǎn)生的調(diào)解機(jī)制，主要依靠派出所、律師事務(wù)所及相關(guān)職能機(jī)關(guān)。在公安工作中大多數(shù)是“非警務(wù)糾紛”，而該類糾紛常消耗大量的警力。“渝北模式”通過律師進(jìn)駐派出所，在發(fā)生“非警務(wù)糾紛”時(shí)引導(dǎo)雙方到調(diào)解室，由律師提供專業(yè)援助?！坝灞蹦Ｊ健币彩侨嗣裾{(diào)解與行政調(diào)解的融合，以行政調(diào)解進(jìn)行牽頭，強(qiáng)化人民調(diào)解的功能與作用，同時(shí)也能積極處理“非警務(wù)糾紛”。在涉及與教育、醫(yī)療等相關(guān)部門之間的糾紛時(shí)，在公安派出所和律師事務(wù)所的協(xié)助下，雙方進(jìn)行調(diào)解取得的良好效果。通過系統(tǒng)地對“渝北模式”的研究，針對其過程中顯現(xiàn)的問題，為后續(xù)糾紛調(diào)解機(jī)制的變革提供基礎(chǔ)理論知識(shí)。

（三）融調(diào)解機(jī)制模式

黨的十九大報(bào)告指出，加強(qiáng)基層社會(huì)治理、創(chuàng)新治理方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治的治理局面。糾紛調(diào)解模式改革為了人民、造福人民、依靠人民，多方融合促進(jìn)矛盾糾紛化解在基層，緩解訴訟壓力、釋放警力，多機(jī)制聯(lián)合調(diào)解矛盾糾紛是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化治理的新途徑。

融調(diào)解機(jī)制主要以行政調(diào)解為主導(dǎo)，人民調(diào)解、司法調(diào)解、律師調(diào)解的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，是解決矛盾糾紛多元化的有效機(jī)制。[7]融調(diào)解機(jī)制不僅僅融合隊(duì)伍和調(diào)解資源，而是深入對調(diào)解的隊(duì)伍、文化、方式、平臺(tái)、制度等進(jìn)一步的融合。

融調(diào)解主要措施：1.融調(diào)解制度加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，不單單依靠律師，而是通過聯(lián)合多方力量進(jìn)行糾紛處理。不僅僅聯(lián)合律師、人民調(diào)解員、司法調(diào)解員等專業(yè)調(diào)解人員，還融合了鄉(xiāng)賢、村委會(huì)等社會(huì)力量協(xié)助調(diào)解糾紛，打破地方民警單打獨(dú)斗的困境。2.調(diào)解工作利用地方文化形成各自獨(dú)特的文化，因地制宜地開展工作，充分發(fā)揮文化的教化作用，促進(jìn)調(diào)解工作的順利展開，構(gòu)建積極向上的和諧社會(huì)風(fēng)氣。3.依靠融合的調(diào)解方式?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+糾紛調(diào)解”成為糾紛調(diào)解的快速通道。如今互聯(lián)網(wǎng)迅速崛起，搭乘互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的便車，許多技術(shù)得到質(zhì)的提升，這也為調(diào)解機(jī)制提供一條全新的道路。尤其自新冠疫情以來，司法機(jī)關(guān)開啟線上審判，這對于糾紛調(diào)解工作也是可借鑒的一種開展形式。開展線上調(diào)解，利用互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，避繁就簡，有助于深化調(diào)解方式的改革。4.整合平臺(tái)，讓人民糾紛就地解決，無須多地輾轉(zhuǎn)，建立“受理、流轉(zhuǎn)、辦理、反饋”的一站式平臺(tái)。整合平臺(tái)更加貼合我國的人民群眾的需求，真正地做到為人民服務(wù)，讓人民進(jìn)一扇門，解決所有問題。5.融合制度，形成排查、處理、總結(jié)、預(yù)防的工作制度。警務(wù)提前，下沉地方警力定期排查主動(dòng)介入糾紛，掐滅矛盾糾紛始發(fā)的苗頭，有助于主動(dòng)化解矛盾，真正地做到平安不出事；糾紛發(fā)生時(shí)及時(shí)進(jìn)行處理；對糾紛處理進(jìn)行總結(jié)，為日后調(diào)解工作的展開提供經(jīng)驗(yàn)支撐；及時(shí)進(jìn)行案件回訪，確保調(diào)解工作的效果；建立預(yù)防機(jī)制，是對基層公安工作糾紛調(diào)解最主要的創(chuàng)新，可從根源上減少矛盾糾紛的產(chǎn)生。只有預(yù)防也做到前移，才能夠悄無聲息的化解矛盾。

綜上，對于“融調(diào)解”模式研究的文獻(xiàn)缺失，制約了該模式的進(jìn)步，因此加強(qiáng)此方面的研究，對于完善公安調(diào)解機(jī)制、豐富公安調(diào)解方式、提升公安調(diào)解效率具有較強(qiáng)的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

四、京東派出所“融調(diào)解中心”的工作特色

（一）京東派出所的“融調(diào)解中心”

2009 年5 月，京東派出所成立了融調(diào)解中心，負(fù)責(zé)調(diào)解疑難糾紛。為發(fā)揚(yáng)矛盾不上交、平安不出事、服務(wù)不缺位的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，京東派出所積極探索矛盾糾紛多元化化解機(jī)制，創(chuàng)造性地提出以行政調(diào)解為主導(dǎo)，人民調(diào)解、司法調(diào)解、律師調(diào)解的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，建立融調(diào)解中心。其具體做法如下：一是成立“融調(diào)解中心”以及調(diào)解室；二是調(diào)解主要還是以行政調(diào)解為主，司法調(diào)解（律師）、人民調(diào)解（人民調(diào)解員）為輔助；三是調(diào)解中心聘任人民調(diào)解員、律師、在職警察等參與調(diào)解；四是調(diào)解按照公安調(diào)解、司法調(diào)解或人民調(diào)解以及推送調(diào)解的程序進(jìn)行。上述措施可以看出，融調(diào)解機(jī)制涵蓋了法院、行政機(jī)關(guān)和仲裁機(jī)關(guān)，幾乎發(fā)揮了整個(gè)的社會(huì)力量來參與調(diào)節(jié)。

通過圖1 可以看出，可以看出，當(dāng)符合調(diào)解范圍的糾紛發(fā)生后，首先由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)解。如果調(diào)解成功的話，則會(huì)錄入卷宗并且雙方會(huì)簽署協(xié)議；而如果調(diào)解不成功，則由人民調(diào)解員或司法調(diào)解介入并進(jìn)行第二次和第三次調(diào)解。如果第三次調(diào)節(jié)還不成功，則引導(dǎo)雙方到相關(guān)部門按照法律程序解決。

圖1 融調(diào)解機(jī)制的工作流程

在發(fā)生因民間糾紛或輕微違法行為引發(fā)的違反治安管理的行為時(shí)，引入融調(diào)解機(jī)制，在專業(yè)法律知識(shí)的支撐下，有利于執(zhí)法規(guī)范化和公平、公正地解決矛盾糾紛。民間糾紛不違反治安管理行為的情況下，融調(diào)解機(jī)制可以將各類非警務(wù)糾紛進(jìn)行分類，其中包括交通糾紛、鄰里糾紛、征地拆遷糾紛、土地權(quán)屬糾紛等。通過對各方資源的利用，將案件主動(dòng)化解在“融調(diào)解”室，有效減少銜接過程中事態(tài)發(fā)酵成不可控的風(fēng)險(xiǎn)?！叭谡{(diào)解”的創(chuàng)新，主要在于依托各方面的社會(huì)資源，主動(dòng)出擊化解矛盾，有效減少銜接過程中事態(tài)發(fā)酵成不可控的情形。在調(diào)解過程中，黨政部門的牽頭，各司其職，相互配合，對矛盾糾紛，從根源上徹底解決。

各類糾紛的聯(lián)動(dòng)聯(lián)調(diào)部門見表1：

表1 各類糾紛以及涉及的聯(lián)動(dòng)聯(lián)調(diào)部門

（三）京東派出所“融調(diào)解中心”的工作亮點(diǎn)

1.引入專職律師參與調(diào)解兼具普法作用。由協(xié)作律師事務(wù)所固定派遣一至兩名律師進(jìn)駐派出所開展工作。如有工作需要，協(xié)作律師事務(wù)所還可另外派遣其他律師協(xié)助工作。將派出所融調(diào)解中心作為進(jìn)駐律師辦公場所，同時(shí)明確進(jìn)駐律師的職責(zé)。京東派出所為進(jìn)一步做好矛盾糾紛的化解工作，派出所同律師事務(wù)所協(xié)作，采取“三定”方式，建立了律師進(jìn)駐派出所聯(lián)合調(diào)解矛盾糾紛的工作機(jī)制，有效提高了調(diào)解工作的針對性、有效性，提升了群眾對調(diào)解工作的滿意率。

“融調(diào)解”機(jī)制能夠彌補(bǔ)地方民警專業(yè)法律知識(shí)的不足。機(jī)制有效的緩解民警的壓力，在解決矛盾糾紛過程中，“融調(diào)解” 機(jī)制可以提供專業(yè)的法律知識(shí)。有專業(yè)的法律知識(shí)保障，調(diào)解組織才能真正地做到“以人民為中心，辦好民生實(shí)事”。

融調(diào)解中心配備專業(yè)律師，可為人民群眾進(jìn)行普法宣傳，同時(shí)可免費(fèi)為群眾提供法律咨詢，切實(shí)從實(shí)際出發(fā)，滿足人民群眾需求，避免因法律知識(shí)的缺失而造成人民群眾合法權(quán)益受損的情形。

2.引進(jìn)經(jīng)驗(yàn)豐富的人民調(diào)解員。京東派出所的融調(diào)解工作中心招聘了具有豐富經(jīng)驗(yàn)的退休民警參與調(diào)解。退休的民警調(diào)解經(jīng)驗(yàn)豐富、時(shí)間充裕，能夠很好地勝任調(diào)解工作。京東派出所聘請退休民警張國保負(fù)責(zé)調(diào)解疑難糾紛，擔(dān)任人民調(diào)解員。張國保踏上了退休后為民服務(wù)之路，走向的是京東派出所“楓橋經(jīng)驗(yàn)”落地生根之處。

3.規(guī)范“融調(diào)解”中心程序。融調(diào)解中心在接處符合調(diào)解范圍的糾紛后，公安機(jī)關(guān)即刻進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)解。如果調(diào)解不成功，則由人民調(diào)解員或司法調(diào)解介入并進(jìn)行第二次和第三次調(diào)解。如果第三次調(diào)節(jié)還不成功，則引導(dǎo)雙方到相關(guān)部門按照法律程序解決。

規(guī)范的調(diào)解程序是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公正的保障，有利于提升公安機(jī)關(guān)調(diào)解水平。在規(guī)范的程序保障下，能夠較好地進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，促使調(diào)解過程的透明化、科學(xué)化，不斷滿足人民的執(zhí)法期望?！叭谡{(diào)解” 中心在運(yùn)行模式上具有執(zhí)法規(guī)范性和嚴(yán)格性，彌補(bǔ)了我國公安調(diào)解制度不夠健全和完善的問題。“融調(diào)解”中心形成相對規(guī)范的程序和嚴(yán)格的工作紀(jì)律，在公安調(diào)解工作中具有較強(qiáng)的操作性和實(shí)踐性。

五、創(chuàng)立融調(diào)解機(jī)制的效果分析

（一）專業(yè)的及時(shí)調(diào)節(jié)調(diào)解避免矛盾激化

第一時(shí)間介入，把握時(shí)間維穩(wěn)。融調(diào)解制度的優(yōu)勢是快速、便捷化解矛盾糾紛，是一種聯(lián)合的糾紛解決方式。第一時(shí)間解決矛盾，及時(shí)有效解決矛盾已經(jīng)成為融調(diào)解制度的優(yōu)勢。為做好社會(huì)穩(wěn)定的第一步，利用目前身邊現(xiàn)有的資源做到高效與有效。及時(shí)地處理矛盾糾紛，能避免民間糾紛發(fā)酵成惡性的治安事件，使得社會(huì)能夠長治久安的發(fā)展。同時(shí)，及時(shí)處理糾紛從某種程度上來說，能夠增強(qiáng)當(dāng)?shù)毓驳臋?quán)威性。

糾紛調(diào)解過程中，調(diào)解是否專業(yè)，將會(huì)直接影響糾紛調(diào)解的結(jié)果是否公平，影響融調(diào)解機(jī)制的司法公信力。融調(diào)解制度能夠彌補(bǔ)地方民警專業(yè)法律知識(shí)的不足。多方調(diào)解資源的整合，在解決矛盾糾紛過程中，融調(diào)解機(jī)制可以為雙方當(dāng)事人提供專業(yè)法律知識(shí)援助。有專業(yè)的法律知識(shí)保障，調(diào)解組織才能真正地做到“以人民為中心，辦好民生實(shí)事”。在專業(yè)知識(shí)的支持下，可提高公安工作現(xiàn)代化治理的專業(yè)化和法制化。

（二）合理的調(diào)解流程彰顯程序正義

完善的工作流程，有助于調(diào)解工作的展開。完善的工作流程讓調(diào)解制度透明公開，讓調(diào)解工作更加公正。合理的工作流程可使調(diào)解員更具明確的調(diào)解思路，有據(jù)可依，提高了調(diào)解效率。有了完善的工作流程，就能一步步開展公安調(diào)解工作，讓人民群眾感受到融調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行模式，更加信賴融調(diào)解機(jī)制的司法公正，不斷提高人民公安形象，有助于促進(jìn)警民和諧，更好地開展公安工作。

融調(diào)解機(jī)制對于“非警務(wù)”糾紛，主動(dòng)通知相關(guān)部門到“融調(diào)解”室協(xié)助解決糾紛，從本質(zhì)上來說，是實(shí)打?qū)崬槿嗣窀ｌ碇\幸福。各方單位的無縫銜接主動(dòng)將矛盾發(fā)酵的苗頭撲滅，避免出現(xiàn)無人受理、無處說理的現(xiàn)象，同時(shí)避免讓人民群眾解決矛盾糾紛時(shí)浪費(fèi)大量時(shí)間、奔波于各部門的現(xiàn)象，一站式解決矛盾糾紛，因此人民群眾的滿意度高。

（三）彌補(bǔ)法律知識(shí)不足的困境緩解民警壓力

地方民警針對治安問題能夠處理到位，但對于非訴訟案件引起的治安問題難以得心應(yīng)手地去處理。融調(diào)解彌補(bǔ)地方民警專業(yè)知識(shí)不足的問題，緩解了基層民警的壓力。多方融合調(diào)解人民糾紛，地方民警不再單打獨(dú)斗。融調(diào)解提供團(tuán)隊(duì)支持，多方聯(lián)動(dòng)高效地解決糾紛，減少因?yàn)榧m紛而產(chǎn)生的警力內(nèi)耗，讓地方民警能夠?qū)⒅匦姆旁诖驌暨`法犯罪上，提高警務(wù)工作效力。同時(shí)，在相對完善的調(diào)解制度的支撐下，讓糾紛調(diào)解有程序可依，增強(qiáng)地方民警開展調(diào)解工作的信心，消除其心理顧慮。

六、融調(diào)解機(jī)制存在的問題

融調(diào)解機(jī)制將行政調(diào)解、司法調(diào)解、人民調(diào)解有機(jī)融合，在糾紛調(diào)解的基層公安工作中，取得了良好的效果。針對紛繁復(fù)雜的糾紛，積極地發(fā)揮了人民調(diào)解、司法調(diào)解的作用，彌補(bǔ)民警專業(yè)知識(shí)不足的同時(shí)解放警力。但在調(diào)查研究過程中也發(fā)現(xiàn)存在不少問題。

（一）機(jī)制方面

首先，融調(diào)解機(jī)制雖然對于糾紛發(fā)生的處理已經(jīng)相對完善，但對于事前介入、案件回訪的制度并未做出明確的規(guī)定。制度的不完善使基層民警開展工作，對于糾紛處理部分流程仍然陷入無據(jù)可依的困境，只有做到步步有據(jù)可依，才能真正地落實(shí)程序正當(dāng)和司法公正。案件回訪制度的缺失，不利于了解調(diào)融解機(jī)制運(yùn)行的具體效果，對于調(diào)解的質(zhì)量無從考核。同時(shí)，部分基層派出所落實(shí)融調(diào)解機(jī)制存在不足，形式大于內(nèi)容，沒有進(jìn)行有機(jī)地融合與協(xié)調(diào)。

其次，融調(diào)解機(jī)制未明確設(shè)立監(jiān)督機(jī)制。我國糾紛復(fù)雜多變并且具有高度的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性，一旦發(fā)生賠償金額較大的治安糾紛行為，難免會(huì)產(chǎn)生利用人情、金錢等不正當(dāng)手段干預(yù)糾紛調(diào)解工作的情況，因此必須保障參與調(diào)解的工作人員的司法公正性與廉潔性。如果缺失具體的監(jiān)督制度，那么糾紛調(diào)解的公正性難以得到保障。

最后，考核評價(jià)制度缺失，參與調(diào)解的律師和基層民警無法獲得相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，有可能產(chǎn)生消極工作、積極性不高的情況。沒有對于工作調(diào)解質(zhì)量的考核機(jī)制，對于糾紛調(diào)解的質(zhì)量便缺乏監(jiān)督，對于實(shí)際調(diào)解情況、調(diào)解質(zhì)量便無從考證。

（二）隊(duì)伍建設(shè)方面

基層派出所開展融調(diào)解機(jī)制的一大難題在于人員配備不足，不局限于警力配備不足，包括參與調(diào)解的人民調(diào)解員。融調(diào)解室缺少專項(xiàng)資金扶持，開展融調(diào)解機(jī)制的資金來源僅僅依靠基層派出所中財(cái)政支出，將成為制約其發(fā)展的一大瓶頸。

目前融調(diào)解機(jī)制中的人民調(diào)解的主要參與者是律師和退休民警。融調(diào)解機(jī)制主要是通過地方派出所尋找自愿公益協(xié)作的律所，對于缺少律師行業(yè)參與者的地區(qū)，如何強(qiáng)化人民調(diào)解員的作用，仍是個(gè)問題。律師的法律知識(shí)豐富，但對于公安工作的具體流程、基本規(guī)則并不清楚。同時(shí)，退休民警具有豐富的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)和調(diào)解方式，但是大部分民警沒有接受過完整的法律知識(shí)體系培訓(xùn)，對于調(diào)解中涉及的法律了解得不夠全面。

三大調(diào)解隸屬的單位不同，各方?jīng)]有共同的上級管理機(jī)構(gòu)，因此會(huì)產(chǎn)生銜接不順的情況，早期的警司聯(lián)調(diào)曾充分暴露出這一問題。同時(shí)，融調(diào)解制度作為基層公安調(diào)解工作的一塊 “試驗(yàn)田”，而新興的事物離不開大量宣傳，在宣傳方面的缺失導(dǎo)致人民群眾對融調(diào)解機(jī)制的了解甚少，司法公信力信賴程度低。

七、發(fā)展融調(diào)解機(jī)制的建議與對策

融調(diào)解機(jī)制是公安基層工作不斷創(chuàng)新的成果，其在提高糾紛調(diào)解工作中取得了良好的效果，在人員、財(cái)政、流程等方面取得了重大突破，但目前仍處于摸索與發(fā)展的階段，因此在實(shí)施過程中難以避免會(huì)存在一些不足。只有不斷地改進(jìn)和進(jìn)步，才能促進(jìn)基層調(diào)解工作的深化改革。

（一）優(yōu)化融調(diào)解機(jī)制工作流程、設(shè)立糾紛問責(zé)機(jī)制

法律法規(guī)的缺失，使得民警在執(zhí)法過程中無所適從。缺少政策、指導(dǎo)文件的指導(dǎo)，民警難以落實(shí)到位，易被動(dòng)應(yīng)付調(diào)解工作，無法徹底解決糾紛，構(gòu)建和諧的社會(huì)。完善融調(diào)解制度，能夠有效地減少社會(huì)矛盾。健全融調(diào)解機(jī)制，是針對新時(shí)代的民間矛盾糾紛，制定完善的調(diào)解機(jī)制。從出警到糾紛調(diào)解，建立一套具體的工作流程，讓糾紛調(diào)解的每一步驟有據(jù)可依、有理可說。

1.警力主動(dòng)介入模式。社會(huì)發(fā)生警情的第一時(shí)間，民警首先應(yīng)對案件迅速做出準(zhǔn)確分析，穩(wěn)住事態(tài)，對所接處的警情進(jìn)行判斷分流，如是警務(wù)糾紛則優(yōu)先選擇調(diào)解；如是非警務(wù)糾紛則引導(dǎo)至相關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解解決。其次則需對警情進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評析，堅(jiān)持以“調(diào)解為優(yōu)先，能調(diào)則調(diào)，應(yīng)訴則訴”的原則。在雙方當(dāng)事人同意且愿意調(diào)解的情況下，指引雙方通過融調(diào)解機(jī)制解決矛盾糾紛，減少非訴訟案件，減輕訴訟壓力，從而高效化解矛盾糾紛。

2.案件回訪制度。本著對人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度、全心全意為人民服務(wù)的公安思想，建立案件回訪制度，確保矛盾糾紛徹底解決。保障能及時(shí)傾聽人民群眾的意見，改進(jìn)和完善“融調(diào)解”制度，提高辦案質(zhì)量，檢驗(yàn)調(diào)解效果，真正做到實(shí)事求是。

3.加強(qiáng)矛盾糾紛排查。利用“警格+網(wǎng)格”的機(jī)制，排查出各類矛盾糾紛隱患，服務(wù)基層社區(qū)治理。對于突出問題、重點(diǎn)問題，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)化排查，及時(shí)將排查的矛盾糾紛類型進(jìn)行梳理，做到精細(xì)化和科學(xué)化。從根源上化解民間糾紛，避免因此產(chǎn)生惡性事件，影響社會(huì)的長治久安。

4.建立問責(zé)、考核機(jī)制，明確責(zé)任主體，確認(rèn)具體責(zé)任，形成融調(diào)解機(jī)制順利開展的“責(zé)任鏈”。首先，明確各個(gè)主體，可由黨政組織牽頭，對融調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行從上而下進(jìn)行監(jiān)督，對工作人員的司法公正性、程序合法性進(jìn)行監(jiān)管，以追責(zé)為手段，倒逼各部工作人員落實(shí)工作責(zé)任。其次，通過考核鼓勵(lì)，促進(jìn)工作人員的工作積極性。表彰工作過程中的先進(jìn)個(gè)人，促進(jìn)工作人員的工作積極性。

（二）提高各方的參與性

融調(diào)解機(jī)制主要一字在“融”，如何高效有機(jī)地銜接各個(gè)單位是開展融調(diào)解機(jī)制的關(guān)鍵所在。早期的警司聯(lián)調(diào)由于各方隸屬單位的不同，聯(lián)合調(diào)解在工作上產(chǎn)生銜接問題。因此，融調(diào)解機(jī)制應(yīng)提高各方單位的參與積極性，讓人們不再單單依賴于訴訟機(jī)制，讓矛盾糾紛的解決不再復(fù)雜，能夠切實(shí)地維護(hù)社會(huì)協(xié)和穩(wěn)定。根據(jù)京東派出所的“融調(diào)解中心”，已經(jīng)驗(yàn)證的融調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的可行性，通過反饋，證明其調(diào)解制度的有效性。融調(diào)解機(jī)制通過多方聯(lián)動(dòng)，提高了各方機(jī)構(gòu)的配合，從而能夠快速、高效地解決糾紛。

1.政府應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)律師參與“融調(diào)解”工作機(jī)制，完善政府購買社會(huì)服務(wù)制度，通過購買律師法律服務(wù)，并將該制度納入財(cái)政支出，促進(jìn)律師參與調(diào)解工作。為了提高律師的社會(huì)服務(wù)價(jià)值觀，應(yīng)將律師參與糾紛調(diào)解納入律師從業(yè)資格的考核。同時(shí)，各調(diào)解室應(yīng)控制律師駐所的數(shù)量定人定崗，有助于提高律師與公安機(jī)關(guān)的工作對接，反復(fù)的更換不利于調(diào)解人員的穩(wěn)定性。

2.利用媒體積極宣傳“融調(diào)解機(jī)制”。融調(diào)解機(jī)制的宣傳工作是公安機(jī)關(guān)和人民群眾的溝通橋梁。一方面，提高人民群眾對融調(diào)解機(jī)制的認(rèn)知，讓人民了解其好處；另一方面，公安機(jī)關(guān)以媒體為傳播媒介做好宣傳，讓人民群眾充分了解公安機(jī)關(guān)開展的活動(dòng)并配合公安機(jī)關(guān)開展工作。做好宣傳工作，有利于增強(qiáng)人民群眾對調(diào)解制度的了解，增進(jìn)社會(huì)對其的理解與支持，進(jìn)而推進(jìn)融調(diào)解工作的展開。

3.不斷擴(kuò)大調(diào)解隊(duì)伍，可與律師、媒體、人民調(diào)解員進(jìn)行聯(lián)合調(diào)解，加強(qiáng)與警校、法庭、醫(yī)院、企業(yè)等單位的聯(lián)合調(diào)解，真正意義上地?cái)U(kuò)大融調(diào)解的范圍。增強(qiáng)與人民調(diào)解機(jī)制的銜接，發(fā)揮人民群眾在基層治理的參與作用，讓人民群眾更好參與到政府工作中來。通過人民群眾的自我管理、自我調(diào)解，并在提高專業(yè)性的前提下，不斷擴(kuò)大調(diào)解隊(duì)伍，讓調(diào)解隊(duì)伍在專業(yè)的前提下，更加貼近人民群眾，貼合社會(huì)基層活動(dòng)。

（三）人員經(jīng)費(fèi)到位，財(cái)政補(bǔ)貼提供有力保障

隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革、社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變以及利益格局的調(diào)整，人民糾紛矛盾的形式呈現(xiàn)出多元化、激烈化的特點(diǎn)。目前，派出所設(shè)立融調(diào)解工作室主要受到財(cái)力、編制、辦公條件的限制，導(dǎo)致多地“融調(diào)解”工作室無法設(shè)立。

為確保糾紛調(diào)解的質(zhì)量，對參加調(diào)解工作的律師開展公安工作程序和原則培訓(xùn)，確保律師的專業(yè)性，并且符合公安工作的形象。加強(qiáng)對除律師外的人民調(diào)解員的法律知識(shí)培訓(xùn)，增加其專業(yè)法律知識(shí)儲(chǔ)備，增強(qiáng)調(diào)解糾紛的專業(yè)性。對于缺少律師行業(yè)從業(yè)者的地區(qū)可因地制宜，加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)作，由司法所派遣具有豐富法律知識(shí)的調(diào)解員，確保調(diào)解過程不出現(xiàn)因法律知識(shí)的缺失導(dǎo)致司法不公正的現(xiàn)象。

為了進(jìn)一步推動(dòng)平安社會(huì)的建設(shè)，要加大調(diào)解工作的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的保障力度，根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力財(cái)政狀況，設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。融調(diào)解機(jī)制不能單單依靠一個(gè)部門，更需多方面、多部門的配合聯(lián)動(dòng)?？煽紤]由黨政部門牽頭，確保人員的引進(jìn)，吸納符合要求的社會(huì)志愿者。