□ 梁厚能

人民代表大會制度內(nèi)容廣泛，法律性強(qiáng)、程序性強(qiáng)、規(guī)范性強(qiáng)，易混淆，不易掌握，在人大工作或新聞報道中，稍不注意就會出現(xiàn)用語錯誤，鬧出笑話。筆者根據(jù)二十三年來的人大工作實(shí)踐與研究，將易混淆、易出錯的若干常識性用語厘定，并一一予以辨析，希望對讀者有所幫助。

一、人大是監(jiān)督機(jī)關(guān)？

正確的說法是：人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，具有對“一府一委兩院”的監(jiān)督職權(quán)。其依據(jù)是憲法和地方組織法。條文不再贅述。

此外，還有人說“人大是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，這也是不對的。憲法第一百三十四條和人民檢察院組織法第二條規(guī)定：“人民檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！?/p>

二、人大主任？

人大，是人民代表大會的簡稱，它的常設(shè)機(jī)構(gòu)是常務(wù)委員會。人大和人大常委會是兩個機(jī)構(gòu)。所以不能將人大常委會主任，簡稱為“人大主任”。

三、人大常委？

按照憲法和地方組織法規(guī)定，地方各級人大常委會由主任、副主任若干人、秘書長、委員若干人組成，沒有常委一職，人民代表大會也沒有常委一職。所以，將人大常委會委員簡稱為人大常委，是錯誤的。

四、人大專門委員會主任？

平時工作中，在人大系統(tǒng)工作的同志習(xí)慣將人大專門委員會的主任委員，簡稱為主任。大家都知道不規(guī)范，但卻習(xí)以為常了。在此個人建議，平時工作中，在口頭上仍按習(xí)慣稱為主任，但在正式公文里還是按規(guī)范稱呼為“主任委員”。

五、地方各級人民代表大會是本地區(qū)最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)？

憲法第五十七條規(guī)定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)?！庇械娜艘源祟愅?，認(rèn)為地方人民代表大會是本地區(qū)最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。筆者還經(jīng)常聽一些人在會上說：“州人大是湘西自治州最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。”

個人認(rèn)為，以上表述是沒有法律依據(jù)的。規(guī)范的表述應(yīng)是：“地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)?！保ㄒ罁?jù)為地方組織法第二條）“湘西自治州人民代表大會是湘西自治州國家權(quán)力機(jī)關(guān)。”

此外，還有一種說法，在此也分析一下。

筆者經(jīng)常聽人說“地方各級人大常委會是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)”。州內(nèi)的部分人還說：“湘西自治州人大常委會是湘西自治州國家權(quán)力機(jī)關(guān)?！?/p>

這種說法是不妥的。

規(guī)范的表述應(yīng)是：“自治州人民代表大會常務(wù)委員會是自治州人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)?！保ā断嫖髯灾沃葑灾螚l例》第九條第二款）換句話說，就是人大常委會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)。

六、人大代表就是人民代表？

人大工作中，經(jīng)常聽見有人將“人大代表”稱為“人民代表”。這種稱呼，看似沒有問題，但認(rèn)真分析，確有不妥。因為，在我國人民代表的涵義很廣泛，我們平時所說的工會代表、農(nóng)民代表、婦女代表、村民代表等，都屬于人民代表的范疇，而“人大代表”則專指人民代表大會這個權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員。其是按照法律規(guī)定的方式，通過嚴(yán)格的、民主的、法定的程序選舉產(chǎn)生的，是代表人民的利益和意志參加行使國家權(quán)力的一種職務(wù)。

因此，人民代表大會代表可以簡稱為“人大代表”，但不能簡稱為“人民代表”，兩者不要混淆。在一定的語境不出現(xiàn)歧義的前提下，還可以簡稱為“代表”。如在人代會期間，就可簡稱為“代表”。

七、人大代表參政議政？

在人代會的新聞報道中以及在一些領(lǐng)導(dǎo)的講話中，經(jīng)常聽到或看到“人大代表要增強(qiáng)參政議政能力”的說法，那么，這種說法規(guī)范嗎？

要回答這個問題，我們首先要弄清人大代表參加人大會議到底是“執(zhí)政”還是“參政”？

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主、實(shí)現(xiàn)一切權(quán)力屬于人民的根本途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式。所以，人大代表參加人大會議是在“執(zhí)政”而不是“參政”。

在此，需要指出的是，“參政議政”是各民主黨派作為參政黨所具有的一項基本職能，也是人民政治協(xié)商會議的一項基本職能，已被寫入政協(xié)章程。它是政協(xié)專用的政治術(shù)語。

那么，人大代表參加人大會議（也包括閉會期間的視察、執(zhí)法檢查等）如何正確表述呢？就叫履行職責(zé)，或依法行使職權(quán)。

八、人大列席代表？

有人把人代會的列席人員稱為“列席代表”。人民代表大會代表是依法選舉產(chǎn)生的，“列席人員”是指依照法律和慣例被邀請列席人代會的人員，法律沒有“列席代表”的提法。

九、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)主席？

筆者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛的牌子，寫的是“某某鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大主席團(tuán)”。我們知道，地方組織法沒有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)列為常設(shè)機(jī)構(gòu)，因而掛主席團(tuán)的牌子是不妥的。正確的應(yīng)是“某某鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會”。

同時，有人將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席”稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團(tuán)主席”，也是錯誤的。

十、常委會組成人員可以開展執(zhí)法檢查？

最近，常委會一位組成人員與我探討，個人可否開展執(zhí)法檢查。我的回答當(dāng)然是否定的。

其依據(jù)是監(jiān)督法第四條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會按照民主集中制的原則，集體行使監(jiān)督權(quán)?！?/p>

十一、邀請下級人大代表參加執(zhí)法檢查？

最近，筆者從有關(guān)新聞報道得知，個別地方人大常委會開展的執(zhí)法檢查，邀請了所屬縣市人大代表參加。這一做法是否可行？監(jiān)督法第二十四條規(guī)定：“常務(wù)委員會根據(jù)年度執(zhí)法檢查計劃，按照精干、效能的原則，組織執(zhí)法檢查組。執(zhí)法檢查組的組成人員，從本級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員以及本級人民代表大會有關(guān)專門委員會組成人員中確定，并可以邀請本級人民代表大會代表參加?！?/p>

這條規(guī)定非常明確，邀請下級人大代表參加執(zhí)法檢查是沒有法律依據(jù)的。

本人認(rèn)為人大常委會開展執(zhí)法檢查，自己的行為首先必須是合法的。

十二、聯(lián)合執(zhí)法主體開展執(zhí)法檢查？

在實(shí)踐中，人大常委會在開展執(zhí)法檢查時，一般都有“一府兩院”有關(guān)人員協(xié)同前往，這是“一府兩院”在配合檢查，是接受人大常委會的執(zhí)法檢查，而不應(yīng)該參與聯(lián)合檢查。

眾所周知，人大監(jiān)督的主要特點(diǎn)是同級監(jiān)督?！侗O(jiān)督法》第五條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會對本級人民政府、人民法院、人民檢察院的工作實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法?！庇纱丝梢?，各級人大常委會的監(jiān)督對象主要是同級“一府兩院”。

執(zhí)法檢查作為人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的一種方式，其監(jiān)督對象是明確的，即監(jiān)督本級政府和法院、檢察院的執(zhí)法工作。實(shí)踐中，執(zhí)法檢查組在檢查過程中，必然會深入基層，了解法律在基層的實(shí)施情況。但必須明確的是，深入基層檢查，不是對下級法律法規(guī)實(shí)施機(jī)關(guān)進(jìn)行直接監(jiān)督，而是為了更好地了解本級法律法規(guī)實(shí)施機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作，從而發(fā)現(xiàn)問題，向本級執(zhí)法主體提出整改建議。

十三、人大常委會議？

個人認(rèn)為，人大及其常委會召開的正式會議名稱必須用確切、規(guī)范的文字表達(dá)。對于人大常委會舉行的會議，正確的做法是采用機(jī)構(gòu)+會議的模式來定名稱。人大常委會是人民代表大會常務(wù)委員會的簡稱,是縣級以上地方各級人民代表大會常設(shè)機(jī)構(gòu)。“常委”不是機(jī)構(gòu)，多指人員，常委會議不能確切地表達(dá)人大常委會會議的含義。規(guī)范的表述應(yīng)是“人大常委會會議”。

同時，也不宜將“人大常委會主任會議”簡稱為“人大主任會議”。道理不再贅述。

十四、人大代表討論學(xué)習(xí)政府工作報告？

人大代表“審議政府工作報告”，而政協(xié)委員則“討論政府工作報告”。人大代表、政協(xié)委員同時進(jìn)行這一活動時，可并稱為“代表、委員審議討論政府工作報告”。有的人大代表在審議政府工作報告時，使用“學(xué)習(xí)”“領(lǐng)會”等詞匯，這與人大代表的職責(zé)不符。在人大工作和新聞報道中應(yīng)避免使用。正確的用法是人大代表用審議，政協(xié)委員用討論。

十五、人大代表界別？

人大代表是經(jīng)所在區(qū)域選民選舉產(chǎn)生的，具有區(qū)域性特點(diǎn)，按照選舉單位組成代表團(tuán)。

政協(xié)委員是由所在界別推薦，經(jīng)民主協(xié)商同意后產(chǎn)生的，界別是人民政協(xié)組織的顯著特色。

十六、地方各級人大及其常委會監(jiān)督憲法、法律實(shí)施？

這種說法是錯誤的。因為，憲法規(guī)定，憲法實(shí)施的監(jiān)督權(quán)，只屬于全國人大及其常委會。地方人大及其常委會在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法、法律的遵守和執(zhí)行。

十七、人大及其常委會要積極呼吁解決人民群眾遇到的困難和問題？

我們經(jīng)常聽見這種說法。而事實(shí)上，這一說法是欠妥的。因為，政府和法院、檢察院是由人大產(chǎn)生的，對人大負(fù)責(zé)，向人大及其常委會報告工作。如果說“人大及其常委會要積極幫助呼吁解決人民群眾遇到的困難和問題”，從而會讓人產(chǎn)生人大請求或者勸說政府、法院、檢察院解決問題的誤解。

正確的表述是“人大及其常委會要依法解決或督促有關(guān)機(jī)關(guān)解決人民群眾遇到的困難和問題”。

十八、人大常委會領(lǐng)導(dǎo)人大代表？

在平時的人大工作中，我們在新聞里看見人大常委會經(jīng)常召集人大代表開會，組織代表培訓(xùn)、視察，開展“優(yōu)秀人大代表”評選等等。人大常委會領(lǐng)導(dǎo)同志也經(jīng)常給代表作指示、提要求。同時，代表也經(jīng)常來到人大常委會機(jī)關(guān)匯報工作，并認(rèn)為人大常委會是代表的“娘家”。很多人據(jù)此認(rèn)為，人大代表與同級人大常委會是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

而實(shí)際上，這是一種誤解。對這一關(guān)系，如果不搞清楚，勢必從根本上影響代表作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的主體地位，極大影響代表作用的發(fā)揮。

本人根據(jù)憲法、選舉法、地方組織法、代表法等法律規(guī)定，將其歸納為如下三種關(guān)系：

一是從代表的法律地位看，是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。即人大常委會受同級人大代表的監(jiān)督。地方組織法規(guī)定，各級人大常委會由代表選舉產(chǎn)生，受本級人大代表監(jiān)督，向人民代表大會報告工作。

二是從代表的作用看，是服務(wù)與被服務(wù)、保障與被保障的關(guān)系。即人大常委會要為人大代表履行職務(wù)（開展視察、參加執(zhí)法檢查、列席常委會會議、督辦建議等）提供保障和服務(wù)。

三是從權(quán)力運(yùn)行程序來看，是委托與被委托的關(guān)系。人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員。而常委會是人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，常委會組成人員可以理解為“代表中的代表”。閉會期間，代表將一部分權(quán)力委托給常委會來行使。

另外，關(guān)于“代表培訓(xùn)”，這一習(xí)以為常的用語，理論界仍在爭論。所謂培訓(xùn)，是指按照一定的目的教育和訓(xùn)練。而代表培訓(xùn)的組織者一般是本級人大常委會及其工作機(jī)構(gòu)。有人認(rèn)為叫“代表培訓(xùn)”不妥，叫“代表學(xué)習(xí)”更確切。筆者贊同“代表學(xué)習(xí)”的說法。

十九、人大及其常委會擁有立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)？

這種說法，在人大系統(tǒng)或社會上都非常流行。憲法第六十二條規(guī)定了全國人大的十五項職權(quán),第六十七條規(guī)定了全國人大常委會的二十一項職權(quán)。對地方各級人大及其常委會的職權(quán),憲法作了概括性規(guī)定，地方組織法作了具體規(guī)定。但是在憲法和法律中找不到“立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)”這樣完整的“四權(quán)”表述。

那么，這個表述是怎么來的?查閱相關(guān)文獻(xiàn)得知，1980 年初,地方人大常委會剛剛設(shè)立,各方面的工作開始起步,工作制度還不健全,地方人大常委會的同志對怎樣行使職權(quán)還不大熟悉。針對這種情況,當(dāng)年4 月,全國人大常委會召開了省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負(fù)責(zé)同志座談會。在座談會上,彭真同志依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定,把地方人大常委會的職權(quán)分為四個方面作了概括地解讀。雖然,彭真同志的這個講話針對的是省級人大常委會,但人們由此逐漸把各級人大及其常委會的職權(quán)都概括地表述為:立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

個人以為，這“四權(quán)”的劃分和表述，抓住了人大職權(quán)的本質(zhì)特征和不同職權(quán)之間的區(qū)別。

但這里應(yīng)當(dāng)明確，“四權(quán)”的劃分存在三個不足，一是涵蓋面寬泛了，因為并非地方人大及其常委會都擁有立法權(quán)；二是沒有窮盡，沒有將縣級人民代表大會的審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、保證權(quán)、保障權(quán)等包含在內(nèi)；三是四項權(quán)力劃分是相對的，之間存在交叉。

在實(shí)際工作中，本人發(fā)現(xiàn)還有一些不太準(zhǔn)確和不太規(guī)范的表述，這里不再一一列舉。