王 青，聶 敏

（濰坊市市政公用事業(yè)服務中心，山東 濰坊 261000）

0 引言

城市地下管線被稱為城市的“生命線”，對地下管線進行綜合管理，既是其自身公共屬性的客觀要求，又是減少管線安全事故、確保穩(wěn)定運行的現(xiàn)實需要。本文從城市地下管線綜合管理理論研究入手，通過剖析目前我國城市地下管線綜合管理現(xiàn)狀和存在的問題，提出加強綜合管理的對策。同時立足濰坊實際，提出建設性可操作設想，以期為政府決策提供支持，提高城市安全水平和綜合承載能力，建設人民滿意的現(xiàn)代化品質(zhì)城市。

1 城市地下管線綜合管理內(nèi)涵

1.1 城市地下管線綜合管理的理論基礎

1）地下管線的基礎性 地下管線在城市經(jīng)濟社會發(fā)展中具有基礎性地位。這種基礎性主要表現(xiàn)在地下管線提供的產(chǎn)品或服務是其他行業(yè)生產(chǎn)活動和人們生活的基本資料，如水、氣、熱、電等，構成了其他生產(chǎn)活動賴以進行的物質(zhì)基礎。其以網(wǎng)絡形式存在，連結起上游生產(chǎn)者和下游消費者，是保障城市正常運轉的基本物質(zhì)條件，因此，必須把城市地下管線建設、管理和維護作為至關重要的工作來抓。

2）地下管線的公共性 城市地下管線提供的產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品，地下管線提供的電力、通信、燃氣等多種產(chǎn)品，是由廣大社會主體和市民共同消費的，產(chǎn)品或服務需求價格彈性較小，具有公共屬性（見表1）。

表1 城市基礎設施分類

3）公用事業(yè)政府管制理論 地下管線屬于城市基礎設施范疇，其自身具有的基礎性、自然壟斷性、公共性以及網(wǎng)絡性等特征，決定了必須由政府進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設維護、市場準入、價格管制等一系列管制行為，以避免過度競爭和重復建設，提高資源配置效率，增進社會福利。

1.2 城市地下管線綜合管理的主體

目前，我國城市地下管線主要涵蓋職能管理、行業(yè)管理與權屬管理。職能管理涉及發(fā)改、規(guī)劃與國土資源、住建、城市管理、檔案、保密等部門，主要承擔地下管線投資建設、規(guī)劃審批驗收、管線工程審批和質(zhì)量安全監(jiān)督，以及施工占路挖掘審批、管線工程檔案管理等方面工作，涵蓋整個地下管線生命周期。行業(yè)管理主要涉及各類管線行業(yè)主管部門，如市政、工信、電力等，具體負責某一行業(yè)管線的管理。權屬單位主要指對管線進行建設運營維護的主體單位，如供水、燃氣、熱力公司等。無論是職能管理、行業(yè)管理還是權屬管理，其內(nèi)容都以專業(yè)化為主，現(xiàn)實中容易出現(xiàn)多頭管理、權責不清、協(xié)調(diào)乏力等弊端。

1.3 城市地下管線綜合管理的內(nèi)容

建立綜合管理機制是實現(xiàn)城市地下管線綜合管理的平臺基礎。城市地下管線綜合管理機制可以看作由地下管線綜合管理的人員機構、職能范圍、法規(guī)基礎和工作方式共同構成的有機系統(tǒng)。應明確牽頭部門作為綜合管理協(xié)調(diào)機構，建立相關職能部門和管線行業(yè)主管部門組成的協(xié)調(diào)工作機制，開展統(tǒng)籌管理、綜合協(xié)調(diào)和指導監(jiān)督。從全國各地近幾年綜合管理實踐來看，綜合管理的具體內(nèi)容包涵地下管線相關法律法規(guī)政策制定出臺、綜合協(xié)調(diào)機制建立運行、管線年度建設計劃制訂和督促實施、管線建設信息共享、完善基本建設程序、管線普查與綜合信息系統(tǒng)建設應用、協(xié)調(diào)解決跨部門地下管線重大問題等諸多事項，這些內(nèi)容隨著實踐發(fā)展仍在不斷擴充之中。

2 目前我國城市地下管線綜合管理存在的問題及對策

2.1 綜合協(xié)調(diào)機制不健全

近年來，基于各地探索實踐，建立地下管線綜合協(xié)調(diào)機制的重要性日益凸顯。國內(nèi)很多專家學者、管理人員和專業(yè)技術人員也對地下管線綜合管理體制機制設計進行了大量理論研究，各地城市地下管線管理辦法中基本都明確規(guī)定了建立綜合協(xié)調(diào)機制的內(nèi)容，但實際工作中效果并不理想。多地仍存在無綜合協(xié)調(diào)牽頭部門或牽頭部門弱化、管線綜合事項協(xié)調(diào)困難、難以形成管理合力等問題，因此，應全面加強地下管線綜合協(xié)調(diào)體制機制建設，明確綜合協(xié)調(diào)部門和協(xié)調(diào)事項，扎實開展綜合協(xié)調(diào)工作。如，濰坊市規(guī)定市城市管理主管部門和縣（市、區(qū)）人民政府確定的地下管線綜合協(xié)調(diào)部門負責本行政區(qū)域內(nèi)城市地下管線的協(xié)調(diào)指導和地下管線綜合管理信息系統(tǒng)的建設維護工作。青島、沈陽等城市成立了專門的議事協(xié)調(diào)機構，一般由住建部門牽頭，地下管線相關行政主管部門、行業(yè)主管部門參與，通過領導小組聯(lián)席會議的形式，共商地下管線綜合管理方面事宜，必要時以領導小組名義下發(fā)文件，開展綜合治理。2020年底，住建部再次要求在地下市政基礎設施建設中也要建立健全綜合協(xié)調(diào)機制，強化統(tǒng)籌管理。由此可見，綜合協(xié)調(diào)機制的建立并發(fā)揮作用是今后城市地下管線綜合管理的主要手段和發(fā)展方向。

2.2 綜合管理手段弱化

目前，在我國地下管線綜合管理實踐中，相關行政管理部門和行業(yè)主管部門習慣于沿用傳統(tǒng)管理手段，對現(xiàn)代化綜合管理手段的認識和接受程度不高，且由于某些綜合管理措施并不在管理部門的“三定”方案之中，導致有關部門無積極性去參與綜合管理事務，推行落實相關綜合管理措施，存在綜合管理手段弱化的問題。以濰坊市為例，地下管線年度綜合建設計劃制度推行阻力非常大，相關管線行業(yè)主管部門和權屬單位無法定職責提報管線年度建設計劃，導致牽頭部門難以完整收集擬建管線信息，且無有力措施推動建設計劃落實，年度綜合建設計劃仍存在指導性不強、落實不到位等問題，作用發(fā)揮欠佳。從全國層面來看，這種現(xiàn)象也普遍存在。在此，筆者建議從職能確定層面入手，在地下管線綜合管理牽頭部門職責中明確規(guī)定行使相關綜合管理職能，以“三定”職責強有力保障相關管理手段行使，推動管理舉措落實。

2.3 綜合管理信息化應用水平不高

目前，我國大多數(shù)城市進行了城市地下管線普查，建立了綜合管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了管線數(shù)據(jù)的信息化管理，但實際應用中仍存在許多短板，如應用場景匱乏、共享覆蓋面不足、數(shù)據(jù)更新不及時等，影響了管線信息的利用效能。部分城市的地下管線綜合管理信息系統(tǒng)由于信息資源產(chǎn)權部門化弊端，“以建促用”“以用促管”機制并沒有實質(zhì)性建立并發(fā)揮作用，信息的深層次挖掘利用更是欠缺，導致資源浪費。鑒于此，應通過完善管線信息查詢利用流程、建立常態(tài)化動態(tài)更新機制、拓展信息應用場景、擴大信息共享利用面等措施，加快形成管線信息應用的良性循環(huán)，讓管線智慧化成果發(fā)揮其作用。圖1為筆者設計的地下管線信息查詢利用流程圖。

圖1 地下管線信息查詢利用流程

3 加強濰坊市城市地下管線綜合管理的設想

3.1 建立并發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)機制統(tǒng)籌作用

從濰坊市中心城區(qū)情況來看，地下管線綜合管理協(xié)調(diào)機制并未建立。2018年，為確保中心城區(qū)地下管線普查與系統(tǒng)建設項目順利進行，濰坊市政府成立了領導小組，辦公室設在市城管局，曾召開過領導小組協(xié)調(diào)會議，部署普查分工事宜。該項目于2020年8月竣工驗收，該文件于同年8月廢止，領導小組自然解散。至今，雖然在《濰坊市城市地下管線管理辦法》中確定了市城管局為地下管線綜合協(xié)調(diào)部門，但涉及綜合管理方面的事務仍采取部門間函來函往方式議事，效率低下。2022年，濰坊市政府將地下市政基礎設施普查及系統(tǒng)建設任務交給市城管局，再次以正式文件形式建立起包括濰坊市城管局等15個部門的地下市政基礎設施建設綜合協(xié)調(diào)機制，推動各項工作落實。

3.2 實施地下管線年度建設計劃制度

年度建設計劃制度目前在濰坊市推進較為困難，一方面綜合協(xié)調(diào)機制未充分發(fā)揮作用，另一方面作為地下管線綜合管理牽頭部門的市城管局并不掌握道路建設計劃，管線信息收集機制不健全，管線與道路建設不能同步。只有政府投資的排水管線、電力電信管溝等能隨道路一同敷設，其他已實行市場化改革的供水、供熱、燃氣等管線，由于是企業(yè)投資建設，仍存在與道路建設不同步的現(xiàn)象。雖然這項工作難度較大，但因其有利于管線的有序建設，能夠有效減少“馬路拉鏈”等現(xiàn)象產(chǎn)生，仍應積極探索推行。某自來水公司提報的供水管線年度建設計劃表如表2所示。

表2 某供水公司2021年管線年度建設計劃提報

3.3 嚴格地下管線基本建設程序

經(jīng)調(diào)研，目前濰坊市的地下管線工程中，只有一些較大的工程辦理了規(guī)劃許可手續(xù)，其他大部分缺乏建設工程許可手續(xù)，同時后續(xù)工程質(zhì)量安全監(jiān)督、竣工測量以及工程檔案驗收等環(huán)節(jié)缺失，造成了地下管線建設過程不規(guī)范、監(jiān)管不到位、過程資料缺失，給后續(xù)使用埋下安全隱患。管線行業(yè)主管部門和權屬單位，在管理上側重于管線輸送的介質(zhì)管理，以能正常輸送、取得效益為目標，而對管線建設重視程度普遍不夠，主管部門對管線建設是否符合專項規(guī)劃要求、所用材料是否合格、建成后是否進行封閉試驗等缺乏有效監(jiān)管。只有建立健全管線工程基本建設程序，方能使管線工程建設有序、質(zhì)量安全得到保證、檔案資料齊全，保證自身合格并為后續(xù)建設行為提供有效信息支撐。

3.4 推動地下管線信息化智慧化建設

目前，濰坊市已建成涵蓋中心城區(qū)648km2范圍內(nèi)約1.7萬km的地下管線綜合管理信息系統(tǒng)，形成了地下管線“一張網(wǎng)”。系統(tǒng)自建成以來，先后為60余家社會主體提供了逾100km的管線信息查詢服務，取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。2021年，濰坊市政府將地下管線補測補繪項目列入市城建重點項目，以實現(xiàn)系統(tǒng)數(shù)據(jù)更新，保障系統(tǒng)持續(xù)發(fā)揮作用，截至2021年年底，已完成首次系統(tǒng)數(shù)據(jù)更新。同時，按照上級關于加強城市地下市政基礎設施建設的有關要求，將于2022年啟動地下管線信息系統(tǒng)改造升級項目，系統(tǒng)將隨地下市政基礎設施普查升級為地下市政基礎設施信息平臺，進一步滿足城市規(guī)劃建設管理需要。相信隨著現(xiàn)代信息技術的創(chuàng)新發(fā)展，地下管線管理的信息化、智能化程度一定會越來越高，必將為城市的安全穩(wěn)定運行和高質(zhì)量發(fā)展提供強有力的技術支撐。

4 結語

對城市地下管線進行綜合管理是其客觀屬性和城市高品質(zhì)發(fā)展的要求。為確保城市地下管線的安全穩(wěn)定運行，首先，要建立健全地下管線綜合協(xié)調(diào)機制，并發(fā)揮實質(zhì)性作用，共同協(xié)調(diào)解決涉及地下管線管理的重大事項，形成管理合力；其次，要從年度建設計劃制度落實、基本建設程序完備、管線信息化利用等方面推動綜合管理水平提升，提高城市綜合承載能力和安全發(fā)展水平。