張 越 倪家棲 廖 婷

湖南省科學(xué)技術(shù)信息研究所，湖南，長(zhǎng)沙，410001

量化的規(guī)劃指標(biāo)能夠反映規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想，是規(guī)劃的重要載體之一，是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)、制定相關(guān)政策、部署相關(guān)工作的重要參考。合理設(shè)置規(guī)劃指標(biāo)和目標(biāo)是編制規(guī)劃的內(nèi)在要求，也是發(fā)揮規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的必要手段。研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)（簡(jiǎn)稱“研發(fā)經(jīng)費(fèi)”，即R&D 經(jīng)費(fèi)）投入作為科技創(chuàng)新工作的核心指標(biāo)，能體現(xiàn)各地科技創(chuàng)新發(fā)展情況，在一定程度上反映科技創(chuàng)新對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用和貢獻(xiàn)程度，該指標(biāo)也成為國(guó)家及各地方編制科技創(chuàng)新規(guī)劃目標(biāo)不可或缺的重要指標(biāo)。

2016 年8 月8 日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》提出2020 年國(guó)家研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度（R&D/GDP，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值Gross Domestic Product，簡(jiǎn)稱“GDP”）達(dá)到2.5%的目標(biāo)。與此同時(shí)，全國(guó)31 個(gè)地區(qū)1“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃均將研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度作為本地區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展的重要目標(biāo)，有29%的地區(qū)對(duì)標(biāo)國(guó)家提出當(dāng)?shù)?020 年研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入目標(biāo)值為2.5%。根據(jù)2021 年9 月22 日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、科學(xué)技術(shù)部、財(cái)政部發(fā)布的《2020 年全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2020 年我國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入繼續(xù)保持較快增長(zhǎng)，投入強(qiáng)度持續(xù)提升，總量達(dá)到24393.1 億元，研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度達(dá)到2.4%，較“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃2.5%的目標(biāo)還差0.1 個(gè)百分點(diǎn)?；诖耍P者對(duì)全國(guó)各地“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入目標(biāo)完成成效、目標(biāo)的設(shè)置和完成對(duì)地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的推動(dòng)程度以及地區(qū)之間的共性和差異性進(jìn)行了研究，最后結(jié)合部分地區(qū)出臺(tái)的“十四五”和中長(zhǎng)期科技創(chuàng)新規(guī)劃文本進(jìn)行分析，為今后科技創(chuàng)新規(guī)劃編制和中長(zhǎng)期發(fā)展提供借鑒和參考。

一、全國(guó)各地“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入目標(biāo)完成情況分析

（一）目標(biāo)設(shè)置情況

筆者根據(jù)全國(guó)31 個(gè)地區(qū)目標(biāo)設(shè)置情況，按目標(biāo)設(shè)置值劃分了4 個(gè)區(qū)間值。其中，高于國(guó)家目標(biāo)值的地區(qū)有8 個(gè)，占比為26%，分別是北京、上海、天津、浙江、江蘇、廣東、山東、陜西；對(duì)標(biāo)國(guó)家目標(biāo)值的地區(qū)有9個(gè)，占比為29%，分別是河北、山西、遼寧、安徽、河南、湖北、湖南、重慶、云南；低于國(guó)家目標(biāo)值但高于或等于2.0%的地區(qū)有9 個(gè)，占比為29%，分別是內(nèi)蒙古、黑龍江、福建、江西、廣西、四川、甘肅、寧夏、新疆；目標(biāo)值低于2.0%的地區(qū)有5 個(gè)，占比為16%，分別是吉林、海南、青海、貴州、西藏（見(jiàn)表1）。

表1 全國(guó)各地“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度指標(biāo)設(shè)置及完成情況

（二）目標(biāo)完成情況

“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)投入強(qiáng)度目標(biāo)完成地區(qū)為北京、上海、江蘇、廣東、四川，其他地區(qū)均未完成。其中，天津、福建、陜西、湖北、吉林、安徽、貴州、山東、遼寧、江西、湖南、西藏、重慶、浙江、寧夏15 個(gè)地區(qū)目標(biāo)完成差異度在0.5%以內(nèi)，黑龍江、河北、甘肅、青海、海南、河南6 個(gè)地區(qū)目標(biāo)完成差異度為0.5%～1.0%，廣西、內(nèi)蒙古、山西、云南、新疆5 個(gè)地區(qū)目標(biāo)完成差異度超過(guò)1.2%（見(jiàn)圖1）。

圖1 全國(guó)各地“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度目標(biāo)與實(shí)際值對(duì)比圖

二、全國(guó)各地“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入目標(biāo)成效分析

筆者選取研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)為母系列，選取體現(xiàn)科技產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展3 個(gè)方面的指標(biāo)為子系列，分別進(jìn)行灰色關(guān)聯(lián)分析，根據(jù)母系列與子系列之間發(fā)展趨勢(shì)的相似或相異程度，測(cè)算“十三五”期間全國(guó)各地區(qū)全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度與發(fā)明專利授權(quán)量、第三產(chǎn)業(yè)增加值、GDP 之間的灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)，通過(guò)系數(shù)數(shù)值來(lái)衡量研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度對(duì)科技產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的帶動(dòng)作用，具體指標(biāo)選取如表2 所示。

表2 全國(guó)各地“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入目標(biāo)成效分析具體指標(biāo)

根據(jù)測(cè)算結(jié)果可得，從全國(guó)整體水平來(lái)看，2016—2020 年間，全國(guó)各地全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度與發(fā)明專利授權(quán)量、第三產(chǎn)業(yè)增加值、GDP3 個(gè)指標(biāo)之間的灰色關(guān)聯(lián)度平均值分別為0.788、0.764、0.730（見(jiàn)圖2）。其中，關(guān)聯(lián)度最高的是發(fā)明專利授權(quán)量，其次是第三產(chǎn)業(yè)增加值，最后是GDP?？梢?jiàn)，研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入目標(biāo)的正確設(shè)置對(duì)于全國(guó)各地科技產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有較好的推動(dòng)效果，平均關(guān)聯(lián)系數(shù)大于0.730，帶動(dòng)成效從科技產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐漸遞減，符合科技創(chuàng)新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的理論發(fā)展過(guò)程。

圖2 全國(guó)各地2016—2020 年灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)平均值

從對(duì)全國(guó)各地的成效分析來(lái)看，研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度與發(fā)明專利授權(quán)量灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)平均值前十的地區(qū)中有6個(gè)是對(duì)標(biāo)國(guó)家目標(biāo)值的地區(qū)，分別是河北、河南、湖南、云南、重慶、山西，有1 個(gè)是高于國(guó)家目標(biāo)值地區(qū)，即江蘇，有3 個(gè)是低于國(guó)家目標(biāo)值但研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度＞2.0%的地區(qū)，分別是四川、新疆、福建；研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度與第三產(chǎn)業(yè)增加值灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)平均值前十的地區(qū)中有4個(gè)是對(duì)標(biāo)國(guó)家目標(biāo)值的地區(qū)，分別是湖南、河北、河南、山西，有3個(gè)是研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度＜2.0%的地區(qū)，分別是海南、西藏、青海，有2個(gè)是高于國(guó)家目標(biāo)值地區(qū)，分別是浙江、廣東，有1 個(gè)是低于國(guó)家目標(biāo)值但研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度＞2.0%的地區(qū)，即江西；研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度與GDP 灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)平均值前十的地區(qū)中有3 個(gè)是高于國(guó)家目標(biāo)值的地區(qū)，分別是山東、浙江、江蘇，有3個(gè)是低于國(guó)家目標(biāo)值的地區(qū)，分別是內(nèi)蒙古、新疆、廣西3 個(gè)地區(qū)，有2 個(gè)是對(duì)標(biāo)國(guó)家目標(biāo)值的地區(qū)，分別是河南、山西，有2個(gè)是研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度＜2.0%的地區(qū)，分別是海南、青海。

三、全國(guó)各地研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入目標(biāo)完成成效的共性及差異性分析

通過(guò)上述分析可知，全國(guó)各地整體關(guān)聯(lián)度最高的是發(fā)明專利授權(quán)量，研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)對(duì)發(fā)明專利授權(quán)量帶動(dòng)作用明顯的地區(qū)，主要集中在“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入目標(biāo)對(duì)標(biāo)國(guó)家目標(biāo)值地區(qū)，這些地區(qū)以2020 年研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度達(dá)到2.5%為目標(biāo)，積極推動(dòng)全社會(huì)研發(fā)投入，出臺(tái)相關(guān)政策措施確保研發(fā)投入快速增長(zhǎng)，帶動(dòng)科技產(chǎn)出效益明顯。除了云南、山西外，其他地區(qū)距完成2.5%目標(biāo)差距不到1.0%。

表3 全國(guó)各地2016—2020 年研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度與發(fā)明專利授權(quán)量、第三產(chǎn)業(yè)增加值、GDP 指標(biāo)之間灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)平均值（關(guān)聯(lián)系數(shù)排名前十地區(qū)）

研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)對(duì)第三產(chǎn)業(yè)增加值帶動(dòng)作用明顯的地區(qū)，主要集中于湖南、河北、河南、山西等對(duì)標(biāo)國(guó)家目標(biāo)值的中部地區(qū)（見(jiàn)圖3），海南、西藏、青海等研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度＜2.0%西部地區(qū)以及浙江、廣東等高于國(guó)家目標(biāo)值的東部地區(qū)，帶動(dòng)成效以中部地區(qū)、西部地區(qū)、東部地區(qū)的排列方式遞減。第三產(chǎn)業(yè)包括各類服務(wù)業(yè)或商業(yè)，涵蓋新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，中部地區(qū)作為我國(guó)重要的糧食、煤炭、鋼鐵、有色金屬、汽車等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基地，與東部地區(qū)發(fā)達(dá)省份相比，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)提升的發(fā)展空間較大。研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是技術(shù)創(chuàng)新不斷更新迭代的過(guò)程，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的加速轉(zhuǎn)型升級(jí)有效助力了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

圖3 2016—2020 年河北、河南、湖南、云南、重慶、山西研發(fā)投入強(qiáng)度變化情況

研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)對(duì)GDP 帶動(dòng)作用明顯的地區(qū)主要集中于山東、浙江、江蘇等高于國(guó)家目標(biāo)值的東部地區(qū)以及內(nèi)蒙古、新疆、廣西等低于國(guó)家目標(biāo)值的中西部地區(qū)。研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度與GDP 兩者灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)越高，說(shuō)明兩者發(fā)展趨勢(shì)相似度越高，研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入總量的變化幅度要與GDP 變化方向一致且幅度大于GDP，才能確保兩者發(fā)展趨勢(shì)一致。浙江、江蘇、河南、山西、廣西、海南、青海等地區(qū)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度與GDP 為正向促進(jìn)帶動(dòng)關(guān)系，而山東、內(nèi)蒙古、新疆等地區(qū)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度受自身GDP 變動(dòng)的影響較大（見(jiàn)圖4），呈下滑態(tài)勢(shì)，這加大了當(dāng)?shù)啬繕?biāo)的完成難度。

圖4 2020 年較2016 年研發(fā)投入強(qiáng)度下降地區(qū)情況

四、全國(guó)各地“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入目標(biāo)完成成效分析

“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)的設(shè)置以研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度為主，部分地區(qū)也選取了研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入總量的指標(biāo)，還有地區(qū)選取規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展方向等指標(biāo)，這些指標(biāo)的選取均較好地體現(xiàn)了各地政府對(duì)科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略布局要求，從完成成效來(lái)看，也較好地反映出科技創(chuàng)新對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用和貢獻(xiàn)程度。

從高于國(guó)家目標(biāo)值的地區(qū)來(lái)看，北京、上海兩地均完成了各自的目標(biāo)任務(wù)。一方面，這顯示了北京、上海作為國(guó)際科技創(chuàng)新中心的發(fā)展定位：“十四五”時(shí)期，北京科技創(chuàng)新中心主要任務(wù)是打造全國(guó)科技創(chuàng)新的策源地，上海科技創(chuàng)新中心主要任務(wù)是在全球擁有影響力和話語(yǔ)權(quán)。另一方面，研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度與科技產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)系數(shù)不高，根據(jù)主要發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)特征，該類地區(qū)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展將在長(zhǎng)期正常運(yùn)行基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)相對(duì)緩慢增長(zhǎng)。

從對(duì)標(biāo)國(guó)家目標(biāo)值的地區(qū)來(lái)看，盡管山西、云南兩地較目標(biāo)完成差異度較大，但山西研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度對(duì)科技產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展均有一定的正向推動(dòng)作用，云南在“十三五”期間研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入總量年均增速位居全國(guó)第四。這體現(xiàn)了地方政府對(duì)科技創(chuàng)新發(fā)展的高度重視，對(duì)標(biāo)國(guó)家目標(biāo)值地區(qū)是新發(fā)展時(shí)期步入效率驅(qū)動(dòng)階段的奮力追趕方陣，部分地區(qū)也將科技創(chuàng)新規(guī)劃制定的目標(biāo)列入考核任務(wù)和考評(píng)指標(biāo)，尤其是中部地區(qū)，正在打造支撐中部崛起的科技創(chuàng)新支點(diǎn)，武漢、長(zhǎng)沙、合肥、鄭州等中心城市的科技創(chuàng)新能力和引領(lǐng)輻射能力正在逐步釋放。

從低于國(guó)家目標(biāo)值的地區(qū)來(lái)看，新疆、內(nèi)蒙古、甘肅、黑龍江地區(qū)在“十三五”期間研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度有所下降，對(duì)于其設(shè)定目標(biāo)完成難度較大。所以，科技創(chuàng)新規(guī)劃目標(biāo)值的科學(xué)設(shè)置和評(píng)估還應(yīng)充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和科技創(chuàng)新能力，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及發(fā)展方向，高效使用研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入資金能增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，反過(guò)來(lái)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步又會(huì)進(jìn)一步助推科技創(chuàng)新發(fā)展。

五、未來(lái)短期和中長(zhǎng)期科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)目標(biāo)設(shè)置的建議

（一）加強(qiáng)地方規(guī)劃與國(guó)家規(guī)劃指標(biāo)的銜接協(xié)調(diào)

“十三五”期間各地研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)、目標(biāo)的設(shè)置及完成成效，對(duì)于全國(guó)研發(fā)投入總量及強(qiáng)度的提升有著重要意義，體現(xiàn)了地方規(guī)劃與國(guó)家規(guī)劃在指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略方針、戰(zhàn)略部署上的銜接協(xié)調(diào)，也對(duì)地方科技創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展起到了較好的推動(dòng)作用。從已正式公布的29 個(gè)地區(qū)“十四五”科技創(chuàng)新規(guī)劃來(lái)看，研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)與“全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入年均增長(zhǎng)率”與《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出的指標(biāo)保持一致的地區(qū)占比達(dá)到62%。在保持與國(guó)家規(guī)劃的指標(biāo)銜接的同時(shí)，各地區(qū)對(duì)目標(biāo)值的選取也結(jié)合了地方實(shí)際，體現(xiàn)了地方差異（見(jiàn)表4）。

表4 全國(guó)部分地區(qū)“十四五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)及目標(biāo)設(shè)置情況

（二）提升目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)合理性

“十三五”期間各地區(qū)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)目標(biāo)設(shè)置的預(yù)測(cè)相對(duì)偏高，造成部分地區(qū)完成目標(biāo)難度較大，這不利于提高科技管理部門的宏觀管理水平。要通過(guò)科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律，提高目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性和合理性，這樣才能更好地提升相關(guān)部門規(guī)劃管理工作的指導(dǎo)性，為決策和規(guī)劃提供更加可靠的依據(jù)。各地區(qū)目標(biāo)設(shè)置需要與地區(qū)總體戰(zhàn)略需求相一致，體現(xiàn)地區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展的階段特征和區(qū)域定位，遵循地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的客觀規(guī)律，考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響因素。

（三）加強(qiáng)目標(biāo)完成的實(shí)施保障機(jī)制建設(shè)

從“十三五”期間全國(guó)各地研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)目標(biāo)完成率來(lái)看，國(guó)家及各地區(qū)中，僅有北京、上海、江蘇、廣東、四川5個(gè)地區(qū)完成了規(guī)劃目標(biāo)，其他地區(qū)均未完成。因此，“十四五”期間要加強(qiáng)科技創(chuàng)新規(guī)劃指標(biāo)目標(biāo)完成的實(shí)施保障機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)指標(biāo)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，提升年度計(jì)劃與五年規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接。動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)關(guān)系密切的其他研發(fā)指標(biāo)，如研發(fā)人員投入、各創(chuàng)新主體研發(fā)投入、研發(fā)產(chǎn)出等，分析指標(biāo)變化趨勢(shì)和聯(lián)動(dòng)關(guān)系，做好指標(biāo)科學(xué)監(jiān)測(cè)和預(yù)警預(yù)判。

續(xù)表

注釋：

1.本次統(tǒng)計(jì)不包含臺(tái)灣省和香港、澳門特別行政區(qū)。