姚 明， 朱笑涵

(1.銅陵學(xué)院 法學(xué)院，安徽 銅陵 244061； 2.南京航空航天大學(xué) 人文學(xué)院，江蘇 南京 210016)

早在2016年，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上就明確指出：“當(dāng)今世界，信息化發(fā)展很快，不進(jìn)則退，慢進(jìn)亦退，我們要加強(qiáng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化信息資源深度整合，打通經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的信息‘大動(dòng)脈’?！盵1]當(dāng)前，全面建設(shè)法治中國(guó)的號(hào)角已經(jīng)吹響，地方立法作為我國(guó)法律體系的重要組成部分和調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要手段，在信息化建設(shè)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其應(yīng)有的保障、促進(jìn)和引導(dǎo)等多重價(jià)值功能，不可缺位失責(zé)。本文擬以分析我國(guó)信息化建設(shè)地方立法現(xiàn)狀為邏輯起點(diǎn)，通過(guò)深入的考察和對(duì)問(wèn)題的剖析，最終提出優(yōu)化我國(guó)信息化建設(shè)地方立法的對(duì)策策略。

一、我國(guó)信息化建設(shè)地方立法基本特征厘析

筆者登錄中國(guó)政府法制信息網(wǎng)下設(shè)的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)等平臺(tái)統(tǒng)計(jì)查證，截至2021年6月1日，我國(guó)各省、市和自治區(qū)出臺(tái)的，現(xiàn)仍具有法律效力、直接以“信息化”為關(guān)鍵詞的地方立法共計(jì)31部(1)本文所說(shuō)的地方立法是從法律淵源的廣義視角而言，包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等。，具體如下(見(jiàn)表1)。

表1 我國(guó)信息化建設(shè)地方立法匯總

筆者通過(guò)考察發(fā)現(xiàn)，上述31部地方立法具有以下特征：一是地方立法對(duì)信息化建設(shè)問(wèn)題的關(guān)注時(shí)間較早。早在21世紀(jì)初，地方立法就開(kāi)始關(guān)注信息化建設(shè)問(wèn)題，如：《北京市政務(wù)與公共服務(wù)信息化工程建設(shè)管理辦法》出臺(tái)于2000年；《成都市信息化建設(shè)管理暫行規(guī)定》制定于2003年。二是地方人大和地方政府均對(duì)信息化建設(shè)問(wèn)題的立法工作予以了關(guān)注。我國(guó)地方立法主要分為兩類(lèi)，即地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。上述31部地方立法中，既有湖北省人大、河北省人大出臺(tái)的《湖北省信息化條例》《河北省信息化條例》等地方性法規(guī)，共計(jì)12部，占比為38.7%；亦有內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府、海南省人民政府實(shí)施的《內(nèi)蒙古自治區(qū)信息化促進(jìn)辦法》《海南省政務(wù)信息化工程建設(shè)管理辦法》等地方政府規(guī)章，共計(jì)19部，占比為61.3%，具有一定的均衡性。三是規(guī)制信息化建設(shè)的地方立法涉及省級(jí)、副省級(jí)、地市級(jí)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)等多個(gè)行政轄區(qū)。如：《江蘇省信息化條例》《新疆維吾爾自治區(qū)信息化促進(jìn)條例》等省級(jí)地方立法共計(jì)21部；《哈爾濱市信息化項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》《大連市信息化工程管理辦法》等副省級(jí)地方立法共計(jì)5部；《淄博市信息化條例》《吉林市信息化促進(jìn)辦法》等地市級(jí)地方立法共計(jì)3部；《珠海市信息化建設(shè)規(guī)定》和《汕頭市信息化建設(shè)規(guī)定》為經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，共計(jì)2部。四是地方立法對(duì)信息化建設(shè)的規(guī)制維度較廣。目前信息化建設(shè)的地方立法既有進(jìn)行宏觀性、總體性規(guī)制的《湖南省信息化條例》《河南省信息化條例》等；亦有專(zhuān)司信息化建設(shè)管理事務(wù)方面的《海南省政務(wù)信息化工程建設(shè)管理辦法》《鄭州市信息化建設(shè)管理辦法》等；還有以“促進(jìn)”為關(guān)鍵詞，致力于推動(dòng)本地信息化事業(yè)加速發(fā)展的《天津市信息化促進(jìn)條例》《安徽省信息化促進(jìn)條例》等，上述31部地方立法對(duì)信息化建設(shè)予以了多視角規(guī)制。

二、我國(guó)信息化建設(shè)地方立法現(xiàn)存問(wèn)題剖析

基于上述分析可知，目前我國(guó)地方立法對(duì)信息化建設(shè)問(wèn)題予以了規(guī)制，在一定程度上保障和促進(jìn)了地方信息化發(fā)展的良性運(yùn)行。但毋庸諱言，目前我國(guó)信息化建設(shè)的地方立法仍存在一些問(wèn)題和不足。

(一) 部分區(qū)域?qū)π畔⒒ㄔO(shè)地方立法工作重視不夠，總體規(guī)制失衡

法律規(guī)范只有形成一定的體系才能發(fā)揮“集合效應(yīng)”，更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)某類(lèi)社會(huì)關(guān)系或某項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的有效規(guī)制。但是，筆者通過(guò)對(duì)我國(guó)31部信息化建設(shè)的地方立法梳理得知，目前雖有部分轄區(qū)對(duì)該問(wèn)題高度重視，如廣東省出臺(tái)了《廣東省信息化促進(jìn)條例》《珠海市信息化建設(shè)規(guī)定》《汕頭市信息化建設(shè)規(guī)定》和《廣州市信息化促進(jìn)條例》等共計(jì)4部地方立法；海南省頒布了《海南省政務(wù)信息化管理辦法》《海南省政務(wù)信息化工程建設(shè)管理辦法》和《海南省信息化條例》等3部地方立法。但不可否認(rèn)，截至2021年6月1日我國(guó)還有 12個(gè)省級(jí)區(qū)域尚未出臺(tái)直接的、專(zhuān)注于規(guī)制信息化建設(shè)的地方立法(香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)不在考察之列)，占比高達(dá)37.5%.雖然，上述地方通過(guò)出臺(tái)諸如《陜西省信息化建設(shè)規(guī)劃綱要》(1998年)、《上海市信息化建設(shè)和應(yīng)用專(zhuān)項(xiàng)支持實(shí)施細(xì)則》(2019年)、《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于深入推進(jìn)督查信息化建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》(2019年)和《寧夏回族自治區(qū)交通運(yùn)輸廳信息化建設(shè)項(xiàng)目管理辦法(試行)》等各級(jí)、各類(lèi)地方政策來(lái)保障、支持和引導(dǎo)本轄區(qū)信息化建設(shè)相關(guān)事務(wù)，但在法治社會(huì)中，地方政策在強(qiáng)制力、執(zhí)行力和規(guī)范性等方面均無(wú)法與地方立法同日而語(yǔ)。

(二)信息化建設(shè)地方立法“各自為戰(zhàn)”現(xiàn)象較為突出，缺乏有力協(xié)同

地方立法雖僅適用于各行政區(qū)域范圍之內(nèi)，但不代表地方立法間相互獨(dú)立、互不關(guān)聯(lián)。在區(qū)域間聯(lián)手相互協(xié)作、抱團(tuán)發(fā)展的今天，地方立法協(xié)同是大勢(shì)所趨。地方立法協(xié)同是指，“享有地方立法權(quán)的主體從確立立法規(guī)劃到地方立法的立、改、廢、釋?zhuān)俚搅⒎ǖ慕徊鎮(zhèn)浒概c立法后評(píng)估，開(kāi)展立法的區(qū)域協(xié)作?！盵2]地方立法協(xié)同不僅能夠有力克服地方法治的碎片化，消弭“地方立法狹隘保護(hù)主義”等弊端，還有助于保障和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的功能。信息化建設(shè)本不應(yīng)孤立，而是應(yīng)像信息數(shù)據(jù)一樣“相互關(guān)聯(lián)、連貫貫通”，只有如此，才能使信息化建設(shè)順利通暢。因此相關(guān)信息化建設(shè)的地方立法從應(yīng)然視角而言，應(yīng)當(dāng)通過(guò)相互協(xié)同來(lái)促進(jìn)區(qū)域間信息化“抱團(tuán)建設(shè)和發(fā)展”，打通因行政區(qū)域不同而形成的瓶頸。但筆者通過(guò)考察得知，目前我國(guó)信息化建設(shè)地方立法“各自為戰(zhàn)”現(xiàn)象較為突出，缺乏相互間有力的協(xié)同。例如，同處長(zhǎng)三角區(qū)域的浙江省和江蘇省在我國(guó)信息化建設(shè)方面同屬于“第一方陣”，兩省本可通過(guò)地方立法協(xié)同的方式，在信息化規(guī)劃、信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展、信息技術(shù)推廣應(yīng)用和信息資源開(kāi)發(fā)利用等多個(gè)信息化建設(shè)事務(wù)中基于各自地方立法條款的協(xié)同設(shè)計(jì)安排來(lái)相互攜手、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)區(qū)域信息化建設(shè)跨越式發(fā)展。但遺憾的是，通過(guò)對(duì)浙江省出臺(tái)的《浙江省信息化促進(jìn)條例》和江蘇省頒布的《江蘇省信息化條例》相關(guān)內(nèi)容對(duì)比發(fā)現(xiàn)，上述兩部立法仍是“自說(shuō)自話(huà)”，立法視角僅囿于本轄區(qū)，沒(méi)有進(jìn)行區(qū)域間信息化建設(shè)發(fā)展的立法協(xié)作，缺乏有效的關(guān)聯(lián)。

(三)部分信息化建設(shè)地方立法長(zhǎng)期未予以修訂，難以契合實(shí)際

《中華人民共和國(guó)立法法》第六條明確規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任”，該條款強(qiáng)調(diào)了時(shí)代性是科學(xué)立法的基本屬性和應(yīng)有之意。習(xí)近平總書(shū)記亦多次強(qiáng)調(diào)立法的時(shí)代性問(wèn)題，明確指出“法律要隨著實(shí)踐發(fā)展而發(fā)展”[3]，“形勢(shì)在發(fā)展，時(shí)代在前進(jìn)，法律體系必須隨著時(shí)代發(fā)展而不斷發(fā)展”[4]。但筆者通過(guò)對(duì)我國(guó)信息化建設(shè)的地方立法考察卻發(fā)現(xiàn)，部分立法長(zhǎng)期未進(jìn)行修訂，已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)代地方信息化建設(shè)發(fā)展的需要。例如，成都市人民政府于2003年8月15日頒布實(shí)施的《成都市信息化建設(shè)管理暫行規(guī)定》已實(shí)施了近二十年，不僅仍為“暫行”，同時(shí)相關(guān)條款已滯后于當(dāng)前信息化建設(shè)發(fā)展的客觀實(shí)際。如該《規(guī)定》第九條規(guī)定：“本規(guī)定所稱(chēng)信息產(chǎn)業(yè)，是指電子信息產(chǎn)品制造業(yè)、軟件業(yè)、通信業(yè)及相關(guān)的信息服務(wù)業(yè)”，不難看出，該條款對(duì)于信息產(chǎn)業(yè)概念的界定，已經(jīng)難以契合當(dāng)前云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、虛擬現(xiàn)實(shí)等新一代信息技術(shù)快速演進(jìn)下信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外延和內(nèi)涵，而且也難以涵蓋國(guó)務(wù)院于2016年頒布的《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》和工業(yè)和信息化部、國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)的《工業(yè)和信息化部 國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展指南》(工信部聯(lián)規(guī)〔2016〕453號(hào))中關(guān)于信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的未來(lái)趨勢(shì)要求。

(四)部分信息化建設(shè)地方立法法律語(yǔ)言不夠周延，表述缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性

“作為媒介，法律語(yǔ)言將立法者的抽象法律動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)化為具體的條文，將人們共同的法律意識(shí)定型為有確定形式的法律文本，藉以實(shí)現(xiàn)法的目的，這個(gè)轉(zhuǎn)化與定型的過(guò)程并非隨心所欲，而是有一定標(biāo)準(zhǔn)?！盵5]筆者認(rèn)為，關(guān)于法律語(yǔ)言的標(biāo)準(zhǔn)核心即是準(zhǔn)確嚴(yán)謹(jǐn)，只有如此，才能使法律文件中的法律概念、法律規(guī)則和法律原則等法的要素和旨要清晰無(wú)誤；才能使法治社會(huì)中最根本的治理規(guī)范——法律，具有權(quán)威性和適用性。但目前相關(guān)立法在語(yǔ)言的使用上不夠準(zhǔn)確，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，與地方立法的科學(xué)化要求尚存在一定差距。例如，依照《湖北省信息化條例》第二十五條第二款“科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、廣播電視、新聞出版、社會(huì)保障、金融保險(xiǎn)和公用事業(yè)等，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行業(yè)實(shí)際，逐步擴(kuò)大信息技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地提供與生產(chǎn)生活相關(guān)的信息服務(wù)”之表述中，文化與廣播電視、新聞出版屬于平行概念，為并列關(guān)系，但從《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》等中央立法，到《國(guó)家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》等國(guó)家政策，再到2019年6月全國(guó)人大常委會(huì)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)建議的《中華人民共和國(guó)文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法(草案征求意見(jiàn)稿)》中的相關(guān)表述以及基于日常生活經(jīng)驗(yàn)法則可知，廣播電視和新聞出版顯然屬于文化的下位概念，為被包含與包含之關(guān)系。由上可知，《湖北省信息化條例》相關(guān)法律語(yǔ)言的使用，顯然不夠準(zhǔn)確嚴(yán)謹(jǐn)。

(五)部分信息化建設(shè)地方立法相關(guān)規(guī)定應(yīng)用程度不強(qiáng)，存在實(shí)踐困境

習(xí)近平總書(shū)記在談?wù)撘婪ㄖ螄?guó)問(wèn)題時(shí)曾多次強(qiáng)調(diào)：“法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！盵6]《立法法》第六條第二款亦明確指出：“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性。”的確，法律條文不能僅僅是停留在紙上的權(quán)利義務(wù)，而應(yīng)當(dāng)有力調(diào)整和規(guī)范社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)及其產(chǎn)生引發(fā)的各類(lèi)社會(huì)關(guān)系，缺乏操作性的法律規(guī)范無(wú)疑是“蒼白無(wú)力”的。但通過(guò)對(duì)我國(guó)信息化建設(shè)地方立法的梳理卻發(fā)現(xiàn)，部分立法存在缺乏明確的實(shí)施主體、程序以及要求等操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。例如，目前相關(guān)信息化建設(shè)地方立法設(shè)置了多項(xiàng)“鼓勵(lì)和支持條款”，如《新疆維吾爾自治區(qū)信息化促進(jìn)條例》第六條“鼓勵(lì)和支持公民、法人和其他組織投資信息化建設(shè)，從事與信息化有關(guān)的科研、信息交流、信息資源開(kāi)發(fā)、推廣應(yīng)用、培訓(xùn)和服務(wù)活動(dòng)”；《汕頭市信息化建設(shè)規(guī)定》第三十三條“鼓勵(lì)和支持公民、法人和其他組織投資信息化建設(shè)，從事與信息化有關(guān)的科研、信息交流、信息資源開(kāi)發(fā)、推廣應(yīng)用、培訓(xùn)和服務(wù)活動(dòng)”等，但問(wèn)題在于，誰(shuí)來(lái)鼓勵(lì)、支持，如何鼓勵(lì)、支持，有哪些措施安排等關(guān)鍵性“要素”都沒(méi)有了下文和明確表述，這樣的鼓勵(lì)和支持無(wú)異于畫(huà)餅充饑，實(shí)際效果不難預(yù)測(cè)。再例如，《內(nèi)蒙古自治區(qū)信息化促進(jìn)辦法》第二十條“旗縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在科學(xué)技術(shù)、技術(shù)改造、農(nóng)業(yè)發(fā)展等專(zhuān)項(xiàng)資金中安排一定比例的資金，用于引導(dǎo)和扶持相關(guān)領(lǐng)域信息技術(shù)的推廣應(yīng)用，并對(duì)農(nóng)村牧區(qū)偏遠(yuǎn)地區(qū)給予支持”中，“一定比例”的表述較為模糊，容易引發(fā)實(shí)踐中相關(guān)信息化建設(shè)部門(mén)在執(zhí)行該條款時(shí)搞變通、打折扣，最終使該條款流于形式。

(六)部分信息化建設(shè)地方立法保障乏力，“應(yīng)當(dāng)”條款缺乏法律責(zé)任配套

基于法學(xué)的一般理論，“應(yīng)當(dāng)條款”除在民商事等私法領(lǐng)域的一些“特殊場(chǎng)域”外，一般是具有義務(wù)性特質(zhì)的，甚至具有強(qiáng)制性屬性，即相關(guān)“應(yīng)當(dāng)主體”必須遵守、服從和履行立法所設(shè)置的“應(yīng)當(dāng)職責(zé)”，否則就需要承擔(dān)法律上的不利后果——法律責(zé)任。法律責(zé)任是指，“由于違背了具有法律意義的義務(wù)或基于特定的法律關(guān)系，有責(zé)主體應(yīng)當(dāng)受譴責(zé)且須承受法律上的不利負(fù)擔(dān)，而法律責(zé)任以率先存在的法律義務(wù)為前提，義務(wù)和責(zé)任的完整形態(tài)都需要對(duì)方的支持，義務(wù)離開(kāi)了責(zé)任的保障就會(huì)落空。”[7]綜上分析可知，作為施以一定主體義務(wù)、職責(zé)的“應(yīng)當(dāng)條款”，須有法律責(zé)任條款與其“共存共生”，當(dāng)相關(guān)主體違背該“應(yīng)當(dāng)條款”時(shí)，則由法律責(zé)任條款“登場(chǎng)”，對(duì)其施以懲罰，這才能有效實(shí)現(xiàn)“應(yīng)當(dāng)條款”的邏輯自洽。但通過(guò)對(duì)當(dāng)前我國(guó)信息化建設(shè)地方立法的梳理來(lái)看，部分立法的“應(yīng)當(dāng)”條款尚缺乏法律責(zé)任條款的配合與支持。以《貴州省信息化條例》為例，該《條例》不僅對(duì)人民政府及相關(guān)部門(mén)設(shè)置了若干“應(yīng)當(dāng)條款”，如第六條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定優(yōu)惠政策和措施推動(dòng)現(xiàn)代信息技術(shù)創(chuàng)新和信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并通過(guò)政府采購(gòu)、宣傳教育、培訓(xùn)考核等活動(dòng)促進(jìn)信息技術(shù)應(yīng)用”；第十一條規(guī)定，“信息化行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將信息化發(fā)展規(guī)劃及其執(zhí)行情況向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督”。同時(shí)還對(duì)多個(gè)其他類(lèi)別主體設(shè)置了不同內(nèi)容的應(yīng)當(dāng)義務(wù)，如第二十八條“科技教育、醫(yī)療衛(wèi)生、廣播影視、新聞出版、社會(huì)保障、金融保險(xiǎn)、公用事業(yè)等社會(huì)公共服務(wù)單位，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息技術(shù)的推廣應(yīng)用，充分運(yùn)用信息技術(shù)，提高社會(huì)公共服務(wù)水平和質(zhì)量”；第三十條“公共服務(wù)企業(yè)、事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、及時(shí)和全面地提供與人民群眾生活相關(guān)的信息服務(wù)”等。但問(wèn)題在于，該《條例》第七章法律責(zé)任條款中，不僅對(duì)政府及相關(guān)部門(mén)違反“應(yīng)當(dāng)條款”應(yīng)如何承擔(dān)責(zé)任未予以明確，如出現(xiàn)了縣級(jí)以上人民政府未制定推動(dòng)現(xiàn)代信息技術(shù)創(chuàng)新和信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策和優(yōu)惠措施，或信息化行政主管部門(mén)未將信息化發(fā)展規(guī)劃及其執(zhí)行情況向社會(huì)公布等情形時(shí)，縣級(jí)以上人民政府及其部門(mén)的相關(guān)負(fù)責(zé)人、主管人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任，該《條例》只字未提。同時(shí)，對(duì)前文所提及的“應(yīng)當(dāng)條款”的其他承擔(dān)主體，在未履行應(yīng)當(dāng)義務(wù)時(shí)，承擔(dān)法律責(zé)任的方式和內(nèi)容亦未明確。如果說(shuō)，對(duì)政府及相關(guān)部門(mén)乃至具有公有性質(zhì)的企事業(yè)單位違反該《辦法》的“應(yīng)當(dāng)條款”時(shí)，還可以用《監(jiān)察法》《公務(wù)員法》等法律法規(guī)對(duì)其予以懲戒，使相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任和紀(jì)律處分，但對(duì)于非公有制性質(zhì)的單位而言，在違反應(yīng)當(dāng)義務(wù)時(shí)，如果該《辦法》未明確其法律責(zé)任，則很難對(duì)其予以追責(zé)，從而直接導(dǎo)致“應(yīng)當(dāng)”條款的落空，造成對(duì)《辦法》公信力的損害。

三、優(yōu)化我國(guó)信息化建設(shè)地方立法的策略探討

古希臘先賢亞里士多德曾給法治下過(guò)一個(gè)經(jīng)典定義，他認(rèn)為“法治包含兩重意義，即已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定良好的法律?！盵8]的確，只有良法才能善治，信息化建設(shè)地方立法只有符合科學(xué)化質(zhì)效要求，才能切實(shí)發(fā)揮其保障、支持、引導(dǎo)和促進(jìn)各地信息化良性有序發(fā)展的應(yīng)有效能。但通過(guò)前文考察得知，目前我國(guó)信息化建設(shè)地方立法還有若干問(wèn)題和不足，亟待優(yōu)化之，具體建議如下。

(一)加快推進(jìn)信息化建設(shè)中央立法進(jìn)程，為地方立法提供有力指引

“所謂中央立法是指，由具有立法權(quán)的中央國(guó)家機(jī)關(guān)以國(guó)家名義頒布實(shí)施的法律規(guī)范。”[9]中央立法相較于地方立法而言，具有層級(jí)更高、規(guī)制范圍更廣、權(quán)威性更強(qiáng)等特點(diǎn)，在全面依法治國(guó)的進(jìn)程中具有核心關(guān)鍵作用。當(dāng)前，我國(guó)已初步建立了涉信息問(wèn)題的中央立法體系，出臺(tái)了諸如《電子簽名法》《政府信息公開(kāi)條例》和《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》等一系列法律法規(guī)，相關(guān)立法也涉及了信息化建設(shè)問(wèn)題。但遺憾的是，截至目前我國(guó)仍未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)規(guī)制信息化建設(shè)這一主題的中央立法。隨著國(guó)際間信息化競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亦對(duì)信息化建設(shè)提出了更多、更新的要求，僅僅依靠信息化建設(shè)的地方立法，不僅難以滿(mǎn)足新時(shí)代我國(guó)信息化發(fā)展的需要，也難以有效發(fā)揮對(duì)相關(guān)信息化建設(shè)地方立法的引領(lǐng)作用，因此信息化建設(shè)中央立法進(jìn)程必須提速。綜上建議，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)適時(shí)開(kāi)展調(diào)研論證，出臺(tái)如“《中華人民共和國(guó)信息化建設(shè)法》”，對(duì)信息化建設(shè)中的基本原則、要求以及信息化規(guī)劃、信息資源開(kāi)發(fā)利用、信息化工程建設(shè)、信息技術(shù)開(kāi)發(fā)和推廣應(yīng)用、信息安全保障等信息化建設(shè)的核心問(wèn)題予以總體性和宏觀性規(guī)制，如條件不成熟，則可先由國(guó)務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)——《信息化建設(shè)條例》對(duì)上述內(nèi)容予以規(guī)制，從而及時(shí)對(duì)信息化建設(shè)地方立法工作予以科學(xué)指引。

(二)擴(kuò)大信息化建設(shè)地方立法覆蓋面，全面建構(gòu)信息化建設(shè)地方立法體系

信息化建設(shè)的法治水平?jīng)Q定了信息化建設(shè)的質(zhì)效，而影響信息化建設(shè)法治水平的關(guān)鍵因素，毋庸置疑是立法。只有一定數(shù)量的信息化建設(shè)立法才能有效保障信息化事業(yè)以及執(zhí)法、司法活動(dòng)的順利開(kāi)展，而地方立法作為國(guó)家法治體系的重要組成部分，對(duì)地方社會(huì)關(guān)系的調(diào)整具有針對(duì)性更強(qiáng)，更加契合地方實(shí)際等優(yōu)勢(shì)，因此必須加快我國(guó)信息化建設(shè)地方立法的制定速度，在數(shù)量上保證有效“供給”。其實(shí)，2015年3月15日十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議修訂的《立法法》，將地方立法權(quán)擴(kuò)容至所有設(shè)區(qū)的市之目的，就是鼓勵(lì)支持各地方充分發(fā)揮主動(dòng)性和能動(dòng)性，用好用足地方立法，以實(shí)現(xiàn)更好的治理地方社會(huì)之目的。但通過(guò)對(duì)前文的分析可知，雖然近年來(lái)我國(guó)各地區(qū)對(duì)制定信息化建設(shè)地方立法重要性的認(rèn)識(shí)有所提升，出臺(tái)了若干地方立法，但從整體和宏觀而言，與有力推進(jìn)信息化建設(shè)法治水平的應(yīng)然要求仍有較大差距，“供給”嚴(yán)重不足?；谝陨戏治觯疚慕ㄗh如下：一是尚未出臺(tái)或已出臺(tái)相關(guān)地方立法但未能全面規(guī)制本轄區(qū)信息化建設(shè)的省、自治區(qū)和直轄市盡快謀劃，加快健全完善本轄區(qū)省級(jí)信息化建設(shè)地方立法；二是2015年《立法法》修訂后新獲立法權(quán)的近三百個(gè)設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)在充分立足本地區(qū)客觀實(shí)際的基礎(chǔ)上，按照《立法法》第七十二條、第八十二條等條款之規(guī)定，盡快推進(jìn)本地區(qū)信息化建設(shè)地方立法進(jìn)程，切實(shí)落實(shí)《立法法》關(guān)于地方立法權(quán)大擴(kuò)容之宗旨。綜上，通過(guò)省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)等信息化建設(shè)地方立法數(shù)量上的增加，最終為我國(guó)提升信息化建設(shè)法治水平夯實(shí)基礎(chǔ)。

(三)有力提升信息化建設(shè)地方立法質(zhì)效，切實(shí)發(fā)揮引導(dǎo)、保障和促進(jìn)職能

當(dāng)今世界，信息技術(shù)革命蓬勃發(fā)展，信息化創(chuàng)新日新月異，以網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化和智能化為基本特征的信息化建設(shè)發(fā)展浪潮澎湃洶涌。在我國(guó)進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代的今天，信息化建設(shè)的內(nèi)容、方式和路徑也在發(fā)生著深刻的變化，因此信息化建設(shè)地方立法的內(nèi)容必須契合時(shí)代需要，條款應(yīng)當(dāng)符合科學(xué)立法要求，只有如此，才能切實(shí)發(fā)揮其對(duì)信息化事業(yè)發(fā)展應(yīng)有的引導(dǎo)、保障和促進(jìn)功能。但通過(guò)前文分析已知，目前我國(guó)部分信息化建設(shè)地方立法還存在長(zhǎng)期未予以修訂完善，難以契合實(shí)際；立法語(yǔ)言不夠周延，表述缺乏嚴(yán)謹(jǐn)；“應(yīng)當(dāng)”條款缺乏法律責(zé)任配套以及“各自為戰(zhàn)”現(xiàn)象較為突出等各種各樣的問(wèn)題，嚴(yán)重影響和制約了自身價(jià)值和作用的發(fā)揮，甚至還可能起到一定的反作用。因此本文建議：一是業(yè)已出臺(tái)信息化建設(shè)地方立法的相關(guān)主體要及時(shí)做好法律清理工作?！八^法律清理是指，立法機(jī)關(guān)基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化和要求，對(duì)業(yè)已出臺(tái)的相關(guān)法律文件按照立法導(dǎo)向和旨要以及科學(xué)立法的基本原則、標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展的審查和整理活動(dòng)?！盵10]“法律清理是法律體系完善的重要前提，是發(fā)揮法律作用的重要基礎(chǔ)，是立法質(zhì)量提升的重要途徑，是增強(qiáng)法律實(shí)施效果的必然舉措?！盵11]因此，前文所列舉的已經(jīng)出臺(tái)了信息化建設(shè)地方立法的20個(gè)省、市、自治區(qū)，要盡快按照新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)的精神要求以及新時(shí)代信息化建設(shè)發(fā)展的新理念，通過(guò)“改、廢、釋”等方式對(duì)轄區(qū)內(nèi)信息化建設(shè)地方立法進(jìn)行系統(tǒng)化清理，即對(duì)立法內(nèi)容已經(jīng)嚴(yán)重脫離實(shí)際、從整體而言確已無(wú)法滿(mǎn)足和適應(yīng)新時(shí)代本轄區(qū)信息化建設(shè)需要的地方立法及時(shí)予以廢止；對(duì)有“硬傷”且有多處條款需要完善的信息化建設(shè)地方立法用“改”的方式予以修正；對(duì)于立法語(yǔ)言、立法表述不嚴(yán)謹(jǐn)，立法條款缺乏實(shí)踐操作性等信息化建設(shè)地方立法中存在的問(wèn)題，可通過(guò)地方有權(quán)機(jī)關(guān)立法解釋的方式予以修正和明確。二是有條件的區(qū)域發(fā)展主體應(yīng)積極開(kāi)展信息化建設(shè)地方立法協(xié)同，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”之功效。例如，同處于“首都經(jīng)濟(jì)圈”地域相連、經(jīng)濟(jì)相關(guān)的北京市、天津市和河北省，在未來(lái)制定、修訂本轄區(qū)信息化建設(shè)地方立法的工作中，完全可以通過(guò)同步規(guī)劃、同步起草、同步調(diào)研、同步制訂、修訂和同步出臺(tái)等方式，攜手解決信息化建設(shè)中的共性問(wèn)題以及協(xié)作發(fā)展中的難題，以實(shí)現(xiàn)共贏。

著名未來(lái)學(xué)家托夫勒曾指出：“誰(shuí)掌握了信息，誰(shuí)就將擁有世界?！盵12]在中華民族偉大復(fù)興的歷史征程中，信息化建設(shè)的好壞舉足輕重，地方立法應(yīng)當(dāng)對(duì)其“助力”之。本研究與其說(shuō)是對(duì)當(dāng)前我國(guó)信息化建設(shè)地方立法問(wèn)題進(jìn)行探討，毋寧說(shuō)是期冀引起信息領(lǐng)域、法學(xué)領(lǐng)域中的相關(guān)學(xué)者、實(shí)務(wù)工作者乃至全社會(huì)對(duì)該問(wèn)題的關(guān)注，以推動(dòng)信息化建設(shè)地方立法質(zhì)效的提升，最終實(shí)現(xiàn)為我國(guó)信息化事業(yè)的進(jìn)步發(fā)展有效服務(wù)之目的。