張文正 張志亞 袁 江 周鵬飛

(廣州地鐵設計研究院股份有限公司， 510010， 廣州∥第一作者， 高級工程師)

2018年3月，我國國務院組織機構進行較大調整。隨后，國家出臺了一系列城市軌道交通新政策，并對城市軌道交通相關的法律法規(guī)及規(guī)定作出相應完善和調整。為此，本文結合近期新政策和相關法律法規(guī)的變化，分析這些變化對城市軌道交通規(guī)劃、設計和報批的影響。

1 城市軌道交通項目的建設總流程

根據(jù)GB 50722—2011《城市軌道交通建設項目管理規(guī)范》，結合國家近期發(fā)布的新政策，城市軌道交通項目的建設總流程如圖1所示[1-3]。

2 規(guī)劃及設計相關內容的變化

我國近期發(fā)布的一系列新政策，使得城市軌道交通在規(guī)劃及設計階段的主要內容發(fā)生了變化。

2.1 國土空間總體規(guī)劃

2019年5月，國家相關部門發(fā)布了《中共中央、國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》和自然資發(fā)[2019]87號《自然資源部關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》。兩份文件均規(guī)定：今后所有城市不再編制總體規(guī)劃，而以國土空間總體規(guī)劃代替總體規(guī)劃，作為編制城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的上位依據(jù)。

城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃作為國土空間總體規(guī)劃的專項規(guī)劃，其規(guī)劃線路應在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內布設，且線網(wǎng)規(guī)劃成果應納入國土空間總體規(guī)劃。對于線站位方案，以及主變電站和車輛基地選址，應納入控制性詳細規(guī)劃進行用地控制，預留城市軌道交通線路后期實施條件。

2.2 線網(wǎng)規(guī)劃

城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃是國土空間總體規(guī)劃的專項規(guī)劃，是落實城市國土空間總體規(guī)劃的重要舉措，是城市國土空間總體規(guī)劃在城市軌道交通領域的細化和延伸。根據(jù)國辦發(fā)[2018]52號文件[4]和建城[2014]169號文件[5]，城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的編制內容有如下變化：

1) 在城市新一輪軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃編制或修編前，應由組織編制部門開展既有線網(wǎng)規(guī)劃的實施評估[4]。

圖1 城市軌道交通項目建設總流程圖

2) 首次提出將土地利用總體規(guī)劃(按照新政策納入城市國土空間總體規(guī)劃)作為城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃編制的上位依據(jù)[5]。

2.3 建設規(guī)劃

建設規(guī)劃方面政策的主要變化如下：

1) 提高了申報地鐵和輕軌的條件。相比國辦發(fā)[2003]81號文件，國辦發(fā)[2018]52號文件提高了申報建設地鐵和輕軌制式項目的門檻，主要提高了城市的一般公共財政預算收入和地區(qū)GDP這兩項指標[5-6]。如表1所示。

表1 申報建設地鐵、輕軌條件的比較

2) 項目的資本金比例進行了調整，如：國辦發(fā)[2003]81號文件規(guī)定≥40%，發(fā)改基礎[2015]49號文件規(guī)定≥40%，國發(fā)[2015]51號文件規(guī)定≥20%，國發(fā)辦[2018]52號文件規(guī)定≥40%。國家一系列文件最終要求，軌道交通建設項目的總投資中財政性資金投資比例不得低于40%[5-8]。

3) 規(guī)定了新一期建設規(guī)劃報批工作的時間。國辦發(fā)[2018]52號文件明確規(guī)定：本期建設規(guī)劃實施的最后1年或者規(guī)劃項目的總投資完成比例達到70%以上的城市，才能開展新一期建設規(guī)劃的報批工作[5]；上報新一期建設規(guī)劃前，需要完成前期建設規(guī)劃中期評估。

4) 嚴控地方政府債務風險。國辦發(fā)[2018]52號文件重點強調了要嚴控地方的債務風險，包括城市的債務率、負債率和建設單位的負債率[5]。建設規(guī)劃主報告需明確寫出城市的債務率和負債率。這關系到城市能否成功申報新一期城市軌道交通建設規(guī)劃，體現(xiàn)了政府財政出資的能力，也是專家審查的重點。

5) 增加地震安全性評價、地質災害危險性評估和節(jié)能評價等3個配套專題。2018年5月14日，國務院辦公廳下發(fā)了國辦發(fā)[2018]33號《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》，力推由政府統(tǒng)一組織對上述3項配套專題實行區(qū)域評估，加強了區(qū)域評估的重要性[9]。該規(guī)定出來之前，建設規(guī)劃主報告不包括上述3項配套專題。而按照該文件要求，建設規(guī)劃階段將增加上述3項配套專題，并作為后續(xù)項目配套專題的編制依據(jù)。

2.4 工程可行性研究

工程可行性研究(以下簡稱“工可”)的主要內容有如下變化：

1) 增加運營服務專篇和公共安全專篇。國辦發(fā)[2018]13號《關于保障城市軌道交通安全運行的意見》明確規(guī)定，在工可報告中需設置《運營服務專篇》和《公共安全專篇》[2]。此外，交通運輸部令2018年第8號《城市軌道交通運營管理規(guī)定》也規(guī)定，城市軌道交通工可報告和初步設計應當設置《運營服務專篇》[3]。

2) 在規(guī)劃項目的實施過程中，建設項目與建設規(guī)劃的變化比例上限由15%調整至20%。調整的內容要求和文件如表2所示。根據(jù)文獻[5,7]的規(guī)定，在規(guī)劃項目實施過程中，當實施方案與建設規(guī)劃方案的變化比例超過表2規(guī)定的上限時，應履行建設規(guī)劃調整報批程序。

表2 項目實施方案與建設規(guī)劃相比的變化比例上限

3) 項目環(huán)評、節(jié)能評價、地震安全性評價和防洪評價等配套專題不再作為工可審批的前置條件。根據(jù)國辦發(fā)[2018]33號文件，對于文件所列配套專題，將推行由政府統(tǒng)一組織的區(qū)域評估，且建設項目的環(huán)境影響評價、節(jié)能評價和地震安全性評價等配套專題不再作為工可審批或核準的前置條件。但工可報告審批或核準前，上述所列專題需完成其主管部門組織的專家審查。其中，地震安全性評價在初步設計前完成審批，作為初步設計抗震設計的編制依據(jù)。其他所列配套專題在申辦施工許可證前完成審批[9-10]?！斗篮榉ā酚?016年修訂前，防洪影響評價需在工可報告審查前完成所在城市水行政主管部門的審批，并作為工可報告審查和審批的前置性條件。修訂后的《防洪法》只要求防洪影響評價在開工建設前完成審批，不再將防洪評價作為工可報告審批的前置條件，但需其主管部門在工可報告審批或核準前完成專家審查。此外，根據(jù)2017年修訂后的《文物保護法》，城市軌道交通建設項目如果位于文物保護單位的建設控制地帶范圍內，應編制文物保護專題。

4) 選址意見書和用地預審意見合并辦理，不再單獨辦理。國家行政機構調整后，國土資源行政主管部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門合并為自然資源行政主管部門。所在城市的建設規(guī)劃報告批復后，建設單位可依據(jù)其批復文件和工可報告等相關文件，向省級自然資源行政主管部門申請辦理選址意見書和用地預審意見批復。選址意見書和用地預審意見批復是工可報告審批或核準的前置性條件。

2.5 初步設計

1) 增加運營服務專篇和公共安全專篇。根據(jù)國辦發(fā)[2018]13號文件和交通運輸部令2018年第8號文件，城市軌道交通項目初步設計需增設《運營服務專篇》和《公共安全專篇》[2-3]。

2) 增加環(huán)境保護篇章。根據(jù)國務院第682號《關于修改<建設項目環(huán)境保護管理條例>的決定》，軌道交通建設項目初步設計應增設《環(huán)境保護篇章》，落實防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的措施，并在概算中增加環(huán)境保護設施的投資[11]。新政策發(fā)布后，城市軌道交通建設項目初步設計增設了《運營服務》《公共安全》和《環(huán)境保護》3個專篇。

2.6 施工圖設計

根據(jù)國辦發(fā)[2018]33號文件，將城市軌道交通建設項目的消防設計審核、人防設計審查等并入施工圖設計文件審查，不再由相關部門進行技術審查[9]。但部分地區(qū)仍要求有備案手續(xù)。具體應按當?shù)卣咭髨?zhí)行。

3 報批層面的變化

3.1 線網(wǎng)規(guī)劃報批

編制城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃是建設城市軌道交通的第一步。線網(wǎng)規(guī)劃是指導城市軌道交通近期建設和長遠發(fā)展的重要依據(jù)，是城市綜合交通體系規(guī)劃的重要組成部分。線網(wǎng)規(guī)劃在報批層面的主要變化如下：

1) 交通運輸部令2018年第8號文件規(guī)定，編制城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃時，組織編制部門需征求城市交通運輸主管部門的意見[3]。

2) 自然資源部或省、自治區(qū)自然資源廳需對城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃組織技術審查。直轄市的線網(wǎng)規(guī)劃由自然資源部組織專家審查；其他城市的線網(wǎng)規(guī)劃，由省、自治區(qū)自然資源廳組織技術審查。經(jīng)審查后的相關成果應納入城市國土空間總體規(guī)劃，并與城市國土空間總體規(guī)劃一并審批[4]。線網(wǎng)規(guī)劃編審流程如圖2所示。

圖2 城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃編制審批新流程Fig.2 New process of urban rail transit line network planningpreperation and approval

編制線網(wǎng)規(guī)劃的同時，組織編制部門還應委托相應資質等級的單位編制相應關配套專題。線網(wǎng)規(guī)劃配套專題報告包括上位規(guī)劃報告和基礎專題報告。其中，上位規(guī)劃報告主要為《城市國土空間總體規(guī)劃》及《城市綜合交通體系規(guī)劃》；基礎專題報告包括《交通年度報告》(或《交通統(tǒng)計年鑒》)及《線網(wǎng)規(guī)劃客流預測》。在線網(wǎng)規(guī)劃審批前，配套專題報告須完成相應流程。

3.2 建設規(guī)劃報批

城市軌道交通建設規(guī)劃由建設單位組織編制。在已批復《線網(wǎng)規(guī)劃》基礎上，根據(jù)相關規(guī)劃和城市發(fā)展需要、財力等情況制定分期建設規(guī)劃，規(guī)劃期限一般為5～6年。已批復建設規(guī)劃是城市軌道交通項目立項的依據(jù)，也是落實線網(wǎng)規(guī)劃的重要舉措。建設規(guī)劃在報批層面的主要變化如下：

1) 建設規(guī)劃編制階段，組織編制部門需征求城市交通運輸主管部門的意見[3]。

2) 建設規(guī)劃的審批部門調整。根據(jù)國辦發(fā)2003[81]號文件，城市軌道交通項目的審批要依據(jù)國務院批準的建設規(guī)劃進行，可知建設規(guī)劃由國務院審批。而發(fā)改基礎[2015]2506號文件和國辦發(fā)[2018]52號文件對城市軌道交通建設規(guī)劃的審批部門重新進行了規(guī)定，分以下兩種情況進行審批：① 對已實施第一期城市軌道交通建設規(guī)劃的城市，后續(xù)的建設規(guī)劃由國家發(fā)展和改革委會同住房和城鄉(xiāng)建設部審批，并報國務院備案；②初次申報城市的第一期城市軌道交通建設規(guī)劃由國家發(fā)展和改革委會同住房和城鄉(xiāng)建設部審核后報國務院審批[5,12]。城市軌道交通建設規(guī)劃編審流程如圖3所示。在編制建設規(guī)劃的同時，組織編制部門應委托相應資質的單位編制相關配套專題報告。在建設規(guī)劃審批前，配套專題報告須完成相應流程。在建設規(guī)劃配套專題報告中，上位規(guī)劃專題報告為《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》，基礎性專題報告包括《建設規(guī)劃客流預測》《工程風險分析報告》《沿線用地控制規(guī)劃》及《交通一體化規(guī)劃》，前置性專題報告包括《規(guī)劃環(huán)境影響評價報告》《社會穩(wěn)定風險分析報告》《居民出行調查》《客流效果分析報告》及《中期執(zhí)行情況報告》。

注：發(fā)改委指發(fā)展和改革委員會;住建部指住房和城鄉(xiāng)建設部。圖3 城市軌道交通項目建設規(guī)劃編制審批新流程Fig.3 New process of urban rail transit project constructionand planning preperation and approval

3.3 工可報批

建設規(guī)劃獲得國家批復后，建設單位即可開展具體項目的工可研究，編制工可報告(見圖4)。工可階段在報批層面的主要變化如下：

1) 交通運輸部令2018年第8號文件規(guī)定，在工可階段，組織編制部門需征求城市交通運輸主管部門的意見。城市軌道交通運營主管部門應當按照要求提出意見[3]。

2) 工可報告的審批部門由國家發(fā)展和改革委員會調整為省級發(fā)展和改革委員會。2013年5月15日，國務院下發(fā)的國發(fā)[2013]19號《關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》提出，城市軌道交通項目的審批或核準部門由國家發(fā)展和改革委員會調整至省級投資主管部門[13]。此外，國辦發(fā)[2018]52號文件也明確要求，城市軌道交通項目(不含有軌電車)由省級發(fā)展和改革委員會按照相關程序審批或核準[5]。工可報告的編審流程如圖4所示。編制工可的同時，組織編制部門應委托相應資質的單位編制配套專題報告。工可報告審批前，前置性專題報告須完成批復，其余專題報告須完成技術審查。其中，前置性專題報告包括《用地預審與選址意見書》《社會穩(wěn)定風險分析報告》《地質災害危險性評估》《壓履礦產(chǎn)資源評估》及《節(jié)能評估》，基礎性專題報告包括《客流預測》《水土保持方案評價》《防洪影響評價》《場地地震安全性評價》《交通一體化規(guī)劃》《文物保護專題》《防內澇評價》《安全預評價》《工程風險分析報告》《環(huán)境影響評價報告》《職業(yè)病危害預評價》《公共衛(wèi)生學預評價》及《工可階段巖土勘察報告》。

圖4 城市軌道交通項目工可報告編制審批新流程Fig.4 New process of urban rail transit project feasibilityresearch report preparation and approval

3.4 初步設計階段的報批

工可報告獲得省級發(fā)展和改革委員會批復后，建設單位即可開展具體項目的初步設計。初步設計階段，在報批層面的主要變化為：組織編制部門需征求城市交通運輸主管部門的意見[3]，征求意見的內容同工可報告階段一致。初步設計編審流程如圖5所示。初步設計編制所需的上位依據(jù)是《工程可行性研究報告》的批復文件，基礎性專題報告包括《道路紅線、地形、管線等資料》《初步設計巖土勘察報告》《初步設計客流預測報告》及《初步設計建(構)筑物基礎探查報告》。

圖5 城市軌道交通項目初步設計編制審批流程

3.5 “三證”辦理的報批

城市軌道交通建設項目的“三證”主要指建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證和施工許可證。我國建設用地使用權的設立方式有劃撥和出讓兩種。對于城市軌道交通等基礎設施類工程項目，其建設用地使用權采用政府劃撥的方式。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，劃撥類項目“三證”辦理流程為：選址意見書和用地預審意見→建設用地規(guī)劃許可證→用地批準手續(xù)→建設工程規(guī)劃許可證→施工許可證[14]。

國辦發(fā)[2018]33號文件提出，試點地區(qū)可針對上述“三證”辦理流程精減和合并審批事項。該文件對“三證”辦理規(guī)定的主要變化為：① 取消施工合同備案、建筑節(jié)能設計審查備案等事項，簡化了施工許可證辦理的前置條件。② 由同一政府部門實施的管理內容相近或者屬于同一辦理階段的多個審批事項，應整合為1個審批事項。建設用地規(guī)劃許可證和建設工程規(guī)劃許可證均由市級自然資源局辦理。按照該文件，可適當整合審批內容，一并辦理，簡化審批流程。③ 可以將用地預審意見作為使用土地證明文件申請辦理建設工程規(guī)劃許可證。在該文件下發(fā)前，建設工程規(guī)劃許可證辦理的前置條件為建設用地規(guī)劃許可證和用地批準手續(xù)等相關文件。該文件的規(guī)定簡化了建設工程規(guī)劃許可證辦理的前置性條件。④ 用地批準手續(xù)在施工許可證辦理前完成即可，既精簡了施工許可證辦理的前置性條件，又優(yōu)化了用地批準手續(xù)的辦理流程。

根據(jù)國辦發(fā)[2018]33號文件，各地相關主管部門針對本地實際情況，制定了關于市政基礎設施工程建設項目審批等事項改革的通知。城市軌道交通工程項目的審批流程可參照當?shù)卣邎?zhí)行。

3.6 工程驗收

根據(jù)《城市軌道交通建設項目管理規(guī)范》，工程驗收主要分為工程質量驗收、工程專項驗收、工程竣工驗收三個階段。

3.6.1 工程質量驗收階段

城市軌道交通建設工程實施完成后就要開展工程質量驗收。工程質量驗收類別按驗收對象由大到小依次分為：單位(子單位)工程驗收、分部(子分部)工程驗收、分項工程驗收和檢驗批驗收。驗收對象的工程體量大小、類型不同，相應的質量驗收組織部門、參加部門和監(jiān)督單位都不盡相同。具體情況如表3所示。

表3 工程質量驗收情況

3.6.2 工程專項驗收

工程質量驗收完成后，建設單位應及時提出規(guī)劃、環(huán)境保護、消防、安全、衛(wèi)生防疫、節(jié)能、防雷接地、人防及特種設備等專項驗收申請，政府各主管部門應及時組織專項驗收，建設單位、系統(tǒng)聯(lián)調單位、勘察設計單位、施工單位、監(jiān)理單位和設計咨詢單位參加。各專項驗收的組織部門如表4所示。

表4 工程專項驗收情況

根據(jù)國辦發(fā)[2018]33號文件，試點城市正在推行規(guī)劃、國土、人防、消防、市政公用及檔案等部門或單位實行限時聯(lián)合驗收，統(tǒng)一出具驗收意見。屆時，工程專項驗收的手續(xù)、時間將大幅減少。

3.6.3 項目竣工驗收

根據(jù)交通運輸部2018年第8號文件，城市軌道交通項目初期運營滿1年以上，并且完成項目竣工結算及各項專項驗收后，再由政府主管部門組織開展項目竣工驗收。未經(jīng)竣工驗收合格不得開展初期運營前安全評估。

3.7 運營階段

根據(jù)《城市軌道交通運營管理規(guī)定》，試運營階段現(xiàn)稱為初期運營，相應的城市軌道交通項目運營階段的新流程如圖6所示。

4 結語

本文基于國家近期發(fā)布的一系列城市軌道交通項目相關文件，從宏觀層面的規(guī)劃、設計和報批方面著眼解讀，梳理了新政策對城市軌道交通項目規(guī)劃、設計和報批流程的影響及其變化，為城市軌道交通項目從業(yè)者提供參考。

圖6 城市軌道交通項目運營階段新流程