耿慶柱，張艷君

（中水北方勘測設(shè)計研究有限責(zé)任公司，天津 300222）

水利工程建設(shè)管理組織方式，是從實踐中總結(jié)出來的組織工程建設(shè)、開展項目管理的系統(tǒng)方法。對于水利工程建設(shè)項目而言，建設(shè)管理組織方式是路徑，水利工程建設(shè)項目是否應(yīng)用了適宜的建設(shè)管理組織方式，直接關(guān)系工程建設(shè)的成敗。

1 水利工程建管組織方式的發(fā)展歷程

我國的建設(shè)項目管理模式隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展經(jīng)歷了三次重要的變革[1]。第一次變革是1984 年中共中央出臺《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》后，國內(nèi)水利水電工程開始逐步改變過去的指揮部的建設(shè)管理模式，確定了水利工程項目管理的建設(shè)管理模式，明確了政府、水利工程項目的關(guān)系，試行通過招標(biāo)選擇施工單位承建工程。這是第一次將施工單位作為獨立的市場主體看待，引進(jìn)競爭機制，讓政府通過招標(biāo)選擇水利工程的施工單位，倒逼施工單位進(jìn)行改革，樹立市場意識，水利建設(shè)市場開始建立。第二次變革是1993 年中共中央出臺《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，確定了水利工程項目法人責(zé)任制的建設(shè)管理模式，明確了政府、水利工程項目法人、水利工程項目、市場主體之間的關(guān)系，引入了建設(shè)監(jiān)理制度，推進(jìn)了招標(biāo)投標(biāo)制度。第三次變革是2003 年中共中央出臺《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，在水利工程項目法人責(zé)任制的建設(shè)管理模式基礎(chǔ)上，實行了政府投資為主體地位的水利工程項目法人的審批制度。

2 當(dāng)前水利工程建設(shè)管理面臨新的形勢和挑戰(zhàn)

2.1 水利工程建設(shè)管理面臨諸多新挑戰(zhàn)

項目類型和規(guī)模千差萬別；實施靠基層，管理難度大；當(dāng)前以政府投資為主體地位的項目法人責(zé)任制的模式已經(jīng)表現(xiàn)出很大的局限性和不適應(yīng)性；與水利投資的多元化要求不相適應(yīng)；傳統(tǒng)模式要求施工單位與設(shè)計單位不能同體，與現(xiàn)在的國企改革發(fā)展方向和國際通行的工程總承包模式不相適應(yīng)；中央政府和地方政府事權(quán)劃分不清；諸多項目建設(shè)資金不到位。

2.2 水利改革發(fā)展的新形勢

2.2.1 水行政主管部門對水利工程建設(shè)管理的政府職能在不斷調(diào)整方向

中央水行政主管部門（水利部）不斷從具體的水利工程建設(shè)管理事務(wù)中徹底解放出來，轉(zhuǎn)變?yōu)樗ㄔO(shè)市場秩序和水利工程公共安全利益的維護(hù)者，以加強宏觀調(diào)控；地方水行政主管部門的負(fù)責(zé)內(nèi)容從直接參與水利工程建設(shè)逐漸轉(zhuǎn)變成為水利工程籌措資金、推進(jìn)征地拆遷移民安置、維護(hù)良好的工程建設(shè)外部環(huán)境等。

2.2.2 創(chuàng)新水利工程建設(shè)管理模式

水利發(fā)展改革要求提高水利工程建設(shè)和管理水平，保障工程質(zhì)量和安全，充分發(fā)揮水利工程效益，必須創(chuàng)新水利工程建設(shè)和管理體制，推動水利工程建設(shè)和運行管理專業(yè)化、市場化和社會化發(fā)展。因地制宜推行水利工程代建制、設(shè)計施工總承包等模式，實行專業(yè)化社會化建設(shè)管理。據(jù)相關(guān)部門不完全調(diào)研統(tǒng)計，近3 a全國范圍內(nèi)水利工程建設(shè)項目采用工程總承包模式共計1 092項，總投資2 504億元，其中大、中、小型項目分別為96、324、672項，詳見表1。

2.2.3 國際先進(jìn)管理理念帶來影響

國際建筑市場中建設(shè)管理模式通常采用工程總承包和全過程咨詢，且趨于成熟。隨著我國持續(xù)深化對外開放，國際上一些先進(jìn)的建設(shè)管理模式以及管理理念給國內(nèi)建筑市場帶來了新的借鑒和參照。加之我國“走出去”以及“一帶一路”倡議需要，建設(shè)管理組織方式與國際接軌成為必然要求。

3 水利工程主要建設(shè)管理組織方式

近年來，隨著中央及地方陸續(xù)出臺一系列關(guān)于推進(jìn)工程總承包和項目管理的指導(dǎo)性意見及相關(guān)規(guī)定，各地結(jié)合國際通行的建設(shè)項目組織實施方式和先進(jìn)管理經(jīng)驗進(jìn)行了有益嘗試，水利工程建設(shè)中涌現(xiàn)出了代建制、項目管理服務(wù)（PM）、設(shè)計采購施工總承包（EPC）、項目管理總承包（PMC）等多種建管組織方式。

3.1 代建制

水利工程建設(shè)項目代建制是指政府投資的水利工程建設(shè)項目通過招標(biāo)等方式，選擇具有水利工程建設(shè)管理經(jīng)驗、技術(shù)和能力的專業(yè)化項目建設(shè)管理單位，負(fù)責(zé)項目的建設(shè)實施，竣工驗收后移交運行管理單位的制度。

代建制適用于技術(shù)力量薄弱、管理水平不足的基層中小型水利工程，有利于項目專業(yè)化管理，可以發(fā)揮代建單位的技術(shù)、管理優(yōu)勢，彌補地方政府、項目法人專業(yè)力量和管理能力的不足，提高建設(shè)管理水平。項目法人可以從具體的項目管理工作中解脫出來，著力做好項目前期工作，籌措建設(shè)資金、協(xié)調(diào)水利工程外部條件等。

一般代建制不適用于大型、復(fù)雜的水利工程。例如，南水北調(diào)工程部分建設(shè)內(nèi)容在實施代建制一段時間后，由于效果欠佳，最終停止了此種組織方式的應(yīng)用。在中小型水利工程建設(shè)中，代建制取得了較好的效果。例如，泰安市大汶河攔蓄工程（中型）、四川省馬頭山水庫工程（小型）等項目，另外浙江省水利工程建設(shè)中采用代建制的實踐案例超過30 項。

3.2 項目管理服務(wù)（PM）

項目管理服務(wù)（PM）是指工程項目管理企業(yè)按照合同約定，在工程項目決策階段為建設(shè)單位編制可行性研究報告、進(jìn)行可行性分析和項目策劃；在工程項目實施階段，為建設(shè)單位提供招標(biāo)代理、設(shè)計管理、采購管理、施工管理和試運行（竣工驗收）等服務(wù)，代表建設(shè)單位對工程項目進(jìn)行質(zhì)量、安全、進(jìn)度、費用及合同、信息等管理和控制。

項目管理服務(wù)（PM）有利于提高建設(shè)期項目管理水平，為實現(xiàn)項目建設(shè)目標(biāo)提供保障。該模式可以有效地緩解項目建設(shè)單位建設(shè)期管理人員不足（建設(shè)單位依然承擔(dān)主要管理職責(zé)，仍需要配備一定數(shù)量的管理人員），又避免了項目建成后大量閑置人員的安置，有利于精簡建設(shè)單位機構(gòu)。

浙東引水蕭山樞紐工程和宿遷市2016 年西民便河（鐘洼—畢溝）整治工程等均采用此種方式組織實施。

3.3 設(shè)計采購施工總承包（EPC）

設(shè)計采購施工總承包（EPC）是指工程總承包單位按照合同約定，對工程全部或部分項目的設(shè)計、采購、施工、試運行服務(wù)等進(jìn)行總價承包，并對承包內(nèi)容的質(zhì)量、安全、工期、造價等全面負(fù)責(zé)。

此種組織方式下，建設(shè)單位由傳統(tǒng)模式下分別管理多家設(shè)計、施工單位，變?yōu)橹还芾鞥PC 總承包商，建設(shè)單位的項目管理工作量大幅降低，同時能夠?qū)崿F(xiàn)設(shè)計和施工的深度融合，有效發(fā)揮設(shè)計在整個工程建設(shè)過程中的主導(dǎo)作用，有利于工程設(shè)計方案的不斷優(yōu)化，而且有效克服設(shè)計、采購、施工相互制約脫節(jié)的矛盾，有利于設(shè)計、采購、施工各階段工作的合理銜接，有益于實現(xiàn)建設(shè)項目的進(jìn)度、成本和質(zhì)量控制目標(biāo)。目前，該模式政策依據(jù)充分、模式發(fā)展迅速、經(jīng)驗趨于成熟。

柴石灘水庫大型灌區(qū)工程、鄂北水資源配置工程（國家172項目）和蘭州市水源地建設(shè)工程等均采用此種方式組織實施。

3.4 項目管理總承包（PMC）

項目管理總承包（PMC）[2]是指項目管理總承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程施工、安裝、采購、工程驗收、試運行、工程移交等進(jìn)行項目管理并實行總價承包，對承包工程的質(zhì)量、安全、工期、造價等全面負(fù)責(zé)。各相關(guān)方組織關(guān)系，如圖1所示。

圖1 PMC模式下各相關(guān)方組織關(guān)系

該模式在水利工程中的應(yīng)用起源于中國貴州省，是一種創(chuàng)新的水利工程建設(shè)管理組織方式，建設(shè)單位只負(fù)責(zé)建設(shè)資金籌措、各類前置件報批、移民安置及建設(shè)征地工作和對項目進(jìn)行宏觀把控，監(jiān)督檢查項目管理總承包（PMC）單位工作等。該組織方式下能夠有效緩解建管單位壓力，化解建設(shè)單位風(fēng)險和責(zé)任；有利于工程的投資、質(zhì)量、進(jìn)度[3]與安全處于可控狀態(tài)；有效解決建管力量不足問題；有利于實現(xiàn)施工期動態(tài)設(shè)計管理，設(shè)計同施工深度融合；有利于選擇到合適的、愿意共擔(dān)風(fēng)險的施工隊伍。目前，該模式已有一定的政策支撐。

當(dāng)前，貴州、安徽、新疆、廣東、廣西、湖北、上海、西藏等地積極推廣項目管理總承包（PMC）組織方式，眾多水利工程均已采用。例如，廣西桂西北治旱百色水庫灌區(qū)工程（國家172 項目）、貴州省黔南州鳳山水庫工程（國家172 項目）、安徽渦河蒙城樞紐建設(shè)工程、貴州銅仁市大興水利樞紐工程等。

3.5 全過程工程咨詢

全過程工程咨詢[4，5]屬于工程咨詢的范疇，不涉及有形產(chǎn)品的生產(chǎn)制造，其提供的工作成果是標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、流程等無形的智力成果，本質(zhì)上是提供配合、協(xié)調(diào)、管理、控制、咨詢等能夠產(chǎn)生收益但不產(chǎn)生“所有權(quán)”的服務(wù)。

一般情況下，全過程工程咨詢單位受建設(shè)單位委托，按照具體的委托內(nèi)容對工程提供項目建議、前期策劃、勘察設(shè)計、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價咨詢、項目竣工后評價及運營等多元化的咨詢服務(wù)，并在授權(quán)范圍內(nèi)代表建設(shè)單位對工程承包單位進(jìn)行監(jiān)督和管理。

4 新型建管組織方式下的一些思考

4.1 從市場角度來看，工程總承包業(yè)務(wù)模式是趨勢，也是方向

國際工程建設(shè)領(lǐng)域基本沒有獨立的設(shè)計市場，一般只有工程總承包和咨詢市場。在國內(nèi)，20 世紀(jì)80 年代開始推行工程總承包業(yè)務(wù)模式以來，國務(wù)院、發(fā)改委、建設(shè)部等陸續(xù)出臺多項鼓勵推動政策；黨和國家機構(gòu)改革和事業(yè)單位改制進(jìn)一步削弱了地方水利部門建設(shè)管理力量；十九屆四中全會將社會主義市場經(jīng)濟(jì)上升為基本經(jīng)濟(jì)制度；行業(yè)綜合化一體化的需求趨勢持續(xù)加速，市場加速集中。

4.2 從行業(yè)角度來看，工程總承包已經(jīng)成為主要業(yè)務(wù)模式

根據(jù)中國勘察設(shè)計協(xié)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從2014 年到2018 年，全國工程勘察設(shè)計企業(yè)工程總承包新簽合同額逐年增加，年均復(fù)合增長率為29.3%。工程總承包營業(yè)收入總體保持逐年遞增，年均復(fù)合增長率29.1%，其中2017 年增長最快，增幅達(dá)到92.9%。工程總承包收入在總營業(yè)收入中的比重逐年遞增，從2014 年的34.6%上升到2018 年的50.2%。全行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)均把工程總承包業(yè)務(wù)模式作為最重要的發(fā)展引擎。

4.3 從國家政策層面來看，工程總承包將快速發(fā)展

國家及各地方政府陸續(xù)發(fā)布推動工程總承包業(yè)務(wù)發(fā)展的相關(guān)政策。尤其是作為行業(yè)主管部門水利部2020 年發(fā)布的《水利部關(guān)于印發(fā)水利工程建設(shè)項目法人管理指導(dǎo)意見的通知》（水建設(shè)〔2020〕258號）提出“不能按照要求的條件組建項目法人的，應(yīng)通過委托代建、項目管理總承包、全過程咨詢等方式，引入符合相關(guān)要求的社會專業(yè)技術(shù)力量，協(xié)助項目法人履行相應(yīng)管理職責(zé)”。

創(chuàng)新水利工程建設(shè)管理組織方式，建立并完善總承包等模式的政策和規(guī)范，引導(dǎo)建設(shè)單位選擇適宜的建設(shè)管理組織方式，有利于提高項目管理水平，有利于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，符合新時代的治水思路，對當(dāng)下水利發(fā)展改革有重要意義。

5 結(jié)語

水利工程的獨特性和復(fù)雜性確定其組織實施的多變性，具體選擇應(yīng)根據(jù)建設(shè)投資、建設(shè)環(huán)境、工程特點、實際條件等多方面考慮。同時，在宏觀政策和市場環(huán)境雙重驅(qū)動下，水利工程建設(shè)組織方式中傳統(tǒng)的平行發(fā)包模式已經(jīng)不符合新時代水利行業(yè)發(fā)展的潮流，創(chuàng)新水利工程建設(shè)管理組織方式是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是水利建設(shè)市場深化改革必然趨勢。我們要加大推廣力度，做好水利工程全過程、全方位和全生命周期建設(shè)管理，深入貫徹新發(fā)展理念，為水利事業(yè)發(fā)展和小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)做出新貢獻(xiàn)。