周放放 天津商務(wù)職業(yè)學(xué)院

引言

內(nèi)部控制的實(shí)施方面，我國(guó)企業(yè)起步早，特別是上市公司內(nèi)控合規(guī)建設(shè)，總體上全面覆蓋了各項(xiàng)業(yè)務(wù)和層次控制設(shè)計(jì)，在內(nèi)控建設(shè)上取得了巨大成效，引領(lǐng)我國(guó)內(nèi)控的發(fā)展。但我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控方面，則起步晚，雖然推動(dòng)力度較大，短期內(nèi)也取得了一定成效，但總體來(lái)看，行政事業(yè)單位普遍存在被動(dòng)等動(dòng)力不足的現(xiàn)象，仍需進(jìn)一步進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)價(jià)。但從目前應(yīng)用情況來(lái)看，行政事業(yè)單位在內(nèi)控評(píng)價(jià)方面并沒(méi)有統(tǒng)一的應(yīng)用指南，而完善的內(nèi)控評(píng)價(jià)體系能夠有效地指引單位的內(nèi)控建設(shè)，從而提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理水平。因此，構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系對(duì)于行政事業(yè)單位的內(nèi)控發(fā)展有著重要的作用。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建原則及思路

行政事業(yè)單位內(nèi)控評(píng)價(jià)構(gòu)建原則主要有全面性原則：全國(guó)的行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)有所區(qū)別，導(dǎo)致每個(gè)行政事業(yè)單位都有不同的屬性，想要制定一套符合全國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系并不容易。所以這就要求在制定內(nèi)控評(píng)價(jià)體系時(shí)要抓住重點(diǎn)與共同點(diǎn)，合理進(jìn)行分類與歸納總結(jié)，制定出合適的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

科學(xué)性原則：內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系最終是要落實(shí)在實(shí)際操作中的，所以設(shè)置的評(píng)價(jià)指標(biāo)一定要科學(xué)、合理并且可操作。特別是在內(nèi)容上，要符合行政事業(yè)單位的真實(shí)情況，應(yīng)在全面評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政事業(yè)單位專屬的特點(diǎn)，構(gòu)建評(píng)價(jià)體系。

有效性原則：內(nèi)部控制的目的是為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)單位運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及隱藏的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及時(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的目的則是為了不斷提升單位內(nèi)部控制水平，完善單位內(nèi)部控制制度的。這就要求內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建應(yīng)能反映出行政事業(yè)單位運(yùn)行中容易出現(xiàn)問(wèn)題的地方，不要為了評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，而是要保證評(píng)價(jià)結(jié)果是真實(shí)可靠有效的。

故本文在構(gòu)建行政事業(yè)單位的內(nèi)控評(píng)價(jià)體系時(shí)，思路如下：一是在考慮設(shè)置內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，要考慮到指標(biāo)的科學(xué)性與可操作性，并思考指標(biāo)與行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)結(jié)合是否緊密。并以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》為指導(dǎo)，進(jìn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置。二是企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是以營(yíng)利為目的，所以內(nèi)部控制建設(shè)與評(píng)價(jià)多為保證利益的情況下降低企業(yè)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，區(qū)別于企業(yè)，行政事業(yè)單位的職能是公共社會(huì)活動(dòng)，這就意味著構(gòu)建內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的核心思想與企業(yè)是完全不同的，所有的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)都要優(yōu)先考慮其合法性與合規(guī)性。特別是行政事業(yè)單位的收入大部分是來(lái)源于財(cái)政撥款，所以對(duì)于行政事業(yè)單位的預(yù)算管理和支出管理尤為重要，構(gòu)建內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系時(shí)也要重點(diǎn)考慮預(yù)算管理與支出管理。

二、內(nèi)部控制指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

本文的行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系圍繞著單位層面及業(yè)務(wù)層面兩個(gè)方面開(kāi)展。單位層面的內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)要體現(xiàn)內(nèi)控的建設(shè)、實(shí)施與監(jiān)督等；業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部評(píng)價(jià)指標(biāo)主要涉及預(yù)算、收支、資產(chǎn)、基礎(chǔ)建設(shè)、合同等方面的合法、合規(guī)性。

（一）單位層面內(nèi)控指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

行政事業(yè)單位組織層面的評(píng)價(jià)主要通過(guò)財(cái)政部制定印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中對(duì)單位層面的描述作為相應(yīng)的指導(dǎo)，同時(shí)注重單位內(nèi)部各個(gè)控制要素與組織框架等相關(guān)因素之間的聯(lián)系。單位層面主要含有兩種不同的評(píng)價(jià)層次，在不同層次內(nèi)又涵蓋了不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)。通過(guò)這種形式，可以從總體上對(duì)單位進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，換句話說(shuō)就是單位層次可以從宏觀的角度去評(píng)價(jià)。各種評(píng)價(jià)指標(biāo)如表1所示：

表1 單位層面內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系

（二）業(yè)務(wù)層面內(nèi)控指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

針對(duì)單位中的業(yè)務(wù)層面的評(píng)價(jià)指標(biāo)，單位需要時(shí)刻分析在業(yè)務(wù)工作中會(huì)出現(xiàn)怎樣的風(fēng)險(xiǎn)狀況，同時(shí)針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)狀況做出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估，從而盡可能地減少因風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失。針對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要分為了兩個(gè)不同的層級(jí)，第一層級(jí)指標(biāo)包含了預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理六個(gè)方面，這六個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)中又包含了十幾種不同的評(píng)價(jià)細(xì)則與標(biāo)準(zhǔn)。表中所設(shè)計(jì)的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)可以體現(xiàn)全面性原則，基本可以對(duì)行政事務(wù)單位的業(yè)務(wù)進(jìn)行全覆蓋，因此應(yīng)用這些指標(biāo)可以很好地對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)與建設(shè)的引導(dǎo)。各種評(píng)價(jià)指標(biāo)如表2所示：

表2 業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的實(shí)施建議

（一）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)主體

通常行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)多由單位內(nèi)部的審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部的自我評(píng)價(jià)，但單純地依靠?jī)?nèi)部評(píng)價(jià)并不能完全保證客觀準(zhǔn)確，特別有一些單位存在領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制重視不足的情況，會(huì)導(dǎo)致內(nèi)控控制評(píng)價(jià)失去應(yīng)有的效用，所以評(píng)價(jià)的主體不應(yīng)該是單一的，而應(yīng)該是多維度的，除了行政事業(yè)單位要有序開(kāi)展自我評(píng)價(jià)外，同時(shí)也應(yīng)該包含外部評(píng)價(jià)，如上級(jí)單位或監(jiān)管部門(mén)的評(píng)價(jià)，必要時(shí)還要請(qǐng)專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)。只有通過(guò)多維度的評(píng)價(jià)，才能更好地、更全面地解決內(nèi)控中發(fā)生的問(wèn)題，同時(shí)能保證評(píng)價(jià)的客觀性與準(zhǔn)確性。

（二）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)時(shí)間周期

一般的行政事業(yè)單位會(huì)將內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作編制進(jìn)單位年度工作要點(diǎn)中，以保障一年進(jìn)行一次內(nèi)控評(píng)價(jià)工作，但并不是說(shuō)內(nèi)控評(píng)價(jià)工作每年在固定時(shí)間開(kāi)展就可以了，而是同時(shí)要在全年開(kāi)展不定期的內(nèi)控監(jiān)督和檢查，既可以從單一某一方面進(jìn)行監(jiān)督，也可以全方位覆蓋式地進(jìn)行監(jiān)督。

（三）內(nèi)控評(píng)價(jià)程序與報(bào)告

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)程序主要有準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、編制報(bào)告階段以及報(bào)告與反饋這四個(gè)階段，其中主要的程序?yàn)椋褐贫ㄏ鄳?yīng)的評(píng)價(jià)方案、成立評(píng)價(jià)工作小組并確立組長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)地位、了解評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)或部門(mén)的基本情況、確定重點(diǎn)業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)范圍、編制現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)表、匯總評(píng)價(jià)結(jié)果、編制內(nèi)控評(píng)價(jià)報(bào)告、根據(jù)評(píng)價(jià)報(bào)告對(duì)內(nèi)控評(píng)價(jià)較低的地方進(jìn)行整改。最終形成紙質(zhì)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告，通過(guò)評(píng)價(jià)結(jié)果與反饋意見(jiàn)，及時(shí)提出整改措施并盡快落實(shí)，將單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)降到最低。進(jìn)而通過(guò)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)為指引，通過(guò)該評(píng)價(jià)體系不僅可以對(duì)單位進(jìn)行全面有效的內(nèi)控評(píng)價(jià)，更可以對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度進(jìn)行完善。內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的合理運(yùn)用最終提升了行政事業(yè)單位內(nèi)控管理水平和工作效率，以及防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。

結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，不只是可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部的一些漏洞，提升單位的工作效率，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)能夠確保單位的各項(xiàng)制度較好地落實(shí)實(shí)施，提升管理水平的同時(shí)也可以提升社會(huì)形象，增強(qiáng)政府的公信力。同時(shí)也響應(yīng)了反腐倡廉的時(shí)代號(hào)召，是行政事業(yè)單位發(fā)展的必然趨勢(shì)。