馬菡嶸 段磊 重慶工商大學(xué)

引言

政策落實跟蹤審計雖然出現(xiàn)在公眾視野內(nèi)的時間并不長，屬于一個較新的審計業(yè)務(wù)類型，在政府審計中卻承擔(dān)著重要的角色，在政策跟蹤審計的監(jiān)督與輔助下，國家重要政策的貫徹落實情況得以被更具體把握，從而推動了國家治理的進(jìn)程。我國政策落實跟蹤審計體系中包含的具體內(nèi)容一直在隨國家重大政策的變化而不斷更新，“減稅降費(fèi)”一詞雖然出現(xiàn)時間較晚，但其所處的重要地位卻毋庸置疑。在國家正處于向新型的高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要階段，減稅降費(fèi)政策在企業(yè)的權(quán)益保障、減小企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、推動市場有序有質(zhì)發(fā)展方面起到了不可或缺的作用，與其他重大政策一同承擔(dān)起推動我國經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)。然而，減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計雖然由此居于重要地位，但限于相關(guān)概念提出晚，開展該項工作的時間也不長，故而與減稅降費(fèi)政策跟蹤審計相關(guān)的學(xué)術(shù)研究成果并不算多。本文通過對減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計理論研究現(xiàn)狀與實務(wù)工作現(xiàn)狀的情況整理，分析提出現(xiàn)有減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計環(huán)境下存在的部分問題，并針對這些問題提出具有參考性的具體建議，以期為國內(nèi)減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計的研究與工作推進(jìn)提供一些思路與建議，推動國內(nèi)減稅降費(fèi)政策的更好執(zhí)行。

一、我國減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計現(xiàn)狀

（一）理論研究現(xiàn)狀

因為減稅降費(fèi)專項審計投入實踐較晚，所以我國與減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計直接相關(guān)的理論研究成果較為稀少，考慮到這一因素，同時契合減稅降費(fèi)政策的主要組成內(nèi)容，本文將從減免稅審計與違規(guī)收費(fèi)審計這兩個方面進(jìn)行減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計理論研究成果現(xiàn)狀的體現(xiàn)。

1.減免稅審計研究現(xiàn)狀

申向紅在研究中充分肯定了減免稅審計對于現(xiàn)代審計而言具有重要作用，并對減免稅審計中所應(yīng)把握的審查關(guān)鍵點，以及重點關(guān)注問題進(jìn)行了列舉說明。畢華榮則是在其文章中通過對減免退稅概念的解釋，進(jìn)一步說明了實際審計工作的相關(guān)情況，并在文末針對文中提及問題，從體系、模式、團(tuán)隊建設(shè)幾個方面提供了具有針對性的建議，期望以此來推動我國學(xué)術(shù)界與實務(wù)界對減免稅審計的認(rèn)識發(fā)展。在案例研究方面，李燁對DF縣地方的減免稅工作的開展進(jìn)行了說明，并從內(nèi)部審計這一角度對問題做出了剖析，繼而提供了相應(yīng)的改動建議。為減免稅審計的實務(wù)工作提供了案例性參考。

2.違規(guī)收費(fèi)審計研究現(xiàn)狀

行政事業(yè)單位違規(guī)收費(fèi)審計雖然在國內(nèi)已發(fā)展了一段并不算短的時間，但對于這類審計的專門研究卻還是相對較少。國內(nèi)學(xué)者的主要研究方向在違規(guī)收費(fèi)審計的審計方法探討方面。

嚴(yán)暢利用歸納總結(jié)的方法，將部分已公開的重大違法違規(guī)案件進(jìn)行了整理分析，發(fā)掘出其中規(guī)律與特征，并且針對此類情形提出了參考性的解決建議。周樹大則是對涉企收費(fèi)審計的關(guān)鍵點進(jìn)行了探討，提出在審計中應(yīng)當(dāng)將檢查重心放在部門單位是否按規(guī)定完成項目清理和完善行政審批制度上。在行政事業(yè)性收費(fèi)審計的技術(shù)方法研究方面，劉斌則是對行政事業(yè)性收費(fèi)審計的技術(shù)方法進(jìn)行了歸納創(chuàng)新，在歸納了其表現(xiàn)形式的基礎(chǔ)上，與計算機(jī)技術(shù)結(jié)合，提出了現(xiàn)代技術(shù)與傳統(tǒng)手工結(jié)合的四種審計方法。

3.理論研究述評

在對國內(nèi)有關(guān)于減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計的理論研究成果進(jìn)行了整理分析后，可以看出國內(nèi)目前對于減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計的理論研究較為缺少，而在現(xiàn)有的理論研究成果中，大部分的研究都是基于具體的重點問題以及細(xì)節(jié)問題進(jìn)行深度探討，或是側(cè)重在審計方法與審計思路的創(chuàng)新，很少有研究從我國減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計的整體情況出發(fā)，缺乏對我國執(zhí)行減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計以來所存在問題的整理分析，故而本文從這一角度出發(fā)，結(jié)合對實踐工作成果內(nèi)容的分析，形成相應(yīng)的理論研究成果。

（二）實務(wù)工作結(jié)果情況

2018年，“減稅降費(fèi)政策落實”一詞首次出現(xiàn)在審計署公告的國家重大政策措施落實跟蹤審計結(jié)果內(nèi)容中，故而本文選取2018年第三季度到2020年第三季度的國家重大政策措施落實跟蹤審計結(jié)果公告中有關(guān)減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計的內(nèi)容數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計，得出表1。

表1 2018年第三季度-2020年第三季度國家減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計結(jié)果統(tǒng)計

由于結(jié)果中涉及問題小類較多，本文限于篇幅，將問題主要歸為違規(guī)收費(fèi)與清退保證金不到位兩類進(jìn)行統(tǒng)計，統(tǒng)計結(jié)果中“違規(guī)收費(fèi)”項目包含了與費(fèi)用收取轉(zhuǎn)嫁以及未清退相關(guān)的問題小類。從表1可以看出，減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計作為國家重大政策措施落實跟蹤審計的重點內(nèi)容，被反映在審計署公告中主要是在2018年年中以后。2018年與2019年年間的審計結(jié)果所涉及的問題主要由違規(guī)收費(fèi)與清退保證金不到位這兩個大類構(gòu)成，而到了2020年，審計結(jié)果公告中與保證金清退問題相關(guān)的內(nèi)容逐漸消失，問題集中在了違規(guī)收費(fèi)方面。在問題金額方面可以看出，在2018年，清退保證金不到位的問題金額占有所有問題金額的較大比例，在2019年，這一比例則有所下降。違規(guī)收費(fèi)則是由2018年的8.24億元增加到2019年的26.64億元之后，在2020年度減少到了2.85億元。

而將審計署公布的國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果文件進(jìn)行整理后，能夠看出我國減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計所審計結(jié)果涉及的具體問題類型較多。由此可見，目前我國在減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計的實務(wù)工作中，所涉及的工作范圍具有一定的廣度與深度。另一方面，本文通過統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在2018-2020年度公告內(nèi)披露的具體問題中，有不止一類問題在每一年都會重復(fù)出現(xiàn)，這意味著在我國目前的減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計工作中，所審計出的問題具有一定的重復(fù)性。

二、減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計問題探究

雖然迄今為止，國內(nèi)減稅降費(fèi)跟蹤審計開展已有一段時間，也積攢了較多的審計工作經(jīng)驗與審計工作成果，但由于一些主客觀因素的限制，目前國內(nèi)減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計仍舊存在一些問題。

（一）審計工作推進(jìn)存在一定困難

1.審計內(nèi)容復(fù)雜，所導(dǎo)致的重點難把握、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難的效率低問題

由于減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計工作包含了“減稅”與“降費(fèi)”兩個方面的內(nèi)容，且兩方面政策主要由不同部門負(fù)責(zé)。例如減稅政策的主要負(fù)責(zé)主體是稅務(wù)機(jī)關(guān)，而降費(fèi)政策涉及了更多的負(fù)責(zé)主體如政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位。在減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計工作的內(nèi)容系統(tǒng)中，各被審計主體之間缺少關(guān)聯(lián)性，所以跟蹤審計對象相較于其他類型的審計工作來說較為復(fù)雜，在審計人員與審計時間有限的情況下，難以以有限的審計資源實現(xiàn)對復(fù)雜的跟蹤審計對象的有效重點把握。

另一方面，同樣囿于審計對象的復(fù)雜性與缺少關(guān)聯(lián)性，減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計在開展時所面對的信息與數(shù)據(jù)量之大、冗雜，給審計工作在如何實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息有效利用方面帶來了較大的挑戰(zhàn)性，同時由于各部門主體之間存在信息壁壘，信息難以實現(xiàn)有效的交流與溝通，跟蹤審計工作在開展過程中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度隨之增大。

2.評價指標(biāo)缺乏，專業(yè)審計人才短缺引起的審計質(zhì)量問題

傳統(tǒng)的減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計中，評價體系中缺乏更為具體的定性指標(biāo)與定量指標(biāo)。審計人員更多是通過對審計法與相關(guān)政策法規(guī)的專業(yè)性把握，憑借個人專業(yè)知識水平與積累的工作經(jīng)驗，加上所能獲取的可參考外部協(xié)助結(jié)果與個人的職業(yè)判斷，對政策執(zhí)行效果進(jìn)行評價。但由于這種評判依賴的主觀意識判斷個人色彩太濃，導(dǎo)致審計結(jié)果的公正性客觀性受到一定影響，這也有悖于審計本身的客觀、獨立原則，所出具的審計報告質(zhì)量難以得到更可靠保證。

對于審計人員來說，由于減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計中涉及的政策類型相較于其他審計工作來說較多，且在對降稅政策的把握方面，需要審計人員對稅務(wù)知識有一定了解，而限于經(jīng)費(fèi)、編制等問題，地方上的審計團(tuán)隊很難保證有足夠的相關(guān)專業(yè)知識儲備與過硬的專業(yè)勝任能力，這就導(dǎo)致審計工作開展困難，審計質(zhì)量存在參差不齊的問題。

（二）審計督促整改落實存在一定困難

1.問題整改落實率低，整改結(jié)果可利用價值小

結(jié)合審計署公告來看，轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用、未按規(guī)定減免費(fèi)用、違規(guī)開展中介服務(wù)等問題長期存在，每季度涉及金額上千萬元。行業(yè)協(xié)會的違規(guī)收費(fèi)問題也日趨增多。而在相應(yīng)的整改報告中，整改金額往往占問題金額比例較小，落實整改率較低。另外，由于對整改結(jié)果的衡量缺乏明確的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，整改結(jié)果很難為后續(xù)的整改工作推進(jìn)貢獻(xiàn)科學(xué)可靠的參考依據(jù)。

2.缺乏相應(yīng)職責(zé)分工、督促整改工作困難

在現(xiàn)有的審計實踐工作中，審計組和主審一般是督促整改的負(fù)責(zé)人與主力軍，但實際上，由于既有審計工作結(jié)果的影響以及固有思維的限制，主審的客觀性與科學(xué)性可能受到一定影響。同時可能受限于工作安排與工作量，主審的督促整改工作效率難以提高，對整改活動可能難以形成較為全面的評價。

三、問題優(yōu)化建議

（一）針對審計工作推進(jìn)中的問題

一是要把握政策導(dǎo)向，凸顯審計重點。由于減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計需求對相關(guān)政策的高度理解與把握，對于審計重點的把握也應(yīng)當(dāng)緊扣住政策條款與法律法規(guī)，把握住政策導(dǎo)向，及時深入地開展相關(guān)政策精神學(xué)習(xí)研討活動，并對已出臺的相關(guān)政策進(jìn)行及時高效的有序梳理歸納，精準(zhǔn)切入政策要點，從而有針對性地將理解應(yīng)用于政策落實跟蹤審計的實踐工作中。

二是建立健全信息溝通機(jī)制，促進(jìn)審計工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。通過建立健全有效的信息溝通聯(lián)動機(jī)制，讓減稅降費(fèi)審計事項融入其他審計項目中，合理利用其他審計項目中的有效信息，實現(xiàn)減稅降費(fèi)審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等審計工作的橫向聯(lián)動效應(yīng)。另外，應(yīng)當(dāng)注重審計與上下級、同級機(jī)關(guān)部門的信息溝通，加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，獲取重點項目與重點金額的有效信息，獲取審計線索，用以推動對審計重點的把握。

三是推動審計標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系建設(shè)。結(jié)合審計工作經(jīng)驗與既往可參考審計報告數(shù)據(jù)，建立減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計中的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系，將定性指標(biāo)與量化的指標(biāo)結(jié)合運(yùn)用，堅持科學(xué)性與實用性原則，合理利用指標(biāo)體系，減少在審計工作中因為個人判斷失誤而導(dǎo)致審計結(jié)果質(zhì)量低的可能性，促進(jìn)審計質(zhì)量提高。

（二）針對審計督促整改中的問題

一是以規(guī)促改，推動整改率提高。通過下達(dá)相關(guān)整改規(guī)定的形式，敦促部門與地方重視問題整改，實現(xiàn)點對點的整改任務(wù)對接，建立整改考核機(jī)制，推動整改情況與績效考核掛鉤，進(jìn)而實現(xiàn)以規(guī)促改；建立整改監(jiān)督小組或辦公室，定期由下至上報告整改動態(tài)，再由上而下通報整改進(jìn)程，實現(xiàn)整改信息的互通，整改進(jìn)程的推動。將問題整改進(jìn)程納入跟蹤調(diào)查中，督促有關(guān)主體對問題整改工作進(jìn)行有效規(guī)劃，對整改主體責(zé)任進(jìn)行厘清壓實，實現(xiàn)整改過程中對整改質(zhì)量的實時把控和有效監(jiān)督。緊跟政策變化，深入分析“釘子戶”問題，把握新情況新問題，從政策環(huán)境、歷史背景、政治生態(tài)等角度多方面地形成問題的機(jī)理分析，從體制機(jī)制層面剖析問題，提出改進(jìn)建議，推動發(fā)揮審計在國家治理中的不可替代作用。

二是調(diào)整內(nèi)部分工，充分發(fā)揮審計監(jiān)督整改權(quán)。完善配套機(jī)制，建立內(nèi)部分工負(fù)責(zé)制，推動整改中問題的解決，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)制度，用出督促整改的真招實招。落實責(zé)任到組、到個人，健全問責(zé)到人的機(jī)制，形成在審計督促整改中對各責(zé)任主體行為的規(guī)范約束。同時建立內(nèi)部工作績效評價機(jī)制，通過獎懲結(jié)合的方式實現(xiàn)對審計人員的激勵，調(diào)動其督促整改熱情，同時保證工作質(zhì)量。

三是明確問題，規(guī)劃整改措施。對于具體問題，要明確整改措施，進(jìn)行分情況的系統(tǒng)梳理，在對近遠(yuǎn)期的整改目標(biāo)進(jìn)行建立的基礎(chǔ)上，制定具體整改計劃，為每個問題提供整改思路與指導(dǎo)。

結(jié)語

減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計作為重大政策措施貫徹落實跟蹤審計中的重要一環(huán)，能為國家減稅降費(fèi)政策的更有效執(zhí)行提供監(jiān)督與促進(jìn)作用。本文從理論研究的角度，通過對理論研究成果現(xiàn)狀回顧與實踐工作報告分析的結(jié)合討論，提出了減稅降費(fèi)政策落實跟蹤審計在審計工作推進(jìn)與審計事后督改兩個方面存在的問題，再由此提供了可供參考的改進(jìn)路徑，以期對相關(guān)的理論研究發(fā)展與實踐工作機(jī)制構(gòu)建有所助益。