宋 君，張國平

(常熟理工學(xué)院 a.人文社科處; b.商學(xué)院,江蘇 常熟 215500)

公共行政和社會治理的理論與實(shí)踐是在歷史維度和技術(shù)視角下，在矛盾對立與統(tǒng)一、否定之否定的規(guī)律中實(shí)現(xiàn)從量變到質(zhì)變的循環(huán)式、遞進(jìn)式發(fā)展的。官僚制政府和數(shù)字政府作為政府治理的工具和形態(tài)，在提高政府效率、提升治理效果等方面都具有重要的理論意義和實(shí)踐價值。然而，傳統(tǒng)官僚制組織在政府層面的大規(guī)模擴(kuò)張、“互聯(lián)網(wǎng)”時代數(shù)字政府的廣泛實(shí)踐，都提出了亟待解答的問題：官僚制政府和數(shù)字政府兩者的關(guān)聯(lián)性如何？兩者之間的關(guān)系是競爭、替代還是融合？進(jìn)而兩者是否具有互補(bǔ)性或兼容性并能以之促進(jìn)治理效能的最大化？對上述問題進(jìn)行分析、反思和追問正是本文的研究旨趣。

一、批判官僚制是否意味著拋棄官僚制？

官僚制政府通過對社會理性和工具理性、組織理性和個體理性的整合，以追求行政管理的普遍規(guī)律性為基礎(chǔ)，在政府的組織形態(tài)、制度規(guī)則、工作流程和工作方法等方面進(jìn)行了系統(tǒng)性集成和整體性設(shè)計(jì)，重點(diǎn)確立了基于效率性和科學(xué)性的專業(yè)化、職能化和等級化，基于公正、穩(wěn)定、連續(xù)的非人格性、形式理性和制度理性，官僚制政府也因此在很長時間內(nèi)憑借其全面的理性控制成為政府治理最為可靠的組織載體和最具主導(dǎo)性的組織形式。但在長期的實(shí)踐中，官僚制設(shè)計(jì)的初衷和期待也成為制約甚至阻礙其良性運(yùn)作的萌源，“越是嚴(yán)格地適用那些原則，‘反功能’的效果也就越突出。換言之，每一種原則都有其特有的病態(tài)表現(xiàn)”。其主要包括：專業(yè)化帶來知識的狹隘化、組織的碎片化和機(jī)構(gòu)的臃腫化及伴之而來的推諉扯皮、相互掣肘；形式理性和制度理性帶來的形式繁瑣、工作例行和缺乏熱情；穩(wěn)定性與規(guī)范化下組織反應(yīng)遲鈍，缺乏必要的靈活性和彈性；基于權(quán)力集中帶來的政府的壟斷和自負(fù)，封閉化和內(nèi)卷化也由此愈演愈烈。毫無疑問，對官僚制的反思包含著諸多啟示，對官僚制的批判也具有現(xiàn)實(shí)性和合理性。有學(xué)者甚至認(rèn)為官僚制的優(yōu)勢和缺陷如此明顯且又總是相伴而生、難以割裂，因此官僚制極有可能被其確立的原則要求“反噬”，官僚制弊端的克服必然導(dǎo)致設(shè)計(jì)初衷下所要確立的原則要求無法實(shí)現(xiàn)，從而動搖官僚制賴以存在的基礎(chǔ)。

但這些批判是否真的動搖了官僚制組織的存在并成為終結(jié)或拋棄官僚制的原因呢？而官僚制看似在風(fēng)雨中飄搖欲墜，但為何卻保有堅(jiān)強(qiáng)的生命力？究其原因也是多方面的：從協(xié)同、合作、開放的角度而言，通過“合作制組織”“扁平型組織”“動態(tài)網(wǎng)絡(luò)型組織”等形式打破部門壁壘、促進(jìn)上下聯(lián)動、實(shí)現(xiàn)共建共享已然成為共識，并在技術(shù)層面通過尋找更好的路徑方法去實(shí)現(xiàn)，但并未顛覆傳統(tǒng)組織設(shè)計(jì)的基本框架和基本形態(tài)，特別是組織的橫向部門化和縱向等級制并未發(fā)生根本改變；從規(guī)避形式主義的角度而言，要規(guī)避的不是形式理性和程序正義，而是形式的繁瑣冗長和重形式輕實(shí)質(zhì)；從避免制度理性下工作的冷漠和麻木而言，要解決的癥結(jié)不是否定遵循正式制度和按照規(guī)則辦事，更不是否定作為根本保障存在的制度的價值，而是“制度牢籠”下的墨守成規(guī)和缺乏創(chuàng)新，“非人格化”下道德感、責(zé)任感的缺失甚至是人也淪落為制度的附庸；從賦予組織更大靈活性的角度而言，更不是要打破規(guī)則性、常規(guī)性和秩序性。

可見，官僚制的弊端并非與生俱來，而對這一問題產(chǎn)生的原因進(jìn)行研究發(fā)掘，就會發(fā)現(xiàn)這些弊端是依循著“建立——運(yùn)行——穩(wěn)定——固化——異化”的軌跡出現(xiàn)和加深的。當(dāng)官僚制組織以贏得社會整體價值的認(rèn)同為基礎(chǔ)獲得合法性和合理性，并在一定時間內(nèi)通過良好的運(yùn)作具備穩(wěn)定性后，官僚制政府作為公共組織的整體理性極易被部門和個人的利益理性不斷地割裂，整體性的組織價值理性和碎片化的個體價值理性從最初一體趨同或基本相同的“一張皮”逐漸拉大成互不相交的“平行線”，“原本作為驅(qū)動官僚群體行動的激勵性規(guī)則和制約性規(guī)則，就會逐步為官僚趨利避害的意愿和行為模式所扭曲”，也即上述弊端更多的是部門機(jī)構(gòu)及其工作人員基于利益動機(jī)而在個體理性與組織非理性、形式理性和實(shí)質(zhì)非理性的沖突和選擇中產(chǎn)生的“頑疾”，但也并非不可根治的“痼疾”。當(dāng)我們運(yùn)用歷史和辯證的視角去審視時，更會發(fā)現(xiàn)官僚制如同很多其它理論及其對應(yīng)的實(shí)踐一樣，都存在設(shè)計(jì)初衷下的美好愿景卻又時常面臨著潛在的“悖論”或落入未知的“陷阱”，關(guān)鍵仍在于是否能夠?qū)⒃O(shè)計(jì)初衷下的原則和要求立穩(wěn)、立正、用好、做好。

需要進(jìn)一步指出的是，韋伯認(rèn)為“官僚制的永久性，不管是否高效，官僚制都仍然是社會治理中難以擺脫的主體”，充分說明他本人對官僚制的弊端已經(jīng)是有所洞悉的。世界銀行在其發(fā)布的《世界發(fā)展報告(1997)》中則指出，“作為政府的官僚制具有五方面的基本任務(wù)，包括建立法律基礎(chǔ)以維持非扭曲的政策環(huán)境，保護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，投資于基本社會服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，保護(hù)弱勢群體，保護(hù)環(huán)境”，以上任務(wù)使得“高效有為的官僚制仍是維護(hù)公共利益的關(guān)鍵保證”。而由于官僚制政府在捍衛(wèi)社會公共價值和提供公共服務(wù)的穩(wěn)定性、連續(xù)性、可靠性和廣泛性方面所具有的其他組織無法比擬的總體優(yōu)勢，更有學(xué)者強(qiáng)調(diào)“官僚制一旦完全建立起來，就成為最難摧毀的社會結(jié)構(gòu)之一”。

二、數(shù)字政府：是改進(jìn)官僚制政府還是替代官僚制政府？

(一)數(shù)字政府的價值期待和價值目標(biāo)

數(shù)字政府是基于現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)、信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的整合和利用而呈現(xiàn)出的一種新型政府形態(tài)，在新技術(shù)的發(fā)展中孕育成長，更在對官僚制政府弊端克服的期待中出場，數(shù)字政府的目標(biāo)“不僅包括提升行政效率和公共服務(wù)，還著眼于如何通過信息技術(shù)推進(jìn)行政改革，擴(kuò)大公眾參與，并重塑國家和公民、社會、及私營部門之間的關(guān)系”，可見其價值意義主要聚焦于數(shù)字技術(shù)賦能、治理理念重塑、治理效果提升等方面。

數(shù)字技術(shù)賦能主要通過數(shù)字政府的工具價值和技術(shù)價值得以呈現(xiàn)。傳統(tǒng)官僚制政府因其初衷原則的“反功能”在效率和效果的追求上力有不逮。數(shù)字政府通過對數(shù)字資源的加工、整理和分析，匯聚不同部門的信息、知識和智慧，同時基于網(wǎng)絡(luò)的整合、覆蓋和傳導(dǎo)，彌合“條條”與“塊塊”之間形成的管理“縫隙”，實(shí)現(xiàn)資源的互通互聯(lián)和共享共用，確保整體性、協(xié)同化、一體化下的政府從感知、決策和執(zhí)行到跟蹤、調(diào)整和反饋等活動及其相應(yīng)流程的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和有效性。理論層面上，則在數(shù)字政府實(shí)踐運(yùn)用的不斷深化中衍生出“無縫隙政府”“智能化政府”和“整體治理”“協(xié)同治理”等概念。

數(shù)字政府在治理理念的重塑方面也發(fā)揮了重要作用。官僚制政府被詬病的重要原因之一就是其技術(shù)理性下的價值中立，導(dǎo)致民主、公平、開放性、回應(yīng)性等政治價值和社會價值的缺失，更因等級制悖離平等、專業(yè)性抵制民主參與、標(biāo)準(zhǔn)化缺乏精準(zhǔn)化、穩(wěn)定性缺乏靈活性等問題而陷入被否定甚至被替代的“險境”。而數(shù)字政府的出現(xiàn)和實(shí)踐則在上述方面顯現(xiàn)出美好的前景，數(shù)字政府在數(shù)字技術(shù)、信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和智能技術(shù)的共同支撐下，促進(jìn)了信息資源的開放共享和社會意見的傾聽采納，更好實(shí)現(xiàn)了“促進(jìn)政治參與的擴(kuò)大，造就參與基礎(chǔ)的多樣化，并導(dǎo)致自動參與代替動員參與”的目標(biāo)，從而在社會治理的整體框架下實(shí)現(xiàn)了對信息透明度與主體平等性、競爭與合作、效率與公平、集中與民主等多元價值的包容。

治理效果提升方面，一是促使協(xié)同治理更好地從觀念認(rèn)同走向現(xiàn)實(shí)認(rèn)同，解決政府與社會、政府內(nèi)不同職能部門之間長期存在的“鴻溝”，以整體主義和利益共同體的視角實(shí)現(xiàn)政府層面和社會層面的集思廣益、齊心協(xié)力和共建共享；二是由于現(xiàn)代社會呈現(xiàn)出更多的風(fēng)險性，在治理客體的多元化、治理目標(biāo)的多樣化方面也呈現(xiàn)出越來越多的交叉性和復(fù)雜性，政府治理的任務(wù)更加艱巨，數(shù)字政府在感知能力、決策能力、跟蹤能力和反饋能力上都具有更多的敏感性和機(jī)動性，因而在風(fēng)險管控、危機(jī)管理、資源整合等方面都表現(xiàn)出更加出色的能力；三是依托大數(shù)據(jù)分析的業(yè)務(wù)流程更加便利化、社會資源配置更加集約化、公共服務(wù)決策和供給更加精準(zhǔn)化，從而能夠更好實(shí)現(xiàn)治理在新的社會背景下以服務(wù)型政府建設(shè)、社會全面發(fā)展、人的價值實(shí)現(xiàn)等為目標(biāo)的價值訴求。

(二)數(shù)字政府價值實(shí)現(xiàn)面臨與官僚制政府同樣的問題和風(fēng)險

數(shù)字政府對官僚制政府的批判更容易把兩者視為對立的存在，但從管理視角溯源審視，“某種程度上,‘科學(xué)管理法’正是現(xiàn)在提倡的‘基于數(shù)據(jù)的管理’的鼻祖”，數(shù)字政府也與官僚制政府一樣作為政府社會治理“工具箱”中的一種工具而有著同樣的萌源，這對于有效破解對官僚制的抵制和誤解、客觀審視數(shù)字政府的價值和作用都具有重要的意義。而在建立了數(shù)字政府與官僚制政府一定意義上“同根同源”的認(rèn)知背景下，可以肯定的是數(shù)字政府并非一定完美，在實(shí)踐中同樣面臨多種風(fēng)險和問題，甚至與官僚制政府產(chǎn)生疊加效應(yīng)而同向固化已經(jīng)存在的弊端。杰索普通過觀察治理模式變遷中一系列的“失靈”指出：“失靈乃是日常生活的屬性，且不可避免地充滿偶然性?！?/p>

其一，“制度牢籠”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵?shù)字牢籠”。官僚制下政府及其工作人員被約束在“制度牢籠”內(nèi)而缺乏人性色彩和人文關(guān)懷，能動性和使命感被工作的例行、“不求有功但求無過”的冷漠和麻木替代；但數(shù)字同樣只是缺乏價值的客觀存在并具有更加強(qiáng)烈的工具導(dǎo)向，進(jìn)而由此衍生出大量的“數(shù)字依賴”觀念和“數(shù)字至上”主義，依據(jù)數(shù)字“一刀切”式的工具冷漠、價值迷茫、技術(shù)自負(fù)也存在不斷擴(kuò)張的風(fēng)險。

其二，制度形式主義轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字形式主義?；谥贫群侠砗托问胶侠泶_立的流程在確保穩(wěn)定性、連續(xù)性和一致性方面發(fā)揮了重要作用，但也由于過分強(qiáng)調(diào)而衍生出形式主義的弊端；上述“數(shù)字依賴”和“數(shù)字至上”的觀念不僅容易形成“數(shù)字牢籠”的情況，更由于“唯數(shù)字”“只用數(shù)據(jù)說話”導(dǎo)致管理的簡單化，形式主義也面臨著更加盛行的風(fēng)險，如：政社互動多以數(shù)據(jù)發(fā)布、信息傳達(dá)和任務(wù)布置為主而較為空洞；看似打破時空限制的即時溝通卻進(jìn)一步拉大了政府與民眾的距離；滋生各類留“痕”不留“心”、有效率沒效果的網(wǎng)絡(luò)形式主義；把對數(shù)字的片面強(qiáng)調(diào)作為理由為缺乏擔(dān)當(dāng)和責(zé)任推諉尋找更合適的借口并進(jìn)一步帶來責(zé)任追究的不確定性和模糊化。

其三，“部門鴻溝”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵?shù)字鴻溝”。專業(yè)化和職能化造成的“部門鴻溝”一直存在，依托信息網(wǎng)絡(luò)化及管理智能化打破“部門鴻溝”、實(shí)現(xiàn)對條塊分割的有效治理也一直在探索之中，但由于缺乏整體統(tǒng)籌和一體推進(jìn)的支持和保障，“數(shù)字煙囪”“信息孤島”“網(wǎng)絡(luò)縫隙”等現(xiàn)象愈演愈烈，并成為部門“各自為政”從物理空間到網(wǎng)絡(luò)空間的復(fù)制和移植。需要強(qiáng)調(diào)的是，“數(shù)字鴻溝”在現(xiàn)實(shí)中又更顯無形和更加隱蔽，因此相較于傳統(tǒng)的“部門鴻溝”而言也面臨著進(jìn)一步被拉扯和拉大的風(fēng)險。

基于上述分析，可以發(fā)現(xiàn)：對數(shù)字政府亦不能過譽(yù)，官僚制政府與數(shù)字政府都面臨著倫理和技術(shù)的雙重困境，如使用不當(dāng)都會在反噬和異化中由“理性、高效蛻變?yōu)椤字啤鐣蓡T的鐵籠”。兩者的雙重疊加使得官僚制政府這部“傳統(tǒng)”機(jī)器更加精細(xì)、精密和現(xiàn)代，也就更存在放大既有問題的風(fēng)險，官僚制政府的弊端反而越來越固化、越來越嚴(yán)重，導(dǎo)致“技術(shù)的‘嵌入’不僅無法改變傳統(tǒng)體制反被科層制‘吸納’，還被用以鞏固科層組織結(jié)構(gòu)及其碎片化形態(tài)，成為治理變革的新障礙”。

三、官僚制政府和數(shù)字政府的兼容

官僚制政府和數(shù)字政府兩者各自的內(nèi)在矛盾對立不可避免，它們又都曾經(jīng)或者正在以“看上去很美”的光環(huán)或多或少地帶給我們并不美妙的結(jié)果。因此，在對待兩者的關(guān)系上切不可因自信一味地否定甚至替代對方，也不可因自身的問題而忐忑不安或裹足不前，何況兩者在提高行政效率、提升服務(wù)質(zhì)量等方面擁有的共同追求為兩者的合作兼容奠定了最為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)然，它們在社會治理中的“正功能”雖然也都可能異化為“負(fù)功能”，但也并不是否定它們價值及其存在的根本理由。因此，要在預(yù)防兩者“負(fù)功能”相互疊加的前提下，充分利用數(shù)字技術(shù)對官僚制政府進(jìn)行改進(jìn)，對兩者的“正功能”進(jìn)行正向協(xié)同、兼容放大。

(一)官僚制政府與數(shù)字政府：誰更基礎(chǔ)？如何兼容？

在官僚制政府與數(shù)字政府的互補(bǔ)兼容中，首先要探討的問題是兩者之間誰更加基礎(chǔ)，亦即誰為“體”誰為“用”、誰在“內(nèi)”誰在“外”的問題。

基于前文分析，官僚制和官僚制改進(jìn)的必要性均已取得了廣泛認(rèn)可，在官僚制的必要性上，“好的官僚制猶如大樹的樹干……鑒于其不可缺少性，必須妥當(dāng)對待官僚制，不斷進(jìn)行改革使其保持更高效的狀態(tài)”；而對官僚制的反思和改進(jìn)也衍生出“不是對官僚制的一味批判，而是關(guān)注制約官僚制發(fā)揮作用的外部環(huán)境因素”等觀點(diǎn)，更有學(xué)者指出：“官僚制對社會如此重要，它必須受到精心的照料；對官僚制不是以大規(guī)?！镆案鳌姆绞竭M(jìn)行組織變革，而是以個性化的‘園藝方式’來進(jìn)行變革，是因地制宜進(jìn)行持續(xù)、漸進(jìn)、永無止境地改進(jìn)?！边@些認(rèn)識和見解既是對“官僚制之必須”的肯定，也為官僚制的改造提供了方向，更是深思熟慮下在繼承和突破、維持和創(chuàng)新之間的審慎態(tài)度和理性平衡。

官僚制也并非總是低效或者無效的代名詞，官僚制要擺脫低效陷阱的關(guān)鍵還在于其自身，既要對官僚制運(yùn)作邏輯的內(nèi)在合理性、可能存在的弊端和遭遇的挫折都有清醒的、客觀的、辯證的認(rèn)識，也要與時俱進(jìn)地依靠外部資源的支持，充分利用新技術(shù)的優(yōu)勢來預(yù)防問題和解決問題。同時，官僚制為政府組織提供了包括組織設(shè)計(jì)、制度建設(shè)、運(yùn)作流程、權(quán)責(zé)體系、資源配置等綜合性的整體框架，而大數(shù)據(jù)更多是作為工具和手段而提供技術(shù)性的保障和支持，更為重要的是，數(shù)字技術(shù)既無法改變官僚制運(yùn)作在科層化和部門化的內(nèi)在邏輯，又不能打破或違背政府管理的制度規(guī)定甚至否定制度作為根本保障的價值，更難以替代人的熱情和影響工作人員的主觀價值、主觀偏好和主觀選擇。因此，從基礎(chǔ)性和保障性角度而言官僚制更加基礎(chǔ)，脫離官僚制框架下的數(shù)字政府容易產(chǎn)生“脫實(shí)向虛”的傾向，沒有官僚制作為平臺載體的數(shù)字政府更存在“舍本逐末”的風(fēng)險，而在社會治理中一旦出現(xiàn)失誤則更加容易放大和難以修正，其作用也就難如預(yù)期地有效發(fā)揮。

綜合來看，官僚制政府與數(shù)字政府之間并不是簡單的競爭和替代關(guān)系，而應(yīng)在“官僚制”為體為內(nèi)、數(shù)字政府為用為外的融合中，通過兩者的積極互動，消解彼此存在的缺陷，既發(fā)揮官僚制政府在規(guī)范技術(shù)應(yīng)用、建立數(shù)字規(guī)則、維護(hù)公共利益、確保社會有序運(yùn)行的“穩(wěn)定器”和“頂梁柱”作用，也要發(fā)揮數(shù)字技術(shù)在決策支持、流程優(yōu)化、資源分配、服務(wù)供給、風(fēng)險管控、危機(jī)治理等方面的功能優(yōu)勢，從而實(shí)現(xiàn)官僚制政府和數(shù)字政府融合提升社會治理效能的目標(biāo)。

(二)智慧政府：官僚制政府與數(shù)字政府的兼容互補(bǔ)和相得益彰

政府追求智慧、具有智慧、應(yīng)用智慧的動機(jī)和行為古已有之，古希臘哲學(xué)家柏拉圖在其《理想國》中就指出：“國王和統(tǒng)治者……能嚴(yán)肅認(rèn)真地追求智慧，使政治權(quán)力與聰明才智合而為一。”從追求智慧、促進(jìn)善治、實(shí)現(xiàn)幸福的角度而言，智慧政府具有悠久的歷史，因而也未必完全屬于現(xiàn)代范疇；而我們在現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)背景下討論的智慧政府，也只是在智慧的追求和實(shí)現(xiàn)上擁有了更大的現(xiàn)實(shí)可能和更豐富的工具選擇，從而可以更加有效地追求和擁有智慧。

歷史視野中的過去、現(xiàn)在和未來，智慧政府都具備技術(shù)價值和社會價值的雙重功能，智慧政府的實(shí)踐當(dāng)然不能只局限于物理范疇和技術(shù)領(lǐng)域，數(shù)字時代的智慧政府既是在以官僚制政府為“體”、數(shù)字技術(shù)賦能政府治理為“用”的理念支撐下實(shí)現(xiàn)從技術(shù)協(xié)同到價值協(xié)同的跨越，也是在線下與線上、實(shí)體與虛擬、實(shí)質(zhì)與形式、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、改進(jìn)和突破等多方面、全方位、全領(lǐng)域的綜合呈現(xiàn)和動態(tài)發(fā)展，并始終堅(jiān)持技術(shù)進(jìn)步與政府實(shí)現(xiàn)公共利益，增進(jìn)和實(shí)現(xiàn)人與社會全面發(fā)展的目標(biāo)相契合、相一致的根本要求，為政府追求“至真、至善、至美”的實(shí)踐不斷注入智慧、不斷助力賦能。