王 婷

（貴陽(yáng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，貴州 貴陽(yáng) 550000）

0 引言

2019年5月23日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，這說(shuō)明我國(guó)已經(jīng)基本形成了空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計(jì)，相應(yīng)理論體系日漸完善。應(yīng)基于生態(tài)文明理念，創(chuàng)建環(huán)境保護(hù)與節(jié)約發(fā)展的國(guó)土空間格局，形成更合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制土地開(kāi)發(fā)程度，積極調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，完善土地開(kāi)發(fā)與保護(hù)工作制度。

1 生態(tài)文明理念和國(guó)土空間規(guī)劃概述

1.1 生態(tài)文明理念

生態(tài)文明理念在黨的十八大中提出，指的是黨領(lǐng)導(dǎo)人民在進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的同時(shí)還要尊重并保護(hù)自然，將資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)擺放在生態(tài)文明建設(shè)的突出位置，以此指導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)保護(hù)之間相互協(xié)調(diào)。生態(tài)文明理念強(qiáng)調(diào)全新的社會(huì)運(yùn)作模式，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，使生態(tài)文明理念逐漸滲透到社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域中[1]。

1.2 國(guó)土空間規(guī)劃

實(shí)際上，國(guó)土空間規(guī)劃就是對(duì)國(guó)土空間展開(kāi)系統(tǒng)規(guī)劃分析，為國(guó)家空間的發(fā)展提供科學(xué)指導(dǎo)。20世紀(jì)80年代，我國(guó)開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的研究，起初只是開(kāi)展國(guó)土規(guī)劃編制工作，隨后開(kāi)始向國(guó)土綜合整治與總體規(guī)劃等方面延伸，并朝著生態(tài)化的方向前進(jìn)。2019年5月23日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，為國(guó)土空間規(guī)劃工作提供了指導(dǎo)與依據(jù)，采用分級(jí)分類的方式確立規(guī)劃重點(diǎn)與總體框架，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃的協(xié)調(diào)性與操作性。

2 生態(tài)文明理念在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的作用

2.1 生態(tài)文明理念是指導(dǎo)國(guó)土空間規(guī)劃的重要標(biāo)準(zhǔn)

20世紀(jì)初，我國(guó)就致力于國(guó)土空間規(guī)劃的編制工作，但理論基礎(chǔ)不足，生態(tài)環(huán)境保護(hù)開(kāi)發(fā)缺乏協(xié)調(diào)性，最終的規(guī)劃效果受到限制。如今，各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)在不斷完善，生態(tài)文明理念已經(jīng)成為指導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的重要事項(xiàng)，國(guó)土空間規(guī)劃將會(huì)從空間層面入手，推進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然以及生態(tài)等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此，國(guó)土空間規(guī)劃將生態(tài)文明理念看作是重要指導(dǎo)準(zhǔn)則[2]。

2.2 培育生態(tài)文明主觀意識(shí)，創(chuàng)新國(guó)土空間規(guī)劃形式

國(guó)家建設(shè)不僅追求效率，也要兼顧自然與生態(tài)發(fā)展?；谏鷳B(tài)文明理念建設(shè)國(guó)土空間規(guī)劃體系，為國(guó)土規(guī)劃提供了新的思路，能在實(shí)現(xiàn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的同時(shí)創(chuàng)新國(guó)土空間規(guī)劃方式。例如，在實(shí)際工作中需要意識(shí)到生態(tài)文明建設(shè)的意義，確?？臻g規(guī)劃不會(huì)給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成影響，并完善基礎(chǔ)設(shè)施，豐富國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要理論。

2.3 確立社會(huì)生態(tài)文明建設(shè)的優(yōu)先地位

正式確立國(guó)土空間規(guī)劃體系之前，應(yīng)確定生態(tài)文明建設(shè)在社會(huì)發(fā)展中的重要地位，同時(shí)貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念，確保生態(tài)建設(shè)的工作成果不會(huì)受到任何影響。建設(shè)國(guó)土空間規(guī)劃體系的過(guò)程中，必須確保該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境不會(huì)遭受到破壞，同時(shí)彌補(bǔ)以往環(huán)境發(fā)展方面的缺陷[2]。

3 生態(tài)文明理念視角下國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建要點(diǎn)

3.1 基于生態(tài)文明的視角分析國(guó)土空間規(guī)劃

進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)應(yīng)確立生態(tài)視角，以此看待問(wèn)題。生態(tài)文明理念主要包含自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及文化等多個(gè)方面內(nèi)容，應(yīng)以多元化生態(tài)視角探究國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)狀以及國(guó)土空間規(guī)劃各流程關(guān)系（圖1），加強(qiáng)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃細(xì)節(jié)的有效監(jiān)督和分析。

圖1 國(guó)土空間規(guī)劃各流程關(guān)系

我國(guó)南方地區(qū)生態(tài)多樣、豐富，經(jīng)濟(jì)生態(tài)與文化生態(tài)發(fā)展?jié)摿薮?，這是未來(lái)城市發(fā)展重要考慮的要素。以貴陽(yáng)市為例，貴陽(yáng)市委市政府提出堅(jiān)持“生態(tài)立市”的基本方針，守好發(fā)展和生態(tài)兩條底線，大力實(shí)施大生態(tài)戰(zhàn)略行動(dòng)，進(jìn)一步打造“一河百山千園”自然生態(tài)格局，要求合理規(guī)劃生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”，進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)人口規(guī)模與城市建設(shè)規(guī)模的有效控制。參考其他城市的國(guó)土空間規(guī)劃體系（圖2），積極搭建大數(shù)據(jù)平臺(tái)與監(jiān)督實(shí)施舉措，建立全市編制審批備案體系與國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)督體系，搭建以國(guó)土空間規(guī)劃為主題的“一張圖”監(jiān)督管理系統(tǒng)[3]。

圖2 國(guó)土空間規(guī)劃體系

3.2 在國(guó)土空間規(guī)劃的同時(shí)樹(shù)立生態(tài)文明價(jià)值觀

樹(shù)立生態(tài)文明價(jià)值觀，使其代替?zhèn)鹘y(tǒng)的工業(yè)文明價(jià)值觀，分析國(guó)土空間規(guī)劃當(dāng)中對(duì)生態(tài)文明建設(shè)有作用的內(nèi)容。對(duì)此，可參考以下建議：①保持空間規(guī)劃的多樣性，提高國(guó)土空間發(fā)展的韌性，未來(lái)城市發(fā)展對(duì)自然資源利用提出了多樣化的要求，且城市產(chǎn)業(yè)布局、空間景觀等方面都要滿足多樣化需求。②保持國(guó)土空間規(guī)劃的包容性，各部分生態(tài)系統(tǒng)要相互平衡，不能出現(xiàn)相互排斥的問(wèn)題，例如，公共服務(wù)設(shè)施要合理布局。以往工業(yè)發(fā)展強(qiáng)調(diào)集中布局，但是在生態(tài)文明主題下，國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)將設(shè)施分散到實(shí)際社區(qū)中，讓服務(wù)設(shè)施能夠和社區(qū)之間形成整體，以雙方較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性提高社區(qū)服務(wù)水平[4]。

3.3 確立國(guó)土空間規(guī)劃總框架

依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃體系架構(gòu)（圖3）完成國(guó)土空間規(guī)劃框架編制，從中得知國(guó)土空間規(guī)劃一般會(huì)涉及較多領(lǐng)域，所涵蓋的內(nèi)容復(fù)雜且多樣化。在總體規(guī)劃方面包含全國(guó)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)五級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃中內(nèi)容較多，如耕地保護(hù)、濕地保護(hù)、水利設(shè)施、交通設(shè)施、海洋保護(hù)以及能源設(shè)施等方面的專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容。

圖3 國(guó)土空間規(guī)劃體系架構(gòu)

建設(shè)空間規(guī)劃整體框架期間，必須充分認(rèn)識(shí)生態(tài)文明建設(shè)的重要性，加強(qiáng)生態(tài)文明保護(hù)，將發(fā)展理念落實(shí)到具體工作中。樹(shù)立環(huán)境保護(hù)的發(fā)展理念，遵循生態(tài)環(huán)境保護(hù)的原則，對(duì)于生態(tài)文明與自然環(huán)境較差的區(qū)域，在開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃的過(guò)程中必須嚴(yán)守生態(tài)底線，筑起一道堅(jiān)不可摧的生態(tài)屏障。例如，在規(guī)劃鐵路線路時(shí)，需要將鐵路沿途的路況和自然資源環(huán)境一同納入建設(shè)方案，確保鐵路建設(shè)期間做好環(huán)境保護(hù)工作，提高資源利用率，合理控制成本支出，兼顧生態(tài)文明建設(shè)理念[5]。國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建必須以生態(tài)文明作為前提，當(dāng)國(guó)土空間規(guī)劃和資源環(huán)境發(fā)生沖突時(shí)，必須確保環(huán)境保護(hù)處于優(yōu)先地位。

在開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作時(shí)可以充分依靠大數(shù)據(jù)的全面感知能力，建立國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警體系（圖4）。對(duì)于重要控制線和重點(diǎn)區(qū)域，必須做好國(guó)土空間保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用等各項(xiàng)行為的動(dòng)態(tài)化監(jiān)測(cè)評(píng)估，如果在監(jiān)測(cè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了違法開(kāi)發(fā)保護(hù)邊界的情況，或者出現(xiàn)了約束性指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，系統(tǒng)將會(huì)及時(shí)做出預(yù)警，并從綠色、共享以及創(chuàng)新等方面出發(fā)，做好國(guó)土空間規(guī)劃情況的定期評(píng)估與分析工作，通過(guò)大數(shù)據(jù)與信息化手段落實(shí)各方面的職責(zé)，使國(guó)土空間規(guī)劃決策更加科學(xué)。

圖4 大數(shù)據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警體系

3.4 評(píng)價(jià)資源環(huán)境承載力，集聚開(kāi)發(fā)提升空間效益

基于生態(tài)文明理念的科學(xué)指導(dǎo)，國(guó)土空間規(guī)劃工作的實(shí)施將協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，以不破壞環(huán)境為前提奠定國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)。對(duì)資源環(huán)境承載力做出評(píng)價(jià)，以評(píng)價(jià)結(jié)果為參考，設(shè)置規(guī)劃方案，全方位地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高國(guó)土空間安全指數(shù)和人民群眾美好生活幸福指數(shù)。加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境承載力的研究，例如，從耕地資源、礦山資源、土壤資源等方面入手，確保環(huán)境承載能力評(píng)估的真實(shí)性與準(zhǔn)確性，以評(píng)價(jià)最低的內(nèi)容為突破口制定空間規(guī)劃方案，使國(guó)土開(kāi)發(fā)規(guī)模和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不會(huì)超出資源環(huán)境實(shí)際承載能力。

依靠大數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行資源環(huán)境承載能力的監(jiān)測(cè)與預(yù)警分析，將所有關(guān)于資源環(huán)境承載能力的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)集成在一起，對(duì)土地資源、生態(tài)環(huán)境、自然災(zāi)害、水資源等要素做出動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警，實(shí)現(xiàn)環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制的常態(tài)化。在環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)與評(píng)估的過(guò)程中，借助大數(shù)據(jù)與AI技術(shù)可全方位地監(jiān)測(cè)國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施效果，例如，對(duì)手機(jī)信令數(shù)據(jù)集成，合理分析該地區(qū)的人口聚集度與遷入遷出情況，并以AI技術(shù)為前提展開(kāi)影像變化區(qū)域信息的提取分析，合理探究違法圖斑的分布情況。

當(dāng)前我國(guó)在國(guó)土空間規(guī)劃期間存在著資源緊張以及適宜開(kāi)發(fā)資源有限的問(wèn)題，有必要遵循“集聚開(kāi)發(fā)”的原則，實(shí)現(xiàn)空間效益的最大化。具體來(lái)講，就是在空間有限的情況下保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的充分開(kāi)發(fā)。我國(guó)土地雖然遼闊，但適宜開(kāi)發(fā)的資源有限，且土地空間利用率難以提升，整體效益較低，生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程緩慢。因此，在國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)有必要加大空間集聚開(kāi)發(fā)力度，從橫向與縱向開(kāi)發(fā)密度與開(kāi)發(fā)深度入手，提高空間效益。

3.5 優(yōu)化空間布局，高效落實(shí)國(guó)土生態(tài)保護(hù)工作

基于對(duì)主體功能區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的合理劃分，為促進(jìn)二者和諧發(fā)展，應(yīng)做好空間規(guī)劃的綜合整治，使空間格局得到優(yōu)化。根據(jù)生態(tài)功能區(qū)布局要求，使其同主體功能區(qū)相互協(xié)作，改善當(dāng)?shù)厝丝谠鲩L(zhǎng)情況，掌握社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的生態(tài)壓力，為生態(tài)保護(hù)提供支持。在城市化進(jìn)程中，國(guó)土規(guī)劃工作面臨著更加嚴(yán)格的要求，生態(tài)功能區(qū)遇到了環(huán)境污染的問(wèn)題，此時(shí)應(yīng)科學(xué)構(gòu)建空間規(guī)劃體系，應(yīng)用綠色發(fā)展技術(shù)修復(fù)脆弱區(qū)，同時(shí)基于生態(tài)文明理念確立生態(tài)補(bǔ)償制度。在國(guó)土空間規(guī)劃工作中，應(yīng)始終堅(jiān)持節(jié)約與保護(hù)的工作方針，根據(jù)生態(tài)文明理念指導(dǎo)提高資源利用效率，對(duì)各方面工作展開(kāi)精細(xì)化管理，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化設(shè)計(jì)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，采用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞阶龊蒙鷳B(tài)的補(bǔ)償，優(yōu)化生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度，加大生態(tài)保護(hù)工作力度。

4 結(jié)語(yǔ)

總而言之，生態(tài)文明理念是新形勢(shì)下指導(dǎo)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，可作為空間規(guī)劃體系構(gòu)建的重要理論基礎(chǔ)。應(yīng)掌握生態(tài)文明理念的指導(dǎo)作用，科學(xué)確立國(guó)土空間整體框架，做好資源環(huán)境承載力的有效評(píng)估，優(yōu)化空間布局，樹(shù)立生態(tài)文明價(jià)值觀，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)提供便利條件。