應(yīng)飛虎

(廣州大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510006)

FOP(Front of package)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度是指在食品包裝的主視角區(qū)簡(jiǎn)化地標(biāo)示重要食品營(yíng)養(yǎng)信息的制度，它屬于食品信息制度的組成部分。20多年來(lái)世界各國(guó)眾多種類(lèi)和形式的立法實(shí)踐和嘗試，使這個(gè)看似較小議題的領(lǐng)域成為世界立法的熱點(diǎn)，且這種熱度還在持續(xù)之中。如作為FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度中具有最深規(guī)制力度的營(yíng)養(yǎng)素超標(biāo)警示制度，繼智利、秘魯、以色列、巴西、新加坡等國(guó)制定之后，加拿大等國(guó)的類(lèi)似制度目前也處于立法程序之中，從而使越來(lái)越多的國(guó)家在FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度方面走上或即將走上深度規(guī)制之路。不僅如此，多個(gè)國(guó)際組織或機(jī)構(gòu)也深度參與進(jìn)來(lái)。如世界衛(wèi)生組織2019年制定了《促進(jìn)健康飲食FOP標(biāo)示指導(dǎo)準(zhǔn)則和框架手冊(cè)》;[1]世界食品法典標(biāo)簽委員會(huì)(CCFL)在2016年的第43屆會(huì)議上，決定對(duì)是否需要制定FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的全球原則進(jìn)行研究和考量，之后于2019年完成《FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽指引草案》，[2]以供進(jìn)一步研究和討論。由于FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度被一些國(guó)家認(rèn)為是貿(mào)易壁壘，因此也被作為貿(mào)易政策而受到極大的關(guān)注。[3]在我國(guó)，2018年由中國(guó)營(yíng)養(yǎng)學(xué)會(huì)制定并發(fā)布的《預(yù)包裝食品“健康選擇”標(biāo)識(shí)使用規(guī)范》(試行)，雖然只是一個(gè)社會(huì)組織制定的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，但這也開(kāi)啟了我國(guó)FOP標(biāo)示的實(shí)踐之旅，具有一定意義，當(dāng)然從FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度的種類(lèi)、功能及干預(yù)程度來(lái)看，這僅僅只是FOP標(biāo)示立法的前奏。目前正在修訂的《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》，其征求意見(jiàn)稿已經(jīng)過(guò)了2018、2020、2021年三次公布，雖然FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度納入了其中，但明顯存在著較多問(wèn)題。這也有待對(duì)FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度進(jìn)行深入研究。為何FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示會(huì)持續(xù)成為世界各國(guó)的立法熱點(diǎn)？為何在食品營(yíng)養(yǎng)成分表制度之上還會(huì)產(chǎn)生FOP標(biāo)示制度？這一制度的產(chǎn)生與發(fā)展有哪些規(guī)律可尋？目前我國(guó)超過(guò)一半的成年居民超重或肥胖，為有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)我國(guó)國(guó)民的肥胖問(wèn)題，推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)，我國(guó)應(yīng)該選擇怎樣的FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度？這是本文擬研究的問(wèn)題。

一、FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示的內(nèi)涵及制度功能

作為一種在食品包裝的特定位置以特定方式標(biāo)示特定營(yíng)養(yǎng)信息的制度，F(xiàn)OP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度的產(chǎn)生與發(fā)展，緣于營(yíng)養(yǎng)成分表制度本身的局限以及有限的實(shí)施效果。營(yíng)養(yǎng)成分表制度30多年來(lái)的產(chǎn)生與發(fā)展，本身就是社會(huì)在應(yīng)對(duì)肥胖問(wèn)題上的一個(gè)階段性勝利。這種信息披露的新領(lǐng)域，也歷經(jīng)了披露從自主到強(qiáng)制，披露范圍從小到大的過(guò)程。時(shí)至今日，能量信息以及重要營(yíng)養(yǎng)素信息的強(qiáng)制披露在世界主要國(guó)家已成常態(tài)，但這種制度自產(chǎn)生起，其不足就已顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為由于字體字號(hào)等外在形式以及在食品包裝上的不利位置，營(yíng)養(yǎng)成分表不易引起消費(fèi)者注意；受制于決策能力和基礎(chǔ)知識(shí)，消費(fèi)者很難在短時(shí)間內(nèi)根據(jù)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽信息對(duì)食品健康程度作出判斷，從而使?fàn)I養(yǎng)成分表制度不能有效促進(jìn)消費(fèi)者對(duì)健康食品的選擇。正是這些不足導(dǎo)致了FOP標(biāo)示制度的產(chǎn)生，①而FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度在發(fā)展過(guò)程中，又走出了一條與傳統(tǒng)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度完全不同的路子，成為營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度發(fā)展史上的2.0版。

就制度內(nèi)容而言，F(xiàn)OP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度已不是傳統(tǒng)意義上的信息披露制度。傳統(tǒng)的信息披露止于披露，而FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度在披露信息的同時(shí)，更注重信息的易注意性、信息的簡(jiǎn)潔化、標(biāo)示的警示效果以及信息使用對(duì)消費(fèi)者的便利程度等。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)認(rèn)為，只要有信息的披露，理性的經(jīng)濟(jì)人就會(huì)使用這些信息，或者對(duì)信息作進(jìn)一步的處理，以作出最有利于自己的選擇。在這一假設(shè)下，制度無(wú)需發(fā)展到FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示這一階段。FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度之所以出現(xiàn)，不僅緣于西方發(fā)達(dá)國(guó)家解決和預(yù)防肥胖問(wèn)題的急迫，更緣于認(rèn)知心理學(xué)、行為經(jīng)濟(jì)學(xué)、神經(jīng)科學(xué)等學(xué)科的發(fā)展。這些學(xué)科的研究和發(fā)現(xiàn)，不僅質(zhì)疑了理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的絕對(duì)性，更是在信息的易注意性、信息的形式、標(biāo)示的警示效果等方面對(duì)FOP制度的設(shè)計(jì)予以了實(shí)質(zhì)性的知識(shí)支持，從而對(duì)消費(fèi)者選擇健康食品進(jìn)行有效的助推，以下簡(jiǎn)述之。

(一)信息位置的突出

食品的營(yíng)養(yǎng)成分表一般被置于食品外包裝的背面，尤其是不健康食品的營(yíng)養(yǎng)成分表，企業(yè)更是會(huì)把它置于消費(fèi)者視覺(jué)很難觸及的地方。把重要營(yíng)養(yǎng)信息標(biāo)示于食品包裝的最顯眼的地方，是FOP制度起源之時(shí)解決營(yíng)養(yǎng)成分表位置不佳的主要舉措。雖然目前FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度已普遍存在，這一概念也已被學(xué)術(shù)研究、政府文件以及立法文本廣泛使用，但是較少有法律層面對(duì)FOP作出概念界定。FOP字面含義是包裝的正面或前面,制度上的含義則是指包裝的主要視覺(jué)區(qū)域。至于何為主要視覺(jué)區(qū)域，歐盟的《消費(fèi)者食品信息條例》(2011)較早作出了解釋?zhuān)谠摋l例中，主要視覺(jué)區(qū)域(principal field of vision)是指在購(gòu)買(mǎi)時(shí)最有可能被消費(fèi)者一眼看到(at a glance)的區(qū)域。定義中明顯強(qiáng)調(diào)了“一眼看到”這一要素，這也是FOP制度的主要功能之一。當(dāng)然，把重要營(yíng)養(yǎng)信息置于包裝的主要視覺(jué)區(qū)域，其功能并不限于促進(jìn)消費(fèi)者選擇健康食品，另一種作用機(jī)制也值得關(guān)注。由于最易被消費(fèi)者目光觸及的區(qū)域是食品包裝上的最佳位置，很多年來(lái)，企業(yè)從促進(jìn)營(yíng)銷(xiāo)的角度出發(fā)，極為有效地利用這一區(qū)域，F(xiàn)OP區(qū)域的信息往往是最有利于企業(yè)營(yíng)銷(xiāo)的。FOP制度的出現(xiàn)，使食品包裝主要視覺(jué)區(qū)域被部分地占據(jù)，這一方面使企業(yè)從營(yíng)銷(xiāo)的角度對(duì)食品包裝主要視覺(jué)區(qū)域的可利用面積減少；另一方面，F(xiàn)OP信息的存在，在一定程度上也會(huì)影響企業(yè)營(yíng)銷(xiāo)信息的表達(dá)效果，甚至還會(huì)促使企業(yè)對(duì)FOP區(qū)域利用的重塑。簡(jiǎn)言之，F(xiàn)OP標(biāo)示制度的功能不僅是把重要營(yíng)養(yǎng)信息置于消費(fèi)者最容易看到的區(qū)域，同時(shí)還能在一定程度上抑制企業(yè)利用食品包裝最佳位置營(yíng)銷(xiāo)高能量食品的能力。

(二)信息的簡(jiǎn)化

FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示這一命名，突出了信息的標(biāo)示區(qū)域，這極易產(chǎn)生誤解，讓人以為該制度僅僅是把同樣的信息置于包裝上更易被看到的區(qū)域。事實(shí)上，促使FOP制度產(chǎn)生的一個(gè)重要原因在于簡(jiǎn)化信息的需要。營(yíng)養(yǎng)成分表上的能量信息和重要的營(yíng)養(yǎng)素信息，足以反映食品的健康程度，但對(duì)絕大多數(shù)消費(fèi)者而言，即使注意到了營(yíng)養(yǎng)成分表，也很難基于表中的信息對(duì)食品的健康程度快速作出判斷，這是因?yàn)椋旱谝?，?duì)食品健康程度的判斷需要一定的營(yíng)養(yǎng)學(xué)知識(shí)。如食品中總能量是否過(guò)高，糖含量是否過(guò)高，無(wú)法僅僅依賴(lài)含量的絕對(duì)值作出判斷。第二，即使消費(fèi)者可以對(duì)個(gè)別指標(biāo)的高低作出判斷，基于各指標(biāo)值作出綜合判斷需要更多的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，這不是一件容易的事。第三，即使消費(fèi)者擁有營(yíng)養(yǎng)成分表中的信息及相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)背景知識(shí)，由于購(gòu)買(mǎi)食品需要即時(shí)作出決定，消費(fèi)者沒(méi)有足夠的時(shí)間進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的計(jì)算和判斷。第四，即使消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)食品時(shí)有能力對(duì)食品的健康程度作出專(zhuān)業(yè)的計(jì)算和判斷，這一計(jì)算和判斷的過(guò)程并不一定就會(huì)促使消費(fèi)者選擇健康食品。這是因?yàn)?，雖然后天的環(huán)境也是影響人類(lèi)對(duì)食品偏好的因素，但人類(lèi)對(duì)高能量食品天生具有吸引力，[4]這種吸引力有其進(jìn)化原因以及相應(yīng)的神經(jīng)基礎(chǔ)，當(dāng)然人在面對(duì)三高食品時(shí)，也會(huì)有理性的一面，受制于特定的消費(fèi)環(huán)境，是選擇還是放棄，是這兩種認(rèn)知機(jī)制共同作用的結(jié)果。如果食品的健康程度還要消費(fèi)者對(duì)已有信息進(jìn)行計(jì)算才能獲知，面對(duì)高能量食品的吸引力，消費(fèi)者會(huì)放棄計(jì)算，選擇的天平更容易向高能量食品傾斜；如果消費(fèi)者面對(duì)的是簡(jiǎn)化的信息，雖然并不必然促使消費(fèi)者選擇健康食品，但現(xiàn)成的、直接可用的信息在促進(jìn)消費(fèi)者選擇健康食品方面也能起到一定作用。FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度提供了多類(lèi)簡(jiǎn)化信息，如智利的營(yíng)養(yǎng)素超標(biāo)的警示信息，法國(guó)的顯示食品整體健康程度的營(yíng)養(yǎng)分信息。這些簡(jiǎn)化信息可以較好地克服前述的消費(fèi)者利用營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽表中的信息進(jìn)行決策時(shí)的困難，簡(jiǎn)化消費(fèi)者利用信息的過(guò)程，滿(mǎn)足消費(fèi)者在即時(shí)決策中對(duì)食品健康信息的需求。當(dāng)然，任何事物都有兩面性，過(guò)度簡(jiǎn)化的信息也會(huì)導(dǎo)致信息的不足，這正是制度在設(shè)計(jì)過(guò)程中需要權(quán)衡的。

(三)注意力的吸引和警示性的提升

FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度通過(guò)把簡(jiǎn)化信息放置于食品包裝的主要視覺(jué)區(qū)域，可以較好地抑制消費(fèi)者對(duì)高能量食品的選擇，促進(jìn)健康食品的消費(fèi)。簡(jiǎn)化信息以什么形式出現(xiàn)，這是制度設(shè)計(jì)者不能回避的問(wèn)題。當(dāng)然，如果遵循傳統(tǒng)的信息披露思路，信息形式并不會(huì)影響信息本身的質(zhì)量，那么這個(gè)問(wèn)題就不會(huì)存在；但如果從事實(shí)上的效果以及行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，這一問(wèn)題在FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度設(shè)計(jì)時(shí)必須予以考慮。FOP標(biāo)示的顏色、形狀及大小除了會(huì)對(duì)易注意性產(chǎn)生影響之外，還會(huì)實(shí)質(zhì)性地影響消費(fèi)者的認(rèn)知，從而產(chǎn)生不同的制度功效。這一點(diǎn)猶如對(duì)煙草的消費(fèi)警示，文字和圖形兩種警示形式，警示效果完全不同。這是因?yàn)檫@兩種具有相同內(nèi)容但形式不同的信息，進(jìn)入人的大腦后行經(jīng)的神經(jīng)回路不同，因而會(huì)產(chǎn)生不同的認(rèn)知和警示效果。研究表明，食品包裝上的不同顏色會(huì)影響消費(fèi)者對(duì)食品健康程度的判斷，僅僅綠色就會(huì)使消費(fèi)者更容易作出食品健康的判斷。[5]FOP標(biāo)示的不同形狀也會(huì)影響消費(fèi)者對(duì)食品健康風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知。如智利對(duì)超標(biāo)營(yíng)養(yǎng)素的警示圖案，采用了類(lèi)似交通標(biāo)示中的禁行標(biāo)示，因而產(chǎn)生更為有效的警示效果。巴西的研究表明，警示標(biāo)示設(shè)計(jì)時(shí)使用三角形符號(hào)、白色背景和文字“High In/Alto em”比文字“A lot of/Muito”和八角形符號(hào)有更多的優(yōu)勢(shì)。這些設(shè)計(jì)元素有助于吸引消費(fèi)者的注意力，使他們能夠更容易看到警示標(biāo)示，因此也更適合巴西民眾。[6]這種功能是傳統(tǒng)的營(yíng)養(yǎng)成分表制度所不具備的。

二、FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度的演化進(jìn)程及規(guī)律

營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度運(yùn)行中的不足導(dǎo)致了FOP標(biāo)示制度的產(chǎn)生。雖然兩種制度幾乎同時(shí)產(chǎn)生，但由于問(wèn)題更為復(fù)雜，涉及利益更為深入，F(xiàn)OP制度直到最近10多年才密集發(fā)展起來(lái)。隨著這一制度的確立，尤其是不健康食品信息的強(qiáng)制披露制度在更多國(guó)家的確立，以及這一制度良好效果的獲得，F(xiàn)OP標(biāo)示制度已呈現(xiàn)出廣泛的認(rèn)可度和接受度。雖然發(fā)展中存在一些障礙或停滯，我們還是能夠可以從FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度較短的歷史中看到清晰的發(fā)展脈絡(luò)：制度從無(wú)到有，從僅有零星國(guó)家的制度實(shí)踐到全世界主要國(guó)家的制度參與；從最初的自主標(biāo)識(shí)，到其后的強(qiáng)制標(biāo)示，以及實(shí)施強(qiáng)制標(biāo)識(shí)國(guó)家數(shù)量的不斷增長(zhǎng)；從僅展示健康食品信息到對(duì)不健康食品的警示；從單項(xiàng)信息的強(qiáng)調(diào)或警示到綜合性信息的提供。FOP標(biāo)示制度在多元的發(fā)展中不斷走向有益、有效、親民。

(一)制度從無(wú)到有，種類(lèi)不斷增多，干預(yù)程度趨于深化。

FOP標(biāo)示制度有多個(gè)種類(lèi)。如根據(jù)強(qiáng)制性程度，可有自主標(biāo)示和強(qiáng)制標(biāo)示之分；根據(jù)信息指標(biāo)多少，可有單一指標(biāo)和綜合指標(biāo)之分；根據(jù)信息的功能，有警示性信息與解釋性信息之分；根據(jù)對(duì)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽中的基礎(chǔ)性信息進(jìn)行處理深度不同，可有淺度處理的信息和深度處理的信息之分?？v觀FOP標(biāo)示制度的簡(jiǎn)短歷史，其發(fā)展的脈絡(luò)非常清晰。制度發(fā)展過(guò)程中最重要的趨勢(shì)性特征就是對(duì)標(biāo)示信息的形式、內(nèi)容的干預(yù)程度一步步不斷深入。從早期的提升信息易注意性的制度，到顯示食品健康程度的信息制度，再到警示不健康食品的制度，信息不斷簡(jiǎn)化、清晰，信息的呈現(xiàn)也更趨顯著，信息的警示效果以及市場(chǎng)的干預(yù)程度不斷得到提升。如墨西哥在2014年就開(kāi)始實(shí)施每日營(yíng)養(yǎng)指南(Guideline Daily Amount)的FOP標(biāo)示制度，這種FOP標(biāo)示制度僅在營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的基礎(chǔ)上向前走出了一小步，在幫助消費(fèi)者選擇方面作用還是極其有限的，因此，2019年墨西哥議會(huì)修改健康法，引入了FOP警示標(biāo)示制度。在歐洲，為應(yīng)對(duì)國(guó)民鹽攝入嚴(yán)重超標(biāo)這一問(wèn)題，1989年芬蘭對(duì)食品中鹽的含量標(biāo)示進(jìn)行立法，對(duì)鹽含量超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)的食品，規(guī)定必須在食品包裝上標(biāo)示“鹽含量高”(high salt content),對(duì)鹽含量低于一定標(biāo)準(zhǔn)的情形，可標(biāo)示“低鹽”(low salt)。這是最早的營(yíng)養(yǎng)素含量的強(qiáng)制性警示立法，但事實(shí)上那時(shí)FOP標(biāo)示還沒(méi)有形成基本的概念，1990年歐共體的《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽指引》(90/496/EEC)中沒(méi)有FOP標(biāo)示制度，僅在指引的第7條第1款規(guī)定了“營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽應(yīng)該印制在顯而易見(jiàn)之處(conspicuous place)”；2011年歐盟的《消費(fèi)者食品信息條例》在序言以及第30條第3款和第34條第3款中對(duì)FOP標(biāo)示制度作出了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，其制度內(nèi)容僅限為對(duì)重要營(yíng)養(yǎng)信息的易注意性的強(qiáng)化，這也是早期的FOP標(biāo)示制度的主要表現(xiàn)。近幾年，歐盟較多成員國(guó)制定了各自的FOP標(biāo)示制度，一方面，成員國(guó)的制度是非強(qiáng)制性的，另一方面，多種制度的適用在歐盟內(nèi)部造成了不統(tǒng)一，鑒于此，并鑒于FOP制度在促進(jìn)消費(fèi)者作出健康食品選擇方面的強(qiáng)大能力，2020年5月，歐洲委員會(huì)在“農(nóng)田到餐桌戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃”中建議2022年底前在歐盟范圍內(nèi)引入統(tǒng)一的具有強(qiáng)制力的FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度。此項(xiàng)制度的發(fā)展史清晰地呈現(xiàn)了制度從無(wú)到有、從有到強(qiáng)的歷程。

FOP標(biāo)示制度發(fā)展至今已出現(xiàn)了多個(gè)種類(lèi)，并存于世界各國(guó)。為何世界上不同種類(lèi)的FOP標(biāo)示制度得以并存？為何深度干預(yù)的制度在南美這一肥胖率較高的區(qū)域得以普及？這是因?yàn)樽鳛轭A(yù)防和解決肥胖問(wèn)題的舉措，其制度內(nèi)容由多個(gè)因素決定。除了某個(gè)區(qū)域肥胖問(wèn)題的嚴(yán)重程度這一核心因素外，社會(huì)對(duì)肥胖問(wèn)題的認(rèn)識(shí)程度、政府和社會(huì)對(duì)民眾健康的重視程度以及周邊國(guó)家的相關(guān)制度等也是重要的影響因素。這些影響因素在世界各國(guó)存在較大差異，因此也導(dǎo)致了不同干預(yù)程度的制度的并存。

(二)雖有反對(duì)力量，但良好的反肥胖效果促進(jìn)了制度發(fā)展。

由于FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度尤其是強(qiáng)制警示制度對(duì)企業(yè)的深度干預(yù)，制度在形成過(guò)程中常會(huì)受到食品行業(yè)或企業(yè)的反對(duì)。食品行業(yè)或者反對(duì)待通過(guò)的制度，或者主張采用干預(yù)力度相對(duì)較輕的制度。如巴西的衛(wèi)生規(guī)制部門(mén)(ANVISA)制定FOP制度在尋求社會(huì)各方意見(jiàn)時(shí)，食品和飲料行業(yè)希望采用類(lèi)似英國(guó)的交通燈制度，而消費(fèi)者組織則希望運(yùn)用類(lèi)似智利的超標(biāo)警示制度。[7]法國(guó)在2014年提出使用營(yíng)養(yǎng)分標(biāo)示制度后，食品行業(yè)對(duì)這種制度的采用予以了強(qiáng)烈反對(duì)，并采取提出自己的標(biāo)示方案、阻止對(duì)營(yíng)養(yǎng)分制度的公共研究等多種策略和方法阻礙或延遲制度的引入。[8]烏拉圭政府2018年發(fā)布了專(zhuān)門(mén)的行政令引入強(qiáng)制性的FOP警示制度，在制度形成過(guò)程中，代表食品企業(yè)利益的行業(yè)組織CIALI提出單一的制度不能解決肥胖帶來(lái)的疾病問(wèn)題，這種制度不僅會(huì)損害行業(yè)的正常發(fā)展，也不能達(dá)到教育消費(fèi)者的效果。[9]又如，雖然美國(guó)進(jìn)行了2016年食品標(biāo)簽制度改革，但FOP標(biāo)示制度的立法并沒(méi)有啟動(dòng)，很大的原因在于美國(guó)有數(shù)量眾多的食品業(yè)巨頭，其巨大的影響力影響了國(guó)內(nèi)的立法。另外，這種反對(duì)的力量也可能來(lái)自國(guó)外。在北美自由貿(mào)易協(xié)議進(jìn)行談判協(xié)商的過(guò)程中，美國(guó)政府試圖通過(guò)限制協(xié)議成員國(guó)向消費(fèi)者警示不健康食品的權(quán)力，以阻止協(xié)議其他兩個(gè)成員國(guó)的FOP標(biāo)示立法活動(dòng)。美國(guó)貿(mào)易代表辦公室2017年發(fā)布的《貿(mào)易壁壘》報(bào)告中，把營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽作為一種貿(mào)易壁壘對(duì)待，并在政府層面關(guān)注各國(guó)的相關(guān)立法。如報(bào)告顯示，智利的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示立法導(dǎo)致美國(guó)公司損失數(shù)百萬(wàn)美元的銷(xiāo)售及相關(guān)費(fèi)用。美國(guó)在WTO技術(shù)性貿(mào)易壁壘委員會(huì)等框架內(nèi)向智利提出了對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)切。[10]總體而立，各種形式的反對(duì)一定程度上會(huì)影響立法的進(jìn)程或制度內(nèi)容，但面對(duì)肥胖及與飲食相關(guān)疾病問(wèn)題的嚴(yán)重化和普及化，F(xiàn)OP標(biāo)示制度終究會(huì)被選擇。這緣于FOP標(biāo)示制度良好的反肥胖效果。一方面，F(xiàn)OP標(biāo)示制度通過(guò)提升重要信息的易注意性、簡(jiǎn)化重要信息以及對(duì)超標(biāo)營(yíng)養(yǎng)素的警示等多種路徑，促使消費(fèi)者選擇健康食品，排斥不健康食品；另一方面，這種制度可以倒逼食品生產(chǎn)者修改食品成份，或者重新設(shè)計(jì)產(chǎn)品，以免在嚴(yán)格實(shí)施的制度框架下處于不利境地。如智利《食品營(yíng)養(yǎng)成分與廣告法》修改并實(shí)施后，含糖飲料的購(gòu)買(mǎi)量比實(shí)施前下降了23.7%；[11]不僅需要警示標(biāo)示的食品數(shù)量減少了，作出警示標(biāo)示的食品中糖含量也較大幅度下降。[12]

(三)非強(qiáng)制性制度在制度演進(jìn)中發(fā)揮重要作用。

由于強(qiáng)制性的FOP標(biāo)示制度直接加重了食品企業(yè)的標(biāo)示責(zé)任，同時(shí)也能促進(jìn)消費(fèi)者選擇健康食品，這種制度往往被食品企業(yè)尤其是不健康食品的企業(yè)所反對(duì)。因此單純依賴(lài)食品行業(yè)不斷推進(jìn)FOP標(biāo)示制度是不可能的。制度實(shí)踐中，在強(qiáng)制性制度不能或很難確立的情形下，非強(qiáng)制性的標(biāo)示制度常被選擇。在非強(qiáng)制性的制度框架下，企業(yè)為何愿意主動(dòng)標(biāo)示？這是因?yàn)槭袌?chǎng)主體間的標(biāo)示意愿存在著較大差異，并非所有的企業(yè)都沒(méi)有標(biāo)示的意愿，一些企業(yè)尤其是生產(chǎn)健康食品的企業(yè)，本身就有較大的標(biāo)示意愿，他們主動(dòng)的標(biāo)示行為，在直接增加標(biāo)示率的同時(shí)，對(duì)不標(biāo)示企業(yè)形成一定的市場(chǎng)壓力。這種市場(chǎng)的壓力也會(huì)使一些企業(yè)改變食品成分。[13]澳大利亞于2014年6月起實(shí)施的健康星制度(HSR)實(shí)踐也表明了這一點(diǎn)。[14]這種自主標(biāo)示的制度在形成或?qū)嵤┑倪^(guò)程中，公權(quán)與私權(quán)主體常常進(jìn)行合作。如澳大利亞的健康星制度就是由澳大利亞政府和食品行業(yè)以及公共健康和消費(fèi)者組織合作發(fā)展起來(lái)的，且整個(gè)制度的發(fā)展也受到了州政府和地方政府的資助。又如歐盟的《消費(fèi)者食品信息條例》在立法理由中強(qiáng)調(diào)基于自愿的原則，最重要的營(yíng)養(yǎng)信息可以在包裝的主要視覺(jué)區(qū)再次顯示，因此有必要在制度上澄清哪些信息是最重要的，以免企業(yè)隨意選擇再次顯示的營(yíng)養(yǎng)信息而使消費(fèi)者困惑?；谶@樣的理念，條例在第30條第3款對(duì)最重要信息作出了界定，在第34條第3款對(duì)標(biāo)示的形式要求作出規(guī)定。這樣自主標(biāo)示的制度保障了市場(chǎng)主體是否采用FOP標(biāo)示制度的選擇權(quán)，但市場(chǎng)主體選擇使用后，必須遵循制度的強(qiáng)制性規(guī)定。這種選擇的自主性與標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性的共同作用，在尊重市場(chǎng)主體權(quán)利的同時(shí)，也可以較好地實(shí)現(xiàn)公權(quán)的意圖。

(四)制度擴(kuò)散呈現(xiàn)出一定的區(qū)域性。

在FOP標(biāo)示制度發(fā)展的歷程中，制度種類(lèi)不斷出現(xiàn)，極為顯然的是，制度的擴(kuò)展以制度借鑒或移植的方式呈現(xiàn)了一定的區(qū)域性。如營(yíng)養(yǎng)分制度2017年在法國(guó)被政府認(rèn)可并實(shí)施后，比利時(shí)、西班牙、德國(guó)、荷蘭、盧森堡等國(guó)政府也認(rèn)可并推薦了這一制度，此外，雖然沒(méi)有政府的推薦，一些大型食品企業(yè)在葡萄牙、瑞士和奧地利等國(guó)也運(yùn)用了這種標(biāo)示。2016年智利的營(yíng)養(yǎng)素超標(biāo)警示制度實(shí)施后，阿根廷、秘魯、烏拉圭、墨西哥、巴西等較多南美國(guó)家也采用了這一制度，加拿大目前正處于立法過(guò)程中。瑞典1989年運(yùn)用“Keyhole”標(biāo)志標(biāo)示健康食品以來(lái)，挪威、丹麥、冰島、立陶宛等北歐國(guó)家以及馬其頓等國(guó)，先后采用這一標(biāo)志，并且還共同商議這一標(biāo)示的使用規(guī)則。特定的FOP標(biāo)示制度之所以會(huì)在一定區(qū)域內(nèi)普及，一方面在于某個(gè)區(qū)域可能會(huì)面臨同樣需要解決的問(wèn)題；另一方面，同一區(qū)域具有同樣或類(lèi)似的制度，便于食品在該區(qū)域內(nèi)的流通。

三、FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度構(gòu)建的認(rèn)知前提

FOP標(biāo)示制度是一種發(fā)展中的新型制度，其法律屬性以及在法律體系中的地位至今并不清晰。它與傳統(tǒng)的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度有何不同？與食品安全法、健康促進(jìn)法是一種怎樣的關(guān)系？它的特殊性對(duì)立法程序有什么要求？標(biāo)準(zhǔn)的制定程序是否足以承載FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度的制定？在構(gòu)建FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度的過(guò)程中，這些問(wèn)題首先有必要明晰。

(一)FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度的法律特質(zhì)

1.與傳統(tǒng)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的差異

作為一種新型的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度，F(xiàn)OP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度與傳統(tǒng)的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度在內(nèi)容上存在重大差異：第一，客觀信息與主觀信息的差異。傳統(tǒng)的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度以營(yíng)養(yǎng)成分表為中心，它提供的是有關(guān)食品營(yíng)養(yǎng)成分的基本信息。成分表中的信息是一種客觀信息，并不需要制度制定者對(duì)這種信息進(jìn)行主觀評(píng)價(jià)；而FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度所涉及的信息是以營(yíng)養(yǎng)成分表為基礎(chǔ)對(duì)信息的進(jìn)一步利用，這種利用以食品是否健康及健康程度為信息目標(biāo)，這是對(duì)營(yíng)養(yǎng)信息涉及到的問(wèn)題進(jìn)行主觀評(píng)價(jià)。這也決定了FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度的復(fù)雜性。第二，對(duì)市場(chǎng)主體干預(yù)的度的差異?？傮w而言，F(xiàn)OP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度比營(yíng)養(yǎng)成分表制度對(duì)市場(chǎng)主體的干預(yù)更為深刻，對(duì)市場(chǎng)主體的影響更大。恰當(dāng)?shù)亩仁且环N制度有效性的表征和保障，而這并不是一件容易的事，它因此會(huì)對(duì)立法程序等提出新的要求。

2.與食品安全法的差異及法律屬性

營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度目前被置于食品安全法的框架之下，被認(rèn)為是食品安全法的一部分。這一點(diǎn)可以從兩方面的立法得到證實(shí)：第一，營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度目前規(guī)定在《食品安全法》之中?！妒称钒踩ā返谒恼碌谌?jié)的標(biāo)題為“標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)和廣告”，雖然食品標(biāo)簽也包含了食品的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽，但在文字表述上，該節(jié)對(duì)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度沒(méi)有作出全面規(guī)定，僅在第六十七條第二款規(guī)定，“專(zhuān)供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品，其標(biāo)簽還應(yīng)當(dāng)標(biāo)明主要營(yíng)養(yǎng)成分及其含量?！蓖瑫r(shí)第六十七條第三款規(guī)定，“食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)標(biāo)簽標(biāo)注事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”該款把食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)標(biāo)簽的規(guī)定納入了食品安全法中。我國(guó)的《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》制定于2011年，是食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的一般規(guī)則，該通則是以食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(GB 28050-2011)的形式發(fā)布的。第二，我國(guó)的健康促進(jìn)法中沒(méi)有關(guān)于營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的任何制度。作為提供基本營(yíng)養(yǎng)信息和應(yīng)對(duì)不健康食品過(guò)度攝入而導(dǎo)致的肥胖及相關(guān)疾病問(wèn)題的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度，沒(méi)有出現(xiàn)在《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》中。2016年在起草和討論《基本醫(yī)療法》的過(guò)程中，基于大健康的考慮把法更名為《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》，并且在草案中專(zhuān)門(mén)增加了一章作為健康促進(jìn)的內(nèi)容。當(dāng)然，這顯示了健康促進(jìn)法的制定存在著一定程度的倉(cāng)促，但也很顯然地表明，在認(rèn)識(shí)上，營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度并沒(méi)有被納入到健康促進(jìn)法的框架之下。

從法律性質(zhì)看，營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度在本質(zhì)上屬于健康促進(jìn)法。傳統(tǒng)的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度旨在提供基本的食品營(yíng)養(yǎng)信息，也具有一定的食品安全法的特質(zhì)，F(xiàn)OP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度具有極為典型的健康促進(jìn)法的性質(zhì)，沒(méi)有食品安全法的特性。健康促進(jìn)法與食品安全法在食品問(wèn)題上雖然有領(lǐng)域上的重合，但兩種法律的立法理念和價(jià)值追求不同。食品安全法側(cè)重于食品的安全保障，這是對(duì)作為人類(lèi)必需品的食品在質(zhì)量上的最低要求。在我國(guó)，除供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》外，其他食品都必須符合《食品安全法》的規(guī)定和要求。而健康促進(jìn)法的主要目的在于對(duì)人類(lèi)健康的促進(jìn)，它與食品安全法在內(nèi)容上有交叉，健康促進(jìn)法有涉及到食品方面的制度內(nèi)容，但更多是與食品不相關(guān)的制度內(nèi)容。即使一些與食品相關(guān)的制度內(nèi)容，與食品安全法也有很大差異。與食品安全法追求食品的安全不同，健康促進(jìn)法是在食品安全法的基礎(chǔ)上，對(duì)食品作為一種必需品在質(zhì)量上的更高要求，即對(duì)人類(lèi)健康的追求。這種法律理念和價(jià)值追求的差異對(duì)立法程序和知識(shí)要求會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的差異。在FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度制定的過(guò)程中，這種差異必須受到關(guān)注。

(二)FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度的特質(zhì)對(duì)立法的影響

1.FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示立法對(duì)行為經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)的知識(shí)要求

FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示立法看似是一個(gè)以營(yíng)養(yǎng)信息為主體的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，然而事實(shí)上與傳統(tǒng)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度制定時(shí)面臨的問(wèn)題是完全不同的。在這一制度的形成過(guò)程中，營(yíng)養(yǎng)方面的專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題并非關(guān)鍵，因?yàn)樗苌偕婕暗街贫I(yíng)養(yǎng)成分表制度時(shí)相關(guān)的技術(shù)指標(biāo)問(wèn)題。作為肥胖應(yīng)對(duì)法，它更多需要考慮肥胖這一社會(huì)問(wèn)題，如肥胖問(wèn)題在社會(huì)中的嚴(yán)重程度；其他應(yīng)對(duì)肥胖問(wèn)題的制度舉措及其效果等。它需要運(yùn)用的知識(shí)體系與營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度制定時(shí)完全不同，對(duì)專(zhuān)家的知識(shí)需求更為廣泛，除了營(yíng)養(yǎng)學(xué)方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)之外，更需要經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等方面的知識(shí)。②還有一點(diǎn)不能忽視的是，F(xiàn)OP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示是一種對(duì)市場(chǎng)較深度的干預(yù)，與傳統(tǒng)的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的相對(duì)穩(wěn)定不同，這種干預(yù)的度并非是恒定的，隨著需要解決的問(wèn)題的變化，制度也需要適時(shí)地作出反應(yīng)。這也對(duì)參與立法的專(zhuān)家的知識(shí)提出更高的要求。

在制度內(nèi)容上，F(xiàn)OP標(biāo)示制度特別強(qiáng)調(diào)信息的易注意性和信息的風(fēng)險(xiǎn)警示功能，這種立法需要認(rèn)知科學(xué)、心理學(xué)、腦科學(xué)方面的知識(shí)支持，需要行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野和工具。易注意性的問(wèn)題并不是傳統(tǒng)信息披露制度所關(guān)注的，也不是傳統(tǒng)法律所關(guān)注的。信息易注意性的提升有助于消費(fèi)者的選擇，因此成為FOP標(biāo)示制度的核心之一，但通過(guò)制度路徑提升信息的易注意性，有賴(lài)于行為經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的支持；信息的風(fēng)險(xiǎn)警示也是FOP標(biāo)示制度的功能，警示效果的獲取也有賴(lài)于行為經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的支持，僅有營(yíng)養(yǎng)學(xué)、食品學(xué)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)無(wú)助于問(wèn)題的解決。

2.FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示立法對(duì)程序的要求

與食品安全法相比，健康促進(jìn)制度在制定時(shí)相對(duì)更難形成共識(shí)。食品安全法作為一種保障安全的基本制度和基礎(chǔ)性制度，全社會(huì)的共識(shí)容易形成，食品生產(chǎn)者和提供者很難反對(duì)這類(lèi)制度。而食品領(lǐng)域的健康促進(jìn)制度，是對(duì)食品的健康要求，這種高于食品安全的要求，使這一制度涉及的問(wèn)題具有極強(qiáng)的社會(huì)性，利益相關(guān)主體多元，問(wèn)題更為復(fù)雜，立法難度加大。這一方面在于不易如食品安全那樣成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)；另一方面，也不易形成社會(huì)共識(shí)。如立法議程較難形成，立法中的阻礙會(huì)相對(duì)較多。FOP標(biāo)示制度在形成和發(fā)展過(guò)程中就遭到了世界上較多國(guó)家食品行業(yè)力量反對(duì)，對(duì)深度干預(yù)的FOP標(biāo)示制度更是有強(qiáng)烈反對(duì)。因此需要在制度制定時(shí)有更多的利益主體參與，③而這需要有適當(dāng)?shù)某绦虮Ｕ稀?/p>

FOP標(biāo)示制度在發(fā)展過(guò)程中，出現(xiàn)了不同種類(lèi)、不同功能及不同干預(yù)程度的制度。FOP標(biāo)示制度產(chǎn)生初期以強(qiáng)化易注意性的制度為主，由于這一制度并沒(méi)有增加新的信息，在《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》中作出規(guī)定，并無(wú)不妥，但如果認(rèn)為FOP標(biāo)示屬于營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示的一部分，進(jìn)而認(rèn)為所有的FOP標(biāo)示都必須是《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》的制度范圍，或者認(rèn)為這屬于標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題進(jìn)而運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)的制定程序，這會(huì)對(duì)FOP標(biāo)示制度的確立產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。我國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)的制定雖然也有基本的程序，但在社會(huì)參與、公開(kāi)性方面要弱于法律的制定程序。與法律的制定程序比，也更簡(jiǎn)化一些，約束相比較少，因此并不適合以制定標(biāo)準(zhǔn)的程序和要求制定FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度。運(yùn)用制定標(biāo)準(zhǔn)的程序來(lái)制定FOP標(biāo)示制度，不足以承載FOP這一復(fù)雜制度的制定。

3.FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示立法的體例需求

世界上制定FOP標(biāo)示制度尤其是營(yíng)養(yǎng)素超標(biāo)警示制度的國(guó)家，多把其納入健康法或健康促進(jìn)法的框架下。如以色列根據(jù)《公共健康保護(hù)法》(食品)在2017年制定《公共健康保護(hù)條例》(食品)(營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽)，確立了強(qiáng)制性的營(yíng)養(yǎng)素超標(biāo)警示制度；④2016年1月法國(guó)衛(wèi)生部也是根據(jù)健康法第5條啟動(dòng)引入FOP標(biāo)示制度;秘魯2017年制定的《健康飲食促進(jìn)法》確立了上述類(lèi)似制度；墨西哥的營(yíng)養(yǎng)素超標(biāo)警示制度也是在2019年對(duì)《一般健康法》作出修改后,由規(guī)制機(jī)構(gòu)在2020年3月發(fā)布的；加拿大于2018年公布的FOP標(biāo)示制度的草案，也是采用了對(duì)食品與藥品法進(jìn)行修改的方式。也有國(guó)家或區(qū)域在食品信息法的框架下制定，如智利的法律名為《食品營(yíng)養(yǎng)成分與廣告法》，歐盟的FOP標(biāo)示制度在2011年《消費(fèi)者食品信息條例》中確立。也有國(guó)家單獨(dú)制定FOP標(biāo)示制度，如阿根廷⑤。這樣的處理并不僅僅只是立法形式的問(wèn)題，而是這種制度的內(nèi)容及法律屬性決定了制度的制定必須有更多的社會(huì)參與、充分的利益考量以及專(zhuān)門(mén)的程序保障。我國(guó)的FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度可以在《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》中作出原則性的規(guī)定，具體的規(guī)范可以在法律原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上制定單行性規(guī)范，也可以在制定食品信息法的過(guò)程中，把FOP標(biāo)示制度納入其中。

四、我國(guó)FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示的制度選擇及構(gòu)建

(一)我國(guó)的FOP標(biāo)示制度及其不足

作為應(yīng)對(duì)肥胖問(wèn)題的一個(gè)舉措，F(xiàn)OP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度具有較強(qiáng)的反肥胖功能，因此極短時(shí)間內(nèi)在世界上有了很大的發(fā)展，對(duì)其進(jìn)行立法的國(guó)家和參與的國(guó)際組織不斷增多，制度干預(yù)的程度也不斷加深。近些年來(lái)，我國(guó)國(guó)民超重肥胖的問(wèn)題凸顯，慢性病發(fā)病呈上升趨勢(shì)。2021年12月國(guó)家國(guó)民體質(zhì)監(jiān)測(cè)中心發(fā)布的《第五次國(guó)民體質(zhì)監(jiān)測(cè)公報(bào)》數(shù)據(jù)結(jié)果顯示：2020年成年人超重率、肥胖率分別為35.0%和14.6%，較2014年分別增長(zhǎng)了2.3和4.1個(gè)百分點(diǎn)?！吨袊?guó)居民營(yíng)養(yǎng)與慢性病狀況報(bào)告(2020年)》顯示我國(guó)6-17歲、6歲以下兒童青少年超重肥胖率分別達(dá)到19%和10.4%。⑥超重肥胖是促成心臟病、糖尿病等慢性病的重要因素。在1980年，相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)全國(guó)30萬(wàn)成人的流行病學(xué)調(diào)查顯示，糖尿病患病率僅為0.67%，根據(jù)2017年調(diào)查及估算，全國(guó)18歲以上成人糖尿病患病率為11.2%，糖尿病前期患病率為35.2%。[15]肥胖是導(dǎo)致我國(guó)糖尿病發(fā)病率近30多年來(lái)迅猛增長(zhǎng)的重要原因，而高能量食品的過(guò)度攝入則是導(dǎo)致肥胖的主要原因。我國(guó)國(guó)民對(duì)高能量食品的攝入多年來(lái)呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。如2018年5月發(fā)布的《中國(guó)兒童含糖飲料消費(fèi)報(bào)告》顯示，1998年我國(guó)城市兒童人均每天飲用飲料329毫升，2008年增長(zhǎng)到715毫升，增長(zhǎng)趨勢(shì)極其明顯?！吨袊?guó)居民營(yíng)養(yǎng)與慢性病狀況報(bào)告(2020年)》顯示，我國(guó)居民人均每日烹調(diào)用鹽9.3克，大大超過(guò)了世界衛(wèi)生組織推薦的每天5克攝入的上限。鹽的過(guò)度攝入是導(dǎo)致高血壓的重要因素。2014年9月至2017年6月在對(duì)全國(guó)的35-75歲170多萬(wàn)城鄉(xiāng)社區(qū)居民的篩查中，高血壓檢出率高達(dá)37.2%。高鹽、高脂、高糖食品的過(guò)度攝入會(huì)導(dǎo)致肥胖等一系列健康問(wèn)題，為預(yù)防或應(yīng)對(duì)這些健康問(wèn)題，有必要建立科學(xué)、可行的FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度。

我國(guó)目前FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度的建立處于起步階段。國(guó)務(wù)院辦公廳2017年6月印發(fā)的《國(guó)民營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃(2017-2030年)》強(qiáng)調(diào)“完善營(yíng)養(yǎng)法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)體系”，并指出“加快修訂預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則”；2019年6月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)的意見(jiàn)》，要求“修訂預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則”。兩次提到的預(yù)包裝營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則有所特指，專(zhuān)指2011年制定的《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》。該通則中沒(méi)有確立FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度?！额A(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》目前正在由中國(guó)營(yíng)養(yǎng)學(xué)會(huì)、中國(guó)疾病預(yù)防控制中心營(yíng)養(yǎng)與健康所、深圳市標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究院等機(jī)構(gòu)組織修訂，2018年12月公布的《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》(征求意見(jiàn)稿)在第五條第五款中增加了如下條文：“鼓勵(lì)在包裝正面采用圖形等信息對(duì)營(yíng)養(yǎng)成分表進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明，當(dāng)食品中的脂肪、納、糖含量要求符合T/CNSS 001-2018時(shí)，可以選擇“健康選擇”標(biāo)識(shí)?！睏l文中“T/CNSS 001-2018”指的是2018年中國(guó)營(yíng)養(yǎng)學(xué)會(huì)發(fā)布的《預(yù)包裝食品“健康選擇”標(biāo)識(shí)使用規(guī)范》(試行)，這是一個(gè)社會(huì)團(tuán)體主導(dǎo)制定的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，它設(shè)定了一套總結(jié)性指標(biāo)體系，即對(duì)乳及乳制品、堅(jiān)果和籽類(lèi)、糧谷類(lèi)制品、肉制品等十類(lèi)食品的脂肪、飽和脂肪、總糖和鈉等設(shè)定技術(shù)指標(biāo)和閾值標(biāo)準(zhǔn)。滿(mǎn)足該標(biāo)準(zhǔn)的食品，可以在外包裝上使用“健康選擇”或“聰明選擇”標(biāo)志，向消費(fèi)者傳遞該食品具有相對(duì)較健康的特性。這是我國(guó)第一個(gè)FOP的標(biāo)示規(guī)范，具有開(kāi)創(chuàng)意義，但該規(guī)范僅僅只是我國(guó)建立和完善FOP標(biāo)示制度的開(kāi)頭，離世界上主要的FOP標(biāo)示制度還有很大距離：第一，該標(biāo)準(zhǔn)為團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，不是政府主導(dǎo)制定的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)作為市場(chǎng)自主制定的標(biāo)準(zhǔn)和政府主導(dǎo)制定的標(biāo)準(zhǔn)都是法律意義上的標(biāo)準(zhǔn)，且具備相應(yīng)能力的社會(huì)組織協(xié)調(diào)相關(guān)市場(chǎng)主體共同制定滿(mǎn)足市場(chǎng)需要的標(biāo)準(zhǔn)，也是法律所鼓勵(lì)的。但相對(duì)而言，政府主導(dǎo)制度的標(biāo)準(zhǔn)，更容易被接受和采用。第二，該標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有強(qiáng)制力，采用自愿使用原則，企業(yè)在生產(chǎn)、流通、銷(xiāo)售等過(guò)程中自愿使用。第三，該標(biāo)準(zhǔn)中的健康選擇標(biāo)示，旨在對(duì)健康食品的生產(chǎn)和營(yíng)銷(xiāo)的鼓勵(lì)，而不是對(duì)不健康食品作出的警示。2021年9月公布的《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》(征求意見(jiàn)稿)，其第五條第五款被簡(jiǎn)化并修改為“允許在包裝正面采用圖形、文字等方式對(duì)食品的營(yíng)養(yǎng)信息進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明?！边@一簡(jiǎn)化，把“鼓勵(lì)”改成了“允許”。雖然“鼓勵(lì)”和“允許”這兩個(gè)表述都不可能構(gòu)成適用上的強(qiáng)制性，但差別也極為明顯，一般而言，需要鼓勵(lì)的往往是企業(yè)意愿較弱的行為，而需要制度允許的常常是企業(yè)意愿較強(qiáng)的行為。食品分為健康和不健康兩類(lèi)，健康食品的信息標(biāo)示本質(zhì)上無(wú)須鼓勵(lì)，只要存在基本的制度，生產(chǎn)健康食品的企業(yè)自有動(dòng)力去作出標(biāo)示。對(duì)不健康食品的信息披露，企業(yè)并無(wú)積極性，如不能設(shè)定為強(qiáng)制制度，在制度上鼓勵(lì)就有必要。而對(duì)企業(yè)并無(wú)積極性的行為在制度上設(shè)定為允許，實(shí)質(zhì)上沒(méi)有意義，“允許”一詞的運(yùn)用，事實(shí)上使在食品包裝正面對(duì)營(yíng)養(yǎng)信息進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明的制度，僅適用于健康食品的進(jìn)一步披露。這不僅與較多國(guó)家采用或擬采用的營(yíng)養(yǎng)素超標(biāo)警示制度相差甚遠(yuǎn)，與法國(guó)等歐洲國(guó)家較大范圍采用的營(yíng)養(yǎng)分制度也有極大差距。

在地方層面，2020年通過(guò)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)健康條例》中確立了FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度。條例第四十三條第二款規(guī)定，“鼓勵(lì)食品生產(chǎn)者生產(chǎn)低鹽、低油、低糖、無(wú)糖食品，并在包裝上作顯著標(biāo)識(shí)。”該規(guī)定強(qiáng)調(diào)了“顯著標(biāo)識(shí)”，具有FOP標(biāo)示制度的特征，但該制度沒(méi)有規(guī)定以何種標(biāo)示標(biāo)識(shí)，且也是鼓勵(lì)性質(zhì)的舉措。當(dāng)然，一個(gè)地方性條例作出這樣的規(guī)定已是有價(jià)值的舉措了，鑒于地方條例適用上的區(qū)域性，作出與全國(guó)規(guī)定有實(shí)質(zhì)性差異的強(qiáng)制性食品標(biāo)示制度，不利于食品的正常流轉(zhuǎn)。值得關(guān)注的是，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)健康條例》第四十七條規(guī)定，“酒精飲料、碳酸飲料的銷(xiāo)售者應(yīng)當(dāng)在貨架或者柜臺(tái)上設(shè)置符合標(biāo)準(zhǔn)的健康損害提示標(biāo)識(shí)?！贬槍?duì)該規(guī)定，深圳市衛(wèi)生健康委員會(huì)制定了《深圳市酒精飲料碳酸飲料健康提示標(biāo)識(shí)制作標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)置規(guī)范》(試行)，進(jìn)一步明確“碳酸飲料銷(xiāo)售者應(yīng)當(dāng)在貨架或者柜臺(tái)上設(shè)置兒童青少年不喝或少喝含糖飲料等提示標(biāo)識(shí)”。在立法技術(shù)上，它避開(kāi)了對(duì)食品生產(chǎn)者設(shè)定強(qiáng)制性FOP標(biāo)示義務(wù)，而對(duì)屬地的碳酸飲料銷(xiāo)售者設(shè)定健康損害提示義務(wù)。這種制度在我國(guó)是開(kāi)創(chuàng)性的，如能有效實(shí)施，在消費(fèi)者選擇碳酸飲料時(shí)能產(chǎn)生一定的警示效果。

(二)建立警示性為主體的FOP標(biāo)示制度

我國(guó)目前沒(méi)有強(qiáng)制實(shí)施的FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度，擬引入的制度也是對(duì)健康食品的自主標(biāo)示。但實(shí)踐中即使沒(méi)有制度的強(qiáng)制要求，也有企業(yè)在食品包裝上進(jìn)行FOP標(biāo)示。如330毫升罐裝芬達(dá)橙味汽水的包裝正面左下腳列示了其總能量172千卡。172這一數(shù)字較大較黑，還用一個(gè)較大的框框把信息框于其中，且框架內(nèi)呈白色，而該食品包裝整體呈橙色。這樣的FOP標(biāo)示，既免除了消費(fèi)者對(duì)總能量的計(jì)算過(guò)程，也強(qiáng)化了能量信息的易注意性。此舉難能可貴的是，它強(qiáng)化的信息正是飲料中對(duì)它自身不利的高能量信息。這種情形在實(shí)踐中是極為少見(jiàn)的。為了獲取FOP標(biāo)示制度良好的反肥胖效果，我們有必要設(shè)計(jì)一套科學(xué)、可行的制度體系。其中，F(xiàn)OP標(biāo)示內(nèi)容的選擇是制度設(shè)計(jì)的核心。

1.警示性FOP標(biāo)示制度的功能優(yōu)勢(shì)

在FOP標(biāo)示的發(fā)展史上，先后出現(xiàn)了多個(gè)種類(lèi)的制度，這些制度各有不同的功能側(cè)重。如有的制度僅追求信息的顯著性和易注意性；有的制度在不健康到健康這一范圍內(nèi)對(duì)食品的健康程度作出整體評(píng)價(jià)并標(biāo)示；有的制度僅對(duì)食品的健康或不健康作出評(píng)價(jià)并標(biāo)示；在對(duì)食品的健康程度進(jìn)行標(biāo)示時(shí)，有的制度進(jìn)行綜合全面評(píng)價(jià)，也有僅對(duì)單個(gè)或多個(gè)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)示。這些制度的功能各異，尤其在應(yīng)對(duì)高能量食品過(guò)度攝入導(dǎo)致的肥胖問(wèn)題時(shí)，其效能更是有極大差異。在眾多FOP標(biāo)示制度中，營(yíng)養(yǎng)素超標(biāo)警示FOP制度，一方面可以揭示營(yíng)養(yǎng)素超標(biāo)食品的不健康及其程度，另一方面也可以利用警示性的設(shè)計(jì)元素抑制消費(fèi)者對(duì)不健康食品的消費(fèi)沖動(dòng)，從而對(duì)消費(fèi)者選擇不健康食品能產(chǎn)生較好的阻遏效果，與其它制度一起共同作用可以較為有效地預(yù)防肥胖問(wèn)題。在我國(guó)后續(xù)的制度選擇中，這種警示制度值得關(guān)注。

(1)理性選擇在食品消費(fèi)中的限度

一般的常識(shí)認(rèn)為，食品健康程度的信息足以使消費(fèi)者作出適合自己的選擇。只要能夠從眾多食品中分辨出健康食品和不健康食品，無(wú)論在食品上標(biāo)示健康食品還是不健康食品，都不會(huì)影響消費(fèi)者作出的選擇，喜歡健康食品的消費(fèi)者會(huì)選擇健康食品，偏好高能量食品的消費(fèi)者會(huì)選擇高能量食品。這是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)人假設(shè)可以推導(dǎo)出的結(jié)果。食品可區(qū)分為健康食品和不健康食品，從理論上說(shuō)，只要標(biāo)示了其中一類(lèi)，沒(méi)有標(biāo)示的就是另一類(lèi)，即無(wú)論如何標(biāo)示，都不會(huì)影響普通消費(fèi)者對(duì)食品健康程度的識(shí)別。但這僅僅是在對(duì)食品健康程度的識(shí)別層面，在選擇層面，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)還適用嗎？人的理性選擇在食品領(lǐng)域完全適用嗎？進(jìn)化心理學(xué)、行為經(jīng)濟(jì)學(xué)等研究表明，理性選擇在食品領(lǐng)域不能完全適用。人對(duì)高能量食品具有天生的偏好。在遠(yuǎn)古生存環(huán)境下，高能量食品需要優(yōu)先被選擇，并以脂肪形式儲(chǔ)存于體內(nèi)，以增加食品短缺這一常態(tài)下的生存率。在進(jìn)化歷程中，這種特性被寫(xiě)入了基因。神經(jīng)科學(xué)的研究也表明，大腦中自有一套神經(jīng)系統(tǒng)的運(yùn)行，促進(jìn)人類(lèi)的對(duì)高能量食品的追求。這是高能量食品很難被理性排斥的原因。[16]可見(jiàn)，理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)在高能量食品的選擇這一點(diǎn)上并不可以完全適用。實(shí)驗(yàn)心理學(xué)的諸多研究也印證了這一點(diǎn)。如Daniel Read等實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)被試者被要求為他們自己選擇一周后的食品時(shí)，74%的人選擇健康食品；而要求立即選擇食品時(shí)，70%的人選擇不健康食品。[17]健康食品被現(xiàn)代人所追求，這個(gè)調(diào)查表明，健康食品并不是每個(gè)人時(shí)刻的追求。在延時(shí)消費(fèi)決策中，“遠(yuǎn)離垃圾食品”這類(lèi)社會(huì)主流的生活理念會(huì)占主導(dǎo)地位，健康食品會(huì)被大多數(shù)人理性地選擇，此時(shí)理性選擇可以占主導(dǎo)地位；但在即時(shí)消費(fèi)決策中，盡最大可能地?cái)z入并儲(chǔ)存能量以備不時(shí)之需這種進(jìn)化的力量便會(huì)占上風(fēng)，基因操縱的潛意識(shí)力量會(huì)對(duì)理性選擇造成嚴(yán)重干擾，理性選擇就不易實(shí)現(xiàn)。這也使在健康食品選擇的促進(jìn)及不健康食品的排斥上，運(yùn)用行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究成果顯得必不可少。

(2)警示性FOP標(biāo)示制度的功能

基于進(jìn)化的原因而導(dǎo)致人類(lèi)對(duì)高能量食品通過(guò)潛意識(shí)層面的追求，這一因素在對(duì)高能量食品進(jìn)行規(guī)制時(shí)需要充分關(guān)注和考慮。不考慮這一因素，而堅(jiān)持人是理性的以及人在獲取高能量食品過(guò)程中也是理性的，會(huì)損害高能量食品規(guī)制政策的科學(xué)性和有效性。正因如此，在運(yùn)用FOP標(biāo)示制度應(yīng)對(duì)肥胖問(wèn)題時(shí)，有必要采用行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，以抵減對(duì)高能量食品的天然偏好。在FOP標(biāo)示制度選擇上，對(duì)健康食品的標(biāo)示，僅僅只是為消費(fèi)者的理性選擇提供信息；對(duì)不健康食品進(jìn)行警示，并不僅僅在信息層面促進(jìn)人的理性選擇，更重要的是，這種負(fù)面警示，一定程度上可以抵減追求高能量食品的進(jìn)化力量。這一方面在于，負(fù)面信息比正面信息更容易引起消費(fèi)者的注意，即損害健康的信息比獲得健康的信息具有更大的易注意性；另一方面，從損失厭惡看，消極的健康信息比積極的健康信息更易引起人的反應(yīng)。人損失厭惡的特質(zhì)顯示了人對(duì)損失有更大的敏感性，[18]人天生具有規(guī)避損失的特性，這種規(guī)避損失特質(zhì)也具有神經(jīng)機(jī)制。從認(rèn)知心理學(xué)的角度，人類(lèi)對(duì)健康食品和不健康食品的信息會(huì)作出不同的認(rèn)知反應(yīng)，不健康食品信號(hào)具有更為強(qiáng)大的阻止消費(fèi)者選擇不健康食品的功能。較多的研究也證實(shí)了制度的效果。如巴西學(xué)者的研究表明，警示性標(biāo)示在改善對(duì)食品的選擇方面比交通燈制度更為有效。[19]

對(duì)不健康食品進(jìn)行的警示性標(biāo)示，不僅可以通過(guò)特別的心理機(jī)制影響消費(fèi)者對(duì)食品的選擇，另一方面，這種警示還具有規(guī)范意義，它以法律形式向民眾清晰地傳遞一種信息：高能量食品的過(guò)度攝入是有害的；在現(xiàn)代社會(huì)中，應(yīng)該減少高能量食品的攝入。⑦而這類(lèi)信息雖然在社會(huì)上也較廣泛存在，但并沒(méi)有以規(guī)范的形式存在。而警示信息以規(guī)范的形式存在，可以進(jìn)一步增強(qiáng)民眾的遵循率。這也是負(fù)面信息的警示制度具有更佳效能的原因之一。

2.警示性FOP標(biāo)示制度的構(gòu)建

構(gòu)建警示性FOP標(biāo)示制度時(shí)，會(huì)面臨較多的問(wèn)題，比如，是采用指標(biāo)信息還是綜合信息？營(yíng)養(yǎng)素的閾值如何確定？是一步到位還是分階段實(shí)施？對(duì)這些問(wèn)題都需要進(jìn)行系統(tǒng)研究。

(1)指標(biāo)信息與綜合信息的選擇。選擇單一或多個(gè)指標(biāo)的信息還是反映食品健康程度的綜合信息，是構(gòu)建警示性FOP標(biāo)示制度時(shí)首先需要回答的問(wèn)題。綜合性信息是對(duì)食品健康程度的全面評(píng)價(jià)，一般以ABCD等濃縮信號(hào)的形式存在，根據(jù)規(guī)則，A級(jí)食品比B級(jí)食品相對(duì)更健康，這種信息自然最便于消費(fèi)者作出選擇。但這種綜合性的濃縮信息，其弊端也是存在的：第一，綜合信息在形成過(guò)程中融合了食品的健康因素和不健康因素，由于健康因素與不健康因素常常存在一定程度的抵銷(xiāo)，因此這類(lèi)綜合信息雖然可以較好地反映食品的健康程度，但并不能反映重要營(yíng)養(yǎng)素的超標(biāo)情況。從消費(fèi)者選擇的角度而言，重要營(yíng)養(yǎng)素的超標(biāo)信息是必要的。因?yàn)槌瑯?biāo)營(yíng)養(yǎng)素的過(guò)度攝入，其負(fù)面影響并不必然可以用健康因素來(lái)消解。第二，在標(biāo)示的操作上，綜合信息遠(yuǎn)遠(yuǎn)比指標(biāo)信息復(fù)雜。這種復(fù)雜性主要來(lái)源于兩方面：首先，信息濃縮過(guò)程中存在一些困難。綜合信息是否真正可以反映食品的健康程度，關(guān)鍵是由權(quán)重決定的。而權(quán)重的確定并不容易。這一方面是標(biāo)示過(guò)程中的困難，另一方面也會(huì)帶來(lái)標(biāo)示信息的科學(xué)性問(wèn)題。而重要營(yíng)養(yǎng)素指標(biāo)的單獨(dú)標(biāo)示，不存在這樣的困難，也不會(huì)存在標(biāo)示是否科學(xué)的問(wèn)題。其次，評(píng)判一份食品是否健康，需要考慮的因素并不僅限于重要的食品營(yíng)養(yǎng)素，還包括食品的加工方式、深加工程度、添加劑類(lèi)別、食品原料的來(lái)源等等，這大大增強(qiáng)了評(píng)判的復(fù)雜性和難度，增加了企業(yè)的工作量，也會(huì)使企業(yè)承受更大的制度遵循成本。如果評(píng)判中不包含這些因素，綜合信息的科學(xué)性就會(huì)受到影響?？傮w而言，與綜合性食品信息比，警示性的指標(biāo)信息在預(yù)防和干預(yù)肥胖等因食品而導(dǎo)致的健康問(wèn)題時(shí)具有相對(duì)更大的功效，且不存在如綜合信息在形成過(guò)程中的主觀判斷，不存在是否科學(xué)的問(wèn)題；這種信息的提供簡(jiǎn)單，企業(yè)在遵循過(guò)程中工作量小，承受的成本少。

(2)閾值的確定。警示性FOP標(biāo)示制度的構(gòu)建的關(guān)鍵在于超標(biāo)營(yíng)養(yǎng)素閾值的設(shè)定。營(yíng)養(yǎng)素究竟多高才算超標(biāo)，才需要特別標(biāo)示？實(shí)踐中世界各國(guó)確定的閾值有一定差異。具體閾值的確定具有一定的技術(shù)性，不是本文研究的內(nèi)容?；诰拘訤OP標(biāo)示制度的功能和特性以及世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，閾值的確定需要考慮以下三點(diǎn)：第一，閾值確定的影響因素。閾值的確定受?chē)?guó)民的體重情況、營(yíng)養(yǎng)攝入習(xí)慣以及食品產(chǎn)業(yè)情況等多個(gè)因素的影響。我國(guó)可在參考世界各國(guó)閾值(見(jiàn)表一)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，綜合考慮國(guó)民的體重情況、營(yíng)養(yǎng)攝入習(xí)慣以及食品產(chǎn)業(yè)情況等多個(gè)因素確定FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度的閾值。第二，需要標(biāo)示閾值的營(yíng)養(yǎng)素。納、飽和脂肪和添加糖這三類(lèi)營(yíng)養(yǎng)素的過(guò)度攝入會(huì)導(dǎo)致多類(lèi)慢性病，有損國(guó)民健康，有必要進(jìn)行超標(biāo)警示。也有國(guó)家把能量值也納入了警示范圍，即每百克或百毫升食品的能量超過(guò)一定閾值，就有義務(wù)標(biāo)示。在重要營(yíng)養(yǎng)素單獨(dú)標(biāo)示后，對(duì)能量進(jìn)行標(biāo)示是有必要的，這是因?yàn)樵趯?duì)脂肪、糖進(jìn)行單獨(dú)標(biāo)示的情形下，能量的綜合標(biāo)示可以更快地反映能量信息；另外，從能量的角度，也存在飽和脂肪和糖的含量各自都不在警示范圍內(nèi)但食品的總能量過(guò)高的情形。在肥胖問(wèn)題趨于嚴(yán)峻的情形下，能量信息在FOP中單獨(dú)標(biāo)示更有必要。第三，分階段的閾值模式。閾值的高低是公權(quán)干預(yù)市場(chǎng)程度的主要指標(biāo)。作為一種新型的制度，可采用分階段的閾值模式。在制度實(shí)施的初期階段，可先確定相對(duì)較高的閾值，之后再逐漸地降低閾值。這一方面在于給予食品行業(yè)一定的準(zhǔn)備和適應(yīng)的時(shí)間，同時(shí)減少傳統(tǒng)對(duì)新型制度的抗拒力；另一方面，隨著警示性FOP標(biāo)示制度的實(shí)行，市場(chǎng)本身就具有降低閾值的功能，在制度上進(jìn)一步降低閾值的阻力較小。

表一 各國(guó)FOP標(biāo)示制度中的營(yíng)養(yǎng)素超標(biāo)閾值⑧

(3)標(biāo)示形狀與顏色的選擇。如前所述，基于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，同一信息的不同信息呈現(xiàn)形式，不會(huì)影響理性人運(yùn)用信息的效果。但行為經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，不同的信息呈現(xiàn)形式會(huì)對(duì)受眾產(chǎn)生不同的效果。如食品包裝采用綠色，食品的健康程度會(huì)被受眾過(guò)高估計(jì)。使用文字和使用圖示進(jìn)行相同內(nèi)容的說(shuō)明，也會(huì)對(duì)受眾產(chǎn)生不同的認(rèn)知效果，而不同的圖示也可以產(chǎn)生不同效果。如智利采用交通標(biāo)示的形狀進(jìn)行警示性的FOP標(biāo)示，之所以產(chǎn)生極好效果，緣于交通規(guī)則標(biāo)示的特殊性。一方面，交通規(guī)則標(biāo)示整體上具有廣泛的社會(huì)認(rèn)可度，在長(zhǎng)久的教育和經(jīng)歷中，這類(lèi)標(biāo)示作為一種規(guī)則已經(jīng)深入人心，采用這類(lèi)標(biāo)示，可以提高標(biāo)示內(nèi)容被遵循的可能性；另一方面，交通標(biāo)示中的禁行標(biāo)示，如若不予嚴(yán)格遵循，會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果，這一點(diǎn)更是深入人心的。類(lèi)似的超標(biāo)營(yíng)養(yǎng)素警示標(biāo)示，可以促進(jìn)民眾下意識(shí)地遵循。以色列在營(yíng)養(yǎng)素超標(biāo)警示標(biāo)示的選擇和設(shè)計(jì)中，也采用了類(lèi)似的交通標(biāo)示。以色列的交通標(biāo)示主要有兩類(lèi)，一類(lèi)以三角形為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)，提供各類(lèi)路面信息；另一類(lèi)以圓形為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)，提供命令性的規(guī)則。以色列的營(yíng)養(yǎng)素超標(biāo)警示標(biāo)示為紅色圓形，與命令性交通標(biāo)示一致。在我國(guó)，根據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)健康條例》而設(shè)定的碳酸飲料健康提示標(biāo)識(shí)義務(wù)，雖然不屬于FOP警示性標(biāo)示制度，但為實(shí)施這一制度而制定的《深圳市酒精飲料碳酸飲料健康提示標(biāo)識(shí)制作標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)置規(guī)范》，其標(biāo)示的設(shè)計(jì)對(duì)我國(guó)FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度的構(gòu)建具有一定的參考價(jià)值。該規(guī)范中的“不喝或少喝含糖飲料的標(biāo)示牌”，整體為長(zhǎng)方形，內(nèi)為紅色圓形，圓形邊緣為白色，圓形內(nèi)有一人對(duì)百毫升含糖量大于5克的飲料作出類(lèi)似交警的禁行手勢(shì)。很顯然，這種設(shè)計(jì)經(jīng)過(guò)了非常精心的考慮。我國(guó)在警示性FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示的設(shè)計(jì)時(shí)，可以參考這些經(jīng)驗(yàn)。在警示標(biāo)示設(shè)計(jì)時(shí)最需要研究的問(wèn)題是，究竟怎樣的設(shè)計(jì)會(huì)產(chǎn)生最佳的警示效果？由于標(biāo)示形狀和顏色的選擇目的主要在于獲得標(biāo)示在潛意識(shí)層面的刺激效果，因此不可能通過(guò)傳統(tǒng)的理性分析選定最佳的設(shè)計(jì)方案，而有必要通過(guò)實(shí)驗(yàn)找到合適的、有效的標(biāo)示符號(hào)。這可以是在實(shí)驗(yàn)場(chǎng)景或交易現(xiàn)場(chǎng)通過(guò)收集眾多消費(fèi)者對(duì)不同標(biāo)示的反應(yīng)；⑩也可以運(yùn)用神經(jīng)科學(xué)的知識(shí)和工具，尤其運(yùn)用功能性核磁共振成像(fMRI)探測(cè)不同標(biāo)示對(duì)受眾大腦神經(jīng)的激活區(qū)域及激活程度，以了解不同標(biāo)示對(duì)消費(fèi)者選擇產(chǎn)生的影響，從而找到產(chǎn)生最佳效果的標(biāo)示方案。如若如此，這將會(huì)是我國(guó)第一例運(yùn)用神經(jīng)科學(xué)的知識(shí)和實(shí)驗(yàn)輔助進(jìn)行的立法。

注釋?zhuān)?/p>

① 雖然各國(guó)對(duì)民眾進(jìn)行營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度方面的教育，但教育更側(cè)重于增加民眾使用營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽信息的意識(shí)，以及增強(qiáng)民眾初步使用的能力，很難解決民眾對(duì)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽信息深度使用不足的問(wèn)題。也有國(guó)家的制度在營(yíng)養(yǎng)成分表上對(duì)上述困境作出了一些回應(yīng)，如美國(guó)在2016年?duì)I養(yǎng)標(biāo)簽制度改革時(shí)，把標(biāo)簽中的“卡路里”字號(hào)加大，把表明卡路里值的數(shù)字加大字體并加黑，以引起消費(fèi)者對(duì)能量信息的注意；加拿大2016年?duì)I養(yǎng)標(biāo)簽制度改革時(shí)，在營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽表的最下端增加了一個(gè)判斷營(yíng)養(yǎng)素含量高低的簡(jiǎn)要標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)消費(fèi)者作出食品健康程度的判斷。總體而言，這些制度回應(yīng)不足以有效解決問(wèn)題。

② 如加拿大衛(wèi)生部對(duì)擬展開(kāi)的標(biāo)示立法進(jìn)行了規(guī)制影響分析。參見(jiàn)http://www.gazette.gc.ca/rp-pr/p1/2018/2018-02-10/html/reg2-eng.html，2022-3-12.。

③ 如世界食品法典標(biāo)簽委員會(huì)在《FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽指引草案》(2019)原則六中也強(qiáng)調(diào)了政府領(lǐng)導(dǎo)多部門(mén)的利益相關(guān)者參與發(fā)展FOP標(biāo)示制度的重要性。

④ 法律文本可參見(jiàn)https://www.health.gov.il/LegislationLibrary/Mazon12A_2017.pdf，2022-3-12.。

⑤ 法律文本可參見(jiàn)https://www.diputados.gov.ar/proyectos/proyectoTP.jsp?exp=4995-D-2019，2022-3-12.。

⑥ 國(guó)務(wù)院新聞辦：“國(guó)務(wù)院新聞辦就中國(guó)居民營(yíng)養(yǎng)與慢性病狀況報(bào)告(2020年)有關(guān)情況舉行發(fā)布會(huì)”，http://www.gov.cn/xinwen/2020-12/24/content_5572983.htm，2022-3-12.。

⑦ 值得關(guān)注的是，2021年9月公布的《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》(征求意見(jiàn)稿)在第四條中增加了一款，“預(yù)包裝食品應(yīng)明確標(biāo)示：兒童青少年謹(jǐn)慎選擇高鹽、高脂、高糖食品?！边@第一次在我國(guó)法律或國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)中作出這樣的警示性表述。由于這種信息的展示沒(méi)有涉及到特定產(chǎn)品的營(yíng)養(yǎng)信息情況，因此不是本文所研究的FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示，但這類(lèi)制度具有一定的警示效果。當(dāng)然，條款中使用“謹(jǐn)慎選擇”這樣的表述，在呈現(xiàn)對(duì)過(guò)度攝入高能量食品的社會(huì)態(tài)度時(shí)并不堅(jiān)定，在規(guī)范意義上的表述并不清晰，可能使作為受眾的青少年無(wú)所適從。因此建議把該條改成，“預(yù)包裝食品應(yīng)顯著明確標(biāo)示：過(guò)度攝入高鹽、高脂、高糖食品有害健康。”

⑧本表由作者根據(jù)以色列、新加坡、巴西等國(guó)的制度整理而成。

⑨ 新加坡擬在飲料上適用的FOP營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示制度與法國(guó)的營(yíng)養(yǎng)分制度類(lèi)似，但新加坡的規(guī)定還要求C級(jí)和D級(jí)飲料同時(shí)必須在飲料包裝的正面標(biāo)示飲料的等級(jí)。參見(jiàn)https://www.reach.gov.sg/Participate/Public-Consultation/Ministry-of-Health/consultation-on-draft-food-(amendment)-regulations-2021，2022-3-12.。

⑩ 如法國(guó)的營(yíng)養(yǎng)分標(biāo)示制度在推出前，曾對(duì)四個(gè)不同種類(lèi)的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示在80個(gè)超市進(jìn)行效果測(cè)定實(shí)驗(yàn)。參見(jiàn)https://www.nycfoodpolicy.org/france-becomes-second-country-europe-implement-government-official-front-pack-nutrition-labeling-system/，2022-3-12.。