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(廣東外語外貿(mào)大學(xué)地方立法研究基地，廣東 廣州 510006)

一、區(qū)域協(xié)同立法是新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求

黨的十八大以來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，成為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和全面貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的重大戰(zhàn)略部署?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》專篇對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行了論述，勾勒了新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、總體思路與戰(zhàn)略舉措，凸顯了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的極端重要性。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)離不開相應(yīng)的制度保障。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展既有共通性的制度需求，又存在著諸多“量身訂制”的個(gè)性化制度需求。中央可以、也應(yīng)該提供區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)性規(guī)則，但中央難以為不同區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供個(gè)性化規(guī)則，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的個(gè)性化規(guī)則仍需要區(qū)域內(nèi)地方國家機(jī)關(guān)通過協(xié)同方式來提供。

早先，人們主要通過區(qū)域行政協(xié)議來為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供個(gè)性化規(guī)則，并取得了較大成效。然而，由于區(qū)域行政協(xié)議存在締結(jié)缺乏明確法律依據(jù)、未采用權(quán)利義務(wù)規(guī)范模式、主要依靠地方領(lǐng)導(dǎo)人承諾來保障實(shí)施等缺陷，造成區(qū)域行政協(xié)議法律效力模糊不清、低成本違約,甚至因締約機(jī)關(guān)消極不作為無疾而終，最終影響區(qū)域合作的穩(wěn)定性。[1]同時(shí)，不少區(qū)域行政協(xié)議涉及本轄區(qū)內(nèi)重大事務(wù)，依據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)第五十條的規(guī)定，重大事務(wù)應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)討論決定?，F(xiàn)實(shí)中卻常常未經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)討論決定，從而帶來合法性難題。而且區(qū)域行政協(xié)議范圍僅限于行政領(lǐng)域，對(duì)相對(duì)人是否具有約束力也是一個(gè)頗有爭議的話題。[2]面對(duì)“重大改革于法有據(jù)”的時(shí)代要求，區(qū)域行政協(xié)議這些問題的存在，不僅限縮了區(qū)域行政協(xié)議的適用范圍，也使人們開始探索其他的制度供給路徑。

不同于區(qū)域行政協(xié)議，區(qū)域協(xié)同立法是地方立法的一種新樣態(tài)，其法律地位、法律效力明確?！兜胤浇M織法》第十條第三款明確規(guī)定，省、直轄市、自治區(qū)、設(shè)區(qū)的市、自治州的人大根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法。第八十條規(guī)定，地方各級(jí)政府根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制。因而，基于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求，區(qū)域協(xié)同立法成為克服區(qū)域行政協(xié)議不足，滿足新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展個(gè)性化規(guī)則需求的新的制度供給路徑。伴隨著京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的不斷深入，區(qū)域協(xié)同立法漸成趨勢，京津冀三地的《機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械污染排放防治條例》、滬蘇浙皖四地的《大氣污染防治條例》等一系列協(xié)同立法成果不斷涌現(xiàn)。與區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐碩果紛呈相比，區(qū)域協(xié)同立法的制度化、法治化嚴(yán)重不足：(1)就京津冀區(qū)域協(xié)同立法而言，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前僅有京津冀三地人大常委會(huì)通過的《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》的法規(guī)性文件，以及京津冀協(xié)同立法工作聯(lián)席會(huì)議出臺(tái)的《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同實(shí)施細(xì)則》《京津冀人大法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)系辦法》等文件，對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的信息共享、重大立法項(xiàng)目聯(lián)合攻關(guān)、立法成果交流、立法項(xiàng)目具體協(xié)同等做出了初步的制度安排，但這些制度規(guī)定并不是依照《地方組織法》《立法法》相關(guān)規(guī)定由本級(jí)人大規(guī)定的。(2)就長三角區(qū)域協(xié)同立法而言，長三角僅有2007年《蘇浙滬立法工作協(xié)作座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》、2009年《滬蘇浙人大常委會(huì)主任座談會(huì)制度》，2014年《滬蘇浙皖人大常委會(huì)主任座談會(huì)制度》和2018年滬蘇浙皖四地人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人簽署的《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制的協(xié)議》和《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》。這些制度文本僅對(duì)區(qū)域協(xié)同立法目標(biāo)、基本原則、組織機(jī)制、信息共享、立法后評(píng)估等做了簡單規(guī)定，并沒有規(guī)定區(qū)域協(xié)同立法的具體程序。(3)就其他區(qū)域協(xié)同立法而言，珠三角僅在《廣東省地方立法條例》(2016)規(guī)定了設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)之間可以在立法信息和資源共享方面加強(qiáng)溝通與聯(lián)系。其他已開展區(qū)域協(xié)同立法區(qū)域，如江西吉安、萍鄉(xiāng)與宜春，廣東汕頭、揭陽與潮州，湖南省湘西州與湖北省恩施等均未查詢到任何區(qū)域協(xié)同立法的制度規(guī)定。

沒有制度化，就談不上法治化。制度化、法治化嚴(yán)重不足的區(qū)域協(xié)同立法，將面臨著“可以走多遠(yuǎn)”[3]的實(shí)踐難題，迫切需要理論的指導(dǎo)。然而，區(qū)域協(xié)同立法理論研究雖取得一定成果，但仍相對(duì)滯后，至今對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的一些基礎(chǔ)性問題尚未進(jìn)行深入系統(tǒng)研究，難以為區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐提供科學(xué)的理論指導(dǎo)?；诜▽W(xué)的實(shí)踐性品格，面對(duì)區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐難題，理論界有必要以法治視野，從制度供給視角對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)涵、運(yùn)行模式及其程序要求以及配套機(jī)制等基礎(chǔ)性問題展開全面系統(tǒng)的研究，從而為保證區(qū)域協(xié)同立法在法治軌道上運(yùn)行，為建立健全更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制構(gòu)建完備的區(qū)域法規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展從政策規(guī)范轉(zhuǎn)為立法規(guī)范，提供必要的理論指導(dǎo)。

二、制度供給視角下區(qū)域協(xié)同立法內(nèi)涵之闡釋

概念明確是科學(xué)研究的前提和基礎(chǔ)。對(duì)區(qū)域協(xié)同立法這一基本概念，學(xué)界存在著諸如“區(qū)域協(xié)調(diào)立法”“區(qū)域立法協(xié)同”“區(qū)域協(xié)作立法”等諸多不同的表述[4]。對(duì)于何謂區(qū)域協(xié)同立法，學(xué)界也有不同的認(rèn)知。區(qū)域協(xié)同立法是建立更加有效區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的重要制度供給路徑。吸收現(xiàn)有區(qū)域協(xié)同立法界定的合理內(nèi)核，在現(xiàn)行法規(guī)范體系下對(duì)區(qū)域協(xié)同立法內(nèi)涵進(jìn)行全面、系統(tǒng)、深入的闡釋，不僅可以為區(qū)域協(xié)同立法研究提供前提和基礎(chǔ)，而且有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐的理論指導(dǎo)和學(xué)理支撐。從制度供給視角來看，區(qū)域協(xié)同立法是非隸屬的地方立法機(jī)關(guān)相互配合、相互協(xié)助，為解決區(qū)域公共事務(wù)提供區(qū)域規(guī)則、銜接規(guī)則的地方立法活動(dòng)。

(一)區(qū)域協(xié)同立法在性質(zhì)上是一種地方立法

科學(xué)準(zhǔn)確把握區(qū)域協(xié)同立法的法律性質(zhì)，是正確認(rèn)識(shí)區(qū)域協(xié)同立法的前提和基礎(chǔ)。有學(xué)者認(rèn)為，“區(qū)域協(xié)同立法是在現(xiàn)有區(qū)域公共政策和行政協(xié)議基礎(chǔ)上，直接針對(duì)區(qū)域重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域的規(guī)范闕如或沖突問題主動(dòng)開展的立法新樣態(tài)”[5]，似乎區(qū)域協(xié)同立法是中央立法與地方立法之外的第三種形態(tài)。這是對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的一種誤解。從現(xiàn)有區(qū)域協(xié)同立法制度文本和實(shí)踐來看，“區(qū)域空間不是一個(gè)決定資格界限的地域，而是一個(gè)由合作過程決定的功能和行為空間”[6]p57，區(qū)域協(xié)同立法完全符合地方立法的法定要件，在本質(zhì)上是一種地方立法：(1)區(qū)域協(xié)同立法的主體是地方立法機(jī)關(guān)，而非中央立法機(jī)關(guān)?！八^地方立法，是指特定的地方立法機(jī)關(guān)依法進(jìn)行的立法活動(dòng)”[7]p14?，F(xiàn)行相關(guān)的立法實(shí)踐中，無論是省級(jí)區(qū)域協(xié)同立法，如京津冀協(xié)同立法、長三角協(xié)同立法，還是設(shè)區(qū)的市之間協(xié)同立法，如廣東汕頭、潮州、揭陽三市潮劇保護(hù)傳承協(xié)同立法、廣州佛山軌道交通協(xié)同立法，都未見中央立法機(jī)關(guān)或者上級(jí)立法機(jī)關(guān)以立法主體身份出現(xiàn)。即使出現(xiàn)，多是以協(xié)同立法指導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者身份出現(xiàn)，并未行使立法權(quán)力?，F(xiàn)有相關(guān)制度文本也沒有中央立法機(jī)關(guān)或者上級(jí)立法機(jī)關(guān)作為立法主體的相關(guān)規(guī)定。(2)區(qū)域協(xié)同立法并非統(tǒng)一立法，也未超越地方立法權(quán)限。根據(jù)《立法法》第八十一條規(guī)定，聯(lián)合立法必須有法律授權(quán)。但從實(shí)踐看，“區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐沒有因協(xié)同立法而改變一國的立法體制”[8]，不是“統(tǒng)一立法”[9]，其立法成果“不是一部超地方性法規(guī)，而是分別制定目標(biāo)一致、內(nèi)容銜接、重點(diǎn)突出、特色鮮明、程序協(xié)同、績效共享的立法內(nèi)容。即使某一措施在整個(gè)區(qū)域內(nèi)實(shí)質(zhì)上是一致的，也是以多部立法規(guī)定一致的方式來實(shí)現(xiàn)的”[10]。因此將區(qū)域協(xié)同立法視為統(tǒng)一立法，不僅與實(shí)踐不符，而且會(huì)陷入缺乏法律依據(jù)的困境。目前，區(qū)域協(xié)同立法“始終以地方立法為依托，并不意味著地方立法權(quán)的讓渡”[11]，現(xiàn)有區(qū)域協(xié)同立法并未超越地方立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，是在其法定權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施的立法活動(dòng)，是“立法主體按照各自的立法權(quán)限和立法程序，根據(jù)立法協(xié)議，對(duì)跨行政區(qū)域或跨法域的法律主體、法律行為或法律關(guān)系等法律調(diào)整對(duì)象分別立法，相互對(duì)接或承認(rèn)法律調(diào)整對(duì)象法律效力的立法行為”[12]。區(qū)域協(xié)同立法過程中，地方立法機(jī)關(guān)之間增加了協(xié)商的色彩，但仍遵循現(xiàn)行立法體制和《立法法》的規(guī)范要求，整個(gè)過程并未違反地方立法的法定程序。(3)區(qū)域協(xié)同立法的效力僅限于地方立法機(jī)關(guān)管轄的行政區(qū)域。區(qū)域協(xié)同立法“并非是單一地方立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)則通行于整個(gè)區(qū)域”[13]，而是地方立法機(jī)關(guān)分別立法在各自行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施。例如，江西吉安、萍鄉(xiāng)、宜春三地武功山風(fēng)景名勝區(qū)協(xié)同立法就是在江西省人大常委會(huì)協(xié)調(diào)下，吉安、萍鄉(xiāng)、宜春三市在溝通與協(xié)商的基礎(chǔ)上由三市人大常委會(huì)分別依法制定《江西武功山風(fēng)景名勝區(qū)——萍鄉(xiāng)武功山景區(qū)條例》、《江西武功山風(fēng)景名勝區(qū)——宜春明月山景區(qū)條例》、《江西武功山風(fēng)景名勝區(qū)——吉安武功山景區(qū)條例》。這些地方性法規(guī)的效力范圍只限于本行政區(qū)域內(nèi)，并未超越各自的行政區(qū)域。

(二)區(qū)域協(xié)同立法是非隸屬的地方立法機(jī)關(guān)相互協(xié)調(diào)、配合進(jìn)行的地方立法

“協(xié)同”之本意在于兩個(gè)或兩個(gè)以上的不同主體相互配合、相互協(xié)助完成每一任務(wù)的過程。區(qū)域協(xié)同立法，是不同地方立法機(jī)關(guān)相互配合、相互協(xié)助完成特定立法任務(wù)的過程，至少應(yīng)當(dāng)存在兩個(gè)或兩個(gè)以上立法主體。中央統(tǒng)一立法，只有一個(gè)立法主體，不符合“不同主體相互配合、相互協(xié)助”的協(xié)調(diào)要求，并不屬于區(qū)域協(xié)同立法，而是在“立區(qū)域法”。[14]有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)類似于美國田納西流域管理局一樣的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的相關(guān)事項(xiàng)作出統(tǒng)一安排，其制定的立法通用于區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)域。[15]這種建議不僅與我國現(xiàn)行憲法體制存在沖突，而且也不存在協(xié)同問題，不屬于區(qū)域協(xié)同立法，而是區(qū)域立法的另外一種形態(tài)——“區(qū)域統(tǒng)一立法”[16]。區(qū)域協(xié)同立法，應(yīng)該是不同地方立法機(jī)關(guān)之間進(jìn)行的立法活動(dòng)，至少存在兩個(gè)或兩個(gè)以上地方立法機(jī)關(guān)。同時(shí)，根據(jù)《立法法》第五章“適用與備案審查”的相關(guān)規(guī)定，存在隸屬關(guān)系的地方立法機(jī)關(guān)不僅其規(guī)范之間存在效力高低問題，而且上級(jí)立法機(jī)關(guān)可以依法批準(zhǔn)、改變或者撤銷下級(jí)立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范。因而兩者協(xié)同的必要性并不存在?！皡^(qū)域協(xié)同立法是區(qū)域內(nèi)的有關(guān)立法主體在某個(gè)特定區(qū)域內(nèi)對(duì)相同或類似事項(xiàng)采取相同的步調(diào)進(jìn)行立法，……以達(dá)到區(qū)域內(nèi)法制的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展全方位深入進(jìn)行的目的?！盵17]這個(gè)過程中，不同行政區(qū)域的地方立法機(jī)關(guān)會(huì)相互溝通協(xié)調(diào)，其立法結(jié)果也會(huì)存在某些趨同，但這一切并沒有影響其法定的獨(dú)立地位?？梢?，區(qū)域協(xié)同立法是非隸屬的地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行的協(xié)同立法活動(dòng)。

(三)區(qū)域協(xié)同立法是為解決區(qū)域公共事務(wù)提供區(qū)域規(guī)則、銜接規(guī)則的立法活動(dòng)

區(qū)域協(xié)同立法目的是為了解決區(qū)域公共事務(wù)，這已是一個(gè)基本共識(shí)。[18]區(qū)域內(nèi)不同政府、社會(huì)組織以及社會(huì)公眾等都有各自利益偏好，也有自身特殊利益訴求。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，“理性的個(gè)人追逐自身利益的強(qiáng)大沖動(dòng)力，既可能是經(jīng)濟(jì)衰退的主要原因，也可能是經(jīng)濟(jì)增長和繁榮的主要源泉，但其最終的結(jié)果指向卻取決于這個(gè)社會(huì)的制度結(jié)構(gòu)和安排”。[19]P1區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中區(qū)域公共事務(wù)的良善解決也“取決于這個(gè)社會(huì)的制度結(jié)構(gòu)和安排”，如果沒有相應(yīng)制度約束，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就會(huì)發(fā)生“公地悲劇”。

我國是一個(gè)單一制國家。中央立法是統(tǒng)籌全局、具有最高權(quán)威性和至上效力的立法，由其為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律規(guī)范在理論上是一種較為理想的選擇。然而，我國是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的發(fā)展中的大國。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，歷史文化傳統(tǒng)的諸多差異，地理環(huán)境、區(qū)位優(yōu)勢等的獨(dú)特性，決定了不同區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所要解決的區(qū)域公共事務(wù)并不一致，因而對(duì)區(qū)域規(guī)則、銜接規(guī)則的需求也有所不同，呈現(xiàn)出“量身訂制”的個(gè)性化特色。區(qū)域規(guī)則，雖然中央立法可以供給，但由于這種個(gè)性化區(qū)域規(guī)則一般是非全局性的，很難進(jìn)入中央的議事日程。而且受科層制信息上傳中信息遞減或遞增效應(yīng)影響，中央立法機(jī)關(guān)也很難準(zhǔn)確完整地把握這種個(gè)性化區(qū)域規(guī)則的實(shí)踐需求。區(qū)域協(xié)同立法是地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行的協(xié)同立法活動(dòng)?！霸趨^(qū)域合作過程中，遇到哪些問題，需要什么樣的法制，通過什么樣的法制路徑來解決，只有處于該地域范圍內(nèi)的立法主體更清楚?！盵20]相對(duì)于中央，地方立法機(jī)關(guān)更貼近基層，熟悉區(qū)域?qū)嶋H情況，了解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度需求，能夠以較低的立法成本提供區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所需要的精細(xì)化、精準(zhǔn)化的區(qū)域規(guī)則。如廣東汕頭、潮州、揭陽三市通過潮劇保護(hù)傳承協(xié)同立法，分別制定的條例中包含著大量契合本地實(shí)際需要的相同的潮劇保護(hù)條款，使三地在潮劇保護(hù)方面遵循著同樣的規(guī)則，從而在制度上保障三地形成潮劇保護(hù)傳承的合力。必須注意的是，區(qū)域協(xié)同立法通過相互協(xié)調(diào)、配合所形成的區(qū)域規(guī)則是條款內(nèi)容的統(tǒng)一，是一種實(shí)質(zhì)意義上的區(qū)域規(guī)則，形式意義上仍然是一種地方性法規(guī)、規(guī)章。同時(shí)，隨著地方立法擴(kuò)權(quán)，地方立法機(jī)關(guān)眾多，相應(yīng)的地方規(guī)則也日益增多。地方規(guī)則關(guān)注的是本行政區(qū)域的特色和需求。不同行政區(qū)域地方規(guī)則之間存在矛盾和沖突是一種常態(tài)。然而，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展意味著打破地域壟斷，讓資源要素在更大范圍內(nèi)流動(dòng)和再配置。[21]不同行政區(qū)域地方規(guī)則間的矛盾和沖突會(huì)嚴(yán)重影響資源要素的自由流動(dòng)和合理配置。這就需要銜接規(guī)則，在不同行政區(qū)域地方規(guī)則之間存在矛盾和沖突時(shí)，合理有序制度化解決，以利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。銜接規(guī)則可以由單個(gè)地方立法機(jī)關(guān)自行供給，但其供給動(dòng)力往往不足，而且銜接規(guī)則涉及不同行政區(qū)域地方規(guī)則的銜接，單個(gè)地方立法常常缺失相應(yīng)的能力儲(chǔ)備。因此，通過區(qū)域協(xié)同立法制定銜接規(guī)則來解決含有跨區(qū)域因素法律關(guān)系的地方規(guī)則適用問題，是促進(jìn)區(qū)域間資源要素自由流動(dòng)，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一大市場的客觀需要，是構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的又一重要制度供給路徑。以廣州與佛山兩地制定軌道交通管理?xiàng)l例為例，兩地區(qū)情不同，條例各具特色。但由于廣佛同城，有些地鐵線路是連接兩市的。佛山在制定軌道交通管理?xiàng)l例時(shí)，通過征求意見方式在互聯(lián)互通地鐵線路的規(guī)劃、建設(shè)、營運(yùn)等方面確立了一系列銜接規(guī)則，為廣佛地鐵一體化提供了制度保障。可見，區(qū)域協(xié)同立法的目的在于為解決區(qū)域公共事務(wù)提供區(qū)域規(guī)則、銜接規(guī)則等制度規(guī)范。

三、區(qū)域協(xié)同立法的運(yùn)行模式及其程序規(guī)范

區(qū)域協(xié)同立法不同程序規(guī)范的有機(jī)聯(lián)系和有效運(yùn)轉(zhuǎn)，通過地方立法機(jī)關(guān)相互配合、相互協(xié)調(diào)，形成了區(qū)域協(xié)同立法的不同運(yùn)行模式。學(xué)界對(duì)區(qū)域協(xié)同立法運(yùn)行模式有不同認(rèn)識(shí)，概括起來，主要有中央制定型(中央統(tǒng)一立法)、示范協(xié)調(diào)型、共同協(xié)商型(自主協(xié)商模式)等幾種模式。[22]中央統(tǒng)一立法是“立區(qū)域法”，而非區(qū)域協(xié)同立法。實(shí)踐中，地方立法機(jī)關(guān)有時(shí)會(huì)通過征詢其他地方立法機(jī)關(guān)對(duì)涉及區(qū)域公共事務(wù)的立法意見、建議，從而有效實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)域的規(guī)則銜接。據(jù)此，借鑒現(xiàn)有研究的合理因素，區(qū)域協(xié)同立法運(yùn)行模式主要有征求意見模式、示范協(xié)調(diào)模式和共同協(xié)商模式等三種。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！盵23]P143區(qū)域協(xié)同立法“必須通過正當(dāng)程序來確保其結(jié)果的公正，而且其結(jié)果是否公正往往也只能通過程序是否公正來確認(rèn)和判斷”[24]P72。區(qū)域協(xié)同立法要在法治軌道上運(yùn)行必須堅(jiān)持法治思維，堅(jiān)守依法立法、程序公正的基本原則。為此，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過區(qū)域各地方人大以決定形式，條件成熟時(shí)通過地方立法條例，針對(duì)區(qū)域協(xié)同立法不同運(yùn)行模式分別予以規(guī)范化、制度化、法規(guī)化，必要時(shí)由中央立法予以法律化，從而實(shí)現(xiàn)《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》中提出的“建立健全區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制”的要求，確保區(qū)域協(xié)同立法在法治軌道上推進(jìn)。

(一)征求意見模式及其程序規(guī)范

征求意見模式，是指地方立法機(jī)關(guān)在立法過程中為解決區(qū)域公共事務(wù)，征詢區(qū)域內(nèi)其他不相隸屬的地方立法機(jī)關(guān)對(duì)該立法的意見、建議，從而有效實(shí)現(xiàn)地方規(guī)則銜接和區(qū)域法治協(xié)調(diào)的一種區(qū)域協(xié)同立法運(yùn)行模式。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，北京、天津、河北的大氣污染防治條例、水污染防治條例、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例，天津、河北的環(huán)境保護(hù)條例、道路運(yùn)輸(公路管理)條例，廣州、佛山的軌道交通管理?xiàng)l例等諸多區(qū)域協(xié)同立法都是采取征求意見模式的。

征求意見模式程序簡單、方便靈活，比較適宜為解決區(qū)域公共事務(wù)提供銜接規(guī)則的協(xié)同立法。如，佛山在制定軌道交通管理?xiàng)l例時(shí)，佛山市人大常委會(huì)法工委發(fā)函向廣州市人大常委會(huì)法工委征詢意見，并根據(jù)廣州市方面的反饋意見對(duì)條例進(jìn)行修改完善，在廣佛互聯(lián)互通地鐵線路規(guī)劃、建設(shè)、營運(yùn)、執(zhí)法、應(yīng)急等方面確立了一系列銜接規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了兩地軌道交通管理立法的有效銜接，從而形成了有利于廣佛地鐵一體化的制度結(jié)構(gòu)和安排。

然而，由于征求意見模式中地方立法機(jī)關(guān)間缺乏直接的雙向互動(dòng)，難以形成共同意志，不太適宜提供區(qū)域規(guī)則。而且征求意見模式的實(shí)效在很大程度上取決于另一地方立法機(jī)關(guān)反饋。是否反饋，反饋質(zhì)量如何，決定著區(qū)域協(xié)同立法相關(guān)銜接規(guī)則制定的質(zhì)量和效益。為此，有必要對(duì)征求意見模式中的反饋程序作出明確規(guī)定，以保障征求意見模式的高效、有序進(jìn)行：(1)征求意見的地方立法機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在發(fā)函中明確需要征求意見的主要內(nèi)容、期限以及征求意見的方式，以便相關(guān)地方立法機(jī)關(guān)及時(shí)全面反饋意見、建議。(2)相關(guān)地方立法機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)表明接受。一般來說，除非相關(guān)地方立法并不存在制定區(qū)域規(guī)則或者銜接規(guī)則的必要性，或者自身存在眾所周知難以進(jìn)行協(xié)同立法的特殊情況，相關(guān)地方立法機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)接受。(3)相關(guān)地方立法機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)征求本地相關(guān)主管部門的意見，必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)征求專家意見和社會(huì)公眾意見。(4)相關(guān)地方立法機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)整理相關(guān)意見、建議，形成書面意見、建議，按時(shí)參加會(huì)議協(xié)商、約談協(xié)商發(fā)表意見、建議，或者書面反饋給征求意見的地方立法機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)。該發(fā)表或者反饋的意見、建議是相關(guān)地方立法機(jī)關(guān)的正式意見，在以后的區(qū)域合作中沒有更強(qiáng)理由不得改變。

(二)示范協(xié)調(diào)模式及其程序規(guī)范

示范協(xié)調(diào)模式，是指社會(huì)組織、個(gè)人或者地方立法機(jī)關(guān)為解決區(qū)域公共事務(wù)提供示范性制度規(guī)則，地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求和本行政區(qū)域的具體情形，參照制定相同或相似的地方性法規(guī)規(guī)章，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域法治協(xié)調(diào)或統(tǒng)一的一種區(qū)域協(xié)同立法運(yùn)行模式。示范法是在國際法領(lǐng)域中廣泛應(yīng)用的協(xié)調(diào)法律沖突、推動(dòng)法律趨同的一種制度供給模式，也是國外協(xié)調(diào)一國之內(nèi)不同行政區(qū)域法律沖突的制度供給模式。如在美國統(tǒng)一州法全國委員會(huì)、美國法學(xué)會(huì)、美國律師協(xié)會(huì)等官方、半官方或民間組織提供的不具有法律效力的示范法基礎(chǔ)上，美國各州立法機(jī)關(guān)采用相同或類似的實(shí)體法，從而求得法律的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。[25]P117在我國，示范協(xié)調(diào)模式存在這樣兩種情形：(1)地方立法機(jī)關(guān)提供示范法，即立法條件成熟行政區(qū)域的地方立法機(jī)關(guān)先行制定相關(guān)立法，向其他行政區(qū)域提供示范性制度規(guī)則，待條件成熟的時(shí)候其他地方立法機(jī)關(guān)參照制定相應(yīng)立法。如2006年黑龍江、遼寧、吉林三省政府簽訂的《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》規(guī)定，對(duì)于共性的立法項(xiàng)目，由一省牽頭組織起草，其他兩省予以配合；對(duì)于三省有共識(shí)的其他項(xiàng)目，由各省獨(dú)立立法，而結(jié)果三省共享。[26](2)非地方立法機(jī)關(guān)提供示范法，即由社會(huì)組織或者個(gè)人向區(qū)域內(nèi)地方立法機(jī)關(guān)提供示范性制度規(guī)則。如1991年韓德培、黃進(jìn)撰寫的《大陸地區(qū)與臺(tái)灣、香港、澳門地區(qū)民事法律適用示范條例》，該條例對(duì)涉及跨大陸、臺(tái)灣、香港和澳門地區(qū)的自然人之間，法人之間，自然人和法人之間民事法律關(guān)系的法律適用作出了規(guī)定，為立法實(shí)踐提供了有益的參考[27]P92。

示范協(xié)調(diào)模式具有漸進(jìn)性、靈活性、可操作性和客觀公允的示范性，充分考慮了區(qū)域發(fā)展不平衡產(chǎn)生的制度需求差異，比較適合為社情民意、區(qū)域發(fā)展存在差異、但有著區(qū)域公共事務(wù)待解決的地區(qū)提供區(qū)域規(guī)則。例如，2015年河北省人大常委會(huì)出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定》，建立了促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的制度體系；2017年天津市人大常委會(huì)借鑒河北經(jīng)驗(yàn)出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定》，對(duì)農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的原則、職責(zé)分工與政策安排等與河北保持基本一致；2018年河北省人大常委會(huì)借鑒天津經(jīng)驗(yàn)修改了相關(guān)決定，對(duì)故意露天焚燒秸稈及樹葉、荒草等行為的處罰幅度與天津保持一致，從而為津冀交界地帶共同治理提供了制度保障。

然而，由于示范性制度規(guī)則并不是地方立法機(jī)關(guān)相互間協(xié)商一致形成的，不是其共同意志的產(chǎn)物。因此，地方立法機(jī)關(guān)參照制定相同或相似地方性法規(guī)規(guī)章的自主性、積極性常常不足。為此，應(yīng)當(dāng)針對(duì)示范協(xié)調(diào)模式的特點(diǎn)，在建立健全相關(guān)程序基礎(chǔ)上按照以下要求構(gòu)建說明理由制度：(1)起草示范性制度規(guī)則應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上廣泛征求區(qū)域內(nèi)地方立法機(jī)關(guān)等各方面的意見，并做出明確的立法說明，以確保示范性制度規(guī)則符合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度需要，也易為公眾所理解。(2)地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在提出示范性制度規(guī)則一年內(nèi)及時(shí)展開研討，確定是否啟動(dòng)相應(yīng)立法程序。啟動(dòng)相應(yīng)立法并不是簡單地將示范性制度規(guī)則變?yōu)榈胤叫苑ㄒ?guī)、規(guī)章，應(yīng)當(dāng)容許差異性的存在，以便地方立法機(jī)關(guān)就共同關(guān)心的立法問題在確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展整體利益基礎(chǔ)上，在各自制度框架下尋求最適合地方實(shí)際的制度規(guī)范，從而更好地達(dá)成目標(biāo)。地方立法機(jī)關(guān)在制定相應(yīng)地方性法規(guī)、規(guī)章時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)其差異性做出恰當(dāng)說明。(3)確定暫緩啟動(dòng)或者不啟動(dòng)，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開說明理由。除國家法律有特別規(guī)定外，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)暫緩啟動(dòng)或者不啟動(dòng)相應(yīng)立法的法律原因、事實(shí)原因和正當(dāng)性依據(jù)向示范性制度規(guī)則起草者和社會(huì)做出清晰的解釋和說明，從而形成示范性制度規(guī)則起草者、社會(huì)、地方立法機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)。(4)注意互動(dòng)循環(huán)。通過示范性制度規(guī)則制定的地方性法規(guī)規(guī)章實(shí)施一定期限后，可以委托第三方對(duì)示范性制度規(guī)則的實(shí)施情況和實(shí)施效果進(jìn)行立法后評(píng)估。同時(shí)，要高度重視示范協(xié)調(diào)模式立法的信息交流和互相學(xué)習(xí)。通過立法后評(píng)估，以及信息交流和互相學(xué)習(xí)，分享示范性制度規(guī)則的最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從而在區(qū)域內(nèi)部形成互相學(xué)習(xí)、借鑒和創(chuàng)新的良好氛圍，形成良性互動(dòng)循環(huán)。

(三)共同協(xié)商模式及其程序規(guī)范

共同協(xié)商模式，是指區(qū)域內(nèi)不相隸屬的地方立法機(jī)關(guān)基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的整體利益，立足于地方立法權(quán)限，在地方立法各個(gè)環(huán)節(jié)相互配合、相互協(xié)助，為解決區(qū)域公共事務(wù)提供區(qū)域規(guī)則、銜接規(guī)則的一種區(qū)域協(xié)同立法運(yùn)行模式。目前在我國，區(qū)域協(xié)同立法共同協(xié)調(diào)模式主要存在兩種情形：(1)同步立項(xiàng)、起草、論證、審議、發(fā)布、實(shí)施。例如，2021年上海、江蘇、浙江和安徽等三省一市司法廳(局)簽署的《長江三角洲三省一市司法廳(局)區(qū)域協(xié)同立法合作框架協(xié)議》規(guī)定，涉及區(qū)域協(xié)同發(fā)展的立法項(xiàng)目統(tǒng)籌安排后，由四地采取聯(lián)合調(diào)研、聯(lián)合起草、分別審議、協(xié)同推進(jìn)，對(duì)涉及區(qū)域協(xié)同立法項(xiàng)目的難點(diǎn)、重點(diǎn)、焦點(diǎn)問題進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)，在事關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要條款上盡可能協(xié)調(diào)有序，從而形成區(qū)域立法同步立項(xiàng)、起草、審議通過、實(shí)施的方式。(2)各自起草，立項(xiàng)、論證、審議、報(bào)批、發(fā)布、實(shí)施同步。例如，2020年廣東汕頭、揭陽、潮州在省人大常委會(huì)法工委的指導(dǎo)下，同時(shí)將《潮劇保護(hù)傳承條例》列入2021年立法工作計(jì)劃，分別起草各自的《潮劇保護(hù)傳承條例》。起草完畢后，于2021年同步實(shí)現(xiàn)《潮劇保護(hù)傳承條例》論證修改完善、審議、報(bào)批、發(fā)布、實(shí)施。

共同協(xié)商模式“是一種比較松散、靈活的合作方式，有利于加強(qiáng)交流、促進(jìn)合作?！盵28]共同協(xié)商模式的核心要素是溝通協(xié)商，其實(shí)質(zhì)上是一個(gè)通過溝通協(xié)商等方式進(jìn)行地方利益博弈，以謀求共識(shí)、獲得合意、實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益最大化的立法過程。利益衡平既是共同協(xié)商模式的成敗的關(guān)鍵所在，也是其動(dòng)力之源。共同協(xié)商模式并不能創(chuàng)設(shè)利益，其最重要的作用在于衡平利益，并通過構(gòu)建相關(guān)制度規(guī)范對(duì)衡平后的利益進(jìn)行確認(rèn)，通過制度規(guī)范實(shí)施來維護(hù)其所確認(rèn)的利益。如2020年，京津冀三地同步起草、同步修改、同步通過、同步實(shí)施《機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》，有效平衡各方利益，建立了機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制、機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放檢驗(yàn)數(shù)據(jù)共享機(jī)制等制度機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了三地條例主要制度機(jī)制的一致性、協(xié)同性和融合性。

共同協(xié)商模式的成敗關(guān)鍵在于利益衡平。共同協(xié)商模式的“程序則應(yīng)當(dāng)使幾乎每個(gè)人認(rèn)為服從這一程序符合自己的利益，而不管其他偶然尋求的目的是什么?！盵29]P66因此，共同協(xié)商模式程序規(guī)范的建構(gòu)不僅要遵循區(qū)域權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，充分照顧各方正當(dāng)利益，有效地調(diào)和區(qū)域內(nèi)彼此抵牾與沖突的利益，實(shí)現(xiàn)合作共贏，而且要構(gòu)建一套“使幾乎每個(gè)人認(rèn)為服從這一程序符合自己的利益”的程序規(guī)則：(1)立項(xiàng)階段。地方立法機(jī)關(guān)在立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃制定過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需求，注意征求、吸納區(qū)域各方的意見，對(duì)可能涉及為解決區(qū)域公共事務(wù)制定區(qū)域規(guī)則、銜接規(guī)則等制度規(guī)范的，地方立法機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過會(huì)議協(xié)商、約談協(xié)商或者書面協(xié)商等方式進(jìn)行溝通協(xié)商，對(duì)區(qū)域協(xié)同立法項(xiàng)目,要盡可能協(xié)調(diào)一致，同步進(jìn)行。(2)起草階段。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方立法的不同情況，在起草中采取不同的溝通協(xié)調(diào)方式。對(duì)立法條件均已成熟，立法能力比較均衡的，可以采取分別起草，相互借鑒；對(duì)于立法能力不均衡的，可以采取由立法能力較強(qiáng)的地方立法機(jī)關(guān)牽頭組織起草、其他地方立法機(jī)關(guān)共同參與的方式，最終形成同一草案文本；對(duì)于各方高度重視的立法項(xiàng)目，可以采取地方立法機(jī)關(guān)同步調(diào)研、同步起草，對(duì)涉及的重點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題展開聯(lián)合攻關(guān)，形成同一草案文本；對(duì)于爭議較多、爭議較大或者專業(yè)性、技術(shù)性的立法項(xiàng)目，可以共同委托第三方起草，形成同一草案文本。(3)論證審議階段。對(duì)同步起草的，如原有草案變動(dòng)的內(nèi)容不會(huì)影響到區(qū)域公共事務(wù)解決的，一般書面征求其他地方立法機(jī)關(guān)意見即可。對(duì)于分別起草、牽頭協(xié)調(diào)起草和委托起草的立法項(xiàng)目，以及原有草案產(chǎn)生非文字性變動(dòng)，可能影響到區(qū)域公共事務(wù)解決的，一般應(yīng)當(dāng)召開地方立法機(jī)關(guān)共同參與的論證會(huì)、座談會(huì)等方式進(jìn)行溝通協(xié)商。如果溝通協(xié)商難以達(dá)成一致的，必要時(shí)可以委托第三方組織對(duì)爭議問題展開表決前評(píng)估。

四、區(qū)域協(xié)同立法制度供給之配套保障機(jī)制

區(qū)域協(xié)同立法運(yùn)行模式程序規(guī)范的建立健全有助于提升協(xié)同立法的質(zhì)量與效率。然而，區(qū)域協(xié)同立法是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，其有效實(shí)施還受到協(xié)同立法內(nèi)外一系列因素的影響。為推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法落地生根、形成實(shí)效，有必要建立起全面有效的配套保障機(jī)制，并將其貫徹到區(qū)域協(xié)同立法的各個(gè)環(huán)節(jié)。具體而言，可以從建立交叉?zhèn)浒概c動(dòng)態(tài)清理機(jī)制、健全社會(huì)參與和信息公開共享機(jī)制、優(yōu)化區(qū)域協(xié)同立法交流學(xué)習(xí)與智力支持機(jī)制、完善區(qū)域協(xié)同立法后評(píng)估和立法考評(píng)機(jī)制等方面著手。

(一)建立交叉?zhèn)浒概c動(dòng)態(tài)清理機(jī)制

區(qū)域協(xié)同立法的溝通協(xié)調(diào)可以有效平衡區(qū)域各方彼此抵牾與沖突的利益，實(shí)現(xiàn)合作共贏，但區(qū)域協(xié)同立法最后還是由地方立法機(jī)關(guān)依法定程序?qū)徸h通過。地方立法機(jī)關(guān)在地方利益影響下，最終立法結(jié)果可能與溝通協(xié)調(diào)文本存在差異，甚至出現(xiàn)相互沖突的情形。為規(guī)范地方立法機(jī)關(guān)，促進(jìn)立法協(xié)同，有必要建立區(qū)域協(xié)同立法交叉?zhèn)浒笝C(jī)制[30]P194，即地方立法機(jī)關(guān)在各自制定地方性法規(guī)、規(guī)章后，向區(qū)域內(nèi)其他地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行備案，其他地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)性審查。當(dāng)發(fā)現(xiàn)該地方立法機(jī)關(guān)的立法文本與溝通協(xié)調(diào)文本存在較大差異，有可能損及本地利益或影響整個(gè)區(qū)域共同利益時(shí)，其他地方立法機(jī)關(guān)可就此提出立法協(xié)調(diào)要求，并進(jìn)行協(xié)商處理。

交叉?zhèn)浒附鉀Q的是區(qū)域協(xié)同立法文本在區(qū)域不同行政區(qū)內(nèi)的協(xié)調(diào)性問題，但不能解決行政區(qū)域內(nèi)立法的協(xié)調(diào)性問題?！疤煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行?！狈审w系內(nèi)在的和諧一致是“法之必行”的制度前提。動(dòng)態(tài)清理是法律體系內(nèi)在的和諧一致的重要保證。因而，有必要建立區(qū)域協(xié)同立法動(dòng)態(tài)清理機(jī)制：(1)明確清理實(shí)施機(jī)構(gòu)。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)分別授權(quán)其法制工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)協(xié)同立法清理工作，并將其納入工作人員的年度考核之中。(2)明晰清理對(duì)象與標(biāo)準(zhǔn)。清理對(duì)象應(yīng)當(dāng)是本行政區(qū)域內(nèi)與區(qū)域協(xié)同立法成果相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。清理標(biāo)準(zhǔn)主要是與區(qū)域協(xié)同立法成果是否抵觸，是否存在地方保護(hù)主義傾向條款。(3)確定清理方式。區(qū)域協(xié)同立法清理一般進(jìn)行單項(xiàng)清理，即“地方立法機(jī)關(guān)對(duì)與某一行業(yè)特定事項(xiàng)相關(guān)的現(xiàn)行有效地方規(guī)范性法律文件進(jìn)行清理的一種形式”；當(dāng)區(qū)域協(xié)同立法成果為綜合性地方立法時(shí)，則進(jìn)行專項(xiàng)清理，即“地方立法機(jī)關(guān)對(duì)特定事項(xiàng)內(nèi)容的或某個(gè)領(lǐng)域的地方規(guī)范性法律文件進(jìn)行清理的一種形式”。[31](4)規(guī)范清理程序。區(qū)域協(xié)同立法成果審議通過后，法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自動(dòng)及時(shí)啟動(dòng)立法清理，必要時(shí)可以委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施。清理過程中，法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期溝通，就區(qū)域協(xié)同立法清理情況相互反饋、互相督促，并保持動(dòng)態(tài)跟蹤，依法及時(shí)處理清理過程中發(fā)現(xiàn)的規(guī)則沖突問題。

(二)健全社會(huì)參與和信息公開共享機(jī)制

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是否需要以及需要什么樣的區(qū)域規(guī)則和銜接規(guī)則，公眾、社會(huì)組織等社會(huì)主體是最清楚的。社會(huì)參與無疑有助于提升區(qū)域協(xié)同立法的質(zhì)量和效率。同時(shí)，“民心是最大的政治”。社會(huì)參與還有助于增加公眾對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的信任度，促進(jìn)公眾自覺遵守的意愿，提高區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)效。然而，“我們在尊重和擴(kuò)大公眾話語權(quán)的同時(shí)，不能讓公眾的話語權(quán)盲目泛化，不能讓公眾的話語權(quán)變成謀取私利、發(fā)泄私憤的工具?！盵32]P309社會(huì)參與如果沒有相應(yīng)規(guī)則作保障，就可能成為一種擺設(shè)，或成為“謀取私利、發(fā)泄私憤的工具”，徒增社會(huì)成本。為此，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全社會(huì)參與機(jī)制：(1)一般立法項(xiàng)目可以按照一般立法程序各自征求本行政區(qū)域內(nèi)公眾意見，并相互交換相關(guān)公眾意見，協(xié)調(diào)處理不同地區(qū)公眾提出的不同意見，平衡各方利益，提高區(qū)域協(xié)同立法的民主性和科學(xué)性。(2)有關(guān)區(qū)域各方爭議較大的立法項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)建立聽證制度，由法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)合舉行立法聽證，統(tǒng)一聽取區(qū)域內(nèi)公眾意見，從而使區(qū)域協(xié)同立法能更好衡平各方利益，契合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)際需要。(3)地方立法機(jī)關(guān)難以應(yīng)對(duì)的專業(yè)性、技術(shù)性或重大疑難理論問題的立法項(xiàng)目可以委托區(qū)域的社會(huì)組織或?qū)＜覉F(tuán)隊(duì)來起草、論證，既發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，又?jǐn)U大了社會(huì)參與。

信息公開共享是現(xiàn)代法治社會(huì)信息發(fā)展的趨勢所在,是區(qū)域協(xié)同立法主體溝通協(xié)調(diào)、公眾社會(huì)參與的信息保障。只有充分了解和掌握協(xié)同立法事項(xiàng)信息，地方立法機(jī)關(guān)才能在溝通協(xié)調(diào)中做出科學(xué)判斷。公眾也才能更方便、快捷地獲取相關(guān)信息，更有效地參與協(xié)同立法。“沒有充分透明的信息，公眾只能是‘盲參’”。[33]P197信息公開共享是區(qū)域協(xié)同立法中消除區(qū)域各方信息“鴻溝”，拆解區(qū)域間信息“藩籬”，促進(jìn)區(qū)域信息整合，實(shí)現(xiàn)政府間、政府與社會(huì)公眾間良性互動(dòng)，提升區(qū)域協(xié)同立法質(zhì)量和效率的重要路徑。為此，區(qū)域各方應(yīng)當(dāng)不斷建立健全區(qū)域協(xié)同立法信息公開共享機(jī)制：(1)更新理念，強(qiáng)化能力，加強(qiáng)地方立法機(jī)關(guān)信息公開共享培訓(xùn)工作，使其認(rèn)識(shí)到立法信息公開共享的重要性，明確立法信息公開共享是其法定義務(wù)，同時(shí)使其掌握立法信息公開共享所需的現(xiàn)代信息技術(shù)，不斷提升立法信息公開共享的服務(wù)能力。(2)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，統(tǒng)籌現(xiàn)有人大、政府、起草單位各自分散的立法信息資源，完善現(xiàn)有地方立法數(shù)據(jù)庫建設(shè)，將立法過程中有關(guān)立項(xiàng)、起草、征求意見、審議等情況的所有資料，除依法不予公開或不予上網(wǎng)的外，全部納入地方立法數(shù)據(jù)庫并向社會(huì)公開，形成透明、完備、統(tǒng)一的立法信息管理體系。(3)建立地方立法機(jī)關(guān)地方立法數(shù)據(jù)庫無縫鏈接，簡化區(qū)域立法信息公開共享流程，增強(qiáng)地方立法機(jī)關(guān)及相關(guān)單位間立法信息共享和互聯(lián)互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域立法信息公開共享的及時(shí)、高效、精準(zhǔn)、全面和智慧化。

(三) 優(yōu)化區(qū)域協(xié)同立法交流學(xué)習(xí)與智力支持機(jī)制

“地方立法是一項(xiàng)知識(shí)性、專業(yè)性、經(jīng)驗(yàn)性很強(qiáng)的科學(xué)工作, 它要求參與者應(yīng)當(dāng)具備較高的法學(xué)素養(yǎng)和專業(yè)水準(zhǔn)”。[34]區(qū)域協(xié)同立法是地方立法的一種新樣態(tài)，無論從理論上還是實(shí)踐上都還在探索之中，需要立法者具備更高的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)。健全立法干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)交流機(jī)制，提升立法干部的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，建設(shè)一支高素質(zhì)的立法人才隊(duì)伍，是提高區(qū)域協(xié)同立法質(zhì)量和水平的關(guān)鍵。為此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)有立法干部的學(xué)習(xí)培訓(xùn)交流機(jī)制：(1)地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立區(qū)域立法干部聯(lián)合培訓(xùn)機(jī)制，定期聯(lián)合舉辦專題培訓(xùn)，有針對(duì)性地培訓(xùn)相關(guān)立法干部。(2)地方立法機(jī)關(guān)構(gòu)建區(qū)域立法干部定期互訪互學(xué)交流機(jī)制，就共同關(guān)心的區(qū)域問題進(jìn)行經(jīng)常性的交流研討。(3)鼓勵(lì)立法干部積極參與各種立法研討會(huì)、參與第三方立法項(xiàng)目研究、參加相應(yīng)的立法研究會(huì)，不斷增加立法干部的專業(yè)知識(shí)，拓展其視野，提升其能力。(4)利用現(xiàn)代信息技術(shù)，采取網(wǎng)上直播培訓(xùn)、建立區(qū)域立法微信群等多種方式實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)交流，及時(shí)交流區(qū)域立法信息，分享區(qū)域協(xié)同立法智慧和成果，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)交流的智慧化。

立法干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)交流可以有效提升立法人才隊(duì)伍素質(zhì)。但一支高素質(zhì)立法人才隊(duì)伍仍難以具備區(qū)域協(xié)同立法所需的全部知識(shí)和能力。同時(shí)，區(qū)域協(xié)同立法是一個(gè)利益博弈的過程，有時(shí)也需要一個(gè)中立的裁判者。區(qū)域協(xié)同立法智力支持既是提高區(qū)域協(xié)同立法水平的重要途徑，又可以為區(qū)域協(xié)同立法提供一個(gè)中立的裁判者。因而，有必要優(yōu)化區(qū)域協(xié)同立法的智力支持機(jī)制：(1)地方立法機(jī)關(guān)共同與高等院校、科研機(jī)構(gòu)等專業(yè)組織建立常態(tài)化長效合作機(jī)制。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到區(qū)域協(xié)同立法借助“外腦”的重要性，共同出資與2-3家專業(yè)組織進(jìn)行常態(tài)化長效合作。這樣不僅可以有效彌補(bǔ)相關(guān)專家實(shí)踐性不足，完善其知識(shí)結(jié)構(gòu)，提升其參與區(qū)域協(xié)同立法的能力，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法理論研究的深入，為區(qū)域協(xié)同立法提供深厚的理論支撐,而且可以有效避免單個(gè)地方立法機(jī)關(guān)與專業(yè)組織合作可能產(chǎn)生的利益固化，從而確保專業(yè)組織在參與立法過程中的中立性。(2)建立區(qū)域協(xié)同立法項(xiàng)目立法咨詢專家制度。目前，地方立法機(jī)關(guān)一般都會(huì)聘請(qǐng)固定的立法咨詢專家。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于立法機(jī)關(guān)與咨詢專家有著常態(tài)聯(lián)系，能夠提供穩(wěn)定的專家意見。但也會(huì)出現(xiàn)咨詢專家并不是該立法領(lǐng)域?qū)＜遥瑹o法及時(shí)提供專業(yè)意見。區(qū)域協(xié)同立法不是一個(gè)固定的常態(tài)化工作，立法咨詢需要根據(jù)立法項(xiàng)目的個(gè)性化要求而展開。因此，為增強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法的科學(xué)性，防止“立法利益地方化”“地方利益法制化”，有必要建立項(xiàng)目立法咨詢專家制度，即根據(jù)區(qū)域協(xié)同立法項(xiàng)目的客觀需要，由地方立法機(jī)關(guān)共同聘請(qǐng)若干名該立法項(xiàng)目領(lǐng)域的專家學(xué)者作為項(xiàng)目立法咨詢專家，全方位參與區(qū)域協(xié)同立法工作，為立法項(xiàng)目起草、論證、評(píng)估等提供專家意見，立法項(xiàng)目制定后項(xiàng)目立法咨詢專家的身份即行終止。

(四)完善區(qū)域協(xié)同立法后評(píng)估和立法考評(píng)機(jī)制

區(qū)域協(xié)同立法后評(píng)估是對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的回溯性考察和分析，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法和區(qū)域行政執(zhí)法中存在的問題，有助于提高區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)效，促進(jìn)區(qū)域法治進(jìn)步，更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法后評(píng)估的功能定位，按照評(píng)估主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序等五大構(gòu)成要素建立健全區(qū)域協(xié)同立法后評(píng)估機(jī)制：(1)評(píng)估主體和評(píng)估對(duì)象，即誰來評(píng)估、評(píng)估什么。根據(jù)區(qū)域協(xié)同立法的特點(diǎn)，區(qū)域協(xié)同立法后評(píng)估應(yīng)當(dāng)實(shí)行分類評(píng)估。示范協(xié)調(diào)和共同協(xié)商模式的區(qū)域協(xié)同立法，一般應(yīng)當(dāng)由地方立法機(jī)關(guān)共同委托第三方進(jìn)行評(píng)估。征求意見模式的區(qū)域協(xié)同立法，可以由地方立法機(jī)關(guān)按照一般地方立法進(jìn)行評(píng)估。(2)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。在遵循地方立法后評(píng)估合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)合理性標(biāo)準(zhǔn)[35]p200的基礎(chǔ)上，區(qū)域協(xié)同立法后評(píng)估應(yīng)當(dāng)“以協(xié)同性作為其主要目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”[36]。其中，協(xié)同性標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)該包括立法結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性、立法目的與原則的統(tǒng)一性、具體制度規(guī)則與區(qū)域政策的一致性以及實(shí)施效果的協(xié)同性等內(nèi)容。(3)評(píng)估程序和方法。區(qū)域協(xié)同立法后評(píng)估方法并無特別。其評(píng)估程序與一般立法后評(píng)估相比也無太多差別，主要應(yīng)強(qiáng)調(diào)程序中社會(huì)參與的區(qū)域性、公正性。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國家戰(zhàn)略，地方行政卻是行政區(qū)行政。加之中央對(duì)地方(或者上級(jí)對(duì)下級(jí))的政績考核機(jī)制和財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，以及傳統(tǒng)政策治國的影響，區(qū)域協(xié)同立法并沒有發(fā)揮其應(yīng)有功能，區(qū)域行政協(xié)議、規(guī)范性文件等方式代替區(qū)域協(xié)同立法現(xiàn)象較為普遍，與全面依法治國要求存在距離。在我國政治體制中，“領(lǐng)導(dǎo)干部具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)，是全面依法治國的關(guān)鍵，是黨和國家事業(yè)發(fā)展的‘關(guān)鍵少數(shù)’”。[37]P287區(qū)域法治體系的完備又取決于區(qū)域各地方主政官員這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，如果將區(qū)域合作的效果、區(qū)域合作法規(guī)范體系完備作為上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府“關(guān)鍵少數(shù)”的考核目標(biāo)，區(qū)域協(xié)同立法就會(huì)獲得突破。[38]因而，建立健全區(qū)域協(xié)同立法考評(píng)機(jī)制是區(qū)域協(xié)同立法的推進(jìn)劑和重要制度保障。為此，應(yīng)當(dāng)將區(qū)域協(xié)同立法考評(píng)納入《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容，作為區(qū)域各方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒時(shí)的重要考核依據(jù)，并根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，適當(dāng)加大考核權(quán)重，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法考評(píng)機(jī)制常態(tài)化、法制化和實(shí)效化。

結(jié)語

區(qū)域協(xié)同立法是為解決區(qū)域公共事務(wù)提供區(qū)域規(guī)則、銜接規(guī)則的地方立法活動(dòng)，是地方立法機(jī)關(guān)間以自主方式積極回應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展制度需求，協(xié)同解決區(qū)域公共事務(wù)的地方立法行為，是全面依法治國背景下區(qū)域制度規(guī)范的一種全新供給模式，是地方立法原理在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐中的拓展和延伸。因此，厘清其基本內(nèi)涵，探索和創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同立法運(yùn)行模式的規(guī)范化、制度化、法治化，以及健全配套機(jī)制保障等基本理論問題，不僅是科學(xué)研究區(qū)域協(xié)同立法的理論需要，而且有助于提升區(qū)域協(xié)同立法的質(zhì)量和效益。然而，區(qū)域協(xié)同立法是地方立法的新樣態(tài)，無論是實(shí)踐探索，還是理論探討都是初步的，還需要各界共同努力，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法理論與實(shí)踐的不斷完善，從而使區(qū)域協(xié)同立法在法治軌道上發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用，引領(lǐng)、指導(dǎo)未來區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的走向和道路。