陳建新 盛力

(澳門大學(xué) 中國(guó)澳門 999078)

1 后疫情時(shí)代的澳門地區(qū)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展：挑戰(zhàn)與機(jī)遇

澳門地區(qū)自1999年回歸以來(lái)，實(shí)現(xiàn)了飛躍式發(fā)展，人均GDP一度位居全球第二，堪稱“澳門奇跡”。但土地、水域、人力資源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等問(wèn)題一直是制約澳門地區(qū)發(fā)展的重要因素。因此，近年來(lái)國(guó)家“十一五”“十二五”和“十三五”規(guī)劃均明確提出“支持澳門地區(qū)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)適度多元化”發(fā)展，“十四五”規(guī)劃更是給予了澳門更為豐富多元的定位，包括“支持澳門地區(qū)豐富世界旅游休閑中心內(nèi)涵”“支持粵澳合作共建橫琴，擴(kuò)展中國(guó)與葡語(yǔ)國(guó)家商貿(mào)合作服務(wù)平臺(tái)功能”“支持澳門地區(qū)發(fā)展中醫(yī)藥研發(fā)制造、特色金融、高新技術(shù)和會(huì)展商貿(mào)等產(chǎn)業(yè)”等。由此可以看出，國(guó)家對(duì)澳門地區(qū)定位的表述更加精準(zhǔn)明確，也更加務(wù)實(shí)具體，線路非常清晰，充分體現(xiàn)了“國(guó)家所需，澳門所能”。

與此同時(shí)，澳門特區(qū)政府努力推進(jìn)澳門地區(qū)經(jīng)濟(jì)向適度多元化調(diào)整。早在2000年澳門特區(qū)政府第一個(gè)財(cái)年施政報(bào)告明確提出“促進(jìn)高素質(zhì)的服務(wù)和旅游產(chǎn)品的多元化”，隨后數(shù)年間，澳門特區(qū)政府也進(jìn)一步明確和堅(jiān)定了推行經(jīng)濟(jì)多元化的發(fā)展路徑，并不斷對(duì)多元化的方向進(jìn)行探索(見(jiàn)表1)。

表1 澳門地區(qū)適度多元發(fā)展政策(2016—2022年)

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，澳門特區(qū)的經(jīng)濟(jì)適度多元化取得了階段性成果，會(huì)展、金融、中醫(yī)藥和文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展。2019年，上述產(chǎn)業(yè)的增加值總額達(dá)到360.1億澳門元，占所有行業(yè)增加值總額的8.2%，與2015年相比，增加值總額上升39.1%。博彩業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重相應(yīng)下降，從2013年的62.9%下降至2019年的50.9%，雖然新興產(chǎn)業(yè)多元化展現(xiàn)出了積極的發(fā)展勢(shì)頭，但澳門地區(qū)經(jīng)濟(jì)的集中程度仍然較高，從按生產(chǎn)法計(jì)算的經(jīng)濟(jì)多元化熵指數(shù)觀察，2002—2013年澳門地區(qū)產(chǎn)業(yè)集中程度持續(xù)增加，雖然近年來(lái)受博彩業(yè)毛收入的影響有所波動(dòng)，但整體數(shù)值仍然偏低。截至2019年，經(jīng)濟(jì)多元化熵指數(shù)僅為1.83，但澳門地區(qū)經(jīng)濟(jì)的集中程度仍然很高且未有明顯變化。可見(jiàn)，特區(qū)政府雖然對(duì)澳門地區(qū)經(jīng)濟(jì)適度多元化發(fā)展有明確方向，但缺乏有力推動(dòng)，仍未能呈現(xiàn)應(yīng)有的格局和效果，因此澳門地區(qū)在經(jīng)濟(jì)適度多元化方面仍有提升空間(見(jiàn)表2)。

表2 按生產(chǎn)法計(jì)算的經(jīng)濟(jì)多元化熵指數(shù)

2020年初以來(lái)，受新冠疫情影響，赴澳旅客數(shù)量呈現(xiàn)斷崖式下跌，相較2019年減少85%，本地生產(chǎn)總值(GDP)亦出現(xiàn)56.3%的負(fù)增長(zhǎng)，失業(yè)率上升至2.5%。疫情之下，大中小企業(yè)都面臨困境，居民就業(yè)和生活也受到顯著影響，澳門地區(qū)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)在疫情中被再次放大。因此，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性成為澳門地區(qū)迫在眉睫的發(fā)展任務(wù)。

“十四五”規(guī)劃出臺(tái)后，澳門特區(qū)政府、社團(tuán)、高校等紛紛舉辦有關(guān)“十四五”規(guī)劃綱要的學(xué)習(xí)分享會(huì)、座談會(huì)，積極學(xué)習(xí)全國(guó)兩會(huì)精神，社會(huì)各界充分討論，認(rèn)為澳門地區(qū)應(yīng)發(fā)揮自身所長(zhǎng)，努力加快發(fā)展現(xiàn)代金融業(yè)、促進(jìn)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)化及推動(dòng)會(huì)展業(yè)專業(yè)化和市場(chǎng)化發(fā)展，并且抓緊“十四五”規(guī)劃背景下中國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段帶來(lái)的機(jī)遇，促進(jìn)澳門地區(qū)經(jīng)濟(jì)多元化、高質(zhì)量發(fā)展，服務(wù)國(guó)家新時(shí)代改革開(kāi)放。

此外，澳門特區(qū)政府施政報(bào)告指出，澳門地區(qū)未來(lái)唯一的發(fā)展出路就是聯(lián)合橫琴加快建設(shè)橫琴粵澳深度合作區(qū)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，把握粵港澳大灣區(qū)西部唯一中心城市的定位，積極投身粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，融入國(guó)家發(fā)展大局。中共中央國(guó)務(wù)院在2021年9月5日公布《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》(下文簡(jiǎn)稱《橫琴方案》)，為澳門地區(qū)如何透過(guò)橫琴與廣東省進(jìn)行深度交合提供了指導(dǎo)性方向。從《橫琴方案》可以看出，澳門地區(qū)可善用橫琴粵澳深度合作區(qū)平臺(tái)，重點(diǎn)發(fā)展大健康、現(xiàn)代金融、高新技術(shù)、會(huì)展商貿(mào)和文化體育等產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)澳門地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)適度多元化合理布局，增強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，擴(kuò)大澳門地區(qū)居民的就業(yè)機(jī)會(huì)和空間。

2 提升跨域協(xié)同治理水平，加速琴澳融合

橫琴作為“一國(guó)兩制”下探索粵港澳合作新模式的“橋頭堡”，憑借其獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，各類特殊的稅務(wù)減免、金融和人才引進(jìn)政策，被視為“特區(qū)中的特區(qū)”。2009年《橫琴新區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》批準(zhǔn)實(shí)施以來(lái)，橫琴和澳門地區(qū)兩地往來(lái)密切，橫琴借助澳門地區(qū)輻射效應(yīng)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，并不斷與澳門地區(qū)在多元產(chǎn)業(yè)和跨境民生領(lǐng)域開(kāi)展合作。2014年，第三代橫琴口岸啟用，并實(shí)現(xiàn)了24小時(shí)通關(guān)。 此后，隨著橫琴自貿(mào)片區(qū)掛牌、澳門地區(qū)單牌機(jī)動(dòng)車出入橫琴政策落地，橫琴口岸的客流量也呈現(xiàn)出爆發(fā)性增長(zhǎng)。2015年3月，國(guó)家發(fā)改委、外交部和商務(wù)部首次提出“深化與港澳臺(tái)合作，打造粵港澳大灣區(qū)”。2019年《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布后，橫琴在深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放和促進(jìn)合作中的試驗(yàn)示范區(qū)作用被進(jìn)一步放大，灣區(qū)合作協(xié)同發(fā)展的必要性與重要性再次走入人們的視野。

目前，大灣區(qū)從過(guò)去以區(qū)域政府間合作為主的模式轉(zhuǎn)向由國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)引導(dǎo)的跨境協(xié)同發(fā)展和跨區(qū)域治理。但粵港澳大灣區(qū)是具有“三個(gè)關(guān)稅區(qū)、三種法域、四個(gè)核心城市”的跨行政政治制度、跨經(jīng)濟(jì)體系、跨文化環(huán)境的巨型異質(zhì)城市群，更使得它天然面臨著巨大制度落差帶來(lái)的困境與挑戰(zhàn)。因此，為融合兩地，配合《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》和相關(guān)政策，國(guó)家相繼出臺(tái)了《橫琴新區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》和《橫琴方案》。2021年9月，中央新出臺(tái)的《橫琴方案》提出分區(qū)分類施策管理，推動(dòng)合作區(qū)深度對(duì)接公共服務(wù)和社會(huì)保障體系，以及澳門大學(xué)橫玩校區(qū)和橫琴口岸澳門地區(qū)管轄區(qū)交由澳門特區(qū)政府管理，從而讓澳門地區(qū)居民在橫琴生活與澳門地區(qū)沒(méi)有分別，并可以更有效地改善澳門地區(qū)居民的生活質(zhì)量。

按照中央部署，珠海將持續(xù)推動(dòng)橫琴新區(qū)、珠海保稅區(qū)和萬(wàn)山海洋開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)一體化運(yùn)作，將為琴澳融合和未來(lái)發(fā)展帶來(lái)更多可能。其中，橫琴新區(qū)占地面積較大，澳門大學(xué)新校區(qū)、粵澳合作中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園等園區(qū)及“澳門新街坊”項(xiàng)目坐落于此，開(kāi)發(fā)前景廣闊；保稅區(qū)則針對(duì)對(duì)外貿(mào)易而設(shè)，施行“境內(nèi)關(guān)外”政策，定位“保稅倉(cāng)儲(chǔ)、出口加工、國(guó)際貿(mào)易”三大功能，可為澳門地區(qū)發(fā)展中葡商貿(mào)服務(wù)平臺(tái)和珠海發(fā)展中拉合作貿(mào)易平臺(tái)提供服務(wù)；萬(wàn)山海洋開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)由萬(wàn)山群島組成，下轄106個(gè)島嶼，擁有豐富的海洋旅游資源，鑒于中央授權(quán)澳門地區(qū)管理85平方公里海域，澳門地區(qū)有機(jī)會(huì)與萬(wàn)山群島協(xié)同開(kāi)發(fā)旅游資源，共同發(fā)展海洋特色旅游。隨著橫琴粵澳深度合作區(qū)步入建設(shè)進(jìn)程，橫琴未來(lái)有望建設(shè)成高度自由開(kāi)放、創(chuàng)新能力卓越、城市功能完善、生態(tài)環(huán)境良好的高質(zhì)量發(fā)展區(qū)和優(yōu)質(zhì)生活區(qū)，并為澳門地區(qū)未來(lái)的發(fā)展提供新的出路。

但琴澳融合過(guò)程中，不可避免地會(huì)遇到問(wèn)題和阻力。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查結(jié)果，橫琴全區(qū)常住人口僅有約5萬(wàn)3000余人，其中約有4萬(wàn)3000余人為流動(dòng)人口，占比超過(guò)80%，人口總數(shù)少、流動(dòng)人口比例高，為未來(lái)兩地的產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展帶來(lái)不穩(wěn)定因素。雖然橫琴開(kāi)發(fā)已逾十年，但發(fā)展進(jìn)度并不理想，未能完全釋放其助力澳門地區(qū)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的作用，甚至曾一度因建設(shè)進(jìn)程遲緩被批評(píng)“特區(qū)特慢”。

這一情形可以用反公地悲劇(The Tragedy of Anti-Commons)理論解釋。反公地悲劇是指由于權(quán)力者較多，權(quán)力者之間相互妨礙彼此對(duì)資源的利用，導(dǎo)致資源無(wú)法被充分利用甚至閑置而對(duì)社會(huì)利益造成損失。橫琴開(kāi)發(fā)關(guān)乎澳門地區(qū)、珠海市及橫琴新區(qū)三地利益，三地政府出于不同的利益考量，在決策和執(zhí)行階段產(chǎn)生分歧，最終影響對(duì)橫琴資源的充分利用，進(jìn)而干擾開(kāi)發(fā)進(jìn)程。整體而言，橫琴與澳門地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件互相契合，但琴澳整體仍屬微型經(jīng)濟(jì)體，需要廣東省和珠海市政府協(xié)助。而跨域治理探討跨政府間的事務(wù)處理或管理及共同處理公共事務(wù)的方式，是對(duì)琴澳兩地跨域協(xié)同治理能力的巨大考驗(yàn)。在跨域觀點(diǎn)下，府際關(guān)系除了涵蓋垂直與水平的政府體系之外，還擴(kuò)展到了公私部門間的互動(dòng)，不僅關(guān)切政府體系之間靜態(tài)的權(quán)責(zé)關(guān)系，還重視治理活動(dòng)中各參與者之間的動(dòng)態(tài)互動(dòng)或政策執(zhí)行流程。對(duì)于地方政府而言，由于其運(yùn)作于特定地理轄區(qū)，因此跨域治理的概念更加重視區(qū)域間的交流合作。

基于上述理論，經(jīng)濟(jì)合作組織(OECD)將“跨政府層級(jí)管理”(Managing Across Level of Government，MALG)列為處理公共問(wèn)題的重要策略，認(rèn)為各國(guó)中央應(yīng)與各級(jí)政府共同建立合作機(jī)制，同時(shí)保持彼此在資源配置及政策規(guī)劃與執(zhí)行等方面的步調(diào)一致。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)合作組織還強(qiáng)調(diào)不論是垂直還是水平的政府間互動(dòng)，都應(yīng)該營(yíng)造“伙伴關(guān)系”來(lái)達(dá)成整體目標(biāo)，各級(jí)政府要達(dá)成共同目標(biāo)，必須建立更緊密的互動(dòng)關(guān)系，并凝聚更具一致性的共識(shí)，以推動(dòng)府際合作。

中央主持在橫琴設(shè)立粵澳深度合作區(qū)，呼應(yīng)了上述理論倡導(dǎo)的合作方式。因此，《橫琴方案》明確提出“健全粵澳共商共建共管共享的新體制”，合作區(qū)管理委員會(huì)實(shí)行雙主任制，由廣東省省長(zhǎng)和澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官共同擔(dān)任，澳門特別行政區(qū)委派一名常務(wù)副主任，粵澳雙方協(xié)商確定其他副主任。合作區(qū)管理委員會(huì)下設(shè)執(zhí)行委員會(huì)，執(zhí)行委員會(huì)主要負(fù)責(zé)人由澳門特別行政區(qū)政府委派，廣東省和珠海市派人參加，協(xié)助做好涉及廣東省事務(wù)的協(xié)調(diào)工作。而且，引入常態(tài)化評(píng)估機(jī)制，評(píng)估結(jié)果向粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告，從而更有效地檢視合作區(qū)的工作績(jī)效?！稒M琴方案》還提出，要從頂層設(shè)計(jì)理順合作區(qū)的潛在問(wèn)題，例如把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿合作區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)全過(guò)程，并明確粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組權(quán)責(zé)，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，及時(shí)研究解決合作區(qū)建設(shè)中遇到的困難和問(wèn)題，重大事項(xiàng)按程序向黨中央、國(guó)務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告，并確?；洶碾p方切實(shí)履行主體責(zé)任，加快構(gòu)建開(kāi)放共享、運(yùn)行有效的制度體系和管理機(jī)制，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量推進(jìn)合作區(qū)建設(shè)。

與此同時(shí)，由于粵澳法律制度與法治傳統(tǒng)存在較大差異，兩地制度壁壘阻礙了市場(chǎng)要素的高效便捷流通。從更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的視域而言，解決粵澳區(qū)域合作的法律障礙是“轉(zhuǎn)變區(qū)域合作方式”的保障。因此，為打破制度壁壘，琴澳兩地須從要素開(kāi)放向制度開(kāi)放轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)規(guī)則銜接和機(jī)制對(duì)接。近期，珠海市司法局首次對(duì)澳門地區(qū)法律體系進(jìn)行研究梳理，匯編成資料，旨在為研究粵澳兩地制度差異、推動(dòng)兩地規(guī)則銜接提供參考，助力粵澳兩地規(guī)則銜接。目前，第一批匯編已完成，主要涉及民商事領(lǐng)域，包括澳門民法典、澳門商法典、澳門商事領(lǐng)域22項(xiàng)法律制度及澳門地區(qū)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域21項(xiàng)法律制度。首期匯編合計(jì)1，600多頁(yè)110多萬(wàn)字。形成初步匯編目錄后，工作專班主動(dòng)征求澳門地區(qū)律師的專業(yè)意見(jiàn)，并結(jié)合粵澳合作相關(guān)方案，集中精力先梳理民商事領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的澳門地區(qū)法律制度，按照重要程度、可能使用的頻率、具有澳門地區(qū)特色等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行查漏補(bǔ)缺、修改完善，形成匯編。珠海也將根據(jù)授權(quán)對(duì)省地方性法規(guī)作變通規(guī)定，用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，積極協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通事項(xiàng)與省有關(guān)事項(xiàng)的銜接問(wèn)題。

此外，由于橫琴和澳門地區(qū)分屬兩個(gè)關(guān)稅區(qū)、使用兩套法律制度和兩套貨幣，在經(jīng)濟(jì)交流中仍存在政策和法律方面的障礙，需要不斷探索和磨合。因此，考慮到珠澳兩地稅制不同，《橫琴方案》從澳門地區(qū)和橫琴的實(shí)際出發(fā)，在“分線管理”、稅收政策等方面協(xié)調(diào)兩地稅務(wù)差異，為橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)勾勒藍(lán)圖。一系列支持港澳開(kāi)發(fā)、發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，將成為加速粵澳產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和社會(huì)民生融合的“催化劑”。

3 釋放琴澳輻射帶動(dòng)力，盤(pán)活粵西發(fā)展

中央政府提出建設(shè)橫琴新區(qū)的初心即為澳門產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展創(chuàng)造條件，如今更是通過(guò)頂層設(shè)計(jì)及省市兩級(jí)政府安排，推動(dòng)橫琴全力配合完成促進(jìn)澳門地區(qū)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)。澳門特區(qū)政府需要切實(shí)把握這一歷史機(jī)遇，從優(yōu)化人力資源配置、善用中心城市定位及配合“一帶一路”倡議三個(gè)方面著手，統(tǒng)籌利用琴澳資源，促進(jìn)澳門地區(qū)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，推動(dòng)澳門地區(qū)融入粵港澳大灣區(qū)建設(shè)進(jìn)程，構(gòu)建“一中心、一平臺(tái)、一基地”，打造“一國(guó)兩制”下的新發(fā)展格局支點(diǎn)，并充分釋放琴澳的輻射帶動(dòng)力，盤(pán)活粵西區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

《橫琴方案》的四大定位總結(jié)歸納了過(guò)去經(jīng)驗(yàn)，為澳門地區(qū)制定更具體發(fā)展的路徑，《橫琴方案》建議，澳門地區(qū)可以先以產(chǎn)業(yè)適度多元穩(wěn)固經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，再以提升澳門地區(qū)居民生活水平為重點(diǎn)，穩(wěn)固經(jīng)濟(jì)和提振民生豐富“一國(guó)兩制”實(shí)踐的新示范，最后引領(lǐng)灣區(qū)西部發(fā)展。綜上所述，結(jié)合澳門地區(qū)現(xiàn)況、過(guò)去相關(guān)政策及《橫琴方案》的提案，本文提出以下三個(gè)方面的建議。

3.1 重視人才培育與引進(jìn)，優(yōu)化人力資源配置

當(dāng)前，澳門地區(qū)面臨人才瓶頸，本地人才培育不足、外部人才輸入不夠，難以匹配其未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求及適應(yīng)在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中的定位。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，澳門地區(qū)總?cè)丝诩s68萬(wàn)，高校本地學(xué)生規(guī)模較小，在校學(xué)生僅1萬(wàn)5千余人，本地人才數(shù)量不足，而且受少子化問(wèn)題等因素的影響，澳門地區(qū)缺少人才儲(chǔ)備。此外，澳門地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，就業(yè)選擇較少，也加劇了人才結(jié)構(gòu)性矛盾和人才外流，因此建立完善的人才引進(jìn)制度顯得格外重要。按照珠海相關(guān)規(guī)劃，隨著橫琴及周邊區(qū)域的一體化規(guī)劃建設(shè)，2025年橫琴及其周邊區(qū)域人口規(guī)?；?qū)⑦_(dá)20萬(wàn)，在橫琴居住和就業(yè)的澳門地區(qū)居民或?qū)⒃鲋?萬(wàn)～5萬(wàn)人，屆時(shí)參與琴澳合作的人才規(guī)模有望擴(kuò)大。未來(lái)澳門地區(qū)應(yīng)制定更加靈活的人才培養(yǎng)和引進(jìn)政策，提高對(duì)人才的吸引力，通過(guò)構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研協(xié)同發(fā)展平臺(tái)，不斷培育澳門產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展亟需的人才。例如，澳門地區(qū)高等院校應(yīng)繼續(xù)積極挖掘?yàn)硡^(qū)高等教育的發(fā)展空間，讓人才解決實(shí)踐中的具體問(wèn)題，盡量從研究型博士學(xué)位課程(哲學(xué)博士學(xué)位課程)轉(zhuǎn)向應(yīng)用型博士學(xué)位課程，滿足大灣區(qū)和澳門地區(qū)發(fā)展需要。此外，澳門特區(qū)政府可參考橫琴雙線管理，在橫琴給予人才居住權(quán)，將本澳人才和留澳學(xué)成人才留在澳門地區(qū)或橫琴就業(yè)，并吸引高端人才參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為琴澳合作及澳門地區(qū)產(chǎn)業(yè)適度多元化發(fā)展提供更加充足的人才儲(chǔ)備。

3.2 善用中心城市定位，帶動(dòng)粵西產(chǎn)業(yè)升級(jí)

澳門地區(qū)和橫琴新區(qū)的總面積相加仍不足200平方公里，僅為香港地區(qū)面積的六分之一，與廣州和深圳等大灣區(qū)內(nèi)的國(guó)家一線城市相比，差距更為顯著。如何通過(guò)琴澳融合，充分利用域內(nèi)有限資源，將澳門地區(qū)建設(shè)成“小而美”“小而優(yōu)”的微型經(jīng)濟(jì)體，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，融入大灣區(qū)發(fā)展，是澳門地區(qū)未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)。根據(jù)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，澳門地區(qū)是粵港澳大灣區(qū)西部唯一的中心城市，而粵西及泛珠三角西部多為二至四線城市，且多以第一或第二產(chǎn)業(yè)為主，與澳門地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在錯(cuò)位合作發(fā)展空間。因此，澳門地區(qū)應(yīng)充分善用中心城市定位，尋求差異化策略，引領(lǐng)大灣區(qū)西部城市發(fā)展。

3.2.1 文旅會(huì)展業(yè)

近現(xiàn)代以來(lái)，澳門地區(qū)作為中西文化交流的重要渠道，在多種文化的碰撞和融合的過(guò)程中形成了豐富的文化資源，這些文化資源將會(huì)為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)提供豐富的創(chuàng)意靈感。同時(shí)，澳門地區(qū)快速增長(zhǎng)的旅游人群也為文化創(chuàng)意產(chǎn)品提供了廣闊的市場(chǎng)。此外，澳門地區(qū)也是全世界酒店集中地之一，但沒(méi)有場(chǎng)地發(fā)展休閑度假型的游樂(lè)場(chǎng)景。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，橫琴要配合澳門地區(qū)建設(shè)世界旅游休閑中心，高水平建設(shè)珠海橫琴國(guó)際休閑旅游島，因此琴澳可將兩地特有的文化與旅游資源聯(lián)合為一個(gè)整體，將合作重心集中在文化+旅游的模式上，吸引游客來(lái)此度假。具體而言，珠海旅游景區(qū)可以聯(lián)合澳門地區(qū)旅游局，設(shè)計(jì)多條包含兩地旅游項(xiàng)目的精品“文化旅游”線路，并在線路設(shè)計(jì)中平衡好停留兩地的時(shí)間。 同時(shí)，琴澳兩地可通過(guò)加強(qiáng)通關(guān)合作，特別是加強(qiáng)通關(guān)便利化方面的配套政策供給，最大限度地減少通關(guān)因素對(duì)旅游線路的影響，相信琴澳攜手，將不斷開(kāi)辟文旅產(chǎn)業(yè)融合的新局面。

3.2.2 中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)

當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于初步建設(shè)階段，對(duì)于中醫(yī)藥質(zhì)量建設(shè)，澳門地區(qū)應(yīng)當(dāng)為各種質(zhì)量研究項(xiàng)目(中藥材種植、中藥檢測(cè)、中藥研發(fā)等)制定明確的發(fā)展方向和具體的建設(shè)方案，穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)質(zhì)量建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)展。與此同時(shí)，還應(yīng)推動(dòng)澳門地區(qū)各個(gè)大學(xué)和橫琴等地在中醫(yī)藥領(lǐng)域開(kāi)展產(chǎn)學(xué)研合作、尖端人才培養(yǎng)、建立國(guó)際合作平臺(tái)、中藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化等研究，助力澳門地區(qū)和大灣區(qū)的大健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另外，還應(yīng)注重基本政策工具與產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈間的整合，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化和國(guó)際化的發(fā)展目標(biāo)。此后，澳門地區(qū)可借助澳門地區(qū)各個(gè)大學(xué)的中醫(yī)藥科研能力，拉動(dòng)粵西和廣西的中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)要素流動(dòng)，從而帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如藥材種植、包裝印刷、物流等。

3.2.3 現(xiàn)代金融產(chǎn)業(yè)

發(fā)展人民幣跨境結(jié)算業(yè)務(wù)，有利于減少游客在澳門地區(qū)旅行時(shí)的障礙，促進(jìn)澳門地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展。推動(dòng)廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與澳門地區(qū)開(kāi)展跨境人民幣貸款、跨境雙向人民幣資金池、貿(mào)易融資及不良資產(chǎn)跨境轉(zhuǎn)讓人民幣結(jié)算等試點(diǎn)業(yè)務(wù)，可以有力推動(dòng)兩地金融合作由地緣親近走向深度融合。數(shù)據(jù)顯示，截至2021年7月末，粵澳企業(yè)及個(gè)人累計(jì)辦理跨境人民幣結(jié)算9226.48億元，占粵澳本外幣結(jié)算的39.0%。內(nèi)地學(xué)者建議在琴澳發(fā)展以人民幣結(jié)算的澳門版“納斯達(dá)克”證券交易所及人民幣債券交易市場(chǎng)，這類倡議可以配合特區(qū)政府現(xiàn)代金融和綠色金融項(xiàng)目，而澳門地區(qū)金融市場(chǎng)的發(fā)展將有助于吸收資金，推動(dòng)西部城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市更新和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。《橫琴方案》也提到，支持在合作區(qū)開(kāi)展跨境機(jī)動(dòng)車保險(xiǎn)、跨境商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)、信用證保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)，可見(jiàn)現(xiàn)代金融業(yè)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)和灣區(qū)發(fā)展互相配合的重要性。

3.3 放大自身優(yōu)勢(shì)，參與助力“一帶一路”建設(shè)

歷史上，澳門地區(qū)是“海上絲綢之路”的重要一環(huán)，如今在“一帶一路”特別是在“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)中，澳門更成為具有不可替代作用和重要影響力的節(jié)點(diǎn)城市。澳門地區(qū)憑借其特殊的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)和“一國(guó)兩制”的制度優(yōu)勢(shì)，成為連接?xùn)|亞經(jīng)濟(jì)圈、拉美經(jīng)濟(jì)圈、歐洲經(jīng)濟(jì)圈和非洲經(jīng)濟(jì)圈的重要橋梁。隨著“一帶一路”倡議的不斷推進(jìn)和開(kāi)放程度的不斷加大，國(guó)家對(duì)外交往的需求日益增加。澳門地區(qū)積極建設(shè)中葡商貿(mào)平臺(tái)，珠海致力打造中拉貿(mào)易平臺(tái)，鄰近的廣西壯族自治區(qū)也已建成和運(yùn)行中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)，粵港澳大灣區(qū)西部可作為對(duì)外開(kāi)放的重要窗口。澳門地區(qū)作為粵港澳大灣區(qū)西部中心城市，也應(yīng)在此機(jī)遇中充分發(fā)揮對(duì)外交往的橋梁作用，應(yīng)主動(dòng)對(duì)接區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，服務(wù)國(guó)家所需，協(xié)助內(nèi)地省市開(kāi)拓相關(guān)語(yǔ)系和區(qū)域性國(guó)家的市場(chǎng)，擴(kuò)大中外經(jīng)貿(mào)和文化交流。

此外，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)需要現(xiàn)代物流業(yè)和國(guó)際支付系統(tǒng)作為配套支持，在中美貿(mào)易摩擦膠著的背景下，國(guó)家亦需借助對(duì)外貿(mào)易平臺(tái)和人民幣結(jié)算金融體系應(yīng)對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，粵西地區(qū)尚未有成熟的集體運(yùn)輸體系，如深水港、大型國(guó)際機(jī)場(chǎng)及穩(wěn)定的跨境結(jié)算機(jī)制。澳門地區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮中心城市的引領(lǐng)作用，充分利用粵西、廣西地區(qū)的天然深水港、高速公路網(wǎng)、機(jī)場(chǎng)群及港口碼頭群，并以大數(shù)據(jù)或第四方物流加以整合，從而為相關(guān)商貿(mào)平臺(tái)提供服務(wù)，引領(lǐng)和協(xié)助西部城市共同構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系，并設(shè)立人民幣跨境結(jié)算中心，同時(shí)研究設(shè)立數(shù)字人民幣全球貿(mào)易結(jié)算服務(wù)平臺(tái)，主動(dòng)配合未來(lái)數(shù)字人民幣的國(guó)際化需求。