李樹茁, 薛 琳, 宋雨笑

(西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院， 陜西 西安 710049)

一、問題提出

改革開放40多年，隨著中國對外開放程度進一步加深，在華工作、學(xué)習(xí)和生活的外籍經(jīng)商投資者、高技術(shù)人才和留學(xué)生等越來越多。據(jù)第七次全國人口普查公報顯示，截止2020年11月，在華接受普查登記的外籍人員有845 697人，與第六次全國人口普查相比，凈增251 865人。中國正逐漸成為新興的國際移民目的國[1-3]。新時代，中國國際影響力日益提升，社會主要矛盾發(fā)生了重大變化，在華國際移民的融合、發(fā)展與治理所面臨的問題越來越迫切。當(dāng)前，以西方國家為代表的逆全球化、反移民思潮盛行，國際移民流動不僅嚴(yán)重受阻，而且發(fā)展與治理的復(fù)雜性顯著上升。與西方移民的流動模式不同，在華國際移民既包含來自發(fā)達(dá)國家/地區(qū)移民，也包含來自發(fā)展中國家/地區(qū)移民。一方面，在華國際移民主動融入中國社會的程度普遍不高；另一方面，在華國際移民的流動與活動建構(gòu)了不同政治、經(jīng)濟、社會、文化相互交織的特殊空間[4]。由此，在華國際移民不可避免地與中國公民在社會、經(jīng)濟、文化、公共安全與健康等方面產(chǎn)生沖突或矛盾，而族裔經(jīng)濟的完整性、多元化、廣泛性又進一步加深了在華國際移民與中國公民的社會隔閡[5-7]；同時，受傳統(tǒng)非移民文化與語言障礙的影響，中國公民與在華國際移民的交流溝通有限，社會的接納度不高[8]。這些均成為新時代在華國際移民治理面臨的新挑戰(zhàn)。

新中國成立后，中國政府不斷豐富和完善相關(guān)國際移民的政策法規(guī)，實現(xiàn)了從嚴(yán)格管制到與國際接軌的轉(zhuǎn)變，形成了以出入境管理為核心，涵蓋就業(yè)、停居留、生活服務(wù)以及永久居留制度等方面的國際移民治理政策體系[9]。2016年，中國成為國際移民組織成員國之后，成立了國家移民管理局，積極深入?yún)⑴c全球移民治理，促使移民融合與發(fā)展的創(chuàng)新治理上升到了新的高度。近年來，中國的國際移民治理理念從“管制”逐漸轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，政策更加一體化、多元化和耦合化，以出入境管理為中心的治理體系不斷完善。然而，我國當(dāng)前對在華國際移民的整體管理方面亟需健全治理框架，以應(yīng)對國內(nèi)外復(fù)雜環(huán)境提出的挑戰(zhàn)，深入推進提升在華國際移民的流入模式和生命周期的全過程治理。因此，本文基于人口普查數(shù)據(jù)、國內(nèi)外研究報告、已有文獻(xiàn)和課題組訪談資料，分析了全球國際移民與在華國際移民的特征與流動趨勢，在華國際移民的融合、發(fā)展及治理現(xiàn)狀，提出新時代在華國際移民治理面臨的新挑戰(zhàn)，以及促進在華國際移民治理的政策建議。

二、全球國際移民與在華國際移民的特征與流動趨勢

目前，學(xué)界對國際移民尚未形成統(tǒng)一的定義，但普遍認(rèn)為，國際移民是因某種目的而跨越主權(quán)國家邊界并在異國居住一定時間的群體。1998年，聯(lián)合國經(jīng)濟與社會事務(wù)部統(tǒng)計司《關(guān)于國際移民統(tǒng)計的建議》(1)Department of International Economic and Social Affairs, Recommendations on statistics of international migration，https:∥www.unescap.org/cgi-bin/koha/opac-detail.pl?biblionumber=21213。認(rèn)為，國際移民是指任何一位改變了常住國的人，不包括因娛樂、度假、商務(wù)、醫(yī)療或宗教等原因而短期出國者，并將國際移民分為短期移民(3個月以上，12個月以下)和長期移民(12個月以上)。本文以中國第六次和第七次人口普查為重要依據(jù)，在華國際移民指在中國居住的外籍人員，不包括因出差、旅游等原因短期停留的外籍人員。

(一)全球國際移民主要特征與流動趨勢

1.數(shù)量與人口特征

全球化時代，國際移民的跨國跨境流動日益頻繁。據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務(wù)部統(tǒng)計，2019年，全球有超過2.72億的國際移民，移民占世界人口的比重從2000年的2.8%上升到2019年的3.5%，盡管移民規(guī)模不斷擴大，但近10年的增速在逐漸放緩。這與世界人口增速放緩、經(jīng)濟增長趨于平穩(wěn)同步。從性別來看，性別比(女性=100)逐年上升，從2000年1.03上升到2019年1.08；從流入地來看，男性移民遷移至亞洲、非洲和拉丁美洲及南美洲的占比較高，女性移民則更多遷移至北美洲和歐洲；從年齡來看，移民的平均年齡為39歲，20年來，處于工作年齡(20～64歲)的移民占比一直在70%以上，且逐年上升，其中有95.7%的青壯年移民流入高收入/中等收入國家/地區(qū)；從趨勢來看，處于工作年齡的移民占比逐年上升，而20歲以下和65歲以上的移民比例逐年下降(2)International migrant stock:The 2019 revision，https:∥www.un.org/en/development/desa/population/migration/data/estimates2/index.asp。。

2.流動與分布趨勢

隨著全球經(jīng)濟發(fā)展水平和格局變化，全球國際移民流向從“南—北”流動為主體的模式逐漸轉(zhuǎn)向“南—南”“南—北”流動并重的模式。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)數(shù)據(jù)顯示(3)Source OECD International Migration Statistics，https:∥stats.oecd.org/。，自2005年起，“南—南”流動移民占比不斷上升，至2015年，“南—南”流動的移民規(guī)模超過“南—北”流動的移民；2019年，“南—南”流動和“南—北”流動的分別占39%和35%。全球國際移民流向高度集中，主要流向歐洲、亞洲和北美洲。2000—2019年，國際移民流入亞洲的人數(shù)增加顯著，從4 665萬增長到8 365萬，增長了 79.31%。目前，發(fā)達(dá)國家/地區(qū)仍然是移民的主要集聚地和流入地。例如，美國依舊是全球最大的移民輸入國，阿聯(lián)酋、意大利等國家成為新興的移民目的地，其中前10名的移民目的國吸納了全球近1/2的國際移民；移民的流出國仍多集中在發(fā)展中國家/地區(qū)，例如，印度、墨西哥、中國和俄羅斯是主要的移民流出國，占全球流出國際移民的1/3。

(二)在華國際移民主要特征與流動趨勢

1.數(shù)量與人口特征

2010—2020年，在華國際移民人口規(guī)模持續(xù)增長，從593 832人增至845 697人，增長了42.41%；移民性別比(女性=100)不斷縮小，從1.31下降到0.91，女性移民顯著增加(4)第六次全國人口普查接受普查登記的港澳臺居民和外籍人員主要數(shù)據(jù)，http:∥www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201104/t20110429_30329.html。(5)第七次全國人口普查公報(第八號)——接受普查登記的港澳臺居民和外籍人員情況，http:∥www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818827.html。。2017年，我國自全面實施外國人來華工作許可制度以來，就業(yè)類移民人數(shù)顯著增加。截止2021年9月，我國累計發(fā)放外國人工作許可超過70萬份(6)丁小溪、范思翔，聚天下英才而用之——黨的十八大以來我國人才事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展綜述，http:∥www.news.cn/politics/2021-09/28/c_1127910252.htm。，來華留學(xué)生穩(wěn)步增長。教育部數(shù)據(jù)顯示，2018年，在華國際移民中，留學(xué)生占比逐年上升，且來源國/地區(qū)數(shù)量達(dá)到196個，而且隨著中國綜合國力的提升，留學(xué)生留華就業(yè)意愿也不斷提高[1]。

2.流動與分布趨勢

在華國際移民的區(qū)域分布具有非均衡性，而我國開放的市場環(huán)境與社會氛圍，使得東部沿海地區(qū)成為外籍人才的主要聚集地，“東多西少”分布態(tài)勢明顯[1]。至2021年3月，在上海工作的國際移民達(dá)21.5萬，占全國的23.7%，居全國第一(7)朱奕奕，上海引進外國人才數(shù)全國第一，在滬工作外國人占全國逾23%，https:∥www.shanghai.gov.cn/nw31406/20210302/4ed13975209b41dc97d87950932f5ae2.html。。在華國際移民的遷移動因、分布區(qū)域以及遷移模式等方面存在較大差異。一方面，來華留學(xué)生主要流入擁有高校數(shù)量多的城市，如北京、上海等；另一方面，就業(yè)類移民主要流入我國經(jīng)濟發(fā)展水平高、國際化程度高的城市，如北京、上海、杭州等；同時，投資經(jīng)商類的移民則主要流入對外貿(mào)易程度高、營商環(huán)境更好的城市，例如，廣州、義烏等。

三、在華國際移民的融合與發(fā)展現(xiàn)狀

總體而言，在華國際移民的融合與發(fā)展呈現(xiàn)出各維度上的非均衡特征，其融合與發(fā)展現(xiàn)狀也因來華目的、流入地和遷移模式的不同而各異。在來華國際移民中，聚集在國際化程度較高城市的移民對流入地城市總體的滿意度較高。由于在華國際移民跨國聯(lián)系緊密，因而其“過客”心理比較普遍，文化融合與心理融合水平不高；同時，“大雜居小聚居”的居住模式促進了移民聚居區(qū)的形成、發(fā)展與成熟；族裔聚居區(qū)加深了其與中國社會的隔離。但是，隨著在華國際移民在中國居住時間的增加，移民融入中國社會的意愿也在逐漸提高，尤其是留學(xué)生留華發(fā)展意愿逐漸增強。

(一)不同類型的在華國際移民的融合與發(fā)展現(xiàn)狀

目前，在華就業(yè)類移民的總體融合與發(fā)展水平不高，經(jīng)濟融入水平偏高、文化融入水平偏低，各維度呈現(xiàn)出非均衡特征。這些移民往往擁有良好的受教育程度和薪資待遇，在中國的高級勞動力市場就職，以制造業(yè)、社會服務(wù)業(yè)為主，多從事管理或重要技術(shù)工作，薪資待遇和生活質(zhì)量較高，并且屬于高技術(shù)移民，普遍對中國文化感興趣，與中國人交友的意愿較高；但由于工作環(huán)境與語言障礙，實際接觸的中國朋友較少，非本地化的社會網(wǎng)絡(luò)降低了社會融入水平[10]。隨著在華就業(yè)移民在中國居住時間的增加、漢語水平的提高，與社會融入程度和居留意愿有所增加(8)2021年6—9月，課題組成員在西安開展“國際移民的引進、社會融合和與發(fā)展”為主題的實地訪談資料整理得出。[11]。

在華留學(xué)生的融合與發(fā)展總體上呈現(xiàn)出多層次性、多階段性特征[12]。與其他移民類型不同，多數(shù)在華留學(xué)生的漢語水平能夠滿足日常交流，但其在課堂外很少使用漢語，與本國人或其他國家留學(xué)生交往更多，更傾向于學(xué)成后返回原籍國，普遍存在“過客”心理[13-15]。同時，在華留學(xué)生群體在經(jīng)歷初期較低水平的心理融合后，往往能夠更好地適應(yīng)中國文化，而且隨著中國綜合國力大幅提升，國際化、現(xiàn)代化水平不斷提高，留學(xué)生的城市融入和適應(yīng)程度都有所提高，留華發(fā)展意愿不斷上升(9)2021年6—9月，課題組成員在西安開展“國際移民的引進、社會融合和與發(fā)展”為主題的實地訪談資料整理得出。[16-17]。

在華貿(mào)易、經(jīng)商類移民的融合與發(fā)展具有明顯的場域差異。他們作為從事商貿(mào)的移民，在華工作場域普遍表現(xiàn)出積極的文化適應(yīng)，不僅通過漢語學(xué)習(xí)、行為模仿與網(wǎng)絡(luò)媒介使用促進自身的生活適應(yīng)，而且借助社會參與實現(xiàn)資源轉(zhuǎn)化、更好融入當(dāng)?shù)刭Q(mào)易文化與氛圍[18]；但是，在社區(qū)、休閑場域中，商貿(mào)移民主動融入當(dāng)?shù)厣鐣男枨蠖?、融入水平和長期居留意愿都較低，“過客”現(xiàn)象更加普遍[19]。

(二)不同流入地的在華國際移民的融合與發(fā)展現(xiàn)狀

在華國際移民因受地域、商貿(mào)文化的影響，即使是同一來源地的移民在華融合與發(fā)展水平上也表現(xiàn)出地域差異。例如，在浙江義烏經(jīng)商的尼日爾移民更加注重漢語學(xué)習(xí)，習(xí)慣“單打獨斗”式的經(jīng)營模式；與之相反，由于廣州的中非外貿(mào)交易以英語為主，尼日爾移民通常會在來華前先到周邊非洲國家學(xué)習(xí)英語，再來廣州，以此盡快熟悉掌握商貿(mào)流程與規(guī)則[20]。此外，與散居者不同，在華國際移民在北京、上海等地，移民在流入城市構(gòu)建、發(fā)展了族裔經(jīng)濟與移民聚居區(qū)。例如，北京望京的韓國城、上海古北的日本人聚居區(qū)、廣州小北路的非洲人聚居區(qū)等。一方面，這些族裔經(jīng)濟、移民聚居區(qū)促進移民的社會適應(yīng)[21]；另一方面，族裔聚居區(qū)的形成減少了移民與本地人的交流與溝通，增強了移民對族裔經(jīng)濟依賴性，固化了移民自身的身份認(rèn)同，加深了其與中國社會的隔閡[22-24]。

(三)不同遷移模式的在華國際移民融合與發(fā)展現(xiàn)狀

來自發(fā)達(dá)國家/地區(qū)的在華國際移民，更傾向于保持其原有的文化慣習(xí)，心理融合水平顯著低于來自發(fā)展中國家/地區(qū)的國際移民。例如，對上海常住國際移民的一項調(diào)查顯示，來自欠發(fā)達(dá)國家/地區(qū)的移民的職業(yè)滿意度、住房滿意度及社會滿意度更高[10]；而大多數(shù)來自發(fā)達(dá)國家/地區(qū)的技術(shù)移民，因其受教育程度高，通常在原籍國從事管理、高級技術(shù)工作，來華后仍具有較強的人力資本與競爭優(yōu)勢，并就職于高級勞動力市場，普遍存在優(yōu)越心態(tài)，社會融入程度普遍較低[23,25]。此外，與未婚在華國際移民相比，已婚且與家人共同生活的移民的職業(yè)地位、收入水平及經(jīng)濟融合程度偏高，文化融合程度偏低[10]。

四、在華國際移民治理的現(xiàn)狀與面臨挑戰(zhàn)

改革開放以來，我國在全球移民治理參與度、體制機制改革與政策創(chuàng)新等方面都取得了一定成效，治理理念從“管控型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”，治理主體從“單一”向“多元”轉(zhuǎn)變，治理權(quán)限不斷下放，治理態(tài)度更加積極開放，政策法規(guī)不斷豐富與完善，從嚴(yán)格管制到寬松便利再到與國際接軌，加速推進我國形成以出入境管理為主的外國人管理體制。然而，中國作為一個非傳統(tǒng)移民輸入國，由于一些關(guān)鍵概念尚未統(tǒng)一，在華國際移民治理仍存在施策對象不明、多元協(xié)同治理格局系統(tǒng)性有待加強，以及政府職能轉(zhuǎn)變改革有待深化等問題。

(一)在華國際移民的治理現(xiàn)狀

1.參與全球移民治理與多邊治理

進入21世紀(jì)后，中國積極參與全球移民治理與多邊治理。2013年3月，國家主席習(xí)近平首次提出“人類命運共同體”重大倡議(10)習(xí)近平，順應(yīng)時代前進潮流 促進世界和平發(fā)展——在莫斯科國際關(guān)系學(xué)院的演講，http:∥www.gov.cn/ldhd/2013-03/24/content_2360829.htm。，隨后，“中國-東盟命運共同體”(11)習(xí)近平，攜手建設(shè)中國-東盟命運共同體——在印度尼西亞國會的演講，http:∥www.gov.cn/ldhd/2013-10/03/content_2500118.htm。“中拉命運共同體”(12)習(xí)近平，努力構(gòu)建攜手共進的命運共同體——在中國-拉美和加勒比國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤上的主旨講話，http:∥cpc.people.com.cn/n/2014/0719/c64094-25301723.html?！爸蟹敲\共同體”(13)習(xí)近平，攜手共命運 同心促發(fā)展——在2018年中非合作論壇北京峰會開幕式上的主旨講話，http:∥www.gov.cn/xinwen/2018-09/03/content_5318979.htm?！皝喬\共同體”(14)習(xí)近平，攜手構(gòu)建亞太命運共同體——在亞太經(jīng)合組織第二十七次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議上的發(fā)言，http:∥www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5567740.htm。等，不斷充實著“人類命運共同體”的內(nèi)涵與外延成為新時代在華國際移民治理的基本理念。2013年9月和10月，國家主席習(xí)近平分別提出建設(shè)“新絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的合作倡議(15)習(xí)近平，弘揚人民友誼 共創(chuàng)美好未來——在納扎爾巴耶夫大學(xué)的演講，https:∥china.huanqiu.com/article/9CaKrnJCbxn。(16)習(xí)近平,攜手建設(shè)中國-東盟命運共同體———在印度尼西亞國會的演講,http:∥www.gov.cn/ldhd/2013.10/03/content_2500118.htm。(簡稱“一帶一路”)，成為“人類命運共同體”的偉大實踐，進一步加深了中國與世界的聯(lián)系。至2021年11月，中國已與全球140個國家和32個國際組織簽署了200多份共建“一帶一路”合作文件，推動建立了90多個雙邊合作機制(17)“一帶一路”是正確之路、未來之路，http:∥world.people.com.cn/n1/2021/1123/c1002-32289546.html。，政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通與民心相通，不斷加深著中國與世界交融，“一帶一路”倡議逐漸成為中國積極參與全球移民治理的重要平臺。隨后，中國對全球移民治理的支持力度不斷上升，尤其是成為國際移民組織(International Organization for Migration，簡稱IOM)成員國后，更以愈發(fā)開放的態(tài)度對待國際移民，開展國際救助[26]。2016年，中國向國際社會提供1億美元的國際難民人道主義援助(18)中國政府決定通過有關(guān)國際組織向相關(guān)國家提供人道主義援助，http:∥www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201610/20161001404906.shtml。；2020年，新冠肺炎疫情在全球多點暴發(fā)以來，積極推動國際抗疫合作，向發(fā)展中國家抗疫及恢復(fù)經(jīng)濟社會發(fā)展提供了20億美元援助，為全球抗疫貢獻(xiàn)了中國智慧和中國力量(19)習(xí)近平，團結(jié)合作戰(zhàn)勝疫情共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體——在第73屆世界衛(wèi)生大會視頻會議開幕式上的致辭，http:∥www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5515270.htm。。

2.治理機制的轉(zhuǎn)變與機構(gòu)改革

與治理理念轉(zhuǎn)變相對應(yīng)，國際移民治理機制也經(jīng)歷了由嚴(yán)格限制向?qū)捤杀憷霓D(zhuǎn)變。新中國成立后，由于歷史原因，我國對外僑實行“嚴(yán)管、限制”的管理，“另起爐灶”“打掃干凈房子再請客”“一邊倒”等，成為對外國人管理的主要原則，并且加大國際移民遷移、居留與其他社會活動的管理力度，移民規(guī)模大幅度縮減[27]。改革開放以后，我國對在華移民治理從“管控型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”方式，頒布了一系列政策制度，實施簡化國際移民的出入境手續(xù)，為其提供了更加寬松、便利的工作、學(xué)習(xí)與生活環(huán)境。新時代，黨和政府高度重視國際移民治理，深化管理體制機制改革，完善出入境管理體系。2018年，國家移民管理局正式掛牌成立，全力破除了舊體制的障礙，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國際移民治理的各項事務(wù)，囊括了邊境檢查、外國人停居留、永久居留管理、國籍管理、難民管理，以及“三非”外國人治理和非法移民遣返的牽頭協(xié)調(diào)工作等。目前，我國已逐漸建立起以出入境管理為主的外國人管理體制，初步搭建起了國際移民治理體系框架，進入到移民治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的新階段。

3.政策法規(guī)的頒布與實施

改革開放以來，我國積極參與全球化進程，移民治理的政策法規(guī)不斷完善，逐步建立起以出入境管理為主的移民治理政策體系(詳見圖1)。1980年，第五屆全國人民代表大會第三次會議通過頒布《中華人民共和國國籍法》(20)《中華人民共和國國籍法》(全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長令第八號)，https:∥www.nia.gov.cn/n741440/n741547/c1013967/content.html。，堅持“一人一籍”，明確了國籍認(rèn)定原則，規(guī)定了國籍取得、喪失、轉(zhuǎn)換與恢復(fù)等程序，確定了施策對象，解決了“管理誰”的問題，這是我國移民治理的基礎(chǔ)。為方便外國人出入境，1986年，我國實施的口岸簽證替代了原有的外國人出境簽證制度，出入境人次大幅度提升。2012年，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議通過頒布的《中華人民共和國出境入境管理法》(21)《中華人民共和國出境入境管理法》(中華人民共和國主席令第五十七號)，https:∥www.nia.gov.cn/n741440/n741547/c1013311/content.html。，取代了1985年的《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和《中華人民共和國公民出境入境管理法》，實現(xiàn)了中國公民和外國人出入境的合并管理，進一步增強了移

圖1 中國國際移民治理政策體系數(shù)據(jù)來源：根據(jù)政府相關(guān)文件整理。

民服務(wù)管理意識，對增設(shè)的口岸簽證(人道原因)和短期簽證的停留轉(zhuǎn)居留作出了更加細(xì)致規(guī)定，提高了出入境管理辦法的適用范圍與靈活度。此外，我國有關(guān)移民管理的政策也在逐步修訂完善中。1999年以后，我國在全國范圍內(nèi)逐漸取消境外人員定點住宿制度，極大地方便了移民對居住的選擇。2004年，公安部、外交部頒布了《外國人在中國永久居留審批管理辦法》(22)《外國人在中國永久居留審批管理辦法》(公安部、外交部令第74號)，https:∥www.chinacourt.org/law/detail/2004/08/id/95033.shtml。，為移民長期居留發(fā)展提供了可能。2016—2017年，國家人力資源和社會保障部相繼頒布實施《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》(23)《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》(中華人民共和國人力資源和社會保障部令第16號)，http:∥www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zcfg/flfg/gz/201601/t20160112_231574.html。和《關(guān)于修改〈外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定〉的決定》(24)《關(guān)于修改〈外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定〉的決定》(中華人民共和國人力資源和社會保障部令第32號)，http:∥www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zcfg/flfg/gz/201703/t20170315_267970.html。等，標(biāo)志著我國移民治理從“管控”逐漸轉(zhuǎn)向關(guān)注移民的權(quán)利保障。2018年，國家移民管理局成立以來，移民治理政策不斷創(chuàng)新，政策的著力點逐漸從出入境管理向便利化出入境、邊防管控、融入服務(wù)方面轉(zhuǎn)化，不斷擴大著移民治理政策的覆蓋范圍，移民治理政策與和國家戰(zhàn)略的聯(lián)系將更加緊密。

(二)在華國際移民治理面臨的挑戰(zhàn)

新時代，中國對在華國際移民治理重點逐漸從出入境管控向移民的融合與發(fā)展轉(zhuǎn)變，但作為新興的國際移民目的國，在華國際移民治理的相關(guān)概念、移民政策體系、政府移民治理能力與業(yè)務(wù)水平等仍存在亟需解決的問題和面臨的挑戰(zhàn)。

1.完善移民概念更好為移民分類管理服務(wù)

歷史現(xiàn)實不會涂脂抹粉。當(dāng)一群宮女、太監(jiān)圍著皇帝的權(quán)力色誘、內(nèi)斗時，乾隆十三年，《論法的精神》在法國出版；乾隆三十年，瓦特改造的蒸汽機在英國問世；乾隆四十一年，《獨立宣言》在美國發(fā)表。1795年，對權(quán)力不肯松手的愛新覺羅·弘歷當(dāng)上太上皇，喬治·華盛頓卻拒絕連任第三任總統(tǒng)。1799年，弘歷和華盛頓相繼去世，留下的卻是兩個世界。

我國在移民治理領(lǐng)域仍有一些關(guān)鍵概念尚未完全建立，例如，外國人、國際移民等，這些概念的界定不清晰，為解決移民問題的統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性帶來不便[28]。一方面，我國對移民沒有一個全面定義，不利于國際移民治理與國際接軌，可對話性不高，對推進深度參與移民治理帶來不便[29]；另一方面，以往慣用的“外國人”概念，側(cè)重靜態(tài)治理，而難以適應(yīng)移民的全球性循環(huán)流動，不利于統(tǒng)籌移民出入境、停居留的全過程治理；此外，移民概念的缺失容易造成治理主體、治理客體、治理流程以及制度體系改革等界限不清，不利于移民的分類、管理與服務(wù)[30]。

2.形成移民多元協(xié)同治理格局

當(dāng)前，我國的移民治理工作主要以政府部門為主，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、組織與制定移民管理制度與條例。市場主體、社會組織、社區(qū)、移民自身，以及本地中國人的移民治理參與度不高，多元治理主體的職能尚未明確，具體表現(xiàn)為：府際治理責(zé)權(quán)不清，協(xié)同治理程度不高，市場主體參與治理的主動性不夠，社會組織、社區(qū)參與移民治理的模式有待完善，移民自身主動融入程度不高，中國公民對國際移民的認(rèn)知與理解有限。

3.強化移民治理的法律制度建設(shè)

我國相關(guān)在華國際移民政策的效力主要以部門規(guī)范性文件為主，缺少更高法律效力的政令，以及對移民歸化內(nèi)容的長遠(yuǎn)、全面考量；現(xiàn)有的移民政策主要以行政管理為主，重點針對移民的出入境管理、邊防管控。隨著中國對進一步強化并吸引全球高技術(shù)人才，申請長期居住、永久居留的移民數(shù)量將持續(xù)增加，然而，有關(guān)移民停居留、歸化和社會融合等移民治理內(nèi)容不夠細(xì)化具體，已滯后于現(xiàn)實需求。因而，我國有必要細(xì)化完善對移民融合與發(fā)展全過程中家庭團聚、教育、醫(yī)療、宗教活動、公共服務(wù)等政策供給[31-32]。

4.加強移民相關(guān)部門職能的轉(zhuǎn)變改革

在華國際移民辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的行政手續(xù)多、流程復(fù)雜現(xiàn)象亟需有效解決，地區(qū)間行政簡化改革成效不一，也加深了移民在流入地城市融入的差異化。盡管政府相關(guān)部門一直在進行“放管服”改革，移民辦事流程與手續(xù)的簡化效果明顯，但仍有不少移民反映語言不通、流程不明、業(yè)務(wù)不能一次性辦理成功，并對政府相關(guān)部門的行政職能履行不太滿意。因此，我國仍需進一步精準(zhǔn)識別在華國際移民在業(yè)務(wù)辦理過程中的問題，不斷創(chuàng)新、優(yōu)化和簡化業(yè)務(wù)流程、提高移民服務(wù)質(zhì)量。

5.建立有效的移民治理績效考核機制

五、在華國際移民治理的框架與政策建議

(一)構(gòu)建在華國際移民融合與發(fā)展治理體系框架：從“一元化管理”到“多元化治理”

在華國際移民來源廣泛、身份多元、異質(zhì)性強，移民融合、發(fā)展、治理涉及到移民流入、社會融合、發(fā)展與福祉全過程，包括移民出入境、工作、學(xué)習(xí)、生活、安居，以及個人與家庭的短期/長期發(fā)展意愿，具有多階段性。移民的融合與發(fā)展呈現(xiàn)多方面性，常與政治、經(jīng)濟、文化、社會、環(huán)境、公共衛(wèi)生、生態(tài)等多領(lǐng)域相關(guān)聯(lián)。顯然，國際移民治理是一個復(fù)雜系統(tǒng)工程，我們需要始終堅持“人類命運共同體”的治理理念，立足“引進來、可融合、能發(fā)展、用得好、留得住”治理目標(biāo)，協(xié)同政府、市場主體、社會組織、社區(qū)、移民以及中國民眾等多元主體，形成以政府為主導(dǎo)、以市場為基礎(chǔ)、以社會組織為橋梁、以社區(qū)自治為保障、以激發(fā)移民能動性為根本、以提高中國民眾認(rèn)知為支撐的多主體協(xié)同治理機制，以治理績效評估不斷地完善促進治理機制(詳見圖2)。

圖2 在華國際移民的治理體系框架

1.治理理念

我們要始終堅持“人類命運共同體”的基本理念，尊重在華國際移民原有的文化、信仰與慣習(xí)，引導(dǎo)移民盡可能多地了解、認(rèn)識、接受中國的制度體系、主流價值觀與文化習(xí)俗，促進移民的在地化適應(yīng)，使以人為本的理念真正落實到移民的社會融入、發(fā)展與福祉。

2.治理模式

(1)注重協(xié)同治理。我國應(yīng)建立包括政府、市場主體、社會組織、社區(qū)、移民與中國民眾在內(nèi)的多元協(xié)同治理格局，發(fā)揮“1+1>2”的治理效用，即在政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，充分發(fā)揮市場主體在人力資源全球流通中的基礎(chǔ)作用；社會組織的協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)作用；社區(qū)參與在基層移民治理的保障性作用；移民自身主動融入的主體作用；中國民眾對移民現(xiàn)象及其治理的理解與支持作用，共同構(gòu)建多元主體協(xié)同治理與社會支持體系。

(2)注重動態(tài)治理。一方面，由于資源的稀缺性，移民與本地民眾在就業(yè)、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域不可避免會產(chǎn)生競爭與矛盾，因此各級政府部門應(yīng)始終堅持需求導(dǎo)向，緊密結(jié)合經(jīng)濟社會的發(fā)展實際，統(tǒng)籌考慮人口、就業(yè)、教育、醫(yī)療、交通等資源承載能力；另一方面，應(yīng)堅持以用為本，精準(zhǔn)引進急缺的國際人才，靈活調(diào)整高技術(shù)移民引進政策，促進移民發(fā)展與我國經(jīng)濟社會發(fā)展的有機融合，實現(xiàn)移民治理的可持續(xù)。

(3)注重柔性治理。我國在營造更加開放、自由、包容的移民生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，應(yīng)不斷加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)新多元文化，全面打造適宜在華國際移民就業(yè)、學(xué)習(xí)、生活、永久居留的國際化城市；加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地，進一步提升全球高技術(shù)人才的政策開放度與包容度；在新冠疫情常態(tài)化背景下，更加注重創(chuàng)新柔性引才模式，減少制度規(guī)范性限制，放寬對人才的開發(fā)方式、流動方式、工作方式以及考核方式的限制，以激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)造效能。

3.治理主體

(1)堅持政府的主導(dǎo)地位。我們應(yīng)通盤謀劃，圍繞人才強國戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級任務(wù)以及人口結(jié)構(gòu)新國情，重點從戰(zhàn)略規(guī)劃、綜合立法、政策設(shè)計、體制機制創(chuàng)新與技術(shù)保障等層面對國際移民治理進行頂層設(shè)計；同時，積極推動中國移民治理與國際接軌，深度參與全球移民治理體系改革。

(2)發(fā)揮市場主體的人力資本資源配置作用。我們要強化市場主體對國際移民，特別是高技術(shù)人才的引入、競爭、評價、激勵與考核等職責(zé)作用，促進人力資本、信息技術(shù)、金融資本等生產(chǎn)要素的全球自由流動，激發(fā)市場活力。

(3)發(fā)揮社會組織的代表、協(xié)調(diào)與聯(lián)絡(luò)等作用。我們應(yīng)擴大社會組織在移民公共服務(wù)領(lǐng)域的覆蓋面，重點發(fā)揮社會組織在促進移民交流與合作、人才評定等方面的支持作用，特別是發(fā)揮社會組織在連接中外、培養(yǎng)海外友好力量的橋梁紐帶作用。

(4)發(fā)揮社區(qū)的基層移民治理作用。我們要擴充、豐富社區(qū)移民治理內(nèi)容，提升社區(qū)移民服務(wù)管理業(yè)務(wù)能力水平，從以往以行政管理為主的模式，逐漸發(fā)展為行政管理、文化傳播、語言學(xué)習(xí)、政策法規(guī)宣傳與基本公共服務(wù)等多功能為一體的基層移民治理模式。

(5)發(fā)揮移民自身的主觀能動性。我們可通過漢語學(xué)習(xí)、傳統(tǒng)文化傳播與交流等多途徑拓寬、加深移民對中國社會的認(rèn)識與互動，提高移民的認(rèn)同與主動融入中國社會的意愿，激發(fā)移民的主觀能動性。

(6)提高中國民眾對移民現(xiàn)象的認(rèn)知、理解與接受度，營造寬松、自由的移民環(huán)境。我國尚未培育形成良好互動的移民文化，民眾與移民的互動有限、仍然存在社會隔閡，有必要加強對民眾和社會輿論的正向引導(dǎo)，促進民眾對在華國際移民的了解與融合。

(二)夯實國際移民融合與發(fā)展治理運行基礎(chǔ)

1.積極參與全球移民治理

我國應(yīng)通過全球性協(xié)商對話平臺，進一步加強與國際移民組織、國際勞工組織等相關(guān)國際機構(gòu)的合作；在區(qū)域?qū)用妫瑖@勞工移民、家庭團聚等領(lǐng)域進行雙邊、多邊的國家/地區(qū)合作與對話，共建協(xié)商機制；特別是與“一帶一路”沿線國家/地區(qū)開展積極的雙邊、多邊合作，加強區(qū)域部署，建立健全政府間法律協(xié)商機制，提高區(qū)域法律服務(wù)的覆蓋范圍與水平。此外，移民跨境流動勢必帶來數(shù)據(jù)的跨境流動，因此，我們?nèi)孕璺e極參與跨境數(shù)據(jù)流動的全球治理，就屬地管轄、國家數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)安全與隱私保護等內(nèi)容開展多邊框架下的協(xié)商治理[33]。

2.加強頂層設(shè)計，全面深化改革

我們應(yīng)以國家移民管理局《“十四五”移民管理事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》(25)國家移民管理局召開黨組會議審議“十四五”移民管理事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，https:∥mp.weixin.qq.com/s/3_Grtm1z9PzHtwjFiIQH8Q。為主要依據(jù)，深入貫徹黨中央戰(zhàn)略意圖，明確移民治理的目標(biāo)、重點任務(wù)和重大項目，加快推進與實施，逐步破解體制上、機制上與保障上的根本問題；同時，加強統(tǒng)籌兼顧，重點處理好移民治理的總體目標(biāo)和階段性目標(biāo)的關(guān)系、安全與發(fā)展的關(guān)系，深入推進移民治理機構(gòu)改革與創(chuàng)新治理模式，開展“試點工程”，及時總結(jié)推廣移民治理經(jīng)驗措施，平衡縮減區(qū)域間治理差異，不斷提升移民治理水平，創(chuàng)造更加安定有序的移民治理環(huán)境，推進移民治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

3.營造良好的移民環(huán)境

在深入貫徹落實國務(wù)院《關(guān)于開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點工作的意見》(26)《國務(wù)院關(guān)于開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點工作的意見》(國發(fā)〔2021〕24號)，http:∥www.gov.cn/zhengce/content/2021-11/25/content_5653257.htm。的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)進一步健全更加開放透明、規(guī)范高效的市場主體準(zhǔn)入和退出機制，持續(xù)提升投資和建設(shè)便利度，以及跨境貿(mào)易的便利化程度，提高國際人才服務(wù)管理水平；加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力打造國際化、智慧化城市，針對性改善移民發(fā)展環(huán)境，加強人才服務(wù)平臺建設(shè)，完善高層次人才“一站式”服務(wù)讓國際人才安身、安心、安業(yè)；此外，強化公眾引導(dǎo)與輿論正向引導(dǎo)，擴寬、增加移民與本地中國民眾互動、交流的渠道與機會，促進健康移民文化的衍生與發(fā)展，營造更加寬松、自由的移民環(huán)境。

(三)完善在華國際移民融合與發(fā)展的治理方式手段

1.建立健全移民政策體系

我們應(yīng)將在華國際移民與移民治理的關(guān)鍵概念列入移民政策，明確給出官方定義，以增強移民治理的全球可對話性，與國際接軌；同時，根據(jù)“引進來、可融合、能發(fā)展、用得好、留得住”的治理目標(biāo)，圍繞移民治理所涉具體政策，如出入境與居留、社會保障、人才評價、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、永久居留等方面，進一步細(xì)化治理內(nèi)容，構(gòu)建移民治理的多層次、多階段、全方位政策體系。例如，(1)在移民流入階段，可建立健全與國際可對話的國際人才評定標(biāo)準(zhǔn)，強化市場化國際人才交流平臺的作用，規(guī)范并發(fā)展在華國際移民中介機構(gòu)，促進國際人力資源全球流動。(2)在移民生活與安居階段，完善在華國際移民就業(yè)制度，重點在人力資源社會保障部外交部教育部《關(guān)于允許優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)有關(guān)事項的通知》(27)人力資源社會保障部、外交部、教育部 《關(guān)于允許優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)有關(guān)事項的通知》(人社部發(fā)〔2017〕3號)，http:∥www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/jiuye/zcwj/201701/t20170111_264214.html。的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新留學(xué)生就業(yè)過渡期政策，打造國際人才“蓄水池”；同時，加強國際人才大廈、國際學(xué)校、國際醫(yī)療中心等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提升公共服務(wù)配套水平；加快建設(shè)生活便捷、配套完善、服務(wù)高效、環(huán)境優(yōu)美的國際人才社區(qū)建設(shè)。(3)在移民社會融合階段，應(yīng)創(chuàng)新、豐富在華移民在教育、醫(yī)療、社會保障、投資創(chuàng)業(yè)就業(yè)等方面的治理政策，并且提高政策知曉度，建立國際移民融合與發(fā)展大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺為移民提供更加全面、快捷的政策咨詢；進一步便捷醫(yī)療和子女教育等服務(wù)保障，提升移民的社會參與感與認(rèn)同度。(4)在移民發(fā)展階段，對于獲得永久居留身份的在華國際移民，研究并組織開展移民養(yǎng)老保險等相關(guān)業(yè)務(wù)的辦理工作，滿足其長期發(fā)展與福祉需求。

2.提高政府移民管理與服務(wù)水平

我們要加強信息化建設(shè)，強化區(qū)域間移民數(shù)據(jù)庫建立、數(shù)據(jù)跨境流動等信息化平臺建設(shè)與協(xié)商機制，提高移民全球治理的深度與廣度；同時，建立統(tǒng)一的國際移民數(shù)據(jù)庫，提高移民發(fā)展信息化水平，在一定程度上，根據(jù)政府職能責(zé)權(quán)劃分進行數(shù)據(jù)共享，逐漸打破政府部門間的數(shù)據(jù)壁壘，以便更加精準(zhǔn)有效掌握移民的規(guī)模、人口特征等，方便分類施策，提高政府運行效率。同時，我們還要強化對與移民業(yè)務(wù)相關(guān)的公職人員的外語培訓(xùn)、國內(nèi)外先進移民治理經(jīng)驗的學(xué)習(xí)，使其牢固樹立移民治理的全球化、國際化、本土化意識，提升自身專業(yè)化水平，并強化對其服務(wù)能力、效率和水平的規(guī)范化考核，整體提高移民治理相關(guān)公職人員的行政管理與服務(wù)水平。

3.信息賦能，加速在華國際移民融合與發(fā)展治理的信息化進程

我們應(yīng)加快移民服務(wù)平臺建設(shè)，加強國際人才服務(wù)保障，積極開發(fā)移民服務(wù)軟件，嘗試在移民居住的社區(qū)、街道辦事處等基層治理部門進行有關(guān)智能化服務(wù)宣傳，為移民提供學(xué)習(xí)漢語、政策法律、傳統(tǒng)文化、價值觀等內(nèi)容的途徑；推進外國人居留證的信息化建設(shè)。例如，擴大居留證適用范圍，提升居留證在移民乘坐交通運輸工具時的便捷性，提高移民的生活便利性。

4.加強文化引導(dǎo)

我國相關(guān)部門應(yīng)發(fā)揮文化部門在中華文化傳播中的重要作用，增加公共文化活動的多樣性，加強文化交流，加強文化宣傳上的信息化建設(shè)水平，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，豐富移民了解中國文化的渠道與內(nèi)容，增進國民對移民現(xiàn)象、移民文化的了解與理解；開展高校、社區(qū)移民服務(wù)站計劃，使學(xué)校、社區(qū)、民眾共建一個更加友好的移民生活環(huán)境，增加中國民眾與國際移民之間平等交流的機會。移民融入中國社會社會的最大障礙是語言，在基層治理過程中，嘗試建設(shè)移民學(xué)習(xí)中國文化與漢語培訓(xùn)的場所，開設(shè)關(guān)于移民、流動性、跨文化問題等課程。例如，增加中國文化課程，以幫助在華國際移民理解中國文化的內(nèi)涵與漢語實踐，積極利用現(xiàn)有資源，鼓勵平等交流，促進信任、互助和愉快的人際關(guān)系，以提高移民的文化適應(yīng)彈性，緩解適應(yīng)壓力帶來的的負(fù)面影響。

六、結(jié)語

國際移民治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，往往與政治、經(jīng)濟、環(huán)境、文化、公共衛(wèi)生等多個領(lǐng)域產(chǎn)生聯(lián)系，需要完善成熟的公共服務(wù)體系做支撐。新時代中國特色社會主義建設(shè)中，隨著對外開放格局逐漸擴大，在華國際移民的來源、身份、流動性更加復(fù)雜多樣，移民融合、發(fā)展與治理的復(fù)雜性和困難度進一步提高，而復(fù)雜的國際局勢、新冠疫情的全球蔓延無疑又將國際移民與安全、公共衛(wèi)生等問題提上了前所未有的高度。新時代，我們要實現(xiàn)在華國際移民治理能力與治理體系現(xiàn)代化，亟需構(gòu)建并完善移民治理框架，強化多元化、系統(tǒng)化的移民治理體系，夯實移民融合與發(fā)展治理運行基礎(chǔ)，不斷完善移民融合與發(fā)展的治理方式手段。