□ 杭州市規(guī)劃和自然資源局蕭山分局 俞 淑

耕地的耕作層是糧食生產(chǎn)的物質基礎，是耕地質量最核心的內(nèi)容。保護好耕地質量不僅有利于鞏固提升糧食產(chǎn)能，保障糧食產(chǎn)量安全，更有利于改善土壤生態(tài)質量，保障糧食質量安全，提升人民群眾生活品質。杭州市蕭山區(qū)在推進耕地質量保護數(shù)字化改革中，以保好耕作層為切入口，探索構建“耕作層銀行”運作機制，聚焦人民群眾和企業(yè)基層需求，以保好耕地質量、提供優(yōu)質產(chǎn)糧好地為核心業(yè)務，以保障糧食產(chǎn)量質量安全、提高群眾企業(yè)和基層村社獲得感幸福感安全感為最終目標，通過體制機制創(chuàng)新、政策制度供給、業(yè)務流程重塑、數(shù)據(jù)開放共享，建設保好耕地質量多跨協(xié)同綜合應用場景，激活耕地耕作層優(yōu)質表土資源市場，強化對耕地質量的生產(chǎn)能力和生態(tài)安全治理，促進耕地質量和生態(tài)保護，保障糧食安全，提升生活品質，助推共同富裕。

一、理清耕地質量保護重大需求

開展耕地質量保護數(shù)字化改革，是防范化解重大風險的需要。一是防范化解糧食產(chǎn)能低下風險。針對耕作層表土土壤肥力不足、糧食生產(chǎn)能力低下等問題，需要利用優(yōu)質表土和科學施肥來改良土壤、培肥地力，確保耕地糧食生產(chǎn)能力。二是防范化解糧食質量隱患風險。針對耕地耕作層表土不清潔、存在重金屬污染影響糧食質量安全等問題，需要通過輪作等合理種植改善土壤生態(tài)質量，保障糧食質量安全。三是防范化解耕地碳匯減弱風險。針對耕地不當耕種導致有機質含量下降、耕地質量下降、碳排放增加、碳匯能力減弱等問題，需要種養(yǎng)結合，科學施肥和輪作合理種植，增加耕地碳匯能力，促進碳達峰碳中和。

開展耕地質量保護數(shù)字化改革，是治理能力現(xiàn)代化的需要。一是要優(yōu)化耕地生態(tài)質量管理。通過理清耕地耕作層表土的養(yǎng)分、污染等耕地生態(tài)質量狀況，完善對耕地的生態(tài)環(huán)境保護職能，建立健全運用大數(shù)據(jù)等技術手段保好耕作層制度規(guī)則，促進耕地質量數(shù)據(jù)共享服務。二是要開展耕作層資源資產(chǎn)化管理。建立耕作層優(yōu)質表土生態(tài)保護補償制度，對履行耕作層保護義務的權利主體給予合理補償，促進完善自然資源資產(chǎn)有償使用制度。三是要助力落實耕作層剝離再利用制度。目前僅靠行政手段難以落實，需要建立優(yōu)質表土市場，由實體來運營管理剝離再利用，促進剝離再利用制度的落實。

開展耕地質量保護數(shù)字化改革，是人民群眾維護切身權益的需要。一是人民群眾高品質糧食消費需求。人民群眾對富硒米等高品質健康糧食消費需求越來越大，不僅要吃得放心，更要吃得好、吃得健康，想要了解哪塊耕地能種出富硒、富鍺等健康食物，放心預定或選購健康農(nóng)產(chǎn)品，提升生活品質。二是農(nóng)民保耕種糧的補償需求。糧食生產(chǎn)事關國家安全，但因其收益較種植經(jīng)濟作物明顯偏低，無法保障種糧農(nóng)民和村級收益，需要進行一定的保護補償，種糧農(nóng)戶需要獲得耕地地力保護補貼，村級組織需要獲得保護耕地以獎代補資金，以彌補其保耕種糧收益損失。三是村社農(nóng)戶養(yǎng)護優(yōu)質表土的價值體現(xiàn)。千百年來農(nóng)民辛勤勞作養(yǎng)護耕作層，提供了糧食安全保障，但其保護行為卻從未得到過肯定和補償，耕作層的資產(chǎn)價值未得到挖掘和顯現(xiàn)，共同富裕實現(xiàn)慢，需要創(chuàng)新制度來體現(xiàn)優(yōu)質表土價值。

開展耕地質量保護數(shù)字化改革，是涉農(nóng)企業(yè)經(jīng)營和發(fā)展的需要。一是企業(yè)基層提升產(chǎn)能需求。農(nóng)業(yè)企業(yè)、村級股份經(jīng)濟聯(lián)合社等在實施復墾、墾造、耕地提質改造、耕地功能恢復等“百千萬”工程和其他土地整治項目時需要就近解決優(yōu)質表土來源，以保障耕地質量，鞏固提升糧食產(chǎn)能。二是企業(yè)基層增產(chǎn)增收需求。農(nóng)業(yè)企業(yè)、村級組織、農(nóng)戶迫切需要了解耕地土質和健康元素情況，需要得到科學施肥和合理種植建議，以提高糧食產(chǎn)量和糧食質量，促進增產(chǎn)增收。三是企業(yè)基層降低成本需求。各類建設用地單位需要了解占用耕地質量情況，測算用地所需占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田需支付的補充耕地指標等成本，盡量少占優(yōu)質耕地，降低用地成本。

二、明確耕地質量保護數(shù)字化改革的方法路徑

按照系統(tǒng)分析V 字模型持續(xù)迭代，將“業(yè)務協(xié)同模型和數(shù)據(jù)共享模型”的方法貫穿到數(shù)字化改革促進耕地質量保護的全過程。

一是業(yè)務協(xié)同模型。以“定準核心業(yè)務—確定業(yè)務模塊—拆解業(yè)務單元—梳理業(yè)務事項—確定業(yè)務流程—明確協(xié)同關系—建立指標體系—匯總數(shù)據(jù)需求”為路徑，從梳理耕地質量保護核心業(yè)務出發(fā)，逐層拆解到最具體最基本的事項，并從治理與服務兩個維度加以標識形成業(yè)務事項清單，逐一明確支持事項及業(yè)務流程的數(shù)據(jù)指標，實現(xiàn)事項的標準化、數(shù)字化，形成可認知、可量化的部門職責體系。

二是數(shù)據(jù)共享模型。以“形成數(shù)據(jù)共享清單—完成數(shù)據(jù)服務對接—實現(xiàn)業(yè)務指標協(xié)同—完成業(yè)務事項集成—完成業(yè)務單元集成—完成業(yè)務模塊集成—形成業(yè)務系統(tǒng)”為路徑，按照數(shù)據(jù)需求清單，逐項明確數(shù)據(jù)所在系統(tǒng)與所屬部門，明確數(shù)據(jù)共享方式與對接接口，加快業(yè)務單元、業(yè)務模塊的數(shù)據(jù)定義和系統(tǒng)開發(fā)，開發(fā)支撐部門職責體系的業(yè)務系統(tǒng)。

三是V 字模型持續(xù)迭代。以貫徹落實耕地保護基本國策和糧食安全戰(zhàn)略重大決策部署，加強耕地產(chǎn)能質量和生態(tài)質量保護等重大任務為核心，推進原有業(yè)務協(xié)同疊加重大任務，從“一件事”視角，持續(xù)迭代原有業(yè)務協(xié)同模型，建立新的系統(tǒng)集成的業(yè)務協(xié)同模型。同步推進數(shù)據(jù)共享模型迭代升級，打造多跨部門多跨場景的保好耕地質量綜合應用，設計“耕作層銀行”標志性應用場景，推動整體智治體系的整體性優(yōu)化和系統(tǒng)性重塑，促進高質量發(fā)展共同富裕示范區(qū)建設。

三、設計耕地質量保護的多跨場景

結合上述重大需求分析與方法路徑，從“耕作層銀行”的資產(chǎn)評估、信息服務、存取交易、運輸流通、托管增值、補償付息等業(yè)務流程入手，共享自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境等部門業(yè)務數(shù)據(jù)，生成保好耕地質量“一本賬”，并從“一件事”視角，持續(xù)迭代原有業(yè)務協(xié)同模型并同步推進數(shù)據(jù)共享模型迭代升級，構建多跨協(xié)同的全鏈條閉環(huán)管理應用場景。具體見“耕作層銀行”業(yè)務流程模塊設計示意圖。

▲“耕作層銀行”業(yè)務流程模塊設計示意圖

資產(chǎn)評估模塊主要通過整合自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和生態(tài)環(huán)境部門的永久基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高標準農(nóng)田、土地質量地質調查、耕地質量等別更新等業(yè)務數(shù)據(jù)，分析區(qū)域內(nèi)規(guī)?；Z食生產(chǎn)重點區(qū)塊、糧食產(chǎn)能、水田規(guī)模以及土質評價和富硒富鍺土情況，生成產(chǎn)糧好地資產(chǎn)評估、優(yōu)質表土資產(chǎn)評估等耕作層銀行資產(chǎn)的耕地質量“一本賬”。

信息服務模塊主要通過耕地質量“一本賬”疊加耕地產(chǎn)能質量建設空間數(shù)據(jù)，分析提供優(yōu)質表土利用需求信息，方便占用耕地單位就近找到耕作層消納利用場地，促進用地單位履行耕作層剝離義務；疊加用地審批空間數(shù)據(jù)分析提供優(yōu)質表土剝離供應信息，滿足基層鎮(zhèn)村土地整治保護提升耕地耕作層質量需求；疊加耕地種植空間數(shù)據(jù)，分析提供產(chǎn)糧好地耕地以獎代補資金分級標準信息等，提高基層村社保護耕地和糧食種植積極性；分析提供富硒富鍺健康糧食產(chǎn)地信息服務，幫助農(nóng)業(yè)企業(yè)和村社農(nóng)戶提升農(nóng)產(chǎn)品價值促進增收，提升人民群眾生活品質；分析提供建設占用耕作層優(yōu)質表土補償成本信息服務，促使建設用地單位少占優(yōu)質耕地優(yōu)質表土減少用地成本等。

存取交易模塊包括耕作層優(yōu)質表土生態(tài)保護補償交易（用地單位支付表土權屬單位優(yōu)質表土生態(tài)保護補償金，優(yōu)質表土歸由以國有平臺公司為運營實體的耕作層銀行進行運營）、供需表土信息精準匹配（銀行為剝離表土自動就近尋找利用場地，節(jié)約運輸成本）和耕作層優(yōu)質表土剝離儲存（暫無匹配利用場地的優(yōu)質表土儲存到耕作層銀行運營實體場地）等。

運輸流通模塊包括耕作層優(yōu)質表土運輸流通（由耕作層銀行運營實體辦理表土消納、運輸?shù)认嚓P手續(xù)完成運輸）和產(chǎn)糧好地整治用土（旱改水、耕地質量等級提升、“百千萬”畝方永久基本農(nóng)田集中連片整治和高標準農(nóng)田等耕地糧食產(chǎn)能質量建設土地整治項目工程使用優(yōu)質表土）。

托管增值模塊包括大田托管有償使用（基層村社將連片耕地流轉后集中租賃給農(nóng)業(yè)企業(yè)如耕作層銀行運營實體經(jīng)營，由銀行每年支付村社租賃資金）、種養(yǎng)結合改善土質（耕作層銀行運營實體對富硒富鍺等優(yōu)質表土種植健康糧食開展多種經(jīng)營，充分發(fā)揮優(yōu)質表土資產(chǎn)經(jīng)濟效益）、多種經(jīng)營增收促富（農(nóng)業(yè)企業(yè)如耕作層銀行運營公司、基層村社、農(nóng)戶通過測土配方科學施肥、輪作選種合理種植等，種養(yǎng)結合提升土壤肥力、改善耕作層表土質量，提升耕作層表土價值，增強耕地生態(tài)功能）等。

補償付息模塊包括村級組織保護耕地以獎代補資金在線申領（基層鎮(zhèn)村耕地耕作層未破壞，且種植糧食作物或糧與非糧輪作的，每年可以在線領取保護耕地以獎代補資金）、耕地地力保護補貼發(fā)放、優(yōu)質表土再利用財政補助（利用優(yōu)質表土進行土地整治的，財政按新增耕地數(shù)量或水田規(guī)模給予補助）等。

四、推進耕地質量保護的重大改革

在體制機制創(chuàng)新上，創(chuàng)新構建保好耕地質量的多跨協(xié)同耕地保護信息共享和工作協(xié)同機制，通過“耕作層銀行”運作，全程監(jiān)管表土流向、精準匹配表土供需、培育完善表土市場、產(chǎn)糧好地良土良用，促進保障國家糧食安全制度政策完善，促進市場經(jīng)濟體制完善。

在政策制度供給上，一是探索建立耕作層剝離和再利用管理辦法，建立一套耕作層優(yōu)質表土全程監(jiān)管的閉環(huán)管理制度，加大耕地質量保護和提升土地整治項目利用優(yōu)質表土的財政補助，強化優(yōu)質表土保護利用，促進耕地質量保護提升。二是探索建立優(yōu)質表土生態(tài)保護補償制度，由建設占用耕地單位向優(yōu)質表土權屬單位支付生態(tài)保護補償金，完善反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)淖匀毁Y源資產(chǎn)有償使用制度，對履行耕地質量保護義務的權利主體給予合理補償。三是完善耕地保護補償政策，突出對永久基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)等優(yōu)質產(chǎn)糧耕地的補償，突出對糧食種植的補償，加大耕地地力保護補貼，讓保障糧食產(chǎn)量質量安全的優(yōu)質耕地保護者多獲補償多得利。

在業(yè)務流程重塑上，建立協(xié)同高效的耕地質量保護全流程動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管業(yè)務流程，實現(xiàn)精密監(jiān)督、精細管理和精益服務。參考銀行運作模式，重塑耕作層這一保好耕地質量的核心資源要素保護的業(yè)務流程，實行資產(chǎn)評估、信息服務、儲備存放、交易流通、托管增值、補償付息的全流程閉環(huán)管理。

在數(shù)據(jù)開放安全上，依托一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺，利用“空間碼”賦能多元數(shù)據(jù)關聯(lián)融合，橫向打通部門數(shù)據(jù)壁壘，縱向實現(xiàn)數(shù)據(jù)貫通，同時擴大相關數(shù)據(jù)的共享應用，做好數(shù)據(jù)安全保障。