李杰

山東省調(diào)水工程運(yùn)行維護(hù)中心東營(yíng)分中心

眾所周知，我國(guó)水資源分布嚴(yán)重不均，為了可以有效地緩解這一現(xiàn)狀問題，國(guó)家也在大力發(fā)展與建設(shè)調(diào)水工程，以此來提高不同地區(qū)水資源分配的契合性，為我國(guó)各地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的資源條件，這也是筆者將要同大家分析和探究的主要內(nèi)容。

一、我國(guó)調(diào)水工程發(fā)展歷程

隋唐之后，由于我國(guó)長(zhǎng)江流域的開拓與建設(shè)，為保證北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，溝通我國(guó)南北地區(qū)的京杭大運(yùn)河逐漸成為了歷代工程建設(shè)與管理的重心。后續(xù)各朝代又相繼修筑了很多地方性的調(diào)水工程建設(shè)。始建于春秋時(shí)期的京杭大運(yùn)河就是我國(guó)早期工程建設(shè)的杰出代表之一，是目前當(dāng)今世界上建設(shè)里程最長(zhǎng)、工程量最高的古代人工運(yùn)河，而且迄今為止仍在發(fā)揮重要作用。京杭大運(yùn)河建設(shè)的主要目的是發(fā)展漕運(yùn)，漕運(yùn)也是古代重要生活保障和動(dòng)力供給體系。人工運(yùn)河對(duì)我國(guó)南北方地區(qū)間的政治經(jīng)濟(jì)、文化交流，尤其是對(duì)沿線地方工農(nóng)業(yè)發(fā)展都產(chǎn)生了巨大的作用。

其次是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供水為主的階段。在新中華人民共和國(guó)建立后，由于百業(yè)待興，為了保證口糧供應(yīng)，國(guó)家在全國(guó)糧食作物的主要產(chǎn)區(qū)和干燥的內(nèi)陸地區(qū)，相繼建立了一系列調(diào)水工程以提高糧食作物生產(chǎn)。引大入秦工程項(xiàng)目是其中的代表性調(diào)水工程項(xiàng)目之一。該工程項(xiàng)目也是新中國(guó)建立至今甘肅省規(guī)模最大的跨流域調(diào)水工程項(xiàng)目，是改革開放時(shí)期甘肅首個(gè)引入外商投資、國(guó)際招標(biāo)工作、境外參與工程建設(shè)的示范性工程項(xiàng)目，堪稱“德政建設(shè)、民心工程、生存工程建設(shè)和發(fā)展工程項(xiàng)目”。

再次是以城市居民日常生活和產(chǎn)業(yè)供應(yīng)水為主的發(fā)展階段。在改革開放以后，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展、城市人口的迅速增加和城鎮(zhèn)化發(fā)展，水資源供求發(fā)生重大不均衡。在這一階段興辦的調(diào)水工程項(xiàng)目多以供應(yīng)城市居民生活和工業(yè)用水為重，同時(shí)一些以農(nóng)村灌溉為重的工程項(xiàng)目也逐漸讓位于城市供水。這一階段還陸續(xù)興辦了引碧入連、引灤濟(jì)津、引黃濟(jì)青、引黃入衛(wèi)等地區(qū)性的調(diào)水工程項(xiàng)目。

最后是以資源化綜合利用和兼顧生態(tài)恢復(fù)為主的發(fā)展階段。自步入21世紀(jì)至今，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度逐漸提高，工業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加速，我國(guó)北方地區(qū)特別是黃淮海區(qū)域水資源供需矛盾日趨尖銳，部分流域地區(qū)水系或地區(qū)的自然污染問題嚴(yán)重。因此國(guó)家先后計(jì)劃并開展了很多以資源化綜合利用為主、兼顧生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的大規(guī)?？缌饔蛘{(diào)水工程項(xiàng)目，如南水北調(diào)、引漢濟(jì)渭、引江濟(jì)淮、牛欄河—滇池河域內(nèi)補(bǔ)水等調(diào)水工程項(xiàng)目，以期更好地適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的水資源需要。在本階段建設(shè)的重點(diǎn)調(diào)水工程項(xiàng)目中，最有名的便是南水北調(diào)工程。南水北調(diào)東、中線一期工程已先后于2013年、2014年完成通水，截止目前，南水北調(diào)工程的經(jīng)濟(jì)性、生態(tài)效益和基礎(chǔ)性功能均體現(xiàn)出了突出的應(yīng)用優(yōu)勢(shì)。

二、我國(guó)調(diào)水工程管理存在的問題

(一)總體配置格局有待完善

伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，水資源供需問題也愈演愈烈，水資源空間分配不均等作為當(dāng)前中國(guó)水資源面臨的最大問題，迫切需要通過調(diào)水來緩解。在此境況下，我國(guó)相關(guān)部門針對(duì)跨流域跨地區(qū)調(diào)水工程的規(guī)劃布局也提出了新需求。目前，我國(guó)各地區(qū)調(diào)水工程建設(shè)需求均居高不下，單獨(dú)計(jì)劃、獨(dú)立運(yùn)作、遍地開花，根本沒有統(tǒng)籌規(guī)劃去統(tǒng)一調(diào)配和協(xié)調(diào)，“無序調(diào)水”、“跑馬圈水”現(xiàn)狀十分明顯，對(duì)此相關(guān)部門需要重新進(jìn)行調(diào)水工程建設(shè)的頂層工程設(shè)計(jì)，以逐步完成我國(guó)水資源配置的總體布局。

(二)落實(shí)“四定”要求不足

根據(jù)我國(guó)“空間均衡”標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)水工程建設(shè)在專家論證流程中，需全方位實(shí)現(xiàn)“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的戰(zhàn)略目標(biāo)。目前調(diào)水工程建設(shè)所對(duì)應(yīng)的需水預(yù)測(cè)值普遍性偏大，對(duì)自然環(huán)境的影響、技術(shù)經(jīng)濟(jì)的承載力等結(jié)論，與“確有必要、生態(tài)安全、能夠持續(xù)”等條件之間還存在一定的差異性，因此急需相關(guān)部門找出更為充分的論證依據(jù)，制定更為全面的調(diào)水規(guī)劃。

(三)配套工程建設(shè)陳舊

跨流域調(diào)水工程項(xiàng)目的主體建筑大都根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模一次性建造，或采用各類配套工程設(shè)施來發(fā)揮職能作用。從某種角度上來看，調(diào)水工程建設(shè)的配套工程是實(shí)現(xiàn)調(diào)水效果的關(guān)鍵所在。而一些配套工程由于地方配套資金執(zhí)行不到位、工程建設(shè)進(jìn)度緩慢等因素而得不到有效地完善，整體工程建設(shè)未能充分發(fā)揮實(shí)效性，在調(diào)水工程的配套環(huán)節(jié)內(nèi)耗費(fèi)過多的時(shí)間，以致成為為人所詬病的“包袱工程”。

(四)水量消納不足

從目前已經(jīng)完成建設(shè)并投資運(yùn)營(yíng)的調(diào)水工程項(xiàng)目來看，因?yàn)樾杷A(yù)期值與現(xiàn)實(shí)狀況有明顯偏離、基礎(chǔ)配套工程建設(shè)條件落后、受水區(qū)水資源配置水平和通水后的要求有明顯差異、調(diào)節(jié)價(jià)格水平機(jī)制不合理等諸多因素，許多調(diào)水工程項(xiàng)目存在水量消納不足的問題，繼而導(dǎo)致調(diào)水工程在投入出現(xiàn)嚴(yán)重的滯后性。

(五)信息化水平有待加強(qiáng)

很多調(diào)水工程項(xiàng)目的信息化建設(shè)管理水平還相對(duì)較為落后，暫時(shí)無法適應(yīng)現(xiàn)代工程建設(shè)的運(yùn)營(yíng)管理要求，與新時(shí)代水利工程加強(qiáng)安全監(jiān)管的需求并不相符.尤其是對(duì)于使用自然河流和明渠輸水的調(diào)水工程項(xiàng)目，其對(duì)于環(huán)境污染防控和輸水監(jiān)測(cè)能力的需求非常高，而且沿線經(jīng)過人口稠密地區(qū)，人文環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況也非常復(fù)雜。在這些情形下，為了合理、科學(xué)地調(diào)配和保障水資源，協(xié)調(diào)好各種調(diào)水工程沿線可能會(huì)遇到的問題，發(fā)揮好調(diào)水工程建設(shè)的最大經(jīng)濟(jì)效益，建設(shè)與管理部門應(yīng)當(dāng)積極引進(jìn)數(shù)字化、信息化等最先進(jìn)技術(shù)手段，加強(qiáng)調(diào)水工程管理的信息化建設(shè)，從而有效提高我國(guó)調(diào)水工程的綜合管理水平。

(六)監(jiān)管機(jī)制不夠健全

調(diào)水工程項(xiàng)目在建成后大多分屬于地區(qū)性政府或企業(yè)的管轄范圍內(nèi)，但因?yàn)橄嚓P(guān)法律不完備、體制機(jī)制不完整、監(jiān)測(cè)監(jiān)督不嚴(yán)格等問題，或者出于局部利益、部門效益等方面的考量，導(dǎo)致調(diào)水工程在實(shí)際運(yùn)行管理的過程中產(chǎn)生了流域調(diào)度或者地區(qū)性水域調(diào)整等方面的沖突問題。例如調(diào)水與發(fā)電、海運(yùn)、生態(tài)建設(shè)水利用等方面發(fā)生沖突，部分調(diào)水工程項(xiàng)目甚至擅自改變調(diào)水用途，或者打出生態(tài)調(diào)水的旗號(hào)進(jìn)行調(diào)水沖污、調(diào)水造景等，均會(huì)導(dǎo)致調(diào)水工程失去其真正的價(jià)值與意義。

三、我國(guó)調(diào)水工程管理趨勢(shì)分析

(一)開展跨流域跨區(qū)域調(diào)水工程論證機(jī)制改革

根據(jù)“科學(xué)合理調(diào)水”的需要，推動(dòng)跨流域、跨地區(qū)調(diào)水工程建設(shè)理論管理機(jī)制變革。具體要點(diǎn)如下：一是制定我國(guó)自然資源分配總體布局實(shí)施方案，將能否列入我國(guó)自然資源分配總體布局實(shí)施方案列為調(diào)水工程建設(shè)前期專家論證的關(guān)鍵點(diǎn)。二是推動(dòng)自然資源“空間結(jié)構(gòu)平衡”重點(diǎn)專項(xiàng)研究工作，調(diào)水工程建設(shè)專家論證應(yīng)當(dāng)將受水域、調(diào)出區(qū)及相應(yīng)流域水資源“空間均衡度”評(píng)估列為調(diào)水工程建設(shè)前期專家論證的重點(diǎn)。三是根據(jù)“調(diào)水利弊”問題，選擇社會(huì)關(guān)注度較高、直接影響面廣的問題，深度展開重點(diǎn)專項(xiàng)研究工作。調(diào)水工程項(xiàng)目專家論證時(shí)要進(jìn)行必要的調(diào)水環(huán)境及其相關(guān)影響因素的專項(xiàng)評(píng)估分析，對(duì)調(diào)出區(qū)、輸水區(qū)以及受水區(qū)等方面的因素都要限制在可接受程度以內(nèi)。四是強(qiáng)化對(duì)調(diào)水工程項(xiàng)目有關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃、水價(jià)制度研發(fā)等內(nèi)容的論證標(biāo)準(zhǔn)。

進(jìn)行跨流域跨地區(qū)調(diào)水工程項(xiàng)目專家論證制度改革，可以說明正確調(diào)水所涉及到的一些主要問題，并彌補(bǔ)和改進(jìn)跨流域跨地區(qū)調(diào)水施工專家論證程序與內(nèi)容，并開展我國(guó)水資源的宏觀分配頂層設(shè)計(jì)，從而進(jìn)一步完善我國(guó)水資源分配總體布局。

(二)加強(qiáng)對(duì)已建調(diào)水工程的行業(yè)管理

在調(diào)水工程建設(shè)自然資源調(diào)配評(píng)價(jià)方面加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)的行政監(jiān)督。根據(jù)調(diào)節(jié)運(yùn)行管理工作中所出現(xiàn)的管理權(quán)限不清等現(xiàn)實(shí)問題，相關(guān)部門近期將著重組織制定《自然資源調(diào)度管理辦法》，主要包括對(duì)江河自然資源調(diào)度、調(diào)水工程建設(shè)調(diào)度、生態(tài)建設(shè)補(bǔ)水等專項(xiàng)工作自然資源調(diào)度管理，著力于破解有關(guān)地下水資源調(diào)配權(quán)力、統(tǒng)一調(diào)整程序與制度、統(tǒng)一調(diào)配時(shí)所面臨的困難以及監(jiān)管問題。同時(shí)繼續(xù)逐步細(xì)化了調(diào)水工程建設(shè)調(diào)度運(yùn)行的管理規(guī)定，以促進(jìn)調(diào)水工程建設(shè)管理制度的規(guī)范性，相關(guān)部門還可結(jié)合調(diào)水工程的實(shí)際情況及時(shí)地發(fā)布有關(guān)調(diào)水工程建設(shè)調(diào)度管理方面的政策指導(dǎo)意見。

(三)推進(jìn)調(diào)水工程管理信息化建設(shè)

調(diào)水工程中的信息化建設(shè)應(yīng)遵循并服務(wù)于我國(guó)水利工程建設(shè)改革發(fā)展的總基調(diào)，與我國(guó)水利工程的信息化建設(shè)相銜接，從而達(dá)到調(diào)水工程建設(shè)管理信息化的總體目標(biāo)。在調(diào)水工程中深入管理落實(shí)信息化建設(shè)的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是可以幫助相關(guān)管理部門準(zhǔn)確全面地了解調(diào)水工程建設(shè)基礎(chǔ)信息；二是可為管理人員及時(shí)提供調(diào)水工程建設(shè)的相關(guān)調(diào)度動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)信息；三是有利于把調(diào)水工程建設(shè)信息管理融入“水利工程建設(shè)一張圖”的統(tǒng)一平臺(tái)中，彌補(bǔ)調(diào)水工程在水利建設(shè)中的空白；四是有利于促進(jìn)全國(guó)調(diào)水工程建設(shè)信息管理的互聯(lián)互通與信息資源共享；五是有利于加強(qiáng)調(diào)水工程建設(shè)信息技術(shù)在監(jiān)督管理中的有效運(yùn)用，通過先進(jìn)的信息技術(shù)有效支撐調(diào)水工程的監(jiān)管成效。

(四)構(gòu)建有效監(jiān)督機(jī)制

為進(jìn)一步加強(qiáng)水質(zhì)保護(hù)與執(zhí)法監(jiān)管工作開展的實(shí)效性，相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合我國(guó)調(diào)水工程的發(fā)展現(xiàn)狀，致力于構(gòu)建切實(shí)有效的監(jiān)督機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)維持調(diào)水工程可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。具體策略如下：首先，相關(guān)部門可增加設(shè)置監(jiān)視檢測(cè)設(shè)備，以此來有效提高水質(zhì)監(jiān)督水平。在工程項(xiàng)目全線設(shè)定監(jiān)測(cè)視頻裝置，以確保監(jiān)管部門能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地了解調(diào)水工程中水污染發(fā)生狀況，并隨時(shí)掌握調(diào)水工程渠道的實(shí)際情況，為實(shí)施水資源保障工程建設(shè)提供了切實(shí)有效的技術(shù)支持。監(jiān)管人員還可在輸水渠的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上設(shè)定在線監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng)，通過定期上傳監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，以研究并建立調(diào)水工程項(xiàng)目的水資源預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)。其次，嚴(yán)格監(jiān)督，有償有序“取水”。想要從調(diào)水工程項(xiàng)目渠道中獲取水資源的單位和個(gè)人，都必須根據(jù)我國(guó)取水許可證管理制度和國(guó)家水資源有償利用制度的有關(guān)規(guī)定，向國(guó)家水利主管部門申報(bào)領(lǐng)取取水許可，并繳納水資源費(fèi)用，在此基礎(chǔ)上才能獲得取水權(quán)。例如，若地區(qū)村民想要引水灌溉，便需遵循上述步驟逐一實(shí)施，申請(qǐng)條件達(dá)標(biāo)后方可進(jìn)行引水灌溉，實(shí)施集體化管理，調(diào)水工程管理部門可為其設(shè)置專用的引水渠道，并對(duì)其執(zhí)行國(guó)家最嚴(yán)格的水資源管理制度。最后，相關(guān)部門還應(yīng)建立健全多部門聯(lián)動(dòng)的綜合執(zhí)法制度。強(qiáng)化與相關(guān)部門之間的信息溝通，履行好各自所肩負(fù)的工作責(zé)任。在國(guó)家河長(zhǎng)制辦事機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，全面發(fā)揮相關(guān)主管部門涉水行政執(zhí)法職責(zé)，進(jìn)一步健全完善水執(zhí)法監(jiān)督檢查工作調(diào)配制度，并定期組織實(shí)施統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)督和執(zhí)法檢查，以維護(hù)國(guó)家調(diào)水環(huán)境秩序。

(五)完善論證及計(jì)劃

前面我們已經(jīng)提到調(diào)水工程存在前期論證不足的問題，所以，在此，我們要著重解決這一問題，做好前期論證計(jì)劃，減少各個(gè)因素帶來的不利影響。首先政府要發(fā)揮它的統(tǒng)籌規(guī)劃作用，對(duì)水資源調(diào)度做到統(tǒng)一規(guī)劃，考慮各個(gè)地域的條件，以及調(diào)水地的水資源，科學(xué)設(shè)計(jì)，合理規(guī)劃。其次，做好氣象、水文等方面的工作，使調(diào)水計(jì)劃符合實(shí)情。

(六)創(chuàng)建應(yīng)急管理體系

由于調(diào)水工程建設(shè)的干線渠道相對(duì)較長(zhǎng)，且沿途所布置的建筑物數(shù)量也非常多，同時(shí)存在大批工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)組織調(diào)度管理節(jié)點(diǎn)，因此突發(fā)事件的控制難度也較普通水利樞紐工程建設(shè)要大。這些不確定因素的影響下，無形中增加調(diào)水工程應(yīng)急預(yù)案的復(fù)雜程度。對(duì)此，調(diào)水工程的應(yīng)急管理部門應(yīng)針對(duì)調(diào)水項(xiàng)目創(chuàng)建相應(yīng)的應(yīng)急管理體系。具體分為以下兩個(gè)方面：一方面是應(yīng)急組織管理體系。主要針對(duì)各類突發(fā)事件而言，調(diào)水工程管理部門應(yīng)嚴(yán)格按照統(tǒng)籌監(jiān)管、分級(jí)監(jiān)督管理等基本原則，建立相應(yīng)的應(yīng)急管理組織制度。另一方面是應(yīng)急管理。根據(jù)實(shí)際工程的應(yīng)急管理特點(diǎn)，積極探索建立實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件信息監(jiān)測(cè)、警報(bào)、緊急反應(yīng)、決策指導(dǎo)等突發(fā)狀況的綜合應(yīng)急管理系統(tǒng)，包括應(yīng)急信息處理系統(tǒng)、決策指導(dǎo)智慧信息系統(tǒng)和管理反饋系統(tǒng)等等。

四、結(jié)論

雖然目前我國(guó)調(diào)水工程項(xiàng)目在實(shí)際的建設(shè)與發(fā)展中已達(dá)到新高度，但相關(guān)部門仍可通過開展跨流域跨區(qū)域調(diào)水工程論證機(jī)制改革、加強(qiáng)對(duì)已建調(diào)水工程的行業(yè)管理、推進(jìn)調(diào)水工程管理信息化建設(shè)、構(gòu)建有效監(jiān)督機(jī)制、創(chuàng)建應(yīng)急管理體系等方式來進(jìn)一步推動(dòng)調(diào)水工程項(xiàng)目的發(fā)展歷程，做出更多利國(guó)利民的成績(jī)，這也是每一位調(diào)水工程管理人員的美好希冀。