李春霞

（北京地星偉業(yè)科技股份有限公司，北京 100080）

0 引言

土地調(diào)查是一項重大的國情國力調(diào)查，是查實查清土地資源的重要手段?！锻恋卣{(diào)查條例》第6 條規(guī)定“每10 年進行一次全國土地調(diào)查，根據(jù)土地管理工作的需要，每年進行土地變更調(diào)查”。國務(wù)院于2017 年10 月16 日印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于開展第三次全國土地調(diào)查的通知》，決定開展第3 次全國國土調(diào)查（以下簡稱三調(diào)）。

三調(diào)目的是在第2 次全國國土調(diào)查（以下簡稱二調(diào)）成果基礎(chǔ)上，全面細化和完善全國土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，國家直接掌握翔實準確的全國土地利用現(xiàn)狀和土地資源變化情況，進一步完善土地調(diào)查、監(jiān)測和統(tǒng)計制度，實現(xiàn)成果信息化管理與共享，滿足生態(tài)文明建設(shè)、空間規(guī)劃編制、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、宏觀調(diào)控、自然資源管理體制改革和統(tǒng)一確權(quán)登記、國土空間用途管制等各項工作的需要。

隨著人工植樹造林、退耕還林還草政策實施，以及國民生活水平提高對水果類需求量越來越大，除耕地以外的其他農(nóng)用地面積在逐年增加，而耕地面積呈現(xiàn)下降趨勢。長期以來我國耕地質(zhì)量不高并呈下降趨勢，嚴重影響到耕地資源安全問題，國內(nèi)學(xué)者提出建立耕地資源安全預(yù)警系統(tǒng)和耕地保護激勵政策等[1-3]。開展三調(diào)，對貫徹落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，提升國土資源管理精準化水平，支撐和促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等均具有重要意義。本文從調(diào)查方向分析三調(diào)數(shù)據(jù)庫中農(nóng)用地情況，從耕地種植屬性和恢復(fù)屬性角度重點分析耕地變化，得出山區(qū)和平原差異性，提出耕地保護對策。

1 三調(diào)總體概況

三調(diào)目的是對全國范圍內(nèi)的耕地、園地、林地、草地、濕地、城鎮(zhèn)村及工礦用地、交通運輸用地、水域及水利設(shè)施用地和其他用地展開詳細調(diào)查，其中耕地、園地、林地、草地屬于農(nóng)用地范疇。2021 年8 月26 日，三調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國家統(tǒng)計局和自然資源部公布了三調(diào)主要數(shù)據(jù)成果，其中耕地面積12 786.19 萬hm2（19.18 億畝），園地2 017.16 萬hm2（3.02 億畝），林地28 412.59 萬hm2（42.6 億畝），草地26 453.01 萬hm2（39.68 億畝）。耕地組成結(jié)構(gòu)中水田占24.6%，水澆地占25.1%，旱地占50.3%，整體上看旱地多、水田少。

由表1 可知，三調(diào)耕地面積比二調(diào)減少了752.31 萬hm2（1.1 億畝），下降比例5.5%；園地面積增加535.96 萬hm2（0.8 億畝），增長比例36%；林地面積增加3 017.59 萬hm2（3.5 億畝），增長比例11.9%；草地面積減少2 278.39 萬hm2（3.4 億畝），下降比例7.9%。

表1 三調(diào)與二調(diào)農(nóng)用地面積對比Tab. 1 Agricultural land area comparison of the third and second national land survey

三調(diào)出現(xiàn)耕地面積減少，其原因有以下4 個方面。一是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民改種一些經(jīng)濟回報率較高的作物，導(dǎo)致耕地流向其他農(nóng)用地。二是存在部分亂占耕地建房、開發(fā)建設(shè)情況。三是國土綠化面積增加，受退耕還林、還湖、還草政策影響。四是三調(diào)數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑相對二調(diào)有變化，對于在耕地上臨時種植其他作物情況二調(diào)是按照耕地調(diào)查，三調(diào)是按照實地現(xiàn)狀調(diào)查。

2 三調(diào)數(shù)據(jù)庫分析

2.1 變化部分

三調(diào)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)要求與二調(diào)有很大不同，調(diào)查手段不僅僅依靠人，更多的是輔助高科技設(shè)備，通過“國土調(diào)查云”平臺，實地拍照取證實現(xiàn)在線調(diào)查。三調(diào)數(shù)據(jù)庫耕地結(jié)構(gòu)與二調(diào)差異如表2 所示。

表2 耕地數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)差異Tab. 2 Difference of cultivated land database structure

三調(diào)數(shù)據(jù)庫對耕地（包括原二調(diào)為耕地地塊）增加了種植屬性、恢復(fù)屬性和圖斑細化標注，細化河道、湖區(qū)、林區(qū)、牧區(qū)耕地等。種植屬性直觀體現(xiàn)了每一塊耕地地塊的種植形態(tài)，可通過每年定期監(jiān)測、更新，實現(xiàn)對全國糧食總體產(chǎn)量的初步預(yù)估；幫助國家及時掌握處于生態(tài)邊緣的耕地情況，實現(xiàn)對耕地從嚴、從細管理的目標。

2.2 種植和恢復(fù)屬性

根據(jù)三調(diào)的技術(shù)規(guī)程和數(shù)據(jù)庫要求，對所有耕地標注種植屬性，其中原二調(diào)期間是耕地現(xiàn)種植園木、養(yǎng)殖坑塘、草皮等，均需要按照現(xiàn)狀調(diào)查地類，并標注恢復(fù)屬性[4-5]。種植屬性主要涉及6 種：種植糧食作物（LS）、種植非糧作物（FLS）、糧與非糧輪作（LYFL）、林糧間作（LLJZ）、未耕種（WG）和休耕（XG）；恢復(fù)屬性主要涉及2 種：即可恢復(fù)（JKHF）和工程恢復(fù)（GCHF）。

三調(diào)數(shù)據(jù)庫調(diào)查地類采用的遙感衛(wèi)星影像與實地拍攝照片示例如圖1～圖6 所示，由于片區(qū)內(nèi)沒有林糧間作和休耕圖斑，故未列舉這兩類樣本照片。

圖1 “種植非糧作物”影像與實地照片F(xiàn)ig. 1 Images and field photos of “planting non grain crops”

圖6 “工程恢復(fù)”影像與實地照片F(xiàn)ig. 6 Images and field photos of “project recovery”

2.3 樣例分析

以下分別選取平原和山區(qū)的一個區(qū)縣，分析其三調(diào)數(shù)據(jù)庫中耕地種植情況和恢復(fù)屬性。

2.3.1 數(shù)據(jù)基本情況

（1）濉溪縣。

濉溪縣位于安徽省北部，隸屬于淮北市，全域平原，總面積19.82 萬hm2。三調(diào)耕地面積總量約為14.4 萬hm2（216 萬畝），約占全縣總面積比例72.7%，以旱地為主，是以種植小麥為主的農(nóng)業(yè)大縣。耕地種植和恢復(fù)屬性情況統(tǒng)計如表3、表4 所示。

圖2 “種植糧食作物”影像與實地照片F(xiàn)ig. 2 Images and field photos of “planting grain crops”

圖3 “未耕種”影像與實地照片F(xiàn)ig. 3 Images and field photos of “uncultivated”

圖4 “糧與非糧輪作”影像與實地照片F(xiàn)ig. 4 Images and field photos of “grain and non grain rotation”

圖5 “即可恢復(fù)”影像與實地照片F(xiàn)ig. 5 Images and field photos of “eady to restore”

表3 耕地種植屬性分地類統(tǒng)計Tab. 3 Statistics of cultivated land planting attributes by land type單位：hm2

表4 恢復(fù)屬性分地類統(tǒng)計Tab. 4 Statistics of restoration attributes by land type

（2）五峰土家族自治縣。

五峰土家族自治縣（以下簡稱五峰縣）位于湖北省西南部，隸屬于宜昌市，平均海拔1 100 m，全域主要由山地和高山地組成，面積23.68 萬hm2，其中耕地面積2.28 萬hm2，約占全縣總面積9.6%，以旱地為主，主要種植馬鈴薯和玉米。耕地種植和恢復(fù)屬性情況統(tǒng)計如表5、表6 所示。

表5 耕地種植屬性分地類統(tǒng)計Tab. 5 Statistics of cultivated land planting attributes by land type單位：hm2

表6 恢復(fù)屬性分地類統(tǒng)計Tab. 6 Statistics of restoration attributes by land type

2.3.2 種植和恢復(fù)屬性分析

（1）種植屬性。

從耕地種植屬性角度分析，濉溪縣以種植糧食（LS）為主，五峰縣以種植糧與非糧（LYFL）為主，且濉溪縣糧食種植面積約為五峰縣6.3 倍，如圖7 所示。其主要原因：濉溪縣地處平原，耕地質(zhì)量優(yōu)良，糧食種植面積大；五峰縣為山區(qū)，境內(nèi)耕地面積較少，且以坡耕地為主，糧食與非糧食輪作較多。

圖7 耕地種植屬性分布Fig. 7 Distribution of cultivated land planting attributes

（2）恢復(fù)屬性。

對于二調(diào)調(diào)查為耕地，三調(diào)調(diào)查為園地、林地、坑塘、草地等圖斑，濉溪縣以坑塘為最多，其次為果園，五峰縣以茶園和林地為主，如圖8 所示。從恢復(fù)屬性涉及地類結(jié)果看，濉溪縣原二調(diào)時期的耕地流出為其他農(nóng)用地，特別是現(xiàn)狀為坑塘和果園的比例較大，分別占42.2%和26.2%；五峰縣耕地流出為其他用地，主要是茶園、喬木林地和灌木林地，分別占40.7%、24.8%、23.5%。

圖8 地類恢復(fù)屬性分布Fig. 8 Distribution of recovery attributes

2.3.3 小結(jié)

從區(qū)位、地形主導(dǎo)耕地邊際化因素分析，平原與山區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)差異大，山區(qū)更加容易出現(xiàn)撂荒情況，或改種其他經(jīng)濟果林等[6-7]。五峰縣地處山區(qū)，境內(nèi)海拔高差較大，耕地破碎面積小，交通、水利、灌溉等條件處于劣勢，不適宜機械化作業(yè)，導(dǎo)致耕作成本高，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植發(fā)展受限制。所以4 284 hm2（約占三調(diào)耕地面積19%，比例較大）耕地大部分流出到茶園、林地等農(nóng)用地是趨勢，按照當?shù)貧夂蚝偷匦螚l件種植茶園和經(jīng)濟林等，可以降低農(nóng)業(yè)耕作成本、提高收入，更符合當?shù)胤N植結(jié)構(gòu)。

濉溪縣地處淮北平原，耕地大面積連片，交通便利，機械化作業(yè)程度高，境內(nèi)水資源豐富，是糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)。目前主要還是以種植糧食作物為主，4 227 hm2（約占三調(diào)耕地面積3%，比例較?。└亓鞒龅娇犹了婧凸麍@等地類，用于挖塘養(yǎng)殖和栽種水果，滿足了人們對高水平生活的需求。

耕地種植非農(nóng)作物后，通常土地肥力會相應(yīng)降低，耕地數(shù)量減少和質(zhì)量降低，有其社會發(fā)展的必然性，不同地域產(chǎn)業(yè)發(fā)展側(cè)重點有所不同，應(yīng)該與當?shù)靥厣娃r(nóng)業(yè)發(fā)展實際相結(jié)合，因地制宜。對于流入坑塘水面、果園、茶園、林地的耕地圖斑，可通過一定工程手段恢復(fù)為耕地，但要防止優(yōu)質(zhì)耕地（如基本農(nóng)田）流轉(zhuǎn)出去。

3 耕地保護對策

一方面在現(xiàn)有情況下做好耕地保護的措施，特別是基本農(nóng)田保護和建設(shè)；另一方面要開發(fā)非耕地資源，來補充現(xiàn)有耕地產(chǎn)出。

3.1 制定耕地保護相關(guān)政策

我國人均耕地占有量少，耕地質(zhì)量在國際上處于劣勢，耕地后備資源不足，耕地保護具有重要意義，要從耕地自身條件出發(fā)，進行分區(qū)、差異化保護[8-9]。

自二調(diào)以來，國家就發(fā)布最嚴土地政策，包括修訂《土地管理法》、頒布耕地占補平衡、基本農(nóng)田保護等政策，來穩(wěn)定耕地數(shù)量。近年來自然資源部連續(xù)發(fā)布了關(guān)于防止禁止耕地 “非農(nóng)化”“非糧化”相關(guān)通知及意見，明確耕地利用優(yōu)先滿足糧食生產(chǎn)需求；要求加強高標準農(nóng)田建設(shè)，明確要求到2022 年要建成6 667 萬hm2（10 億畝）高標準農(nóng)田，保障糧食產(chǎn)能；明確了設(shè)施農(nóng)用地占用基本農(nóng)田破壞耕作層的必須進行補劃，養(yǎng)殖設(shè)施不得使用基本農(nóng)田等政策性意見，嚴格落實農(nóng)村宅基地不得占用永久基本農(nóng)田，實行一戶一宅的管理規(guī)定等。

2022 年中央1 號文件指出，落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。實行耕地保護黨政同責(zé)，嚴守1.2 億hm2（18 億畝）耕地紅線。按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序，統(tǒng)籌劃定落實3 條控制線，把耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護目標任務(wù)足額帶位置逐級分解下達，由中央和地方簽訂耕地保護目標責(zé)任書，作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責(zé)。

3.2 建立長期有效耕地保護機制

國家通過每年組織開展全國范圍內(nèi)的遙感監(jiān)測、變更調(diào)查、國家級內(nèi)外業(yè)核查、衛(wèi)片執(zhí)法檢查和數(shù)據(jù)入庫等手段，來監(jiān)測地表的動態(tài)變化，審核每一塊地使用合理性，最終形成閉環(huán)的管理方式，循環(huán)更新、首尾相接，達到實時監(jiān)測、監(jiān)督目的，建立長期有效的耕地保護機制，如圖9 所示。

圖9 長效耕地保護機制Fig. 9 Long term effective cultivated land protection mechanism

通過最新遙感衛(wèi)星技術(shù)可快速、準確、有效獲取耕地信息，為研究耕地問題提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)[10]。在二調(diào)的10 年間，國家監(jiān)測的重點是新增的違法建筑、構(gòu)筑物，耕地、園地、林地等農(nóng)用地變化圖斑未作為重點檢查對象。自三調(diào)開始后監(jiān)測方向發(fā)生變化，體現(xiàn)在新一年度遙感監(jiān)測中，國家開展了全地類變化監(jiān)測，除監(jiān)測地表新增違法建筑、構(gòu)筑物外，也監(jiān)測農(nóng)用地等變化，重點監(jiān)測耕地變化為園地、林地、草地、坑塘等其他地類。

3.3 開發(fā)非耕地資源

一是通過開發(fā)非耕地資源來替代耕地，如利用山地、其他草地等未利用地進行果樹栽培、畜牧養(yǎng)殖等。在現(xiàn)有耕地基礎(chǔ)上，增加可替代耕地，減少占用耕地進行“非農(nóng)化”“非糧化”行為。

二是增加耕地后備資源的利用，開發(fā)治理鹽堿地，改良改善土壤質(zhì)量。2021 年10 月袁隆平“海水稻”團隊創(chuàng)下鹽堿地水稻高產(chǎn)的新記錄。我國目前鹽堿地中能夠種植水稻的有近1 333 萬hm2（2 億畝），如果能夠?qū)⑦@些鹽堿地開發(fā)成高產(chǎn)水稻田，那么至少能解決1億人的糧食問題。

4 結(jié)束語

耕地保護關(guān)乎國家糧食安全，關(guān)乎國計民生，國家運用各種法律、行政、技術(shù)等手段和措施，對耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)實行“三位一體”保護，維護國家糧食安全。闡述了三調(diào)農(nóng)用地數(shù)據(jù)變化情況；從種植屬性和恢復(fù)屬性方面，分析了三調(diào)數(shù)據(jù)庫中耕地變化，闡明了國家對掌握全國范圍耕地種植情況的重要意義；得出了耕地流向其他農(nóng)用地受區(qū)位因素影響比較大，山區(qū)耕地流出比例比平原高的結(jié)論，并從土地利用、調(diào)查監(jiān)測角度提出耕地保護的對策。