孫 超

（貴州路橋集團(tuán)有限公司,貴州 貴陽(yáng) 550001）

0 引言

市場(chǎng)建設(shè)的日益迅速，為提升社會(huì)資本的影響力，參照《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》標(biāo)準(zhǔn)總結(jié)資金使用、回收、運(yùn)營(yíng)以及風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。通過(guò)不斷優(yōu)化重點(diǎn)領(lǐng)域的融資機(jī)制模式，鼓勵(lì)社會(huì)相關(guān)人員解決項(xiàng)目管理不完善機(jī)制，創(chuàng)新投資、資金使用機(jī)制，思考資金應(yīng)用、購(gòu)買(mǎi)、股權(quán)分配的要求，并與政府、企業(yè)建立合作關(guān)系，提高項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、建設(shè)、應(yīng)用的有效性。

1 PPP模式的內(nèi)涵及特點(diǎn)

1.1 內(nèi)涵

公路PPP模式主要包括公路工程項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)以及資金的移交過(guò)程，通過(guò)構(gòu)建起公共與私人伙伴的合作關(guān)系，明確符合標(biāo)準(zhǔn)的公路項(xiàng)目融資模式，認(rèn)知BOT、TOT、DBFO等項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓條件，確保公共、私人部門(mén)的公共產(chǎn)品及相關(guān)服務(wù)符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。目前，國(guó)內(nèi)公路PPP模式具有相對(duì)穩(wěn)定的地位，做好公路項(xiàng)目法律文本、合同資料、投資方案的設(shè)計(jì)，滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和“走出去”的目的。

1.2 公路工程項(xiàng)目應(yīng)用特點(diǎn)

PPP投資模式最大特點(diǎn)是轉(zhuǎn)變企業(yè)本身的定位，通過(guò)調(diào)換施工、投資方的定位，明確政府、責(zé)任分擔(dān)者、合作者的核心地位，可凸顯出PPP項(xiàng)目投資地位的社會(huì)價(jià)值[1]。公路工程項(xiàng)目應(yīng)用特點(diǎn)如下：

（1）公路工程招投標(biāo)管理期間合理使用社會(huì)資源，了解PPP項(xiàng)目投資過(guò)程使用的金融杠桿。

（2）重視與合作伙伴的交流，通過(guò)做好與政府部門(mén)的溝通，發(fā)揮出公路施工企業(yè)本身優(yōu)勢(shì)，可提高項(xiàng)目管理的有效性。

（3）目前公路PPP項(xiàng)目缺乏統(tǒng)一化的運(yùn)行方式，核心法律不系統(tǒng)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)間較長(zhǎng)，時(shí)間最短為5年，缺乏完整的項(xiàng)目管理機(jī)制，如：無(wú)法全面、系統(tǒng)地應(yīng)對(duì)不穩(wěn)定因素，提升整體公路工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。因此，做好核心項(xiàng)目的分析、評(píng)估、識(shí)別和管理工作，側(cè)重展開(kāi)項(xiàng)目借鑒工作，再?gòu)恼⒌胤桨l(fā)展、公共財(cái)政收入角度評(píng)估PPP支出的綜合情況，避免盲目消費(fèi)或沖動(dòng)投資問(wèn)題。

2 現(xiàn)階段公路工程PPP項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程存在問(wèn)題

2.1 溝通不全面

公路工程招投標(biāo)過(guò)程須企業(yè)、社會(huì)、政府部門(mén)做好信息溝通與交互，保障PPP項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)上鞏固項(xiàng)目主體利益。招投標(biāo)過(guò)程中，部分項(xiàng)目的利益、權(quán)責(zé)分配不合理，導(dǎo)致項(xiàng)目本身影響力、關(guān)注度較低，致使項(xiàng)目與預(yù)期計(jì)劃出現(xiàn)脫節(jié)問(wèn)題，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

2.2 招投標(biāo)技術(shù)文件不系統(tǒng)

PPP項(xiàng)目技術(shù)文件中主要包括工程重要技術(shù)、投資方向、管理項(xiàng)目、管理中心等項(xiàng)目管理職能，通過(guò)保障業(yè)主的核心利益，再對(duì)項(xiàng)目展開(kāi)有效、可靠的監(jiān)管。基于傳統(tǒng)管理模式的限制下，諸多PPP項(xiàng)目文件編制會(huì)受到傳統(tǒng)管理方法、管理理念的影響，無(wú)法全面關(guān)注投融資的重要屬性，影響PPP項(xiàng)目周期本身的優(yōu)勢(shì)及特點(diǎn)[2]。

2.3 責(zé)任人缺乏管理理念

現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目發(fā)展較為迅速，公路工程項(xiàng)目發(fā)展時(shí)間較短，導(dǎo)致項(xiàng)目招標(biāo)人無(wú)法參照翔實(shí)的管理措施、管理內(nèi)容、管理技術(shù)，限制了資源分配水平及效益。大型項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理中，部分招標(biāo)或代理人沒(méi)有清晰意識(shí)到自身工作職責(zé)，導(dǎo)致責(zé)任人無(wú)法參照既定的目標(biāo)進(jìn)行管理工作，導(dǎo)致設(shè)計(jì)目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)存在一定出入。為提高管理機(jī)制的應(yīng)用水平，從協(xié)調(diào)、協(xié)同、合作三個(gè)角度落實(shí)管理重點(diǎn)。

3 PPP項(xiàng)目招投標(biāo)管理機(jī)制的創(chuàng)新方向及措施

3.1 明確管理核心理論

管理核心理論參照Hermann Haken的協(xié)同理論進(jìn)行，該理論界定不同性質(zhì)子系統(tǒng)、總系統(tǒng)之間的作用關(guān)系，通過(guò)明確核心空間、時(shí)間、功能理論，凸顯出企業(yè)本身的優(yōu)勢(shì)及特點(diǎn)，提升公路施工企業(yè)所營(yíng)造的價(jià)值。注意以下要點(diǎn)：

（1）協(xié)調(diào)措施：當(dāng)PPP項(xiàng)目與主體利益不一時(shí)，為消除社會(huì)、施工企業(yè)之間的沖突，須做好資源的共享管理與優(yōu)化工作，通過(guò)確保主體和目標(biāo)決策行為一致性，滿(mǎn)足主體性的控制要求。同時(shí)，在規(guī)范的協(xié)調(diào)、管理中保證項(xiàng)目的最終目標(biāo)符合應(yīng)用規(guī)范[3]。

（2）合作措施：須滿(mǎn)足項(xiàng)目主體的利益目標(biāo)，構(gòu)建一個(gè)可靠的管理團(tuán)隊(duì)，進(jìn)行合同簽訂，擬定合同的條件及管理重心。完成公路項(xiàng)目合作交互后，注意凸顯出團(tuán)隊(duì)的配合價(jià)值，在公共管理、共同參與的基礎(chǔ)上確定合作思路，并考慮PPP項(xiàng)目的基本利益。

（3）協(xié)同措施：界定參與主體的整體利益，做好公路項(xiàng)目投資及投資企業(yè)利益的保障管理體系，重視資源、信息高度共享的思路，提高各部門(mén)間的信任度，構(gòu)建起一個(gè)不可分割的整體，方便完成項(xiàng)目目標(biāo)?？傊瑓f(xié)同管理的重心是設(shè)定核心管理目標(biāo)，通過(guò)細(xì)化子系統(tǒng)、總系統(tǒng)的基本目標(biāo)，促使總目標(biāo)符合國(guó)際或國(guó)內(nèi)的投資保護(hù)協(xié)定，方便更好地維護(hù)特殊權(quán)、股權(quán)及知識(shí)產(chǎn)權(quán)。

3.2 細(xì)化指標(biāo)體系構(gòu)建與分類(lèi)

提高公路PPP項(xiàng)目的管理水平，站在公路項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)、管理、盈利的角度思考限制因素，考慮與業(yè)務(wù)相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。構(gòu)建一個(gè)雙向合作機(jī)制，凸顯出公立方、私營(yíng)方的基本權(quán)利，在鞏固雙方合作水平的過(guò)程中保證私人部門(mén)的合作屬性符合相關(guān)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。從公路施工企業(yè)或社會(huì)的角度明確PPP項(xiàng)目的價(jià)值目標(biāo)，提升整體業(yè)務(wù)的有效性。招投標(biāo)機(jī)制的優(yōu)化重點(diǎn)是將私人、公立的合作進(jìn)行區(qū)別，不可僅從一個(gè)角度確定合作目標(biāo)，工作人員可參照表1所示的模型，落實(shí)公路項(xiàng)目、設(shè)施、投資主體和運(yùn)營(yíng)重心[4]。

表1 PPP項(xiàng)目招投標(biāo)管理屬性

3.3 建立起行政監(jiān)督管理機(jī)制

PPP項(xiàng)目行政監(jiān)督管理機(jī)制可在分析公路項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目投資、項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中規(guī)范項(xiàng)目招標(biāo)管理的邏輯及順序。做好PPP項(xiàng)目的監(jiān)督計(jì)劃，重點(diǎn)審核公路工程施工資料、內(nèi)外業(yè)資料、施工工期、核心人物職能等標(biāo)準(zhǔn)，方便找出關(guān)鍵性的節(jié)點(diǎn)空間，為管理提供可靠的建議。建立起行政監(jiān)督管理機(jī)制需注意以下幾點(diǎn)：

（1）評(píng)估核心公路項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)周期，分析重點(diǎn)、關(guān)鍵項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)情況，再將所涉及的經(jīng)營(yíng)周期進(jìn)行控制計(jì)算。把握好PPP項(xiàng)目監(jiān)管方向，明確監(jiān)督思路的過(guò)程中解決現(xiàn)有運(yùn)營(yíng)問(wèn)題[5]。

（2）不斷提高業(yè)務(wù)處理的質(zhì)量，通過(guò)建立起綜合、現(xiàn)代化的管理思路，規(guī)范關(guān)聯(lián)性的管理體制，對(duì)現(xiàn)有管理模式進(jìn)行創(chuàng)新?？墒褂脛?dòng)態(tài)化評(píng)估的模式分析項(xiàng)目的進(jìn)行狀態(tài)，使用精細(xì)化管理手段探討PPP項(xiàng)目監(jiān)管的突出性問(wèn)題，消除責(zé)任、權(quán)力分配的問(wèn)題。

（3）公路工程設(shè)計(jì)管理過(guò)程中，整理出設(shè)計(jì)的核心計(jì)劃，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)所涉及的管理環(huán)節(jié)進(jìn)行審核，使用既定的程序及反饋模式進(jìn)行精準(zhǔn)、系統(tǒng)、全面的管理，及時(shí)分析施工現(xiàn)場(chǎng)地質(zhì)報(bào)告、設(shè)計(jì)資料、施工方案圖紙等資料，以期在完善工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件及審核方向的過(guò)程中做好項(xiàng)目備案，為施工準(zhǔn)備提供一定便捷。

（4）使用信息化技術(shù)進(jìn)行信息抄送、發(fā)送與管理，明確業(yè)務(wù)的處理流程及處理思路，分析評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及項(xiàng)目咨詢(xún)體系的運(yùn)營(yíng)情況，保證拓展公路工程項(xiàng)目可全面、系統(tǒng)地覆蓋招投標(biāo)過(guò)程。一旦有審核運(yùn)營(yíng)、投資環(huán)節(jié)出現(xiàn)管理問(wèn)題，立即標(biāo)識(shí)出不合理的部分，待修正完畢后進(jìn)行重新復(fù)核，保證整體公路施工過(guò)程監(jiān)督在既定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)進(jìn)行。

（5）不斷提高自身的綜合能力，與公路PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)相關(guān)的管理標(biāo)準(zhǔn)及管理計(jì)劃，定期、定時(shí)學(xué)習(xí)與公路相關(guān)聯(lián)的知識(shí)點(diǎn)及管理措施，再?gòu)墓饭こ添?xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行以及項(xiàng)目移交幾個(gè)方向確定施工方案的編制、組建、審核、評(píng)審重點(diǎn)（具體參照如圖1所示的邏輯）。

圖1 PPP管理機(jī)制的搭建思路

3.4 PPP項(xiàng)目資格審核及重點(diǎn)

PPP項(xiàng)目資格審核過(guò)程中，明確管理的整體方向及應(yīng)用思路，具體如下：

（1）資格預(yù)審管理中，招標(biāo)人員做好申請(qǐng)人資質(zhì)的審核評(píng)估，側(cè)重對(duì)招投標(biāo)過(guò)程的承包、業(yè)績(jī)、資歷進(jìn)行審核，掌握施工企業(yè)的經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)及基本信譽(yù)情況，整理出投標(biāo)人的基本名單。同時(shí)，審核PPP項(xiàng)目中公路工程的開(kāi)業(yè)、稅務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、安全生產(chǎn)、賬戶(hù)開(kāi)戶(hù)、年度報(bào)告、項(xiàng)目業(yè)績(jī)等指標(biāo)。完成基本資料的審核后，擬定出不同項(xiàng)目的名稱(chēng)、資金投入、項(xiàng)目規(guī)模以及工程分包標(biāo)準(zhǔn)，確定與購(gòu)買(mǎi)相關(guān)的資質(zhì)文件及運(yùn)營(yíng)要點(diǎn)，可更好、更方便、更快捷地找出地點(diǎn)、時(shí)間、空間的管理重點(diǎn)（預(yù)審公告參照國(guó)內(nèi)知名的招投標(biāo)網(wǎng)站，分析國(guó)家、地方政府的采購(gòu)需求）[6]。

（2）資質(zhì)后審管理過(guò)程中，對(duì)招投標(biāo)的資格進(jìn)行評(píng)估，得到符合標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容資格，明確出不同項(xiàng)目的后審思路。

（3）投標(biāo)書(shū)制作管理過(guò)程中，參照“中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)”中關(guān)于PPP項(xiàng)目的招標(biāo)文件進(jìn)行編制，整理出招標(biāo)文件的分類(lèi)、格式、文件特點(diǎn)及密封方向等。通過(guò)提高項(xiàng)目編制的可靠性，明確閱讀招標(biāo)文件的核心規(guī)范，再按照相關(guān)模型進(jìn)行制作與優(yōu)化，方便整體招投標(biāo)過(guò)程能在多人監(jiān)督、多人協(xié)同、多人合作的過(guò)程中進(jìn)行復(fù)核評(píng)估，完善資料的使用思路。

（4）招投標(biāo)業(yè)務(wù)的工作量巨大，涉及諸多繁瑣的工藝及項(xiàng)目，結(jié)合公路項(xiàng)目招標(biāo)文件依據(jù)總結(jié)支付投標(biāo)的保證金，并在商業(yè)銀行中完善銀行的保函規(guī)定，可消除資源分配管理的問(wèn)題。如在支付投標(biāo)保證金應(yīng)用中，相關(guān)人員分析企業(yè)的資格證書(shū)、個(gè)人資質(zhì)證明、編制投標(biāo)函、現(xiàn)場(chǎng)投標(biāo)以及開(kāi)標(biāo)任務(wù)等項(xiàng)目的資料標(biāo)準(zhǔn)，完善開(kāi)標(biāo)思路邏輯。

3.5 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

為提高公路PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的處理水平，統(tǒng)計(jì)造成融資失敗的主因素，重點(diǎn)分析出施工項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)起因，明確風(fēng)險(xiǎn)的影響，得到可控的、不可控的限制因素。建立動(dòng)態(tài)化、公開(kāi)化、透明化的管理方法，方便更好處理潛在風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)對(duì)公路工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)從以下方面進(jìn)行：

（1）建立公開(kāi)透明化的管理模式，落實(shí)不同施工項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)，了解PPP項(xiàng)目本身的主體責(zé)任，可更好地對(duì)公路施工項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)、評(píng)估與規(guī)避。在招投標(biāo)前，若發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，分析出項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)大小，可放棄風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大的項(xiàng)目，并標(biāo)識(shí)出計(jì)劃外、計(jì)劃內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)特征[7]。

（2）建立工程招標(biāo)管理機(jī)制，分析PPP項(xiàng)目招投標(biāo)的主體框架，理清項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)，制定出地方政府對(duì)公路項(xiàng)目的招投標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。分析公路項(xiàng)目的特征，通過(guò)管理部門(mén)主體機(jī)構(gòu)的相關(guān)人員對(duì)所屬機(jī)制進(jìn)行授權(quán)，以期在評(píng)估論證、計(jì)劃編制、合作確認(rèn)、項(xiàng)目落地、后續(xù)監(jiān)督過(guò)程中評(píng)估出風(fēng)險(xiǎn)的分配重點(diǎn)，通過(guò)運(yùn)用科學(xué)的管理措施，明確項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)邊界，的提高企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。

4 總結(jié)

綜合上述，為提高公路PPP項(xiàng)目招投標(biāo)管理機(jī)制水平與效率，清晰意識(shí)到公路PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、操作、投資過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)，再對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)，了解公路項(xiàng)目招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)的干預(yù)方向，制定有效影響措施，以期在更為合理、系統(tǒng)、全面的處理過(guò)程中提高PPP招投標(biāo)過(guò)程的有效性，提高公路PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。