王叢虎 劉巧蘭

內(nèi)容提要 公共價值是公民對政府期望的集合，是公眾通過切實的公共政策與公共服務所獲得的一種效用，通常依賴于法律規(guī)制、行政命令等強制性工具得以實現(xiàn)。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展和完善，公共資源交易作為市場在資源配置中起決定性作用的市場化工具，對基本公共價值的實現(xiàn)發(fā)揮著重要作用。文章基于“工具-目標”的分析視角，研究發(fā)現(xiàn)作為市場化工具的公共資源交易實際上已經(jīng)具備實現(xiàn)基本公共價值的多重機制，具體表現(xiàn)為依托管辦分離機制實現(xiàn)“公平”價值，依托信息公開機制實現(xiàn)“透明”價值，依托需求規(guī)劃機制實現(xiàn)“參與”價值，依托合作生產(chǎn)機制實現(xiàn)“服務”價值，依托政策導向機制實現(xiàn)“責任”價值。在具體實踐中，為充分發(fā)揮和釋放公共資源交易作為市場化工具所蘊藏的公共價值實現(xiàn)功能，需要致力于優(yōu)化現(xiàn)有機制，在深化管辦分離、強化信息公開、落實需求規(guī)劃、加強合作生產(chǎn)、明晰政策導向等實踐面向上發(fā)力，以此達成增益基本公共價值的目標。

問題提出

20世紀90年代后期，新公共管理在改革實踐中對于市場價值的過度推崇引發(fā)公共性消沉，忽略了公平、參與、責任、道德等公共價值。①近年來，關(guān)于公共價值回歸的呼聲越來越大。公共價值具有非資本性和非市場性。公共價值是為了滿足公眾的基本需要和社會的正常運轉(zhuǎn)而存在的，它具有社會福利和社會保障的性質(zhì)，它的開發(fā)、制造、提供、分配、享用和消費主要是在國家行政權(quán)力規(guī)劃、調(diào)控、干預和監(jiān)管下進行的，而不是資本的市場運作過程。②也就是說，公共價值的實現(xiàn)通常依賴于法律規(guī)制、行政命令等強制性工具。但是，為適應社會主義市場經(jīng)濟體制的基本規(guī)律和發(fā)展趨勢，我們需要重新審視公共價值和市場工具的關(guān)系。市場經(jīng)濟的顯著特征是市場在資源配置中起決定性作用。以政府采購、工程建設招投標、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、醫(yī)療采購等為主要類型的公共資源交易是公共資源配置方式的市場化轉(zhuǎn)型，是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，具有濃厚的市場色彩。但它又區(qū)別于普通私營主體之間的交易，因為公共資源交易的一方主體是公共部門，且交易內(nèi)容是公共資源。因此，公共資源交易不僅需要遵從“效率至上”的市場價值，更要以公共價值為優(yōu)先導向。也就是說，市場化工具并不必然與公共價值相沖突，它甚至可以成為實現(xiàn)公共價值的重要手段。

馬克斯·韋伯在研究人的社會行動取向時提出了工具理性和價值理性的概念。基于此，本文以“工具-目標”為分析視角，將公共資源交易看作實現(xiàn)公共價值這一目標的市場化工具，旨在揭示公共資源交易這一市場化行為實現(xiàn)基本公共價值的多重機制，進一步引導公共部門關(guān)注公共資源交易作為市場化工具對于實現(xiàn)基本公共價值的積極作用，并提供對策建議，以期在實踐中充分發(fā)揮和釋放公共資源交易蘊含的公共價值實現(xiàn)功能。

公共價值的內(nèi)涵意蘊與公共資源配置的市場機制

公共價值是公共行政研究的基礎(chǔ)性問題。③對公共價值的關(guān)注本質(zhì)上是對政府合法性和結(jié)果的關(guān)切，也反映著通過傳統(tǒng)公共行政所強調(diào)的官僚制和新公共管理所推崇的類私人部門管理模式所不能被準確表達的社會價值。④20世紀90年代后期，新公共管理所表現(xiàn)出的工具主義傾向及其導致的公共價值失靈等問題飽受詬病。公共行政所追求的價值不應僅限于建立在投入與產(chǎn)出上的效率與效益，還應該注重公共行政需要增益的民主價值，這就牽涉到民主與效率的關(guān)系問題，這種關(guān)系從理論根源上看，是政治與行政二元對立的體現(xiàn)。⑤作為公共行政合法性的兩種來源，民主與效率編織了西方公共行政研究的二維價值譜系，并引導著該研究的歷史演進。西方公共行政歷經(jīng)效率至上、社會公平、管理至上和以民為本的價值演進過程。⑥1995年，美國學者馬克·莫爾在《創(chuàng)造公共價值：政府戰(zhàn)略管理》一書中提出公共價值這一概念。他認為，公共價值是公民對政府期望的集合，是公眾通過切實的公共政策與公共服務所獲得的一種效用。⑦公共價值可以被理解為是對傳統(tǒng)公共行政所強調(diào)的效率價值、新公共行政所強調(diào)的公平價值、新公共管理所強調(diào)的結(jié)果價值和新公共服務所強調(diào)的服務價值的整合，而最終表現(xiàn)為公共價值的實用主義。⑧

公共價值的內(nèi)涵在公共管理領(lǐng)域和經(jīng)濟學領(lǐng)域有所區(qū)別。經(jīng)濟學領(lǐng)域的公共價值聚焦于成本、效率、效益、競爭等要素，公共管理領(lǐng)域則關(guān)注公平、公開、民主、責任、道德等價值要素。實際上，在公共行政范式的演進過程中，效率也曾一度成為傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的核心價值取向。公共性和管理性是公共行政的兩種基本屬性，管理性強調(diào)效率的至上價值，公共性關(guān)注民主、公平、責任、回應、服務等多元價值。⑨但是，公共行政的“公共性”不能被諸如效率、經(jīng)濟、效能、績效等管理符號所掩蓋，公共行政需要從根本上否定政府本位主義、權(quán)力本位主義，從合法性、透明性、責任性、法治性、回應性、有效性、參與性和廉潔性等多方面重塑政府的公共價值。⑩在國家治理現(xiàn)代化進程中，我國要建立起公正、法治、民主、廉政、服務等多維價值取向聚合的治理模式，并根據(jù)政府不同的治理領(lǐng)域和治理層次選擇各有側(cè)重的多維復合型價值體系。

公共資源交易，既包括公共部門利用財政收入或?qū)ｍ椯Y金對公共資源的購買，如政府采購、政府投資或國有性資金投資的建設工程招投標、醫(yī)療采購等，也包括公共部門通過法定程序向社會轉(zhuǎn)讓公共資源的使用權(quán)或者出讓產(chǎn)權(quán)的行為，如國有土地招拍掛、礦業(yè)權(quán)和礦產(chǎn)品出讓、國有林權(quán)和林產(chǎn)品出售、國有文化企業(yè)(股權(quán)、實物、無形資產(chǎn))權(quán)益出售、國有金融資產(chǎn)處置、環(huán)境權(quán)益交易，以及其他涉及公眾利益、公共安全領(lǐng)域的公共資源交易行為。公共資源交易是對于公共資源傳統(tǒng)配置方式的市場化變革，是以市場法則取代行政指令化的公共資源配置方式。但由于各個業(yè)務主管部門與其所辦市場之間存在上下級的管理與被管理關(guān)系，政府部門一身二任，這種管辦一體的模式使得政府部門既是市場的運作者，又是市場運作的監(jiān)督者，容易因權(quán)力過大而產(chǎn)生部門壟斷。針對公共資源交易市場分散運行帶來的同體監(jiān)督問題，整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺有效切斷了行業(yè)主管部門既開辦市場又監(jiān)管市場的利益鏈條。隨著公共資源交易的產(chǎn)生和整合，市場化運作方式主導的公共資源配置手段逐漸成為推進基本公共價值實現(xiàn)的重要工具，其關(guān)鍵在于公共資源交易過程中形成的多重機制。

基于馬克斯·韋伯提出的工具理性和價值理性概念而衍生出的“工具-目標”視角，為理解公共資源交易這一市場化政策工具與實現(xiàn)公共價值這一政策目標之間的關(guān)系提供了較好的思路。工具理性和價值理性的區(qū)別在于，工具理性具有技術(shù)性、功利性特質(zhì)，它只是一種手段或形式，不太關(guān)心行動本身的意義和價值；而價值理性則關(guān)注行動本身的意義和合目的性，蘊含個體的主觀立場、內(nèi)在信仰以及目標追求，強調(diào)行為本身必須具有向善的意義和價值。二者的聯(lián)系在于，工具理性關(guān)注手段之于目標的合理性，行動者會把工具用作“條件”或者“手段”，以實現(xiàn)自身的理性追求和特定目標。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制逐漸發(fā)展和完善，與依托國家行政權(quán)力的強制性手段相比，以自由競爭、平等交換為基本準則的公共資源交易這一市場化工具與市場經(jīng)濟體制更為適配，且在實現(xiàn)基本公共價值這一目標上發(fā)揮著越來越重要的作用，本文旨在探究其背后的實現(xiàn)機制和運作邏輯。

公共資源交易實現(xiàn)基本公共價值的多重機制

公共價值導向始終是中國配置公共資源的原則，中國公共資源交易變革始終由公共價值主導。實現(xiàn)公共價值是進行公共資源配置方式改革的內(nèi)在驅(qū)動力和根本目標。公共資源交易是為適應社會主義市場經(jīng)濟體系發(fā)展而進行的資源配置方式市場化改革創(chuàng)新，公共資源本身具有的公共性特質(zhì)決定了公共資源交易過程的公共價值導向。盡管公共資源交易屬于市場化手段，但它不但不與公共價值相對立，而且已經(jīng)形成實現(xiàn)基本公共價值的多重機制，具體體現(xiàn)在以下幾個方面，如圖1所示。

(一)公共資源交易實現(xiàn)“公平”價值的機制：管辦分離

公平是政府采購和招標投標活動需要遵循的“三公”原則之一，以等價交換為基本準則的市場競爭方式象征著公平。在我國公共資源配置發(fā)展過程中，工程建設領(lǐng)域最先引入市場機制，形成工程建設項目招投標市場。隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系的進一步發(fā)展和完善，招投標市場逐漸擴展到土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等領(lǐng)域。市場交易機制意味著公平、競爭、高效和優(yōu)質(zhì)，它的應用使得行政主管部門在公共資源配置過程中的自由裁量和絕對權(quán)威受到有效遏制，有力地扭轉(zhuǎn)了公共資源配置的隨意性和無序性局面，促進了“公平”價值的實現(xiàn)。但“部門分割、分散交易、管辦不分、同體監(jiān)督”等問題仍然存在，財政、住建、交通、水利、自然資源、國有資產(chǎn)等行業(yè)主管部門在各自領(lǐng)域內(nèi)既建立交易市場又進行監(jiān)管，衍生出巨大的腐敗風險，招投標市場處于不完全競爭狀態(tài)。為此，國務院辦公廳于2015年印發(fā)《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》(國辦發(fā)〔2015〕63號)，要求地方各級政府積極整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺，將原本分散的工程建設項目招投標、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等交易市場進行有機合并。各類公共資源不再進行分散交易，而是統(tǒng)一在新成立的公共資源交易平臺上集中交易，公共資源交易中心是公共資源交易平臺的主要運行服務機構(gòu)。這就意味著交易市場不再由各行業(yè)主管部門自行組建，改革之后的行政主管部門對交易市場只有監(jiān)管權(quán)，沒有操作權(quán)，從體制上設置了“隔離墻”，實現(xiàn)了公共資源交易領(lǐng)域的管辦分離。如此一來，改變了行業(yè)主管部門既當“運動員”又做“裁判員”的沖突角色，縮小了權(quán)力尋租空間，減少了行業(yè)主管部門違規(guī)干預市場交易、破壞市場規(guī)則和價格機制的行為，為建立完善公平健康、競爭有序的公共資源配置市場提供了良好的體制機制保障。

整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺是構(gòu)建管辦分離機制的主要路徑，依托全國統(tǒng)一的省、市兩級交易和服務平臺系統(tǒng)進行集中交易對于實現(xiàn)“公平”價值大有裨益，主要體現(xiàn)在以下三點。第一，統(tǒng)一的公共資源交易平臺致力于實現(xiàn)場所資源、信息資源、專家資源、技術(shù)資源的統(tǒng)一和共享。在專家資源整合方面，越來越多公共資源交易中心具備了遠程異地評標條件，有效推動優(yōu)質(zhì)專家資源跨地區(qū)、跨行業(yè)共享，規(guī)避了評標過程中的“熟人效應”等風險，進一步提升了評標的公平公正性。第二，所有進入統(tǒng)一交易平臺的項目全部實行標準化、規(guī)范化運作，對于招標公告發(fā)布、擔保的確定、專家選取、評審與競拍、交易結(jié)果公示、質(zhì)疑投訴回復、成交通知發(fā)布等交易流程均有一套詳細明確的規(guī)定。交易程序規(guī)范是交易結(jié)果公正的基礎(chǔ)和前提，公共資源交易流程的標準化、體系化、規(guī)范化建設顯著減少了交易過程中的不當操作，尊重和維護了市場交易的價格機制、競爭機制及供求機制，實現(xiàn)“公平”價值。第三，隨著各地公共資源交易平臺全流程電子化的推進，公共資源交易活動實現(xiàn)了交易全程留痕、交易數(shù)據(jù)可溯。電子招投標在提升透明度上具有傳統(tǒng)招投標所不具備的諸多優(yōu)勢，一方面提高了相關(guān)行政部門違規(guī)干預公共資源交易的難度，另一方面增加了市場主體圍標串標的成本。這有助于營造平等而充分的競爭環(huán)境，而不被非市場因素干預和主導，保證了招標人與投標人之間、投標人與投標人之間的平等，有力促進了“公平”價值的實現(xiàn)。

(二)公共資源交易實現(xiàn)“透明”價值的機制：信息公開

2017年，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開的意見》(國辦發(fā)〔2017〕97號)，要求推進公共資源配置決策、執(zhí)行、管理、服務、結(jié)果公開，擴大公眾監(jiān)督，增強公開實效，努力實現(xiàn)公共資源配置全流程透明化，不斷提高公共資源使用效益，維護企業(yè)和群眾合法權(quán)益。2019年，為進一步推進公共資源交易領(lǐng)域基層政務公開的標準化規(guī)范化建設，國家發(fā)改委辦公室印發(fā)的《公共資源交易領(lǐng)域基層政務公開標準指引》(發(fā)改辦法規(guī)〔2019〕752號)要求推進公共資源交易全過程公開，擴大公眾監(jiān)督，增強公開時效，維護企業(yè)和群眾合法權(quán)益，促進經(jīng)濟社會持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展?！豆操Y源交易領(lǐng)域基層政務公開標準目錄》明確了工程建設項目招投標、政府采購、國有土地使用權(quán)出讓、礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易等5個公共資源交易領(lǐng)域的40個具體公開事項，并對各個事項的公開內(nèi)容、公開時限、公開主體、公開渠道和載體、公開對象、公開方式等進行詳細規(guī)定。根據(jù)《目錄》，以工程建設項目招投標為例，需要公開的事項包括審批核準信息、資格預審公告、招標公告、中標候選人公示、中標結(jié)果、合同訂立信息、合同履行及變更信息、資格預審文件、招標文件澄清或修改、招標公告和公示信息澄清與修改、暫?；蚪K止招標、市場主體信用信息等。在具體實踐中，公共資源交易信息公開機制不斷完善，有力保障了公民的知情權(quán)，有效維護了“透明”這一基本公共價值。

公共資源交易領(lǐng)域基層政務公開充分體現(xiàn)了“透明”的價值。在全國公共資源交易平臺，我們看到有交易公開、交易誠信、數(shù)據(jù)服務、交易統(tǒng)計等信息公開欄目。交易公開欄目中除了包含工程建設、政府采購、土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、國有產(chǎn)權(quán)五種傳統(tǒng)交易類型外，還設有碳排放權(quán)、排污權(quán)、藥品采購、二類疫苗、林權(quán)以及其他業(yè)務類型的公開。交易誠信欄目對違法違規(guī)和獎勵信息進行公開，涉及對象包括各地各級公共資源交易中心、投標人(供應商)、代理機構(gòu)、評標專家等。數(shù)據(jù)服務欄目對市場主體數(shù)量和成交項目進行實時統(tǒng)計和發(fā)布，并設有交易龍虎榜，針對不同類型的公共資源交易，依據(jù)同一企業(yè)的年度中標次數(shù)進行年度交易排名，還對每個成交項目的具體信息進行公開。交易統(tǒng)計欄則對全國各省份有效期內(nèi)公告數(shù)量統(tǒng)計、全國各省份交易量對比、全國各類型交易量統(tǒng)計、全國近一年交易量走勢等進行公開。除此之外，公共資源交易過程的實時公開、市場主體信用信息的公開則進一步拓寬、拓深了信息公開的內(nèi)容。公共資源交易領(lǐng)域基層政務公開范圍不斷擴大，內(nèi)容不斷豐富，促進了“透明”價值的實現(xiàn)。

(三)公共資源交易實現(xiàn)“參與”價值的機制：需求規(guī)劃

公共資源交易主體包括公共部門和市場主體，公民雖不直接參與交易過程，但交易結(jié)果與公民利益息息相關(guān)。例如，作為公共資源交易類型之一的政府采購旨在依托市場力量對公共產(chǎn)品和服務供給方式進行調(diào)節(jié)，優(yōu)化資源配置，為公民提供高質(zhì)量公共服務。公眾的偏好是公共價值的中心，只有公眾才能決定公共價值的內(nèi)涵。為此，公共資源交易需求規(guī)劃實際上就是實現(xiàn)“參與”價值的重要環(huán)節(jié)。公共資源交易正式進行前需要開展合理的規(guī)劃，除項目審批、預算編制等事前準備外，還包括需求規(guī)劃、評審規(guī)劃、合同規(guī)劃、履行規(guī)劃等等。公共資源交易需求規(guī)劃并不只是關(guān)注政府需求，還注重公民需求。政府購買公共服務作為一項重要的公共政策工具，其目的就是解決政府支出管理中所涉及的需求和目標?；竟卜展┙o機制的構(gòu)建，不僅要強調(diào)供給主體、供給范圍、供給方式等工具理性，解決“誰來供給”“供給什么”“如何供給”等問題，更要重視公眾需求、公平、正義、公眾滿意等價值理性，解決“為了誰”的問題。

2015年3月實施的《政府采購法實施條例》(國務院令第658號)第15條規(guī)定，采購人、采購代理機構(gòu)應當根據(jù)政府采購政策、采購預算、采購需求編制采購文件。采購需求應當符合法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的技術(shù)、服務、安全等要求。政府向社會公眾提供的公共服務項目，應當就確定采購需求征求社會公眾的意見。2015年7月，財政部發(fā)布《關(guān)于做好政府采購信息公開工作的通知》(財庫〔2015〕135號)強調(diào)，對于政府向社會公眾提供的公共服務項目，除按有關(guān)規(guī)定公開相關(guān)采購信息外，采購人還應當就確定采購需求在指定媒體上征求社會公眾的意見，并將驗收結(jié)果于驗收結(jié)束之日起2個工作日內(nèi)向社會公告。這不僅可以矯治公共服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)性失靈，也有助于提高公共服務供需匹配程度，以及群眾的獲得感幸福感。不難看出，公共資源交易需求規(guī)劃機制的運行過程就是公民參與的過程，也是“參與”價值實現(xiàn)的過程。

(四)公共資源交易實現(xiàn)“服務”價值的機制：合作生產(chǎn)

公共資源交易是政府為社會大眾提供公共產(chǎn)品及公共服務的市場化和社會化手段。隨著經(jīng)濟、社會和文化的飛速發(fā)展，公眾對公共服務的需求呈現(xiàn)出多樣化、個性化、復雜化和動態(tài)化等特征，政府單一主體已很難滿足公眾對于公共服務的需求和期待。因此，必須吸納其他多元主體進行公共服務的合作生產(chǎn)，促進公共價值共創(chuàng)。正如斯托克指出的那樣，公共價值內(nèi)在要求政府和公共管理者成為公共價值生成的“社會協(xié)調(diào)機制”，政治家們必須促進基于價值分配的“社會共同生產(chǎn)過程”的實現(xiàn)。公共服務合作生產(chǎn)重構(gòu)了公共服務生產(chǎn)過程中的多元主體關(guān)系，更新了公共服務生產(chǎn)的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，合作生產(chǎn)的資源整合過程即公共服務的價值創(chuàng)造過程。不同的主體通過合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、確立和認同共同的目標等方式實施對公共服務的合作生產(chǎn)，其實質(zhì)在于建立在市場原則、共同利益和認同之上的合作。公共資源交易的目的在于依據(jù)市場準則構(gòu)建與私營部門、非營利組織的合作生產(chǎn)機制，以此實現(xiàn)優(yōu)化公共服務的價值追求。這在政府購買公共服務過程中體現(xiàn)得最為明顯和深刻。政府購買公共服務不是一種簡單的購買行為，而應視為蘊含著許多價值傾向的復雜制度。

隨著公共資源交易平臺走向整合，公共資源交易體制實現(xiàn)了管辦分離、交易流程實現(xiàn)了規(guī)范化標準化電子化。這不僅有效減少了因公共部門不當干預而導致的價格扭曲、市場機制被干擾等現(xiàn)象，也為投標單位提供了公平公正的交易環(huán)境。正是通過競爭擇優(yōu)的方式實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，優(yōu)質(zhì)的供應商才被識別、被選中，進而承擔公共服務合作生產(chǎn)任務。公共資源交易作為公共資源配置的市場化工具，依托市場交換法則不斷拓展公共服務合作生產(chǎn)主體，在持續(xù)優(yōu)化的公共服務合作生產(chǎn)機制中實現(xiàn)公共服務供給提質(zhì)增效的價值目標。

(五)公共資源交易實現(xiàn)“責任”價值的機制：政策導向

公共資源交易作為政策工具，具有導向功能、管制功能、調(diào)控功能及分配功能等。公共資源交易主要通過政策導向功能及相應機制實現(xiàn)“責任”價值。這在政府采購領(lǐng)域表現(xiàn)得最為明顯。政府購買能夠?qū)崿F(xiàn)多重價值目標，具體表現(xiàn)為：一是用戶滿意度、經(jīng)濟性、效率、風險規(guī)避等經(jīng)濟價值；二是誠信、統(tǒng)一、透明、問責制、競爭等公共行政價值；三是為處境不利的個人、群體或社區(qū)提供商業(yè)機會、創(chuàng)造和維持就業(yè)機會以及減少貧困的社會價值。公共資源交易作為市場化工具，主要以正向激勵為作用機制，鼓勵和引導市場交易主體承擔社會責任。在政府購買活動中，公共部門往往將需要承擔的社會責任和實現(xiàn)的政策目標嵌入需求之中，轉(zhuǎn)化為對供應商的條件限定或優(yōu)惠舉措。財政部、民政部、中國殘疾人聯(lián)合會在2017年發(fā)布《關(guān)于促進殘疾人就業(yè)政府采購政策的通知》(財庫〔2017〕141號)明確指出，在政府采購活動中，殘疾人福利性單位視同小型、微型企業(yè)，享受預留份額、評審中價格扣除等促進中小企業(yè)發(fā)展的政府采購政策；對于滿足要求的殘疾人福利性單位產(chǎn)品，集中采購機構(gòu)可直接納入?yún)f(xié)議供貨或者定點采購范圍；各地區(qū)建設的政府采購電子賣場、電子商城、網(wǎng)上超市等應當設立殘疾人福利性單位產(chǎn)品專欄；鼓勵采購人優(yōu)先選擇殘疾人福利性單位的產(chǎn)品?？梢姡膊块T借助于政府采購的政策導向機制，鼓勵和引導企業(yè)吸納殘疾人就業(yè)，擴大殘疾人用工需求，履行促進殘疾人就業(yè)、保障殘疾人權(quán)益的責任。

政府還借助于公共資源交易工具，通過政策導向機制，直接承擔起促進中小企業(yè)發(fā)展、助力脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興等責任。在促進中小企業(yè)發(fā)展方面，遵照《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》(財庫〔2020〕46號)，通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優(yōu)惠等措施，提高中小企業(yè)在政府采購中的份額，支持中小企業(yè)發(fā)展。在助力脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興上，依據(jù)《關(guān)于運用政府采購政策支持脫貧攻堅的通知》《關(guān)于運用政府采購政策支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的通知》，財政部、國務院扶貧辦、中華全國供銷合作總社通過搭建“扶貧832平臺”(又稱貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品網(wǎng)絡銷售平臺，現(xiàn)改名為脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品網(wǎng)絡銷售平臺)，組織各級預算單位預留一定比例，優(yōu)先采購貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品，帶動貧困人口增收脫貧，承擔起促進貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的責任。

公共資源交易實現(xiàn)基本公共價值的實踐面向

在社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善的背景下，作為資源市場化配置工具的公共資源交易與市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢高度匹配，且其運作過程已然形成實現(xiàn)基本公共價值的多重機制。但在現(xiàn)實場域中，公共資源交易作為基本公共價值實現(xiàn)工具的優(yōu)勢還未完全釋放出來，仍需要圍繞五個實踐面向，致力于現(xiàn)有多重機制的優(yōu)化。

(一)深化管辦分離，增益“公平”價值

自2015年以來，我國基本形成了統(tǒng)一的省、市兩級公共資源交易平臺，對分散設立的各類公共資源交易平臺進行有機整合，將原本隸屬于各個行業(yè)主管部門的公共資源交易執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一交由新成立的公共資源交易中心行使，實現(xiàn)了管辦分離，糾正了集監(jiān)管和執(zhí)行于一身的不合理權(quán)力配置，通過權(quán)力分散實現(xiàn)權(quán)力制衡，以維護公共資源交易的公平公正。未來，還需從以下兩個方面持續(xù)深化公共資源交易管辦分離體制機制，增益“公平”價值。其一，穩(wěn)步推進公共資源交易平臺標準化、體系化、制度化、職能化建設。為規(guī)范公共資源交易過程、進一步減少行業(yè)主管部門越權(quán)插手公共資源交易操作提供一套行之有效的流程設計和制度約束，以及必要的技術(shù)支撐，徹底割斷監(jiān)管與操作之間的聯(lián)系，達到增益“公平”的目標。其二，在整合分散執(zhí)行權(quán)的基礎(chǔ)上，應當進一步改善“行業(yè)分散監(jiān)管”模式，將分散在各個業(yè)務主管部門的監(jiān)管權(quán)限進行統(tǒng)一整合，集中委托和授權(quán)給新成立的監(jiān)管機構(gòu)，實現(xiàn)公共資源交易領(lǐng)域“行業(yè)分散監(jiān)管+綜合監(jiān)管”模式或“綜合監(jiān)管”模式，進一步規(guī)避廉政風險，促進“公平”價值的實現(xiàn)。當然，行政執(zhí)法權(quán)的整合和集中處罰權(quán)的委托需要獲得法律的特別授權(quán)。

(二)擴大信息公開，增益“透明”價值

公共資源交易公開透明仍有不少拓展空間。第一，在現(xiàn)有《公共資源交易領(lǐng)域基層政務公開標準指引》的基礎(chǔ)上，根據(jù)公眾訴求和工作實際，動態(tài)調(diào)整公共資源交易政務公開目錄和標準，對信息公開內(nèi)容和形式進一步完善和細化，促進公共資源交易全流程透明化。第二，推動公共資源交易過程實時公開。隨著公共資源交易平臺電子化建設的不斷推進，一些地方構(gòu)建了公共資源交易電子監(jiān)管系統(tǒng)，為紀委監(jiān)委、審計和行業(yè)監(jiān)管部門開辟全流程實時在線監(jiān)督通道，公共資源交易的“黑匣子”被打開，轉(zhuǎn)變?yōu)椤安ＡХ俊眱?nèi)的公開運作。這對于提升公共資源配置過程的透明程度起到關(guān)鍵作用，維護了“透明”的公共價值，仍值得推廣、擴散與深化。第三，進一步完善市場主體信用信息披露制度。通過平臺互聯(lián)互通實現(xiàn)市場主體信用數(shù)據(jù)對接、共享和公開，有效減少企業(yè)失信行為。各地需要進一步完善公共資源交易電子交易系統(tǒng)與國家“信用中國”網(wǎng)站及全國法院失信被執(zhí)行人系統(tǒng)的對接，自動限制相關(guān)失信行為主體參與招投標和競買活動，并在相關(guān)平臺進行信用信息公開。

(三)落實需求規(guī)劃，增益“參與”價值

公共資源是社會公有公用的生產(chǎn)或生活資料，公共資源交易是涉及公共利益、公眾安全，具有公有性、公益性的資源配置活動，其最終目的是滿足社會公眾需求，實現(xiàn)公共價值。因此，需要確保公共資源交易需求規(guī)劃機制的有效運行，把社會公眾納入規(guī)劃主體范疇，尤其是在開展從屬于公共資源交易的政府購買公共服務活動時。在現(xiàn)實情境中，以采購文件預公示代替采購需求征求意見環(huán)節(jié)的現(xiàn)象應該被重視。這是因為，這種限制社會參與的做法應該得到及時糾正或者嚴厲制裁。根據(jù)《政府采購法實施條例》，政府向社會公眾提供的公共服務項目，應當就確定采購需求征求社會公眾的意見。為此，需要進一步強化需求規(guī)劃環(huán)節(jié)，對征求采購需求意見的對象、時限、渠道等進行明確規(guī)定，確保公共資源交易需求規(guī)劃機制得以充分有效運行，由此增益“參與”價值。

(四)加強合作生產(chǎn)，增益“服務”價值

公共資源交易是公共部門與市場主體、社會組織進行的市場交易活動，其中包含的政府購買公共服務，旨在將社會多元主體納入公共服務合作生產(chǎn)網(wǎng)絡，提高公共服務供給效率和效益。為切實增益“服務”價值，需從以下三個方面建立健全協(xié)同高效的公共服務合作生產(chǎn)機制。首先，持續(xù)優(yōu)化政府購買公共服務招投標機制，營造公平公正公開的市場環(huán)境，充分發(fā)揮價格機制、競爭機制及供求機制的作用，挑選出養(yǎng)老助殘、公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務的優(yōu)質(zhì)供應商。其次，進一步提高政府向社會組織購買服務的比例。一般來說，社會組織具有公益性，且在某一領(lǐng)域具備專業(yè)性，吸納社會組織進行公共服務合作生產(chǎn)有助于提高公共服務供給效率和質(zhì)量。根據(jù)財政部和民政部出臺的《關(guān)于通過政府購買服務支持社會組織培育發(fā)展的指導意見》(財綜〔2016〕54號)，政府新增公共服務支出通過政府購買服務安排的部分，向社會組織購買的比例原則上不低于30%。最后，為降低政府購買公共服務而帶來的委托-代理風險，需要借助大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)，促使公共資源交易過程及合同履行過程留痕、公開、可溯成為可能，實現(xiàn)委托方對于代理方的全方位、全過程監(jiān)管，進一步降低信息不對稱程度，確保代理方貫徹執(zhí)行委托方的意志，促進公共服務均等化、可及化等公共價值的實現(xiàn)。

(五)強化政策導向，增益“責任”價值

政府在公共資源交易尤其是政府采購的具體操作中，應當充分利用和最大限度發(fā)揮它所具備的政策導向功能，承擔促進經(jīng)濟社會發(fā)展的責任。在招標公告中注明該項目需要落實的政府采購政策，并在實際招投標過程中貫徹執(zhí)行。通過強制采購、優(yōu)先采購、制定采購需求標準、預留采購份額、給予價格評審優(yōu)惠等措施，承擔節(jié)約能源、保護環(huán)境、促進殘疾人就業(yè)、為中小企業(yè)紓困解難、助力鄉(xiāng)村振興等責任，增益公共價值。為充分發(fā)揮公共資源交易對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興戰(zhàn)略規(guī)劃和政策目標的促進作用，可從以下幾個方面著力施策：組織預算單位預留份額采購脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品，通過穩(wěn)定的采購需求持續(xù)激發(fā)脫貧地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)的內(nèi)生動力，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興；通過免收保證金、提供信貸支持等措施鼓勵鄉(xiāng)村振興，幫扶村辦企業(yè)積極參與政府采購；出臺專門針對鄉(xiāng)村振興幫扶村的農(nóng)副產(chǎn)品政府采購價格扣除、加分評審政策；等等。充分利用政府采購蘊藏的政策導向機制，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興目標的實現(xiàn)，凸顯“責任”價值。在新冠肺炎疫情形勢依然嚴峻的當下，中小微企業(yè)面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，政府采購作為市場經(jīng)濟體制下促進中小微企業(yè)發(fā)展的重要政策工具，應當強化為中小微企業(yè)紓困解難的政策功能。2022年5月30日，財政部頒布《關(guān)于進一步加大政府采購支持中小企業(yè)力度的通知》(財庫〔2022〕19號)。據(jù)此，應當著力于降低中小企業(yè)參與門檻、提高預付款比例、引入信用擔保、支持中小企業(yè)開展合同融資、免費提供電子采購文件、加大對小微企業(yè)的價格評審優(yōu)惠幅度、提高政府采購工程面向中小企業(yè)預留份額等等，增益扶持中小微企業(yè)發(fā)展的“責任”價值。

①鄭謙：《公共物品“多中心”供給研究——基于公共性價值實現(xiàn)的分析視角》，北京大學出版社，2012年。

②胡敏中：《論公共價值》，《北京師范大學學報(社會科學版)》2008年第1期。

③王學軍、張弘：《公共價值的研究路徑與前沿問題》，《公共管理學報》2013年第2期。

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⑤楊博、謝光遠：《論“公共價值管理”:一種后新公共管理理論的超越與限度》，《政治學研究》2014年第6期。

⑥朱仁顯、劉建義：《民主與效率:西方公共行政發(fā)展的價值博弈》，《行政論壇》2014年第1期。

⑦馬克·莫爾：《創(chuàng)造公共價值：政府戰(zhàn)略管理》，清華大學出版社，2003年。

⑧Alford, J. & Hughes, O. E., “Public Value Pragmatism as the Next Phase of Public Management”,TheAmericanReviewofPublicAdministration, Vol.38, No.2(2008), pp.130-148.

⑨李忠漢：《論公共行政的公共性與管理性:“平行”與“交融”》，《理論月刊》2015年第12期。

⑩汪大海、劉金發(fā)：《轉(zhuǎn)型期中國公共行政市場價值和公共價值的整合》，《中國行政管理》2011年第11期。