汪偉全 張百緣 趙自妍

(華東政法大學(xué),上海 201600 )

一、研究背景與問題提出

2022年中央一號文件強(qiáng)調(diào)，“充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，扎實有序做好鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理重點工作，推動鄉(xiāng)村振興取得新進(jìn)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出新步伐。”同時，“在鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣實施一批補(bǔ)短板、促發(fā)展項目”。項目制作為一種自上而下的資源配置形式，自20世紀(jì)90年代中期國家落實分稅制以來日漸凸顯，成為國家治理和貫徹政策任務(wù)的一個重要機(jī)制[1]。同時，它更是一種工作推動模式，影響著政府部門、社會組織乃至具體的個人如何進(jìn)行決策以及構(gòu)建行動戰(zhàn)略[2]。

國家印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》指出，脫貧攻堅資金和脫貧攻堅項目，有利于扶助深度貧困地區(qū)發(fā)展。在戰(zhàn)略規(guī)劃中，項目制被運用于鄉(xiāng)村特色文化產(chǎn)業(yè)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、科技人才與機(jī)構(gòu)服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域。對于規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)業(yè)項目，提供區(qū)域性、系統(tǒng)性解決方案，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶形成互惠共贏的產(chǎn)業(yè)共同體。根據(jù)鄉(xiāng)村振興的實際需要，中央財政2021年預(yù)算安排銜接資金1561億元，比上年增加100億元。在項目具體類別上，涉及現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)生活服務(wù)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村環(huán)保產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。

鄉(xiāng)村振興項目的實施，已成為當(dāng)前農(nóng)民熱議的話題。一些項目已經(jīng)在農(nóng)村率先執(zhí)行。例如，村村通，水泥路已經(jīng)修到了家門口；廁所改造，把旱廁改造成了沖水的廁所；實行垃圾分類和集中處理，農(nóng)村的環(huán)境煥然一新；電網(wǎng)改造，電路老化、斷電、電壓不穩(wěn)、跳閘等現(xiàn)象得到改善。通過上述項目的執(zhí)行，改善了農(nóng)民的生活環(huán)境，提高了農(nóng)民的收入水平。

從當(dāng)前鄉(xiāng)村振興實踐來看，鄉(xiāng)村是項目制的最終落腳點。將鄉(xiāng)村社會作為基層治理結(jié)構(gòu)中的重要一環(huán)，既能呈現(xiàn)基層治理結(jié)構(gòu)的完整面向，又能為分析項目制實踐中基層治理績效，厘清宏觀層面的國家與社會關(guān)系提供學(xué)理依據(jù)[3]。然而，項目制的政策執(zhí)行在基層實踐中也面臨著諸多困境，值得關(guān)注和研究：

項目制執(zhí)行內(nèi)在機(jī)理。就項目制本身而言，其制度內(nèi)容、運作方式存在無法有效回應(yīng)基層政治社會實際需要的可能[4]，且由于項目制“技術(shù)理性”的特征，容易導(dǎo)致對“代理人”的“激勵”不足[5]；就項目涉及主體而言，隨著各個利益相關(guān)者的公民主體意識逐漸覺醒，并采取相應(yīng)的自利行為，會導(dǎo)致項目政策與民眾之間陷入互動困境[6]等。

項目執(zhí)行效果差異化。項目的執(zhí)行效果既與執(zhí)行本身有關(guān)，也與決策的正確性和科學(xué)性有關(guān)(詳見圖1)。如果項目執(zhí)行有偏差或流于形式，可能會導(dǎo)致其結(jié)果無法與民眾的真實需求契合，造成巨大的資源浪費[7]；如果決策不科學(xué)，可能會在上級宏觀決策和地方自由裁量之間產(chǎn)生張力，導(dǎo)致項目建設(shè)的方向性錯誤，降低治理成效[8]。

圖1 “決策——執(zhí)行”互動邏輯

本文認(rèn)為，經(jīng)歷幾十年的制度建設(shè)，項目的制度設(shè)計本身已經(jīng)不是造成項目失效的主要原因；若試圖探究鄉(xiāng)村振興項目有效治理的深層原因，則應(yīng)著眼于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—村兩委—鄉(xiāng)村社會”之間的“決策—執(zhí)行”互動邏輯，探究政策場域?qū)Α皼Q策”與“執(zhí)行”的影響和反饋。本研究將基于鄉(xiāng)村振興項目開展的全過程視角，解析鄉(xiāng)村振興項目實施的決策、執(zhí)行與邏輯，分析項目效果差異化的結(jié)構(gòu)性影響因素。

二、項目制下的政策執(zhí)行：基層治理敘事

項目制是一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹夑P(guān)系以及社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式[9]。為了達(dá)成工作目標(biāo)，上級部門會通過項目制的方式調(diào)動基層政府，使得動員方式從“層級動員”轉(zhuǎn)向“多線動員”，從而重構(gòu)科層體系，并借此集中資金管理權(quán)、特殊的人事安排權(quán)以及高效的動員程序[10]。結(jié)合國內(nèi)外已有文獻(xiàn)，本文將從“結(jié)構(gòu)”“過程”兩個角度對項目制進(jìn)行闡述：

從結(jié)構(gòu)的視角來看。國內(nèi)外研究關(guān)注項目制財權(quán)、事權(quán)集中，與科層制的層級部門化管理存在一定的張力，從而導(dǎo)致基層公共服務(wù)供給存在阻礙[11][12][13]。在項目制的主體結(jié)構(gòu)關(guān)系上，文獻(xiàn)主要包括這幾方面：

(1)縱向政府間關(guān)系。稅費改革的推行改變了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度路徑，成為公共產(chǎn)品供給制度重大變遷的轉(zhuǎn)折點[14]。當(dāng)中央集中地方財力的同時，并沒有對中央和地方的支出責(zé)任作出重大調(diào)整，地方財政緊張使得鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制未能順利運轉(zhuǎn)[15]。為了重構(gòu)央地關(guān)系，緩解經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)構(gòu)壓力，以及滿足基層政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的事業(yè)要求，項目制應(yīng)運而生[16]。上級政府通過撥付專項資金，以項目的形式下發(fā)到各級地方政府，項目制實現(xiàn)了在地方財政收入減少的情況下也能夠維持公共服務(wù)的供給[17]。

(2)橫向政府間關(guān)系。盡管項目制試圖通過專業(yè)化的部門體制破除單位制的制度局限，削弱因財政分權(quán)造成的“塊塊主義”，但它也是通過和原有單位科層制相互嵌套而發(fā)生作用[18]。在項目制作用下，部門系統(tǒng)本身形成了新“領(lǐng)地”，同時也促使原有的利益格局用全新方法組建新的利益格局，從而出現(xiàn)新的“雙軌制”[19]。

(3)政府與社會關(guān)系。在社會層面，原來簡單的“城市—鄉(xiāng)村”二分法已經(jīng)不再適用，隨著鄉(xiāng)村土地使用結(jié)構(gòu)發(fā)生根本變化，鄉(xiāng)村的生活方式和社會特征也與以往不同，即存在“鄉(xiāng)村—城市連續(xù)性”[20]。此外，鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)因素變化(例如，鄉(xiāng)村類型、人口構(gòu)成等)是否和項目設(shè)計框架互相嵌合，也決定著項目執(zhí)行的效果[21][22]。

從過程的視角來看。(1)項目制下的正負(fù)激勵。在“中央—基層”向下的傳遞路徑中，上級政府通過壓力傳導(dǎo)不斷對基層組織加深控制[23]，但在向下分派任務(wù)過程中卻并未設(shè)置相應(yīng)的激勵和授權(quán)，這使得基層政府面臨治理權(quán)低、財政有限、社會嵌入性強(qiáng)等因素帶來的弱激勵問題[24]；政府通過明確考核事項和標(biāo)準(zhǔn)，可以實現(xiàn)對項目績效的有效控制[25]。此外，由于項目制可以實現(xiàn)社會組織針對具體項目競標(biāo)，因此該模式通過提供專業(yè)且有針對性的服務(wù)促進(jìn)社會組織的發(fā)展，以幫助緩解基層壓力[26][27]。

(2)項目制的利益博弈。項目制為上下級政府之間提供了合作、共謀或者互倚的可能[28]，其中，地方層面則會借助項目攫取自身最大化利益[29]，實現(xiàn)自下而上的反控制邏輯。上級政府層面因項目制具有靈活性，成為其主動干預(yù)地方治理的重要手段[30]。但是，由于不同層級政府的項目之間存在分配導(dǎo)向差異，易形成典型的“馬太效應(yīng)”。地方政府在獲得項目后，會將項目目標(biāo)分解轉(zhuǎn)換為行政管理目標(biāo)進(jìn)行執(zhí)行，并繼續(xù)向下傳遞壓力，由下級為自身創(chuàng)造價值[31][32]。

(3)項目制的執(zhí)行機(jī)制。在社會動員方面，由于涉及利益相關(guān)者復(fù)雜的構(gòu)成和特色鮮明的社會價值體系，在鄉(xiāng)村地區(qū)開展項目建設(shè)本身難度較大。如果政府能夠在項目資源公正分配的基礎(chǔ)上，動員鄉(xiāng)村居民主動參與，將各方利益相關(guān)者納入決策進(jìn)程，這將有助于加強(qiáng)項目的可持續(xù)性和合法性，推動實現(xiàn)既定目標(biāo)[33][34]。在具體執(zhí)行方面，TOE(Technology—Organization—Environment，即技術(shù)、組織和環(huán)境)分析框架由Tonatizky和Fleischer提出，最初用于探究影響企業(yè)開展創(chuàng)新工作的因素[35]，后來被運用于公共管理領(lǐng)域中。其中，組織因素關(guān)注基層組織的規(guī)模特征、運行機(jī)制和注意力分配等[36]；技術(shù)因素關(guān)注組織實施項目的適用性，比如，技術(shù)因素與項目執(zhí)行主體和客體的適配性、能否為項目執(zhí)行主客體的發(fā)展帶來潛在收益等[37]；環(huán)境維度則關(guān)注項目執(zhí)行場所的社會環(huán)境結(jié)構(gòu)、當(dāng)前的需求壓力，以及其所面臨的制度環(huán)境等方面[38][39]。

可以看到，既有文獻(xiàn)從“結(jié)構(gòu)—過程”“自上而下—自下而上”等二元互動關(guān)系，以及項目制動態(tài)執(zhí)行機(jī)制出發(fā)，探究上級壓力機(jī)制、下級博弈方式和雙方利益目標(biāo)何以影響項目實施，有助于從項目制的角度探究鄉(xiāng)村振興項目執(zhí)行邏輯及其效果影響機(jī)制。

但是，以往研究更多地關(guān)注項目制的生成機(jī)制、影響結(jié)果，以及將上級政府和地方視為“理性人”，考察行為主體的個體行動邏輯。已有文獻(xiàn)較少關(guān)注以下幾點：(1)利益相關(guān)者的復(fù)雜互動過程及項目執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生的“溢出”效用，特別是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級基層主體的視角進(jìn)行分析；(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的注意力分配和村兩委的行政能力如何在項目獲準(zhǔn)后持續(xù)發(fā)揮作用，以及在此過程中，政策場域作為情境因素如何對治理效能產(chǎn)生影響；(3)基層政府治理互動中選擇最優(yōu)戰(zhàn)略的邏輯起點如何匹配現(xiàn)實治理情境。盡管項目制可以通過設(shè)定明確的時間限制、清晰的目標(biāo)界定和詳盡的預(yù)算指標(biāo)，以便在項目執(zhí)行框架內(nèi)對項目進(jìn)行分解，從而提高政府的控制能力并實現(xiàn)政策效益，但是現(xiàn)實中，項目執(zhí)行獲得的差異化治理效果，文獻(xiàn)卻缺乏背后的原因探析。

本文將錨定基層政府如何獲取項目資源并進(jìn)行注意力分配、村兩委如何承接上級項目資源并保持運轉(zhuǎn)的行政能力，以及項目落地開展時鄉(xiāng)村的政策場域等結(jié)構(gòu)性影響因素及其相互間關(guān)系，通過探究項目獲準(zhǔn)后各個行動主體如何形成不同的政策執(zhí)行策略，揭示鄉(xiāng)村振興項目落地后實施效果差異巨大的原因，明晰中國之治語境下鄉(xiāng)村振興項目實施效果差異的影響路徑和機(jī)制。

三、Z縣項目制下的政策執(zhí)行三重邏輯

Z縣位于G省東南部，2019年Z縣委縣政府發(fā)布《Z縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2019-2022年)》，全力打造“一圈兩帶三川四塬多節(jié)點”的鄉(xiāng)村發(fā)展新格局。其中，C鎮(zhèn)定位于發(fā)展中高端農(nóng)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)上重點打造設(shè)施蔬菜、規(guī)?；B(yǎng)殖；K鎮(zhèn)立足“禮品西瓜”基地，帶動引領(lǐng)全縣一鄉(xiāng)一品特色發(fā)展。2021年6月中下旬，C、K兩鎮(zhèn)分別在統(tǒng)籌謀劃的基礎(chǔ)上，依托申請全省第一批“鄉(xiāng)村振興示范村”項目，向縣委縣政府提交了《關(guān)于〈鄉(xiāng)村建設(shè)示范創(chuàng)建工作〉的報告》并獲批。那么，C、K兩鎮(zhèn)接下來是如何對項目進(jìn)行決策與實施的？本文展開案例研究。

(一)注意力分配與項目決策邏輯

注意力分配(Attention Allocation)是社會科學(xué)一個跨學(xué)科的研究主題，涉及心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)和組織學(xué)等學(xué)科，各學(xué)科有不同的研究視角。例如，心理學(xué)更多把注意力分配看作是大腦對信息的加工處理與決策過程；經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為注意力分配是一個激勵過程；在公共管理領(lǐng)域，注意力分配是指在特定的制度結(jié)構(gòu)下，政府關(guān)于公共資源分配的決策過程[40]。

在項目制背景下，注意力分配通過表達(dá)、傳遞和競爭的過程，實現(xiàn)權(quán)威和資源的整合，并將責(zé)任主體方注意力集中于某項公共議題，關(guān)注項目推進(jìn)中的階段性重點[41]，以選取制度設(shè)計中更偏好的價值目標(biāo)，使組織最終達(dá)到正式制度與現(xiàn)實需要的平衡。

在本案例中，Z縣“鄉(xiāng)村振興示范村”項目建設(shè)決策時，C鎮(zhèn)黨委政府綜合縣委縣政府的意見，和Y村兩委干部進(jìn)行了多次協(xié)調(diào)溝通、民意調(diào)查活動，決定從以下方面開始實施項目：(1)C鎮(zhèn)政府決定從“入戶道路硬化”開始切入工作，村兩委以村組居民出門“腳不粘泥”為工作目標(biāo)，對村組所有居民住宅至主干道的道路進(jìn)行硬化。(2)移除每家每戶門前堆積的草垛，修建農(nóng)具放置專用棚，拆除重建破舊圍墻，并對新墻進(jìn)行墻繪。(3)以自然村組為單位，結(jié)合地理位置情況，對村民活動場所翻新修建，具體包括鄉(xiāng)村舞臺、文化背景墻、運動器材購置和活動場所地面硬化等內(nèi)容。(4)C鎮(zhèn)Y村兩委以打造文化旅游設(shè)施景點作為收尾工作，具體包括農(nóng)家樂改造與村史館修建等(詳見表1)。

表1 C鎮(zhèn)Y村“示范村”建設(shè)資金使用一覽

K鎮(zhèn)政府更關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展。(1)K鎮(zhèn)政府為了解決示范點重點建設(shè)區(qū)域人口不足的問題，采取借助項目擴(kuò)充示范村人口的措施，新遷入村民每戶只需個人出資若干經(jīng)費即可入住獨棟住宅。(2)鎮(zhèn)政府作為行動主體，通過招標(biāo)的方式建設(shè)J村文化廣場、綜合服務(wù)養(yǎng)老中心、老年活動中心和民俗文化體驗館等重要設(shè)施。(3)K鎮(zhèn)J村兩委通過租用村民土地的方式建設(shè)采摘園，集“瓜果采摘、農(nóng)耕體驗、野外拓展、特色民宿、農(nóng)家集市、文化節(jié)慶”為一體，進(jìn)行土地再租賃，體驗農(nóng)事，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)流動(詳見表2)。

表2 K鎮(zhèn)J村“示范村”建設(shè)資金使用一覽

(二)行政能力與項目實施邏輯

在項目開展的過程中，行政能力作為影響項目執(zhí)行效果的重要影響因素得以體現(xiàn)[42][43][44]。行政能力在項目政策實施階段，主要有這些內(nèi)涵：(1)行政能力是一種組織效能。管理主體通過調(diào)配注意力、資源等方式，根據(jù)運行特征對組織進(jìn)行及時調(diào)整[45]，從而在信息不對稱和個體自利性的情況下，試圖實現(xiàn)項目預(yù)期目標(biāo)。(2)行政能力是一種具體的能力形態(tài)。借助行政能力，組織不僅可以通過組織成員捕捉外界技術(shù)訊息以獲得更多有用的信息[46]，還可以通過借助“衍生”“激活”“滲透”和“聯(lián)合”等具體的能力作用方式[47]，將行政能力轉(zhuǎn)化為具有競爭力的有形物質(zhì)形態(tài)，或具體的服務(wù)形態(tài)。在本案例中，無論是C鎮(zhèn)Y村，還是K鎮(zhèn)J村，村兩委干部根據(jù)本地區(qū)的實際情況，試圖提高村兩委的信息傳遞能力和政策落實效率，從而增強(qiáng)自身行政能力。C、K兩鎮(zhèn)的行政能力，具體表現(xiàn)為對上承接、對下執(zhí)行和橫向協(xié)同三方面。

無論是C鎮(zhèn)Y村，還是K鎮(zhèn)J村，行政人員根據(jù)本地區(qū)的實際情況，都加強(qiáng)了村兩委的信息傳遞能力，提高了政策落實效率。Z縣創(chuàng)新聯(lián)結(jié)行政調(diào)控和基層社會自治，在執(zhí)行過程中整合多元社會力量，推進(jìn)基層社會的國家治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)?shù)匦姓藛T通過關(guān)注項目政策的作用對象，明確需求導(dǎo)向，選擇合適的執(zhí)行方式從而匹配復(fù)雜多樣且充滿不確定性的環(huán)境條件[48][49]。

(三)政策場域與項目社會動員邏輯

政策產(chǎn)生、執(zhí)行、反饋的場域大體可分為正式制度環(huán)境和非正式制度環(huán)境兩種，兩者都能夠?qū)M織的行為選擇及項目政策執(zhí)行有效性產(chǎn)生影響。正式制度通過法律制度、激勵制度和監(jiān)督制度等為組織發(fā)展注入資源并給予合法性，而非正式制度通過意識形態(tài)、價值觀念和傳統(tǒng)文化等獲得社會大眾的支持[50]。

具體來看，項目在基層政策場域中能否實現(xiàn)治理效益，和當(dāng)?shù)氐纳鐣?guī)范以及關(guān)鍵行動者密切相關(guān)。一方面，社會規(guī)范是協(xié)調(diào)關(guān)系、規(guī)范行為秩序的共享準(zhǔn)則。它除了正式的文字規(guī)定之外,還包括互惠信任或輿論壓力等形式[51][52][53]；另一方面，基層政府、基層自治組織和基層黨組織等作為關(guān)鍵行動者，可以對基層治理和政策執(zhí)行產(chǎn)生顯著的影響[54][55]。

Z縣C鎮(zhèn)和K鎮(zhèn)通過吸引部分村民參與政府項目前期工作，吸納其作為志愿者加入政策宣傳隊伍，以較低的行動成本發(fā)揮出關(guān)鍵行動者在政策場域中的重要作用。但是，在項目落實的過程中，村兩委干部仍然面臨眾多問題，比如村民政策參與積極性不高、不信任部分村干部和項目建設(shè)內(nèi)容規(guī)劃爭議等。C鎮(zhèn)Y村本土村支書ZFC談到村民不愿配合上級“入戶道路硬化”政策：

甚至說給居民修繕自己家門前的路，他們也不愿出資出力。他們認(rèn)為有項目政策，就應(yīng)該全包，為什么要他們出錢出力，哪怕只是花費極少的費用……我們村干部也沒有可以憑借的制度，可以去強(qiáng)制讓村民參與進(jìn)來，只能靠動員。(CG-2022012839-ZBY)

面對制度規(guī)則缺位以及干群關(guān)系弱化兩大特征事實[56]，基層治理主體需要充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢和黨員等關(guān)鍵行動者在項目執(zhí)行中引領(lǐng)示范作用。C鎮(zhèn)Y村兩委采取了試點的方式，通過個別農(nóng)戶做示范，當(dāng)其他村民看到政策效果成效，村民甚至開始積極主動報名。Y村專職村支書BRY認(rèn)為：

用民間資本確實可以提升治理效果，但要注意使用方法。盲目鋪開不行，一定要鎮(zhèn)政府引導(dǎo)，村委推進(jìn)，村民配合才可以。(CG-2022012846-ZZY)

鄉(xiāng)村振興對于提升整個村的風(fēng)貌作用非常大，比如村組間的道路硬化，只有示范村下屬的自然村之間才會進(jìn)行道路硬化……享受到的村民就越來越愿意配合村干部開展一些工作，效果很明顯。(CG-2022012849-ZBY)

四、項目執(zhí)行效果差異的比較分析

Z縣“鄉(xiāng)村振興示范村”建設(shè)項目立足于改善農(nóng)民生活條件和提高農(nóng)民生活品質(zhì)，從而推進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村文明建設(shè)，但Z縣C鎮(zhèn)和K鎮(zhèn)的項目建設(shè)存在顯著的現(xiàn)實效果差異。C鎮(zhèn)Y村以有限的資金開展項目建設(shè)，最終民眾叫好，效果斐然；K鎮(zhèn)J村投入二倍于C鎮(zhèn)Y村的項目資金，最終卻財政不支，群眾滿意度低(詳見表3)。為什么同一縣域的“鄉(xiāng)村振興”建設(shè)項目出現(xiàn)了如此顯著的政策執(zhí)行效果的差異？為什么K鎮(zhèn)投入更多的建設(shè)資金反而效果還不如資金投入有限的C鎮(zhèn)？對此，本文基于“注意力分配—行政能力—政策場域”行動邏輯的分析框架展開比較研究。

表3 兩村項目實施結(jié)果之比較

(一)注意力分配決策導(dǎo)向

政府行為中的注意力分配被視為一種話語方式，強(qiáng)調(diào)對政府決策注意力資源進(jìn)行有效配置。注意力作為研究政府行為的新視角，將深刻影響議題識別、政策設(shè)計與執(zhí)行[57]。C、K兩鎮(zhèn)政府在接到上級政府的指示后，開始受到逐層疊加的考核壓力和行政目標(biāo)逐層細(xì)分的壓力。面對這種情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要對其進(jìn)行平衡，并擔(dān)任調(diào)和上級政策設(shè)置和下級政策執(zhí)行沖突的角色。在本次研究中，C、K兩鎮(zhèn)便選擇了不同的行動邏輯來確定自身的項目開展方向。

效果導(dǎo)向。C鎮(zhèn)政府通過設(shè)置條件篩選參與村，選擇有項目開展基礎(chǔ)的行政村來試點，以減少項目建設(shè)的阻礙因素。隨后，C鎮(zhèn)政府和相關(guān)村兩委干部召開多次研討會，走訪群眾，確定了C鎮(zhèn)第一批省級“鄉(xiāng)村振興示范村”的建設(shè)策略，即全力做好基礎(chǔ)性工作，保障項目建設(shè)成果惠及村民。C鎮(zhèn)黨委副書記QJH談道：

我們的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌工作，從前期的設(shè)計，我們就舉行了大量的座談會；到確定示范村，我們也就更確定了第一批資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、美化環(huán)境和提高居住品質(zhì)。民眾也進(jìn)行了積極反饋，提出希望能幫助整平土地，修建小廣場等要求。只要是民眾提出的，我們也覺得有必要的，在第一批項目建設(shè)工作都滿足了。(CG-2022012836-ZZY)

避責(zé)導(dǎo)向。不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會根據(jù)自身情況采取差異化的行動策略，甚至使避責(zé)成為政府治理行為的主要特征[58]?；谝延械漠a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，K鎮(zhèn)政府將自身注意力放在了執(zhí)行縣級政府的項目建設(shè)意見——發(fā)展產(chǎn)業(yè)上，并直接參與項目建設(shè)的具體實施過程，以保持自身對項目建設(shè)的話語權(quán)和控制權(quán)?？h政府的意向直接影響著K鎮(zhèn)選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展，K鎮(zhèn)黨委書記MXT談道：

K鎮(zhèn)是緊緊跟隨著縣委縣政府的步伐的，并且J村還有這么好的區(qū)位優(yōu)勢，就容易拿到更多的建設(shè)資金。(KB-2021122907-ZBY)

我們認(rèn)為縣政府決定進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展是對的。我們的資金來自東西幫扶，主要就是為了提高居民收入。(KB-2021122911-ZZY)

讓我們?nèi)胱≈蠛芏嗯涮自O(shè)施都沒跟上。我們基本的生活都是問題，一直說要搞產(chǎn)業(yè)，用什么搞，租我們的土地，也沒多少產(chǎn)出。(KB-2021122718-ZBY)

圖2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注意力分配影響路徑

(二)行政能力

地方干部的行政能力體現(xiàn)在通過一定的組織形式，整合各類資源，以解釋、實施、服務(wù)和宣傳等行動將上級政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果[59]。特別是村兩委作為基層政策執(zhí)行的重要主體，因其行政能力和執(zhí)行方式不同，成為造成政策執(zhí)行偏差的核心因素之一[60]。C鎮(zhèn)Y村、K鎮(zhèn)J村兩委行政能力情況(詳見表4)，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注意力與鄉(xiāng)村社會的連接效果。

表4 村兩委行政能力之比較

(1)對上承接方面。C鎮(zhèn)政府為Y村設(shè)置“專職村支書”，加強(qiáng)了村兩委的信息傳遞能力，提高了政策落實效率。專職村支書具有雙重身份，他們既受鎮(zhèn)政府派遣在村駐扎辦公，負(fù)責(zé)村兩委日常的全部工作，同時也擔(dān)負(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的額外工作。專職村支書對上下情況都較為熟悉，既能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作角度出發(fā)，領(lǐng)會政策意涵和目標(biāo)，又能站在村兩委發(fā)展需要的立場，把握重點落實方向。

K鎮(zhèn)J村并未派駐專職化村支書，與之對應(yīng)的是，設(shè)置了包村專干作為鎮(zhèn)村聯(lián)系人。包村專干的工作常駐地為鎮(zhèn)政府，因此，包村專干和鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)能夠充分進(jìn)行上下級溝通，爭取相應(yīng)資源。但是包村專干的績效考核由鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，實行向上負(fù)責(zé)制，因而容易造成利益錯位，即站在鎮(zhèn)政府的立場理解自上而下的政策項目，而難以從村級發(fā)展利益的角度來開展工作。

(2)橫向協(xié)同方面。由于專職村支書可能分散了本土村支書的權(quán)力，導(dǎo)致本土村支書不滿，甚至在工作中逐漸懈怠。此外，兩者在工作方法、思維方式等方面存在差異，容易導(dǎo)致工作分歧，從而帶來工作上的阻滯。如何解決潛在的矛盾沖突，成為基層治理面臨的實際挑戰(zhàn)。C鎮(zhèn)鎮(zhèn)長SDB證實了此種情況：

F(本土村支書)出勤不出力，反正鎮(zhèn)政府有事有專職村支書做，責(zé)任有專職村支書承擔(dān)(CG-2022012825-WWQ)。

本土村支書原來在村里擁有絕對的權(quán)力，習(xí)慣了，有人來分權(quán)就有想法(CG-2022012829-ZBY)。

面對這種情況，Y村專職化村支書采取了兩種策略：妥協(xié)和協(xié)作。一方面，專職化村支書幫助本土村支書維持其威望和影響力；另一方面，本土村支書和專職村支書進(jìn)行了明確分工，發(fā)揮各自優(yōu)勢。雙方通過強(qiáng)化目標(biāo)認(rèn)同，減少利益沖突，推動工作協(xié)調(diào)，最終實現(xiàn)村兩委推動下示范村項目的順利進(jìn)行。

就橫向銜接來看，K鎮(zhèn)J村包村專干對上承接的優(yōu)勢在橫向?qū)用娣炊蔀槠涔ぷ鏖_展的阻礙。第一，J村包村專干在時間空間上對鎮(zhèn)政府的投入，導(dǎo)致無法實現(xiàn)自身職能真正嵌入村兩委內(nèi)部。第二，包村專干所在的鎮(zhèn)政府主導(dǎo)考核機(jī)制，使其在“示范村”建設(shè)工作中，無法全面考慮村一級的工作、發(fā)展需要，缺少對其職能行使的強(qiáng)力約束，容易產(chǎn)生“缺位”。以上兩點，導(dǎo)致在村級事務(wù)的實際開展中，本土村支書基本承擔(dān)了所有工作，和包村專干之間形成了“上下”而非“左右”的工作關(guān)系。

(3)暫堵壓井膠塞在川中高溫含硫井的帶壓換閥門作業(yè)中進(jìn)行了現(xiàn)場應(yīng)用，泵注膠塞體系后4 h，油壓由59 MPa降至29 MPa，解堵后液體順利返排，黏度≤5 mPa·s，暫堵壓井獲得成功。

(3)對下執(zhí)行方面。Y村兩委在根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r和居民需求確認(rèn)項目的過程中，反復(fù)修正項目具體實施方案，調(diào)整和村民的對接方式，使得Y村在資金緊張的情況下，實現(xiàn)了有限資金的最優(yōu)配備。同時，村兩委積極協(xié)調(diào)考核目標(biāo)和民眾需求之間的張力，并督促資金下?lián)?，避免資金斷檔，從而推進(jìn)項目執(zhí)行。

與之不一樣的是，K鎮(zhèn)采取了直接精英決策的模式，即在鄉(xiāng)村項目發(fā)展中，村社精英利用政治地位、信息優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)資源等手段，對項目分配、實施、管理等環(huán)節(jié)進(jìn)行支配[61]。在此情況下，村兩委的副職對村子情況無所適從：

具體的項目資金對接都是村支書直接和鎮(zhèn)政府對接，我們是不清楚的。(KB-2021122922-ZZY)

對于當(dāng)時J村為什么能拿到示范村的項目，我也不清楚。給搬遷居民的補(bǔ)貼金額，我也不知道實際給了多少。(KB-2021122923-ZBY)

圖3 村兩委行政能力影響路徑

(三)政策場域

在“鄉(xiāng)村振興示范村”項目建設(shè)的過程中，由于傳統(tǒng)社會規(guī)范的影響和信息不對稱，導(dǎo)致村民和村兩委、鎮(zhèn)政府之間存在認(rèn)知差異。鎮(zhèn)政府和村兩委通過遴選和吸納關(guān)鍵行動者，能夠降低傳統(tǒng)社會規(guī)范的不良影響，從而打造積極的政策場域。

“鄉(xiāng)村振興”項目的長遠(yuǎn)規(guī)劃與鄉(xiāng)村居民的自利主義存在張力。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村觀念影響下，村民參與“鄉(xiāng)村振興”項目建設(shè)有這些顧慮：(1)在村民們看來，“鄉(xiāng)村振興”和“扶貧濟(jì)困”沒有區(qū)別。村民參與政府的“鄉(xiāng)村振興”項目會被周圍人認(rèn)為貧窮而“不光彩的”。(2)村民普遍存在顧忌項目回報周期較長，甚至不能及時兌現(xiàn)的擔(dān)憂心理。(3)村民對本土村干部存在不信任的情況。長期以來，村干部作為國家治理體系的末梢環(huán)節(jié)，由于缺乏監(jiān)管，某些村支書存在越權(quán)、違規(guī)操作和牟利等違法違規(guī)行為。C、K兩鎮(zhèn)的自然村多以姓氏血緣為依據(jù)而聚居，某些村民認(rèn)為選舉出來的本土村支書在項目開展的過程中很難保持公正——部分村支書不僅以權(quán)謀私，甚至還會利用職權(quán)惠及家族。

前兩年，我們村里那些沒得吃、沒得穿的人都被政府拉著去扶貧，去村里看一圈就知道誰家是扶貧戶，我們可不想被別人這么看。(CG-2021121903-ZBY)

我聽人說“鄉(xiāng)村振興”其實就是“扶貧”，我們都有手有腳的，為什么要接受扶貧。(KB-2022020701-ZZY)

我們村支書是Z姓一家的，他們家人多，還有當(dāng)大官的，有好事還能輪得到我們？(CY-2022011811-ZZY)

因此，村兩委在項目執(zhí)行過程中，如果不注意工作方式方法，極易起到負(fù)面效應(yīng)。在K鎮(zhèn)J村項目初期的村民搬遷工作中，由于本土村支書未能進(jìn)行積極引導(dǎo)和詳細(xì)講解政策，使得村民對村兩委的工作存在極大誤解。同時，因項目實施內(nèi)容未能和許諾內(nèi)容一致，引發(fā)政府失信問題，使村民負(fù)面情緒繼續(xù)發(fā)酵。在后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)中，因政府項目償付能力受限，也帶來了大量負(fù)面輿論。

而C鎮(zhèn)Y村兩委專職村支書的嵌入，一方面為其爭取“示范村”項目創(chuàng)造機(jī)會，使村級權(quán)益得到保障；另一方面以其工作熱情，帶來了新的工作思路和格局。為了項目順利落實，Y村兩委改變以往大力宣傳政策的做法，而采取新的政策場域營造方法。通過基層黨組織選取村里的老黨員作為“項目試點”開展項目，讓其他村民能夠真切地看見建設(shè)成果。村兩委選取群眾村民，吸納其成為“志愿者”，通過模糊“政府—群眾”之間的身份界限，讓村民群眾成為半官方性質(zhì)的流動宣傳點，增加村民對項目的了解度和認(rèn)可度。

圖4 政策場域影響路徑

綜合上述分析，本文認(rèn)為，注意力分配、行政能力和政策場域是影響“鄉(xiāng)村振興示范村”項目政策效果的關(guān)鍵因素。(1)注意力分配過程中，選擇以“效果”還是“避責(zé)”為治理目標(biāo)，決定了村級如何采取下一步的執(zhí)行策略；(2)村兩委在對上承接、同級協(xié)調(diào)和向下執(zhí)行三個維度上的能力構(gòu)成，決定了上級注意力和村民之間的連接效果；(3)政策場域可能會內(nèi)生不利于項目建設(shè)的社會規(guī)范，伴隨負(fù)面因素的溢出。若缺少關(guān)鍵行動者的積極示范和合理引導(dǎo)，內(nèi)生的社會規(guī)范將會阻礙項目落實。

五、啟示與結(jié)語

本文以Z縣的“鄉(xiāng)村振興示范村”項目實施案例，揭示了鄉(xiāng)村振興項目的政策決策、執(zhí)行與社會互動的三重邏輯?；谧⒁饬Ψ峙?、行政能力和政策場域的分析框架，得出項目實施邏輯及其差異化執(zhí)行的原因。本文在此基礎(chǔ)上，得出這些結(jié)論：

(一)效果與執(zhí)行兼顧的項目決策

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考慮到結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r選擇項目建設(shè)內(nèi)容，但C鎮(zhèn)將注意力更多放置在鄉(xiāng)村建設(shè)的實際需要層面，而K鎮(zhèn)則將注意力更多分配在符合上級整體發(fā)展需要層面，因而兩者產(chǎn)生了不同的項目建設(shè)結(jié)果。那么，在資金注入有限的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委和鄉(xiāng)村社會采取正確互動策略和行動邏輯，如何實現(xiàn)“用小錢辦大事、用小錢辦實事”的政策目標(biāo)？

為有效提高“鄉(xiāng)村振興”項目政策效果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過自身注意力分配確定行動邏輯點。在項目決策時，要注意以下兩個方面：一方面，注重效果，根據(jù)實際情況決定項目內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進(jìn)行注意力分配時，要將項目效果作為首要考量。在有限的資金投入下，根據(jù)項目建設(shè)目標(biāo)設(shè)置條件，以篩選出適合項目發(fā)展的鄉(xiāng)村，增加項目成功的可能性；另一方面，重視執(zhí)行，平衡上級政府考核壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進(jìn)行注意力分配時，要和上級政府整體發(fā)展政策保持一定適配度，平衡上級的考核壓力，從而爭取加大項目建設(shè)資金的注入體量和項目執(zhí)行的容錯空間。

(二)基于行政能力提升的制度設(shè)計

基層干部的行政能力對項目最終結(jié)果影響十分重要，其行政能力通過整合資源、宣傳、實施等實際行動轉(zhuǎn)化為執(zhí)行效果。因此，在具體執(zhí)行項目過程中，基層干部將上級政策輸入為自身的執(zhí)行方案，考慮各方因素，調(diào)動多元層級和網(wǎng)絡(luò)主體，努力實現(xiàn)政策目標(biāo)。因此，就基層干部自身行政能力而言應(yīng)當(dāng)注意以下兩點：

做好承接實施工作。在自上而下、層層傳導(dǎo)的壓力型體制中，官員所感受到的壓力大小，以及壓力是否在官員承受范圍內(nèi)，是能否順利執(zhí)行任務(wù)的關(guān)鍵。村兩委作為項目執(zhí)行者，既要把握上級目標(biāo)，領(lǐng)會政策意涵，應(yīng)對上級考核壓力；又要守住村級利益，根據(jù)實際情況確定項目內(nèi)容，以雙向化溝通實現(xiàn)上級指令和下行目標(biāo)之間的順利銜接，從而保障項目順利執(zhí)行。

調(diào)和內(nèi)部矛盾，強(qiáng)化目標(biāo)認(rèn)同。在基層行使治理職能的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要在制度和時間、空間上均嵌入村兩委；以公共利益為核心建立“專職—本土”村支書的聯(lián)系互動，明確雙方職能，實現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)，塑造積極的基層治理主體角色。

(三)相互合作的政策場域構(gòu)建

當(dāng)?shù)氐纳鐣?guī)范以及關(guān)鍵行動者會對項目結(jié)果帶來巨大影響，因此，村兩委可以借助社會規(guī)范和關(guān)鍵行動者，推動項目運行，以實現(xiàn)基層政策場域中的治理效益。

在項目執(zhí)行過程中，村兩委面對村民參與積極性不高的問題，一方面應(yīng)當(dāng)明晰村民參與主動性的關(guān)鍵原因，消除村民對政策的疑惑和誤解；另一方面，村兩委也要及時把握關(guān)鍵行動者，吸納志愿者參與項目，降低“政府—群眾”之間的身份區(qū)別感知。通過采取“先小眾、后大眾”的方式，逐步擴(kuò)大項目參與對象范圍，營造政策場域中積極的社會規(guī)范。

更為關(guān)鍵的是，上級政府應(yīng)該促進(jìn)基層建立一個利益共享型的政策場域。“鄉(xiāng)村振興”項目作為一種公共政策，它同樣是“價值的權(quán)威性分配”，其涵蓋基層政府、村委干部與村民等多元利益主體或多元價值主體，涉及眾多直接或間接利益相關(guān)者。因此，只有實現(xiàn)項目的利益最大化覆蓋，才能推動形成項目的執(zhí)行合力。

相互合作的政策場域構(gòu)建離不開多元主體的共同參與，特別是需要搭建各類參與項目決策和執(zhí)行的議事空間。一方面，需要充分利用各類村民議事平臺，村民議事平臺是推動村級民主、實現(xiàn)村民自治的場所。通過這些村民議事平臺，共同評議商量各事項，成為疏通民意民愿、村民參與村事管理的重要渠道。另一方面，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)空間的參與作用，特別是隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，從QQ、BBS、博客、政府網(wǎng)站到微信公眾號等，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為民意影響制定和執(zhí)行公共政策的重要場域。鄉(xiāng)村振興項目的實施，也應(yīng)積極主動征集特定范圍內(nèi)的輿情民意，將其作為項目決策與執(zhí)行的重要來源。

總之，本文借鑒當(dāng)前對鄉(xiāng)村振興項目研究領(lǐng)域的既有成果，解析了項目執(zhí)行的決策、執(zhí)行與社會互動三重邏輯，提出了注意力分配、行政能力和政策場域?qū)︵l(xiāng)村振興項目實施效果的影響路徑，希冀本文對鄉(xiāng)村振興項目的實施有所裨益。

注釋：

①根據(jù)研究慣例，本文中涉及的所有地名、人名等皆以相關(guān)代號作匿名處理。