◎姜曉萍，楊舒雯

四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都610065

一場突如其來的新冠肺炎疫情(以下簡稱“疫情”)，既考驗了我們的應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力，也驅(qū)動人類加快邁向智能應(yīng)急管理時代的步伐。人臉識別、健康碼、行程碼、機(jī)器人、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)被廣泛運用于疫情防控的行為軌跡監(jiān)測、身份識別、無接觸式測溫、疑似感染者排查、密切接觸者追蹤等方面，既極大地提升了疫情風(fēng)險防范和應(yīng)對能力，也讓民眾認(rèn)識到人工智能應(yīng)用于應(yīng)急管理的強(qiáng)大威力，然而，人們在歡呼人工智能助力應(yīng)急管理的同時，也面臨數(shù)據(jù)被濫用、知情權(quán)流失、個人隱私受損等潛在風(fēng)險。全天候、全景式的智能監(jiān)控技術(shù)嵌入公共場域和人們的生活空間，是否意味著“技術(shù)利維坦”已經(jīng)到來？政府的行政應(yīng)急權(quán)力是否應(yīng)有邊界和限制？應(yīng)急狀態(tài)下追求公共利益是否必然犧牲個人隱私？智能技術(shù)應(yīng)用過程中民眾如何依法維權(quán)？這一系列疑惑必然引發(fā)人們對智能應(yīng)急管理中政府權(quán)力規(guī)范和民眾權(quán)利維護(hù)的理性思考。

一、問題的提出

智能技術(shù)以大數(shù)據(jù)和機(jī)器學(xué)習(xí)為基礎(chǔ)，智能應(yīng)急管理就是將具有智慧特征的新技術(shù)應(yīng)用于應(yīng)急管理過程中，以技術(shù)賦能實現(xiàn)應(yīng)急管理的全過程均衡。值得關(guān)注的是，智能技術(shù)的嵌入固然能滿足應(yīng)急管理所需的高度執(zhí)行力和高效應(yīng)對力，但也會伴隨行政權(quán)力擴(kuò)張和公民權(quán)利克減的衍生問題。為了更好地應(yīng)對突發(fā)事件，政府在應(yīng)急管理過程中被依法授予一定的額外權(quán)力(行政應(yīng)急權(quán)力)，這部分權(quán)力打破了常態(tài)治理中行政權(quán)力與民眾權(quán)利相互依存、相互制約的結(jié)構(gòu)平衡，可能會導(dǎo)致民眾權(quán)利的克減。應(yīng)急狀態(tài)下政府處于明顯的主導(dǎo)地位，權(quán)力的天平向政府傾斜，因而在行政權(quán)力擴(kuò)張的過程中極易產(chǎn)生對民眾權(quán)利的侵犯[1]。尤其是在智能技術(shù)嵌入應(yīng)急管理體系的背景下，政府掌握著數(shù)據(jù)優(yōu)先權(quán)、信息處置權(quán)等，一旦權(quán)力行使過當(dāng)或調(diào)適失靈，就會促使行政權(quán)力擴(kuò)張和民眾權(quán)利克減，進(jìn)一步誘發(fā)社會矛盾并加劇社會風(fēng)險。

在疫情暴發(fā)初期，人工智能技術(shù)的嵌入滿足了應(yīng)急管理“行動迅速、反應(yīng)快捷、處置高效”的要求[2]，對控制疫情蔓延起到了極大作用。在這個階段，“生命安全”是政府和民眾首要的價值選擇，對于權(quán)利克減，民眾也能保持著較高的容忍度。隨著疫情防控進(jìn)入常態(tài)化階段，基本生命安全需求得到保障，民眾對行政權(quán)力擴(kuò)張與自身權(quán)利克減的容忍度會呈現(xiàn)“遞減效應(yīng)”，逐漸對某些地區(qū)疫情防控中出現(xiàn)的健康碼“碼上加碼”、人臉識別技術(shù)濫用、個人敏感信息過度采集等質(zhì)疑和不滿。

應(yīng)急管理智能化是應(yīng)急管理體系發(fā)展的必然趨勢，目前學(xué)界對大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)賦能應(yīng)急管理的研究多側(cè)重智能技術(shù)賦能的價值、途徑和方法研究。一部分學(xué)者認(rèn)為，智能技術(shù)嵌入對提升應(yīng)急管理精準(zhǔn)化有重要價值，丁翔和張海波(2017)進(jìn)一步指出，大數(shù)據(jù)技術(shù)的聚類分析和關(guān)聯(lián)分析功能可以實現(xiàn)對碎片數(shù)據(jù)的整合和邏輯檢驗[3]，從而促進(jìn)應(yīng)急管理精準(zhǔn)化。朱曉鑫等人(2019)基于對已有文獻(xiàn)的回顧和分析，歸納了智能技術(shù)在實踐中實現(xiàn)應(yīng)急物資復(fù)雜需求預(yù)測的不同路徑[4]。北京大學(xué)課題組(2020)以智能技術(shù)助力浙江抗疫的實踐案例說明技術(shù)嵌入應(yīng)急管理體系的現(xiàn)實效果，包括其在數(shù)據(jù)采集、可視化呈現(xiàn)、動態(tài)掌握、監(jiān)督監(jiān)管和復(fù)工復(fù)產(chǎn)等方面的優(yōu)異表現(xiàn)[5]。在數(shù)據(jù)和信息的基礎(chǔ)上，高文勇(2021)認(rèn)為，智能技術(shù)在應(yīng)急管理的風(fēng)險研判、決策分析、風(fēng)險防控和精準(zhǔn)問責(zé)等環(huán)節(jié)發(fā)揮了關(guān)鍵作用，實現(xiàn)了精準(zhǔn)治理要求[6]。張鑫(2021)提出，智能應(yīng)急管理實踐中應(yīng)急管理體系的整體性變革源于智能技術(shù)對應(yīng)急管理決策范式的影響，主要是通過信息搜集與分析自動生成不同的決策方案，為決策提供重要參考[7]。也有部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)智能技術(shù)賦能應(yīng)急管理的主體間協(xié)同功能，孟天廣和趙娟(2018)認(rèn)為，借助智能技術(shù)對數(shù)據(jù)的整合功能，一方面可以實現(xiàn)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作，突破縱向的科層壁壘和橫向的“數(shù)據(jù)孤島”；另一方面，也可以作用于不同的應(yīng)急管理主體，在應(yīng)急管理過程中促進(jìn)政府與企業(yè)、社會組織、研究機(jī)構(gòu)等外部主體的合作[8]。

應(yīng)急管理智能化引發(fā)潛在風(fēng)險和防范途徑的研究尚處于起步階段。譚九生和楊建武(2019)將智能技術(shù)應(yīng)用的倫理風(fēng)險歸納為人機(jī)邊界模糊、責(zé)任歸屬困境、價值鴻溝加劇和智能技術(shù)依賴等四個方面[9]。肖濱和費久浩(2017)基于社會、政治和認(rèn)知等三個層面論述了智能技術(shù)嵌入可能帶來的“技治主義”風(fēng)險[10]。張愛軍(2021)從“技術(shù)利維坦”的視角出發(fā)強(qiáng)調(diào)技術(shù)治理應(yīng)有一定的限度[11]。鄭磊(2021)則提出技術(shù)嵌入在效率之外還應(yīng)重視對效度、溫度和尺度的追求，當(dāng)前的技術(shù)嵌入并未滿足對治理的期待，重視效率但忽略結(jié)果，技術(shù)形式主義脫離了民眾的真實需求[12]。綜合各方面，秦國民和張博(2021)認(rèn)為，技術(shù)通過數(shù)據(jù)賦能政府不等于數(shù)據(jù)萬能，對技術(shù)的過度依賴可能導(dǎo)致信息安全、數(shù)據(jù)霸權(quán)、技術(shù)利維坦、個體權(quán)利選擇與自由意志剝奪等風(fēng)險，技術(shù)嵌入需要始終以不產(chǎn)生“數(shù)據(jù)霸權(quán)”“數(shù)據(jù)迷思”“數(shù)據(jù)鴻溝”為限[13]。

總體而言，現(xiàn)有研究主要從技術(shù)嵌入治理的效度、限度、尺度、溫度等方面進(jìn)行反思，而從法度層面對智能應(yīng)急管理引發(fā)的權(quán)力濫用或權(quán)利流失現(xiàn)象的分析較少，還存在進(jìn)一步探索的空間。事實上，在智能應(yīng)急管理過程中，政府為有效及時地控制疫情，可以依法采用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)進(jìn)行社會面管控，但如果缺乏對行政應(yīng)急權(quán)力的有效制約和程序規(guī)范，權(quán)力的濫用就會成為必然結(jié)果，進(jìn)一步導(dǎo)致民眾合法權(quán)利的虛化或受損。這就有必要從法度視角審視智能應(yīng)急管理中的權(quán)力和權(quán)利關(guān)系，探討在利用智能技術(shù)追求應(yīng)急管理速度的同時，如何規(guī)范行政權(quán)力、保障民眾合法權(quán)利，降低或避免社會風(fēng)險的發(fā)生。

二、疫情防控中智能應(yīng)急管理的法定權(quán)力與權(quán)利

在疫情防控中，為了密切跟蹤疫情形勢，做到及時發(fā)現(xiàn)、快速處置、精準(zhǔn)管控、有效救治，實現(xiàn)“動態(tài)清零”總要求，各地政府普遍采取了智能化的身份識別、疫情排查、行為軌跡監(jiān)測等措施。如運用人臉識別技術(shù)在戴口罩的情況下進(jìn)行身份識別，對人流進(jìn)行登記備案，以備排查之需；運用紅外線測溫技術(shù)檢測體溫異常者，篩查出感染者或者疑似感染者，做到“早發(fā)現(xiàn)”；運用健康碼、行程碼準(zhǔn)確記錄軌跡，以便軌跡追蹤與流調(diào)溯源，在最短時間內(nèi)排查密接者、確定隔離人群、開展核酸檢測，快速處置，落實“早隔離”。這些智能技術(shù)在火車站、地鐵站、學(xué)校和商場等各類人流密集場所廣泛應(yīng)用(見下頁表1)，健康碼、行程碼作為出行必備的通行證，儼然成為民眾的第二身份證，而核酸和血清抗體檢測結(jié)果、重點人員信息等也均被共享到健康碼數(shù)據(jù)庫。

表1 智能技術(shù)在疫情防控中的應(yīng)用場景

上述智能技術(shù)應(yīng)用于疫情防控，極大地提高了應(yīng)急管理的速度和力度，但也面臨著健康碼、行程碼、人臉識別等智能應(yīng)用承載的數(shù)據(jù)被濫用、民眾知情權(quán)流失、個人隱私受損等潛在風(fēng)險。因此，有必要厘清政府在運用智能行政應(yīng)急權(quán)時的權(quán)限和規(guī)范，更有必要明確民眾在智能應(yīng)急管理中的權(quán)利和義務(wù)。

(一)智能應(yīng)急管理中政府權(quán)力的邊界與規(guī)范

智能技術(shù)應(yīng)用的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)[14]，一切智能技術(shù)都依賴數(shù)據(jù)和信息來實現(xiàn)。智能技術(shù)深度嵌入應(yīng)急管理體系，在可獲取數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上將物質(zhì)和過程拆解為數(shù)字、符號，人也被轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)記錄并儲存。在疫情防控中，各項智能技術(shù)通過數(shù)據(jù)收集、分析和處理記錄有效信息，為疫情防控提供了有力的技術(shù)支持，這一過程表明智能技術(shù)在事實層面上對政府進(jìn)行了技術(shù)賦能，使之具備一項全新的權(quán)力——數(shù)據(jù)權(quán)力。數(shù)據(jù)權(quán)力為政府提供了大量的信息，政府以信息為基礎(chǔ)進(jìn)行應(yīng)急決策，采取防控措施，如應(yīng)該對哪些地方、哪些人進(jìn)行隔離管控。在疫情信息采集過程中，與民眾關(guān)系最為密切、發(fā)生最頻繁的就是個人信息采集，包括姓名、身份證號、通信方式、住址、人臉信息、行程信息、通信記錄、消費記錄等，疫情防控中的權(quán)力與權(quán)利之爭也多是圍繞個人信息的采集處理而展開。

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，政府應(yīng)及時、準(zhǔn)確、全面地公布疫情范圍、感染人數(shù)、應(yīng)對措施等相關(guān)信息，其中就涉及確診患者個人信息的公布問題。2021年11月起施行的《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》再次明確了政府處理個人信息的權(quán)力，“為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，或者緊急情況下為保護(hù)自然人的生命健康和財產(chǎn)安全所必需”[15]，國家行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以處理個人信息，包含對個人信息的收集、存儲、使用、加工、公開等具體內(nèi)容(見表2)，因此，在疫情防控中使用智能技術(shù)對民眾個人信息進(jìn)行處理的做法具有充分的合法性和正當(dāng)性。即便如此，處理個人信息也“應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、程序進(jìn)行，不得超出履行法定職責(zé)所必需的范圍和限度”[15]。政府在處理個人信息前要需履行告知義務(wù)，對處理的目的、方式、種類、保存期限等進(jìn)行告知；在處理個人信息時，需要對個人信息進(jìn)行脫密處理，處理敏感個人信息必須取得單獨同意，人臉信息、金融賬戶、行蹤軌跡等隱私信息均屬于敏感個人信息。個人信息收集也需遵循比例原則，收集信息內(nèi)容滿足處理目的的最低限度即可，不可過度收集信息。例如，在疫情防控中如需掌握確診病例的行蹤，只可對其進(jìn)行行蹤軌跡收集，不可再額外收集其生物信息、金融賬戶等。就個人信息公開而言，行政機(jī)關(guān)和相關(guān)授權(quán)部門、機(jī)構(gòu)還承擔(dān)了信息保護(hù)責(zé)任，需要對確診患者、疑似病例和密切接觸者的隱私信息進(jìn)行保密。此外，行政機(jī)關(guān)有權(quán)運用收集到的個人信息進(jìn)行基于智能技術(shù)的自動化決策，如運用個人身份信息、位置信息、消費記錄和出行記錄等生成個體行蹤軌跡，從而進(jìn)行疫情研判，為防控決策提供支撐，但這種決策方式也應(yīng)遵循透明和公平公正的原則。

表2 疫情防控中政府對個人信息的處理權(quán)力

綜上可知，現(xiàn)行法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了智能應(yīng)急管理中行政應(yīng)急權(quán)力的內(nèi)容，也從程序上對智能應(yīng)急權(quán)的行使進(jìn)行了規(guī)范，智能應(yīng)急權(quán)必須在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后才能啟動，對個人信息收集必須在最小限度內(nèi)，處理個人信息必須履行告知義務(wù)(事前或事后)、保密義務(wù)，而當(dāng)突發(fā)事件得到控制或消除后，應(yīng)急處置措施應(yīng)即刻停止，這為行政應(yīng)急權(quán)力的行使劃定了一定邊界。

(二)智能應(yīng)急管理中民眾的權(quán)利與義務(wù)

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《中華人民共和國傳染病防治法》，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，個人應(yīng)當(dāng)服從政府指揮和安排，配合政府的各類應(yīng)急措施，如實提供個人信息，即民眾在疫情防控中配合政府提供信息是個人應(yīng)盡的義務(wù)，權(quán)利克減具有必要性。問題在于：智能應(yīng)急管理中的權(quán)利克減并非沒有限度，居民在履行義務(wù)的同時，其基本權(quán)利仍應(yīng)得到保障(見表3)，不論是在提供信息之前、之時還是之后。

表3 疫情防控中受保護(hù)的個人權(quán)利

首先，應(yīng)保障個人信息支配權(quán)。法律既賦予政府處理個人信息的正當(dāng)性，也賦予民眾對個人信息的支配權(quán)。按照《民法典》和《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定，民眾擁有對個人信息處理的知情權(quán)和決定權(quán)，其中包含對信息處理的目的、方式、種類等知情，以及對個人信息處理的查閱、復(fù)制、更正、刪除、拒絕等權(quán)利。以此為基礎(chǔ)，進(jìn)一步形成了“告知—同意”的個人信息保護(hù)原則，即“對個人信息的收集利用，必須經(jīng)過本人充分知情前提下的同意”[16]，即使在應(yīng)急管理這種特殊情境下，“告知—同意”原則仍應(yīng)被遵守。其次，應(yīng)保障隱私權(quán)。敏感個人信息的處理需要遵循隱私權(quán)保護(hù)的法律規(guī)定。隱私權(quán)是一項基礎(chǔ)人格權(quán)利，《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》對“敏感個人信息”進(jìn)行了詳細(xì)說明，在疫情防控智能應(yīng)急管理實踐中，各項智能技術(shù)收集的人臉信息、行程記錄、消費記錄等均屬于隱私權(quán)范疇，而個人隱私是不得被泄露、公開的。個人信息之上聯(lián)系的是生命權(quán)、健康權(quán)，疫情防控和智能技術(shù)嵌入的根本目的就是維護(hù)民眾的生命健康，基于個人信息實施的各類應(yīng)急措施也是以維護(hù)生命健康為基本出發(fā)點，不論何時，民眾的生命健康權(quán)都應(yīng)得到根本保障。最后，應(yīng)保障平等權(quán)、自由權(quán)。自由、平等是對人格尊嚴(yán)的最大保障，基于數(shù)據(jù)的智能技術(shù)將個人信息徹底“透明化和客體化”[17]，依據(jù)個人信息足以辨認(rèn)個人身份、行為軌跡、健康狀況、社會關(guān)系等個人隱私內(nèi)容，可能引發(fā)民眾自由受限、隱私信息外泄等風(fēng)險，甚至出現(xiàn)社會歧視和排斥等情況。

三、疫情防控中智能應(yīng)急管理的權(quán)力濫用與權(quán)利流失

權(quán)力基于權(quán)利而產(chǎn)生，應(yīng)急狀態(tài)下的行政緊急處置權(quán)實質(zhì)上來源于合理范圍內(nèi)的民眾權(quán)利克減。行政權(quán)力是對公共利益的集合、保護(hù)和分配，其通過聚集分散的社會力量將社會秩序維持在權(quán)力意志的范圍內(nèi)，在地位上要明顯優(yōu)先于民眾權(quán)利[18]。在非常規(guī)重大突發(fā)事件發(fā)生后，為了進(jìn)行風(fēng)險“釋急”，政府會以行政權(quán)為載體廣泛整合權(quán)力，實現(xiàn)應(yīng)急狀態(tài)下行政權(quán)的必要性、臨時性擴(kuò)張[1]，其優(yōu)先性更加凸顯。智能技術(shù)嵌入應(yīng)急管理塑造了政府強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)權(quán)力，大大強(qiáng)化了政府應(yīng)急管理過程中權(quán)力行使的效率和精度，此時如果缺少對權(quán)力的制約和規(guī)范，權(quán)力濫用的概率就會隨之增加，從而侵犯和損害民眾權(quán)利。

(一)智能應(yīng)急中政府權(quán)力濫用現(xiàn)象與影響

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理過程中，信息的匱乏和決策的高度不確定性是政府需要克服的主要困難，而智能技術(shù)和信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和高效性可以幫助政府有效解決這一難題。技術(shù)治理在極大提升治理主體的社會能見度、風(fēng)險感知靈敏度和預(yù)警預(yù)防精確度的同時，也在潛移默化中形塑出數(shù)據(jù)控制型社會結(jié)構(gòu)和行政管控的治理模式[19]。

1.個人信息處理背離權(quán)力行使原則

在智能應(yīng)急管理狀態(tài)下，政府出于疫情防控需要可以依法處理個人信息，但必須遵循三個基本原則，即告知—同意原則、最小比例原則、保密原則。從各地疫情防控實踐來看，一些地方政府的智能行政應(yīng)急權(quán)力行使背離了這三個原則。

就告知—同意原則而言，在應(yīng)急管理緊急情境中，政府處理個人信息不需要取得個人同意，但這僅限于一般個人信息，對于敏感個人信息即隱私信息的處理仍然需要取得單獨同意，并且告知信息處理的相關(guān)內(nèi)容、規(guī)則，如果無法及時告知，也應(yīng)當(dāng)事后告知。人臉信息、醫(yī)療健康、金融賬戶、行蹤軌跡等都是法律明確規(guī)定的隱私信息，對于這些信息的收集和使用需要履行告知義務(wù)并取得個人同意。在疫情暴發(fā)初期，健康碼、行程碼、紅外線測溫等智能應(yīng)用在全國各地廣泛推行，該過程伴隨明顯的強(qiáng)制性，民眾為配合防疫工作而被動接受使用。這些應(yīng)用均對個人隱私信息進(jìn)行采集，但是并未取得民眾的單獨同意，逐步成為日常應(yīng)用之后也沒有補充取得同意，對于信息的處理者、保存方式、保存期限等重要內(nèi)容均未進(jìn)行告知。即使是在疫情得到控制之后，民眾對于自己隱私信息的去向仍不知情。

就最小比例原則而言，對于個人信息的處理應(yīng)當(dāng)在衡量公益與私益的前提下采取對個人影響最小的方式，個人信息的收集也應(yīng)當(dāng)限于滿足疫情防控的最小范圍，這是法律留給政府的自由裁量空間。在一些地區(qū)，個人信息收集被過度運用，實質(zhì)上構(gòu)成對最小比例原則的破壞。2021年，在疫情防控中出現(xiàn)一個新名詞——“時空伴隨者”，一度成為浪漫的代名詞，但實際上“時空伴隨者”是信息過度收集現(xiàn)象演化高潮的產(chǎn)物。時空伴隨者的識別方式是通過跟蹤移動電話網(wǎng)絡(luò)服務(wù)信號判斷其地理位置，當(dāng)一人的手機(jī)號碼與確診號碼在同一時空網(wǎng)格(范圍是800m×800m)共同停留超過10分鐘，且最近14天其中任何一方累計停留超過30小時，就會被標(biāo)記為時空伴隨者[20]。被標(biāo)記為“時空伴隨者”后需要按照當(dāng)?shù)匾?guī)定進(jìn)行相應(yīng)處置。時空伴隨者識別的前提是政府通過信號基站獲取個人位置信息，并結(jié)合個人身份信息、消費記錄、通信記錄、出行記錄等，通過智能技術(shù)自動生成個人在不同時間段的立體活動軌跡。這種識別方式超出了疫情防控的需要，利用時空網(wǎng)格劃定范圍的方式最終識別出過量的時空伴隨者，使疫情防控的工作量超額，也導(dǎo)致普通民眾生活受到影響。利用多類信息對時空伴隨者進(jìn)行軌跡確認(rèn)造成了信息泛用，信息的收集超過了必要的限度。

就保密原則而言，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理過程中，政府應(yīng)當(dāng)盡快建立高效的信息公開制度，及時、準(zhǔn)確、全面地公布疫情范圍、感染人數(shù)、應(yīng)對措施等相關(guān)信息，而對于可以識別出個人身份的信息和隱私信息則應(yīng)嚴(yán)格保密。在疫情防控實踐中，隨著疫情形勢發(fā)展和工作經(jīng)驗的積累，政府信息公開進(jìn)一步囊括了確診患者、密切接觸者、疑似感染者等個人信息，以及其行程軌跡和流行病學(xué)調(diào)查報告，然而，有些地方政府為了盡可能地提高疫情防控成效，在涉及確診患者、密切接觸者和疑似感染者的個人信息披露時，將部分與防疫關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)但與個人隱私緊密相關(guān)的信息予以公開。如2020年12月，某地一確診病例的流行病學(xué)調(diào)查結(jié)果引起大范圍網(wǎng)絡(luò)爭議。由于該確診病例的流行病學(xué)調(diào)查報告中除了行動軌跡以外，還有姓氏、性別、年齡、職業(yè)等信息，其行蹤軌跡因涉及多家酒吧娛樂場所而引起網(wǎng)友關(guān)注，并引發(fā)強(qiáng)烈不滿，進(jìn)一步形成了針對個人的人肉搜索和網(wǎng)絡(luò)暴力。公布行動軌跡是流行病學(xué)調(diào)查的必要需求，但是附加上年齡、性別、職業(yè)等更加具有個體識別性的身份信息后，民眾的個人隱私就暴露無遺，保密原則在此次事件中并未得以踐行。

2.智能技術(shù)應(yīng)用打破權(quán)力行使程序

在智能應(yīng)急管理情境中，行政應(yīng)急權(quán)力的優(yōu)先性更為明顯，因此，現(xiàn)有法律對行政應(yīng)急權(quán)力的啟動和終止條件進(jìn)行了明確規(guī)定，以更好地對權(quán)力進(jìn)行約束。

在現(xiàn)行法律規(guī)定中，行政應(yīng)急權(quán)力的啟動條件非常清晰，即在突發(fā)事件發(fā)生后行政應(yīng)急權(quán)力才可以行使，也就是在確認(rèn)新冠肺炎的傳染病屬性并將疫情定性為突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，政府才有權(quán)力應(yīng)用智能技術(shù)采取應(yīng)急措施。一旦突發(fā)事件的威脅性和危害性得到有力控制或徹底消除，應(yīng)急處置措施就應(yīng)及時終止，即停止行政應(yīng)急權(quán)力的行使，轉(zhuǎn)而實行常態(tài)化的預(yù)防措施。政府在疫情防控中廣泛應(yīng)用人臉識別、健康碼、行程碼等智能技術(shù)處理大量個人信息(包含隱私信息)的行為，是《個人信息保護(hù)法》中規(guī)定的應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件所必需，表明智能技術(shù)在疫情防控中的使用屬于應(yīng)急處置措施，應(yīng)局限于應(yīng)急響應(yīng)階段。2020年2月，《關(guān)于科學(xué)防治精準(zhǔn)施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導(dǎo)意見》發(fā)布[22]，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位將全國劃分為低風(fēng)險、中風(fēng)險、高風(fēng)險地區(qū)，但風(fēng)險等級并未和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級直接掛鉤，各地往往依據(jù)疫情風(fēng)險等級采取不同的防控措施。疫情經(jīng)過最開始的全國高頻暴發(fā)后，逐漸轉(zhuǎn)為局部暴發(fā)、絕大部分地區(qū)處于低風(fēng)險的狀態(tài)(1)按照《關(guān)于科學(xué)防治精準(zhǔn)施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導(dǎo)意見》中的風(fēng)險劃定標(biāo)準(zhǔn)，以縣市區(qū)為單位，無確診病例或連續(xù)14天無新增確診病例。。低風(fēng)險表明當(dāng)?shù)匾咔橐呀?jīng)得到控制，脫離緊急狀態(tài)，應(yīng)急措施應(yīng)當(dāng)終止。值得注意的是，涉及對人身自由進(jìn)行限制、嚴(yán)重影響日常生活的一些應(yīng)急措施，如隔離、封閉、交通管制等，在疫情得到控制后往往都可以實現(xiàn)即刻終止，但智能技術(shù)卻因其便捷、隱蔽、高效的特性而很難被適時停止，人臉識別、健康碼、行程碼等都未能在地區(qū)降為低風(fēng)險后及時終止，而被當(dāng)作常態(tài)化措施在實踐中繼續(xù)應(yīng)用，顯然不符合行政應(yīng)急權(quán)行使的情境條件。

應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束后，部分地方政府依然習(xí)慣性行使行政應(yīng)急權(quán)，繼續(xù)利用智能技術(shù)處理敏感個人信息，反映了政府缺乏精細(xì)化的疫情防控能力和見微知著的風(fēng)險治理能力，實際上是“一刀切”式的懶政、怠政。智能技術(shù)對應(yīng)急管理效率的提升是十分顯著的，卻也只是暫時性的[23]。長期來看，技術(shù)在各個領(lǐng)域的深度嵌入使其從輔助性工具轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q定性要素，技術(shù)工具替代了治理工具，甚至從技術(shù)輔助決策走向技術(shù)主導(dǎo)決策邏輯，損害了決策的自主性、制約了行政人員管理與組織的自主性、影響了自主性行政人格的形成[24]，政府可能因為對智能技術(shù)的過度依賴而迷失自我。技術(shù)依賴使得行政自主空間被不斷壓縮，政府從治理實踐中獲得進(jìn)化的能力被抑制，技術(shù)嵌入應(yīng)急管理全過程，而應(yīng)急管理卻未形成完全控制技術(shù)的體制，缺乏與先進(jìn)技術(shù)相配套的制度設(shè)計，導(dǎo)致治理能力不僅無法通過吸納技術(shù)優(yōu)勢得以提升，甚至可能由于技術(shù)依賴而出現(xiàn)倒退。

(二)智能應(yīng)急中民眾權(quán)利的流失與社會影響

智能技術(shù)對個人信息的處理密切關(guān)系到民眾的系列權(quán)利。疫情之下，民眾的生存環(huán)境和心理健康本就受到影響，行政應(yīng)急權(quán)力濫用進(jìn)一步導(dǎo)致權(quán)利克減超限、民眾權(quán)利流失，加劇惡化了民眾的生存處境，引發(fā)民眾的質(zhì)疑和抱怨，削減政府的公信力。

1.過度依賴健康碼導(dǎo)致執(zhí)法行為偏差，健康權(quán)受損

習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)疫情防控“要始終堅持人民至上、生命至上”，這表明在疫情防控中，民眾的生命健康始終都應(yīng)被擺在第一位，然而，在一些地方的疫情防控中，過度依賴健康碼信息，面對群眾的特殊困難和突發(fā)性情況，執(zhí)法缺乏彈性，出現(xiàn)了“唯健康碼”的生硬式執(zhí)法，不能及時回應(yīng)和解決群眾的急難愁盼問題。比如，2022年1月，西部某市暴發(fā)疫情，根據(jù)當(dāng)?shù)胤揽匾?，到醫(yī)院就醫(yī)人員需出具48小時核酸檢測陰性證明，核酸檢測陰性證明被儲存在手機(jī)健康碼系統(tǒng)中，而健康碼系統(tǒng)因無法承受短時間內(nèi)的巨大訪問量，多次崩潰，就診病人無法出示核酸陰性證明，醫(yī)院拒診，嚴(yán)重耽誤就醫(yī)時間。同時規(guī)定，疫情封控區(qū)內(nèi)病人只能在封控區(qū)醫(yī)院就診，其他醫(yī)院不接收封控區(qū)病人，而封控區(qū)醫(yī)院又只接診“紅碼”“黃碼”病人，導(dǎo)致封控區(qū)急需就醫(yī)的“綠碼”民眾無法及時得到救治，其中就有一位孕婦被拒診后流產(chǎn)。如果本是用來護(hù)衛(wèi)民眾生命健康的健康碼因亂作為或機(jī)械、冷漠執(zhí)行，造成病患就醫(yī)受阻、搶救不及時，民眾權(quán)利受損、生活不便，并由此引發(fā)民意問責(zé)和社會輿情，那么健康碼就“不健康”，甚至與防疫的宗旨背道而馳。同時也會削減民眾對政府智能防控政策和能力的信心，產(chǎn)生信任危機(jī)，民眾不再愿意配合應(yīng)急防控的各項舉措，甚至反過來制約政府智能抗疫措施，增加疫情防控的社會阻力和運行成本。

2.智慧服務(wù)普及化導(dǎo)致老年群體適應(yīng)困難，平等權(quán)受損

依法平等享有公共服務(wù)是每一個公民的基本權(quán)利，然而隨著數(shù)字化和智能化在應(yīng)急管理中的廣泛應(yīng)用，在給多數(shù)人帶來便利和效率的同時，卻沒有充分考慮到其對老年人群體的影響。智能技術(shù)應(yīng)用的適應(yīng)困難和生活不便等問題，形成了老年人群體的“數(shù)字鴻溝”。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60周歲及以上人口約有2.6億人；中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心2022年發(fā)布的《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示[25]，中國老年網(wǎng)民規(guī)模為1.19億。也就是說，目前我國超過半數(shù)的老年人不會使用互聯(lián)網(wǎng)和智能手機(jī)。自疫情發(fā)生以來，各種各樣的數(shù)字化管理、智能化服務(wù)手段廣泛應(yīng)用于社區(qū)和公共場所的疫情防控中，老年人群體在出行、就醫(yī)、消費、文娛、辦事等場域都面臨不會“識碼”、不能“刷卡”等困窘。各地屢屢出現(xiàn)老年人因無法出示健康碼、行程碼而被小區(qū)門禁拒入、被公交司機(jī)拒載、被醫(yī)院拒診等情況，老年人群體成為數(shù)字時代的新型弱勢群體，無法平等享受公共服務(wù)，平等權(quán)受損。

但是，如果孕婦攝入的能量太多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了能量所需，就會導(dǎo)致體重增長太多、太快，對母體和胎兒有害，一般可根據(jù)體重的增長來調(diào)整能量攝入和身體活動水平。尤其是高齡孕婦發(fā)生剖宮產(chǎn)、妊娠期糖尿病和妊娠期高血壓的可能性較高，更應(yīng)避免能量攝入過多而導(dǎo)致體重增長太快。

3.敏感個人信息泄露導(dǎo)致對感染群體的社會排斥，名譽權(quán)受損

名譽權(quán)是一項基本的人格權(quán)利，指的是對個人的社會評價，關(guān)系到民眾的人格尊嚴(yán)和社會地位，屬于重要的人格利益，不應(yīng)受任何組織或個人的侵害。在疫情防控中，由于對病毒的擔(dān)憂和恐懼，確診患者、密接人群、風(fēng)險區(qū)民眾等的隱私信息泄露后，受到歧視、排斥的現(xiàn)象屢見不鮮，名譽權(quán)受到嚴(yán)重?fù)p害。疫情暴發(fā)之初，武漢一度被視為疫情源頭，部分地方政府為了更好地保障本地疫情防控成效，大規(guī)模曝光了武漢乃至整個湖北返鄉(xiāng)人員的個人信息，設(shè)置卡口拒絕湖北人員進(jìn)入，甚至出現(xiàn)榆林市某街道辦懸賞追查武漢返鄉(xiāng)人員信息的案例，形成嚴(yán)重的地域歧視。還有大量現(xiàn)實案例證明，確診患者治愈出院后，仍被認(rèn)為可能“攜帶病毒”或“復(fù)陽”而在居住、就業(yè)等方面遭到區(qū)別對待。在近期暴發(fā)疫情的城市中，出現(xiàn)了感染者個人信息在小區(qū)群內(nèi)泄露、治愈后被社區(qū)拒絕回家的情況。還有一名抗疫護(hù)士在治愈后回村隔離的過程中，被村支書在微信群中辱罵，本應(yīng)是受人尊重的抗疫英雄，卻遭受了來自家鄉(xiāng)的惡意。隱私信息泄露和對病毒的錯誤認(rèn)識給感染者貼上了標(biāo)簽，極易產(chǎn)生對其人格尊嚴(yán)的侵犯，造成“二次傷害”。

四、構(gòu)建智能應(yīng)急管理權(quán)力濫用與權(quán)利流失的防范機(jī)制

在智能應(yīng)急管理中，民眾權(quán)利流失主要是由于公共部門對數(shù)字治理限權(quán)不夠而引起權(quán)力濫用所致，因此，要防止智能應(yīng)急管理的權(quán)力濫用與權(quán)利流失，不僅要把技術(shù)關(guān)進(jìn)籠子，更要把數(shù)字權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，這迫切需要構(gòu)建起智能應(yīng)急管理權(quán)力濫用與權(quán)利流失的防范機(jī)制。

(一)加強(qiáng)智能應(yīng)急管理中信息使用的規(guī)范機(jī)制

智能技術(shù)的強(qiáng)大在于數(shù)據(jù)，智能應(yīng)急權(quán)力擴(kuò)張和權(quán)利克減的源頭在于疫情中收集個人數(shù)據(jù)的濫用和流失，因此必須加強(qiáng)對智能技術(shù)應(yīng)用的規(guī)范，從而實現(xiàn)對權(quán)力的約束和對權(quán)利的保障。

1.完善用戶協(xié)議，保障知情權(quán)

完善用戶協(xié)議是保障知情權(quán)的重要措施。用戶協(xié)議是用于規(guī)制用戶和平臺雙方權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的文本內(nèi)容，通常包括“平臺聲明”“服務(wù)條款”“隱私政策”等三個方面內(nèi)容[26]。通過確立用戶協(xié)議，可以實現(xiàn)義務(wù)告知、隱私安全保護(hù)管理與個人權(quán)利保障等[27]?；谟脩魠f(xié)議在信息保護(hù)和權(quán)利保障等方面的關(guān)鍵作用，規(guī)范智能技術(shù)應(yīng)用應(yīng)當(dāng)以完善用戶協(xié)議為首要步驟。在疫情防控實踐中，政府借助智能技術(shù)大量采集和使用了各類個人信息，其作為平臺方，應(yīng)當(dāng)充分利用用戶協(xié)議保障民眾的知情權(quán)。如對于健康碼的應(yīng)用，應(yīng)在用戶協(xié)議中明確告知同意的基本規(guī)則、健康碼生成原理，同時告知用戶在健康碼生成過程中涉及的用戶信息和健康碼掃碼識別時會被提取使用的用戶信息，并征得用戶同意。通過用戶協(xié)議的載體形式，不僅能夠有效保障民眾的知情權(quán)，還能提高民眾對政府采集使用信息這一應(yīng)急措施合法性的認(rèn)同，避免引起不必要的民眾糾紛和不滿。

2.信息去標(biāo)識化，保障隱私權(quán)

信息去標(biāo)識化是保障隱私權(quán)的基本路徑。信息去標(biāo)識化處理作為數(shù)據(jù)安全管理的一項重要內(nèi)容，在涉及信息保護(hù)的各領(lǐng)域中發(fā)揮了重要作用，也是規(guī)范智能技術(shù)應(yīng)用必須考慮的核心環(huán)節(jié)。在智能應(yīng)急管理過程中，收集和使用的個人信息同樣需要按照《信息安全技術(shù)個人信息安全規(guī)范》要求，進(jìn)行去標(biāo)識化加密處理，經(jīng)過處理的信息要達(dá)到無法識別個人，并且確保無法被復(fù)原，才能有效保障民眾的隱私權(quán)。在信息加密的具體過程中，以健康碼為例，需要確保個人信息不應(yīng)以明文形式直接編碼，敏感個人信息應(yīng)當(dāng)采取具有更高保密性的方式編碼。還需采用加密、校驗、訪問控制等技術(shù)措施，阻止未獲授權(quán)的客戶端掃碼訪問健康碼信息，如必要向其呈現(xiàn)信息，應(yīng)先對敏感個人信息去標(biāo)識化處理。另外，任何組織和個人不得在未經(jīng)本人同意的情況下公開披露其健康碼信息。應(yīng)采取額外技術(shù)措施確保除了經(jīng)有權(quán)部門授權(quán)以外，任何掃碼客戶端僅可查驗、應(yīng)用，而無法保存、導(dǎo)出健康碼數(shù)據(jù)。通過技術(shù)手段做好個人信息保密工作，在保障民眾隱私權(quán)的前提下實現(xiàn)疫情防控目標(biāo)，有助于實現(xiàn)疫情有效防控和民眾權(quán)益保護(hù)間的平衡。

(二)健全智能應(yīng)急管理中政府權(quán)力濫用的約束機(jī)制

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”[28]。智能應(yīng)急管理中的權(quán)力濫用表面上是智能技術(shù)加持的結(jié)果，實質(zhì)上是現(xiàn)有行政應(yīng)急權(quán)力行使機(jī)制不夠完善所致。只有建立健全應(yīng)急管理機(jī)制，才能擺脫對智能技術(shù)的依賴，真正為權(quán)力設(shè)限。

1.建立智能應(yīng)急措施的合法性評估機(jī)制

建立智能應(yīng)急措施的合法性評估機(jī)制是保證智能應(yīng)急措施適度的重要舉措。應(yīng)對當(dāng)前智能應(yīng)急管理中應(yīng)急權(quán)力過度行使的問題，可邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家參與決策咨詢和監(jiān)督，對智能應(yīng)急措施進(jìn)行合法性評估，規(guī)范智能應(yīng)急權(quán)力行使要求、權(quán)力邊界、權(quán)力行使程序等，確保其剛好滿足應(yīng)急管理需求而盡量避免擠壓民眾權(quán)利。具體而言，首先，組建高素質(zhì)的專家?guī)?，根?jù)不同類型的應(yīng)急需求將各領(lǐng)域?qū)＜椅{進(jìn)評估專家隊伍，為開展應(yīng)急管理工作做人才準(zhǔn)備，同時將智能應(yīng)急措施合法性評估納入智能應(yīng)急管理的必要程序，從程序上確保其落到實處。在突發(fā)事件發(fā)生后，根據(jù)事件類型從專家?guī)熘谐槿∠嚓P(guān)專家，組成評估委員會，對政府?dāng)M采取的智能應(yīng)急措施內(nèi)容、程序、階段等進(jìn)行合理性、合法性等評估，對于過度行使的權(quán)力及時進(jìn)行終止。如在疫情防控過程中，對于健康碼、行程碼等智能技術(shù)何時應(yīng)用、何時終結(jié)，以及個人信息采集內(nèi)容、數(shù)據(jù)處理方式等涉及智能技術(shù)的具體應(yīng)急措施問題，可以抽取智能技術(shù)和相關(guān)立法專家團(tuán)隊參與應(yīng)急決策評估，保證在不同程度的緊急狀況下，進(jìn)行程度相當(dāng)?shù)闹悄芗夹g(shù)應(yīng)用，實現(xiàn)對智能應(yīng)急權(quán)力的規(guī)范和約束，保障民眾合法權(quán)利。

2.健全智能應(yīng)急權(quán)濫用的問責(zé)機(jī)制

健全智能應(yīng)急權(quán)濫用問責(zé)機(jī)制是監(jiān)督政府在智能應(yīng)急管理中依法行使權(quán)力、防止權(quán)力異化的關(guān)鍵措施。在疫情防控智能應(yīng)急管理實踐中，已有問責(zé)主要針對疫情防控中的不作為行為，較少關(guān)注到權(quán)力濫用導(dǎo)致的侵犯民眾權(quán)利后果以及責(zé)任追究。同時，由于疫情防控工作的緊迫性和技術(shù)與治理結(jié)合下的責(zé)任難以分割性，行政問責(zé)未能完全落到實處，依法問責(zé)、罰過相當(dāng)執(zhí)行不足。因此，在智能應(yīng)急管理過程中，必須強(qiáng)化落實權(quán)力濫用問責(zé)機(jī)制。首先，要拓展智能應(yīng)急權(quán)力濫用的問責(zé)主體和問責(zé)范圍，強(qiáng)化異體問責(zé)(行政系統(tǒng)外的主體問責(zé))，發(fā)揮異體問責(zé)相較于同體問責(zé)更強(qiáng)的約束力，將智能應(yīng)急權(quán)力行使的全過程，即權(quán)力啟動和終止、應(yīng)急決策過程、采取應(yīng)急措施等納入問責(zé)范圍。其次，完善問責(zé)程序，只有對問責(zé)機(jī)制的啟動、處理、程序等作出明確規(guī)定，才能實現(xiàn)以事后嚴(yán)格問責(zé)倒逼行政主體在智能應(yīng)急管理中主動控制裁量權(quán)，積極、合理履行其職責(zé)。最后，要善于利用智能技術(shù)作為行政問責(zé)的輔助工具，通過智能技術(shù)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)對權(quán)力行使過程和權(quán)力行使結(jié)果進(jìn)行分析和評判，提高問責(zé)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，監(jiān)督政府謹(jǐn)慎運用智能技術(shù)，減少權(quán)力濫用。

(三)完善智能應(yīng)急管理中民眾權(quán)利流失的救濟(jì)機(jī)制

“無救濟(jì)則無權(quán)利”，在智能應(yīng)急權(quán)力濫用、民眾權(quán)利流失的情況下，救濟(jì)作為權(quán)利保障的底線，在民眾基本權(quán)利保障中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。完善救濟(jì)體制是維護(hù)民眾合法權(quán)益的基本要求。

1.強(qiáng)化智能技術(shù)維權(quán)理念，及時申請救濟(jì)

救濟(jì)的前提是行政相對人在侵權(quán)行為發(fā)生后，提出救濟(jì)請求，因此，救濟(jì)建立在民眾對自身權(quán)利充分認(rèn)知的基礎(chǔ)上。對此，必須加強(qiáng)對民眾科技教育和維權(quán)理念培育，增強(qiáng)其對智能技術(shù)的了解，使其形成對智能應(yīng)急管理過程中權(quán)利侵犯事實的充分認(rèn)識，從而具備維護(hù)權(quán)利、申請救濟(jì)的意識。一方面要加強(qiáng)對智能技術(shù)應(yīng)用的普及工作，利用智能技術(shù)，借助網(wǎng)絡(luò)媒介，開展智能應(yīng)急管理知識學(xué)習(xí)宣傳活動，使民眾充分了解智能技術(shù)在應(yīng)急管理中的應(yīng)用場景及其涉及的民眾權(quán)利內(nèi)容，突破智能應(yīng)急管理中的“技術(shù)暗箱困境”；另一方面，加強(qiáng)普法教育工作，通過線上線下結(jié)合，因地制宜地開展宣傳和實踐活動，讓民眾明晰自身權(quán)利，掌握合法維護(hù)權(quán)利的手段，逐步樹立起法治意識和維權(quán)意識，在侵權(quán)行為發(fā)生后，運用法律武器捍衛(wèi)自身權(quán)利。

2.暢通行政執(zhí)法救濟(jì)渠道，簡化救濟(jì)程序

智能應(yīng)急是一個快速響應(yīng)的過程，這要求救濟(jì)具有及時性，即侵權(quán)行為及時終止、救濟(jì)補償及時到位。在智能應(yīng)急管理實踐中，相較于憲法和法律法規(guī)中的權(quán)利救濟(jì)條款，更為重要的是救濟(jì)渠道的暢通有效，民眾在權(quán)利流失后能夠及時獲得救濟(jì)補償。因此，在利用智能技術(shù)進(jìn)行疫情信息公開時，應(yīng)同步公示行政執(zhí)法的救濟(jì)渠道，包括行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)龋才判姓ぷ魅藛T直接對接，保證民眾可以通過常態(tài)化救濟(jì)渠道實現(xiàn)對合法權(quán)利的維護(hù)，增加對政府的信任。同時，還應(yīng)針對應(yīng)急管理的特殊情景，簡化救濟(jì)程序，降低民眾的實際維權(quán)成本，以便民眾權(quán)利流失后能在第一時間尋得最佳救濟(jì)途徑，在最短時間內(nèi)完成救濟(jì)程序，實現(xiàn)對流失權(quán)利的及時彌補。