丁德光

(中共達(dá)州市委黨校，四川 達(dá)州 635000）

一、研究緣起

民主（democracy）一詞是“舶來品”，其本義是“多數(shù)人的統(tǒng)治”?！皡f(xié)商民主”作為一種重要的民主范式，本質(zhì)上是一種話語民主、程序民主[1]，首次給予“協(xié)商民主”定義的是美國(guó)學(xué)者約瑟夫·畢塞特，哈貝馬斯在我國(guó)作了“協(xié)商民主的三種范式”之討論后，協(xié)商民主思想逐漸被我國(guó)學(xué)者所熟知。黨的十八大報(bào)告首次提出健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度[2]，并進(jìn)行了系統(tǒng)的論述。黨的十九大報(bào)告將協(xié)商民主作為實(shí)現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式”，并將“統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商”[3]作為推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主七種制度化的組織形式，進(jìn)一步豐富了“有事好商量、眾人的事情眾人商量”的時(shí)代內(nèi)涵，促進(jìn)了“協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。2021年，習(xí)近平同志在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上開創(chuàng)性地提出了“發(fā)展全過程人民民主”，“全過程”可以理解為在“民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的不同環(huán)節(jié)都體現(xiàn)人民民主[4]，這一重要論斷為新時(shí)代發(fā)展基層協(xié)商民主提供了思想方法指南。

社會(huì)主義協(xié)商民主在基層的發(fā)展實(shí)踐，是協(xié)商民主嵌入到基層治理的過程，更是公共理性在基層培育和發(fā)展的過程[5]。通過已有的理論、案例研究梳理發(fā)現(xiàn)，從自上而下的“單一性”管制到多元參與協(xié)商是基層協(xié)商民主發(fā)展的一個(gè)主要脈絡(luò)，這一過程提升了社會(huì)決策的參與度、公民的理性參與能力，增強(qiáng)了政策的合法性[6]，治理的主客體也實(shí)現(xiàn)了從“單中心”向“多中心”轉(zhuǎn)變[7]。但在實(shí)踐中，也存在忽略意識(shí)形態(tài)、合法性危機(jī)、重工具理性輕價(jià)值理性等政治意旨缺失的問題[8]，主客體不清導(dǎo)致了“被動(dòng)”參與[9]、控制性協(xié)商[10]、行政干預(yù)協(xié)商[11]、“為民做主式”協(xié)商[12]等不符合協(xié)商價(jià)值取向的現(xiàn)象。因此，在基層協(xié)商民主制度創(chuàng)新的調(diào)試中要加強(qiáng)制度環(huán)境支持、社會(huì)認(rèn)同和技術(shù)合理的供給[13]。

事實(shí)上，在協(xié)商民主演化進(jìn)程中，機(jī)制創(chuàng)新的分化是一個(gè)必然的趨勢(shì)，通過優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)實(shí)現(xiàn)不同類型協(xié)商方式的銜接融合已然成為推動(dòng)基層治理創(chuàng)新的重要手段，本文所論述的政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商（以下簡(jiǎn)稱“兩類協(xié)商”）從理論和實(shí)踐上都具有較高的契合度，推動(dòng)二者的銜接也是全過程人民民主的重要實(shí)踐方式。而關(guān)于兩類協(xié)商銜接形成“混合式”協(xié)商機(jī)制，各地的探索尚處于起步階段，理論研究不夠深入，研究多是對(duì)銜接的意義、銜接的方式、協(xié)商的效果進(jìn)行整體性分析，對(duì)兩類協(xié)商銜接在推動(dòng)基層治理創(chuàng)新的內(nèi)容、邏輯、路徑等缺乏中觀層面的研究討論；缺少對(duì)創(chuàng)新機(jī)制內(nèi)在結(jié)構(gòu)、實(shí)施系統(tǒng)的理解、比較分析以及多維度的效用評(píng)價(jià)，對(duì)具體協(xié)商的范圍、方式、內(nèi)容、主體、程序、目的還缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，原則性的要求多，具體可操作性的規(guī)定和細(xì)則很少，協(xié)商意見和建議及時(shí)有效采納的保障機(jī)制不健全，甚至個(gè)別情況下存在依靠政協(xié)委員的個(gè)人力量去推動(dòng)落實(shí)而陷入“主體錯(cuò)位式”協(xié)商。在創(chuàng)新機(jī)制的調(diào)適中，一些地方提出按照“不建機(jī)構(gòu)建機(jī)制”的原則推進(jìn)兩類協(xié)商的銜接，強(qiáng)調(diào)的是參與主體的能動(dòng)性和協(xié)商程序的合理性，依然面臨缺少平臺(tái)建設(shè)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的困境，平臺(tái)的靈活性、層次性與制度化缺少有機(jī)銜接，應(yīng)急性事件鏈入常態(tài)化協(xié)商機(jī)制不健全，進(jìn)而影響了兩類協(xié)商銜接的生命力。

筆者認(rèn)為，兩類協(xié)商銜接是協(xié)商民主制度在基層發(fā)展的有益實(shí)踐，這一過程也是基層治理各參與主體互動(dòng)博弈的過程，創(chuàng)新機(jī)制的效能發(fā)揮受制于政協(xié)機(jī)構(gòu)組織力、已有基層社區(qū)治理場(chǎng)域中新制度與制度存量的互動(dòng)，以及社區(qū)獲取資源的能力、社區(qū)干部素質(zhì)、居民參與能力等因素?；谶@種考慮，文章把兩類協(xié)商銜接作用于基層治理創(chuàng)新的過程視為治理主體（包括：政協(xié)委員、居民、社會(huì)力量）與客體（社區(qū)治理實(shí)物）互動(dòng)的過程，并從基層協(xié)商民主制度創(chuàng)新角度和社會(huì)制度變遷的視角對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行分析。主要包括：一是兩類協(xié)商銜接形成的“混合式”協(xié)商機(jī)制與基層治理制度的對(duì)接、調(diào)適和制度化，并對(duì)現(xiàn)有創(chuàng)新類型進(jìn)行分析；二是對(duì)基層治理場(chǎng)域的影響分析以及有效銜接的路徑融合再造。在政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商銜接中，因不同主體在社會(huì)資本占有情況、個(gè)人能力、價(jià)值理念等方面存在差異，以及創(chuàng)新機(jī)制的適用性，需要在實(shí)施的過程中對(duì)不同主體、過程進(jìn)行調(diào)適和管理，提升銜接的精準(zhǔn)度，構(gòu)建科學(xué)的互動(dòng)系統(tǒng)。

二、基層治理創(chuàng)新語境下兩類協(xié)商契合點(diǎn)、實(shí)踐類型、互動(dòng)維度

（一）兩類協(xié)商銜接的治理邏輯、契合點(diǎn)及區(qū)別聯(lián)系

1.兩類協(xié)商銜接的治理邏輯

社會(huì)主義民主政治最主要的實(shí)踐“場(chǎng)域”在基層，民主成果的轉(zhuǎn)化同樣離不開基層。若把浙江省的“請(qǐng)你來協(xié)商”作為兩類協(xié)商銜接探索的起點(diǎn)，兩類協(xié)商方式在基層治理中的融合發(fā)展僅短短幾年；而通過這種方式推進(jìn)基層治理制度創(chuàng)新的地方實(shí)踐越來越多，這一現(xiàn)象還可以體現(xiàn)在已有的文獻(xiàn)和社區(qū)治理案例評(píng)比中。從國(guó)家民主發(fā)展的進(jìn)程來看，推動(dòng)“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦”。從基層治理本身的需求來講，社會(huì)的急劇變遷和加速轉(zhuǎn)型，社會(huì)利益主體日益多元、利益實(shí)現(xiàn)的途徑日益多樣、因利益引發(fā)的社會(huì)沖突日益復(fù)雜，客觀上需要整合社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)更廣泛的社會(huì)動(dòng)員以推進(jìn)基層協(xié)商民主的發(fā)展。政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主在基層發(fā)展的重要渠道，也是專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)，是基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的參與者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，加強(qiáng)政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商的有效銜接，一方面，可以通過收集基層群眾關(guān)注的共性問題，創(chuàng)新政協(xié)委員的履職方式；另一方面，可以為基層治理提供行政資源、政策資源和智力資源的支持，提高基層治理的制度化、規(guī)范化水平。

2.兩類協(xié)商的契合點(diǎn)

從目前的實(shí)踐來看，定位的鏈接點(diǎn)是“小微協(xié)商”而不是“政協(xié)協(xié)商”。根據(jù)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，人民政協(xié)具有集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體的特點(diǎn)，政協(xié)協(xié)商作為人民政協(xié)多種功能之一，其領(lǐng)域和范疇涵蓋也是廣泛的。比如，人民政協(xié)圍繞“國(guó)家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題”“各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù)”開展的協(xié)商與政黨協(xié)商、政府協(xié)商、基層協(xié)商聯(lián)系非常緊密?；鶎訁f(xié)商基本的主體是城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)村和企事業(yè)單位，內(nèi)容是群眾自身利益密切相關(guān)的問題，范圍既有基層黨內(nèi)協(xié)商民主也有基層群眾自治。而政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商聯(lián)系最多的是經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)中與群眾切身利益相關(guān)的“小微”事項(xiàng)。因此，“基層”與“小微”就是將政協(xié)協(xié)商的部分功能單列出來，與基層協(xié)商精準(zhǔn)對(duì)接，提升協(xié)商的功能與效果[14]。

3.兩類協(xié)商的區(qū)別聯(lián)系

二者的共同點(diǎn)可以從價(jià)值取向、協(xié)商原則、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)方面進(jìn)行理解。兩類協(xié)商模式都是在“自愿、平等、合法、合規(guī)”的基礎(chǔ)上就群眾切身的利益問題進(jìn)行商議討論，是發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要方式；都是按照“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正”[2]的工作要求，以聚焦群眾需求、化解治理難題、維護(hù)群眾利益等作為實(shí)踐主題，在決策之前和決策實(shí)施過程進(jìn)行多種形式協(xié)商，都是將群眾滿意度高低視為檢驗(yàn)協(xié)商工作成效的標(biāo)準(zhǔn)。

二者的差異，一是從行為主體上來看，政協(xié)小微協(xié)商的主體主要是人民政協(xié)，黨委、政府、有關(guān)單位、社會(huì)組織和相關(guān)公眾等共同參與其中；基層協(xié)商主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及以下基層黨組織、社會(huì)組織、社區(qū)居民等。二是從規(guī)范性上來講，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，政協(xié)小微協(xié)商有可以借鑒的成熟制度規(guī)范和操作流程；而基層協(xié)商的方式、流程都在探索之中，存在一定程度上的制度規(guī)范不健全，操作上較為隨意的現(xiàn)象。三是從協(xié)商的特質(zhì)上來講，政協(xié)小微協(xié)商是有計(jì)劃的協(xié)商形式，更多的是一種預(yù)案性協(xié)商；而基層協(xié)商則是根據(jù)某個(gè)突發(fā)或存在的具體問題，召集利益相關(guān)者進(jìn)行協(xié)商，更多的是一種臨時(shí)性協(xié)商。四是從議題選擇范圍上來看，政協(xié)小微協(xié)商可以涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面上的問題（比如：城市公共空間建設(shè)的問題），又可以涉及群眾切身利益的具體問題（比如：公共出行不便的問題），宏觀、中觀、微觀都可以覆蓋；而基層協(xié)商更多的涉及群眾關(guān)心的“急難愁盼”問題，較為具體。

4.兩類協(xié)商銜接的“特性”

兩類協(xié)商銜接體現(xiàn)了基層協(xié)商民主創(chuàng)新機(jī)制的調(diào)適分化，展現(xiàn)了豐富的治理特性。一是組織性。協(xié)商往往以組織化的理由對(duì)不同主體施加影響。與民主懇談會(huì)的參與式協(xié)商不同，兩類協(xié)商銜接注重過程更關(guān)注問題的解決路徑，使協(xié)商有了問題解決商議的意味。二是整合性。兩類協(xié)商銜接的創(chuàng)新內(nèi)核，是不同類型協(xié)商民主在基層治理中的制度化演進(jìn)，綜合了民主懇談會(huì)、“四議兩公開”工作法、社區(qū)三會(huì)制度、民主議事會(huì)“參與”功能與“有事來協(xié)商”“請(qǐng)你來協(xié)商”的“決策”功能，整合演進(jìn)成為參與決策式協(xié)商。三是平等性。兩類協(xié)商銜接的平等性可以從主體的平等和支撐資源的平等兩個(gè)方面來理解：主體的選擇是“抽樣”還是自愿報(bào)名對(duì)協(xié)商過程影響很大，主體的平等又與主體背后的資源支撐緊密相連，變得較為復(fù)雜，在具體實(shí)踐中，政協(xié)委員因其個(gè)人能力和掌控資源的水平容易產(chǎn)生“俯視”心理，“為你（們）好”通常是這種心理的產(chǎn)生根源，因此，要做到話語權(quán)均衡分配給每個(gè)協(xié)商參與者，需要規(guī)范的制度機(jī)制和合理的程序設(shè)計(jì)，以抵制協(xié)商過程中的不平等風(fēng)險(xiǎn)。此外，基層群眾協(xié)商參與的支撐體系、支撐網(wǎng)絡(luò)建設(shè)也考驗(yàn)著政協(xié)作為創(chuàng)新推動(dòng)者的管理能力和掌控能力，即協(xié)商系統(tǒng)的支撐力，這些都影響著協(xié)商的信度。四是引領(lǐng)性。與基層協(xié)商相比，政協(xié)協(xié)商在制度機(jī)制、程序等方面是成熟的，通過兩類協(xié)商銜接提升了基層協(xié)商的規(guī)范性。同時(shí)兩類協(xié)商銜接糾正了單一的協(xié)商類型僅作為補(bǔ)充性的治理機(jī)制的存在的尷尬境地，使協(xié)商決策的“強(qiáng)制力”得到一定程度的顯現(xiàn)。

（二）兩類協(xié)商銜接的實(shí)踐類型分析

在各地“有事好商量、眾人的事眾人商量”的實(shí)踐探索中，兩類協(xié)商通過銜接共同嵌入到基層治理場(chǎng)域中展現(xiàn)了強(qiáng)大的生命力，我們可以從基層民主政治的創(chuàng)新存量、基層治理體系轉(zhuǎn)型的需求、社會(huì)力量動(dòng)員、組織激勵(lì)等不同理論和現(xiàn)實(shí)邏輯，來分析受上述因素對(duì)應(yīng)的側(cè)重點(diǎn)不同的影響，塑造了兩類協(xié)商銜接在基層治理創(chuàng)新中的不同類型，以此來探討不同類型的適應(yīng)力和制度張力。目前，學(xué)者根據(jù)協(xié)商民主對(duì)基層權(quán)力的改變程度將基層協(xié)商民主的實(shí)踐類型總結(jié)為以浙江臨海的“維持型”、河南鄧州的“融合型”、四川成都的“嵌入型”、廣西貴港的“下沉型”[15]，依據(jù)創(chuàng)新重點(diǎn)把基層協(xié)商民主歸納為制度性協(xié)商、平臺(tái)性協(xié)商、技術(shù)性協(xié)商三類[13]；也有學(xué)者從制度創(chuàng)新的視角將農(nóng)村民主協(xié)商類型分為制度改良型、制度嵌入型、改良與嵌入的混合型[16]。以上類型很好地分析了基層治理系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)商民主子系統(tǒng)創(chuàng)新，對(duì)“兩類”協(xié)商銜接作為基層外部治理系統(tǒng)與內(nèi)部治理系統(tǒng)鏈接之后形成的“混合”治理創(chuàng)新系統(tǒng)有巨大的啟示意義。本文根據(jù)政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商的嵌入程度將現(xiàn)有的協(xié)商銜接類型分為委員“下沉型”銜接、平臺(tái)創(chuàng)新型銜接、嵌入型銜接三大類。

1.委員“下沉型”銜接

委員“下沉型”銜接是在現(xiàn)有基層協(xié)商治理體系中借助系統(tǒng)之外的資源、行政等力量，創(chuàng)新形成開放的基層協(xié)商治理體系，這一協(xié)商機(jī)制主要通過政協(xié)委員“下沉”入駐到基層，收集群眾意見，解決群眾的“急難愁盼”問題，代表的有江蘇省南京市的基層“委員之家”。2019年，南京市出臺(tái)加強(qiáng)“委員之家”建設(shè)的意見，落實(shí)“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”協(xié)商民主要求，通過構(gòu)建共享開放體系、盤活存量的協(xié)商資源、拓展協(xié)商的功能內(nèi)涵、組織委員下沉等方式，創(chuàng)新委員履職的工作體制，在基層普遍打造“商量書房”“委員之家”“盟員之家”，探索“委員網(wǎng)格化”“下沉”履職，嚴(yán)格按照“調(diào)研-定題-協(xié)商-決策”的原則要求，嚴(yán)格“提出議題-前期準(zhǔn)備-組織協(xié)商-監(jiān)督反饋”的工作流程，形成覆蓋面廣、功能性強(qiáng)、體系完善的協(xié)商載體，開展常態(tài)化協(xié)商的工作機(jī)制。

2.平臺(tái)創(chuàng)新型銜接

平臺(tái)創(chuàng)新型銜接是將政協(xié)小微協(xié)商平臺(tái)與基層協(xié)商平臺(tái)融合，并通過機(jī)制創(chuàng)新解決協(xié)商的“銜接”和“落地”的問題，客觀上形成了“共生”的協(xié)商治理系統(tǒng)。具有代表性的有浙江的“請(qǐng)你來協(xié)商”平臺(tái)和四川的“有事來協(xié)商”平臺(tái)。浙江省政協(xié)系統(tǒng)立足“黨委政府的工作推進(jìn)到哪里，政協(xié)就跟進(jìn)到哪里”的工作思路，突出平臺(tái)的載體作用，調(diào)研的基礎(chǔ)作用，委員的支撐作用，制定《政協(xié)協(xié)商工作規(guī)范》，圍繞群眾“急難愁盼”事項(xiàng)確定選題，建立“請(qǐng)你來協(xié)商”平臺(tái)，形成了上下通暢的“1+N+X”協(xié)商平臺(tái)體系，提升了協(xié)商的目的性，以及協(xié)商結(jié)果的信度和效度。四川省政協(xié)系統(tǒng)按照“不建機(jī)構(gòu)建機(jī)制”的理念，圍繞完善工作平臺(tái)、制定基層政協(xié)協(xié)商工作標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、完善成果評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)化機(jī)制等方面的重點(diǎn)工作，對(duì)協(xié)商主題的確定、協(xié)商頻次的確立、協(xié)商主體的規(guī)范等9個(gè)方面提出了具體的要求，通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)成立委員聯(lián)絡(luò)小組，村（社區(qū)）成立“院壩協(xié)商”聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，促進(jìn)現(xiàn)有機(jī)制與原有機(jī)制的銜接，推動(dòng)基層協(xié)商機(jī)制的創(chuàng)新升級(jí)，形成了“2+4+X” 小微協(xié)商體系。

3.嵌入型銜接

嵌入型銜接主要是將政協(xié)小微協(xié)商“嵌入”到基層協(xié)商的過程。在發(fā)揮政協(xié)提案協(xié)商優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，由政協(xié)委員收集群眾訴求，形成提案，借助政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的力量推進(jìn)事項(xiàng)落實(shí)。此類型銜接是政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商融合較為普遍的方式，在國(guó)內(nèi)的實(shí)踐較早。這類銜接的重點(diǎn)是強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，包括委員聯(lián)系基層機(jī)制、社情民意征集機(jī)制、重點(diǎn)提案形成督促辦理機(jī)制、監(jiān)督反饋機(jī)制等，以達(dá)到發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的目的。

（三）兩類協(xié)商銜接與基層治理的互動(dòng)維度

1.理論維度

互動(dòng)論等社會(huì)學(xué)理論對(duì)兩類協(xié)商銜接具有較強(qiáng)的解釋力[17]283。如果把基層治理看作社會(huì)互動(dòng)“舞臺(tái)”，銜接的效果關(guān)鍵在于表演框架的設(shè)計(jì)和對(duì)情境的理解。確定協(xié)商目標(biāo)需要綜合協(xié)商本身的需求將劇本、利益相關(guān)者、其他參與群體的協(xié)商期望目標(biāo)整合。所有協(xié)商的參與者共同形成了“劇組”，“前臺(tái)”是協(xié)商的直接參與者所在的場(chǎng)域，“后臺(tái)”是提供各種協(xié)商保障條件的間接參與者所處的場(chǎng)域。根據(jù)參與者的動(dòng)機(jī)和代表性群體可以把協(xié)商參與的類型分為“參與型、表演型、旁觀型”，不同類型的參與動(dòng)機(jī)不同（表1）。表演型、旁觀型參與要通過印象管理策略滿足社會(huì)認(rèn)可的價(jià)值、規(guī)范的行動(dòng)，但也會(huì)存在一些參與者對(duì)自身參與協(xié)商的角色缺乏正確的認(rèn)知，甚至對(duì)協(xié)商產(chǎn)生不信任感，使自身陷入“表演性”協(xié)商的泥淖而不能自拔。此外，重視過程的“熱鬧”，忽視結(jié)果的“剛性”約束，會(huì)降低社會(huì)個(gè)體對(duì)協(xié)商民主以及基層民主政治的認(rèn)同。

表1 兩類協(xié)商銜接互動(dòng)的參與類型

2.實(shí)踐維度

從實(shí)踐上來看，兩類協(xié)商的目標(biāo)有助于推動(dòng)充分協(xié)商管理公共事務(wù)，將“草根民主”和“制度化民主”兩者進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，這一過程可以用“適應(yīng)、目標(biāo)獲取、整合、模式維持”（AGIL）功能互動(dòng)模式（表2）進(jìn)行解釋[17]94，“適應(yīng)”主要是兩類協(xié)商的方式間的適應(yīng)及其與基層治理的適應(yīng)，是外力介入到基層治理情境的改造過程；“目標(biāo)獲取”關(guān)注的是協(xié)商的內(nèi)容、目標(biāo)、過程、結(jié)果，并通過這一過程達(dá)到基層的“善治”；“整合”的過程包括兩類協(xié)商手段、資源、基層治理項(xiàng)目的整合以及為基層群眾“增權(quán)、賦能”等問題；“模式維持”重點(diǎn)是基層的“微治理”與政府的“元治理”的有效互動(dòng)，形成共生共長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，徹底改變以往“建議止于批示”的不良循環(huán)，打通了基層協(xié)商的“神經(jīng)末梢”，提升基層治理的科學(xué)化水平。

表2 兩類協(xié)商銜接的AGIL功能系統(tǒng)解釋

3.風(fēng)險(xiǎn)維度

從現(xiàn)有實(shí)踐案例來看，兩類協(xié)商的銜接過程也可以視為基層治理制度“創(chuàng)立、變更或打破”的過程，此過程更多的注重程序的設(shè)計(jì)，程序性參與的能動(dòng)質(zhì)量直接影響到協(xié)商結(jié)果的能動(dòng)質(zhì)量。這一現(xiàn)象導(dǎo)致了對(duì)程序性的偏好優(yōu)于對(duì)協(xié)商結(jié)果的偏好，協(xié)商行動(dòng)更多的依靠程序優(yōu)化和參與主體能動(dòng)性的問題。但必須清醒的認(rèn)識(shí)到，這些程序僅僅適用于常態(tài)化的協(xié)商，而如何推動(dòng)非常態(tài)化的應(yīng)急性協(xié)商的有效銜接目前討論是不足的。此外，對(duì)于一些協(xié)商過程中相關(guān)主體的“越軌”行為控制的方案是不可能詳盡的，大概率的存在個(gè)體“反叛”行為導(dǎo)致整個(gè)協(xié)商“流產(chǎn)”。因此，必要的行為風(fēng)險(xiǎn)防控在兩類協(xié)商銜接過程中也是非常關(guān)鍵的。

三、兩類協(xié)商銜接的融合創(chuàng)新機(jī)制

實(shí)踐證明，兩類協(xié)商的有效銜接激發(fā)了不同群體參與熱情、促進(jìn)了資源的深度整合、推動(dòng)了新舊制度轉(zhuǎn)化變遷，但在二者銜接中如何避免“重過程輕結(jié)果、重參與輕協(xié)商、重結(jié)果輕程序”的誤區(qū)，甚至出現(xiàn)以政協(xié)小微協(xié)商代替基層協(xié)商的現(xiàn)象，需要在實(shí)踐中推進(jìn)兩類協(xié)商融合和機(jī)制創(chuàng)新。

（一）進(jìn)一步推動(dòng)兩類協(xié)商銜接融合創(chuàng)新的動(dòng)能

兩類協(xié)商銜接在各地的有益探索，是一種基于國(guó)家治理整合基層治理的實(shí)踐，這種創(chuàng)新是國(guó)家治理變革在基層的直觀表現(xiàn)，是理解當(dāng)今“政社”關(guān)系的一個(gè)重要的切口[18]。目前，由于政協(xié)的制度性協(xié)商在資源掌控、參與者的素養(yǎng)、程序設(shè)計(jì)、效果監(jiān)督等方面有天然的優(yōu)勢(shì)，較基層協(xié)商更加成熟，因此，兩類協(xié)商的動(dòng)力在于以政協(xié)為代表的政治力量的推動(dòng)和以居民為代表的民間力量的回應(yīng)。從基層協(xié)商的發(fā)展現(xiàn)狀來看，也需要“高位”政府提供資源、政策、治理等方面的支持，以彌補(bǔ)基層協(xié)商的動(dòng)能不足、參與主動(dòng)性不強(qiáng)、效果不佳的問題。但我們必須也要看到，對(duì)兩類協(xié)商銜接的目標(biāo)和手段操作上的技術(shù)“鴻溝”的逾越仍是巨大的挑戰(zhàn)，協(xié)商中的各種資源投入成本與收益之間的關(guān)系，以及尋找二者最佳結(jié)合點(diǎn)仍是考察兩類協(xié)商嵌入到基層治理的重要視角，當(dāng)然在分析這個(gè)問題時(shí)，可以從政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、心理等不同角度進(jìn)行分析評(píng)估。此外，從社會(huì)心理的角度來講，還要避免幾種現(xiàn)象，以政協(xié)委員、社區(qū)干部為代表的政治力量要避免單一的“管理者思維”，僅從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、表面迎合中心工作、完成年度工作任務(wù)等方面推進(jìn)兩類協(xié)商銜接，更多的要發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，將“管理者思維”與“群眾需求思維”“治理創(chuàng)新思維”融合再造，總結(jié)提煉適合兩類協(xié)商銜接一般性社會(huì)情境、制度化切入點(diǎn)和其它有助于基層治理創(chuàng)新的普遍要素，增強(qiáng)協(xié)商的制度機(jī)制的操作性和適用性，減少因制度機(jī)制“失靈”造成的群眾獲得感下降。以社區(qū)社會(huì)組織、群眾為代表的利益相關(guān)者也要避免“弱勢(shì)心理”，增強(qiáng)對(duì)制度的信心，減少依賴心理和社會(huì)怨恨。而無直接利益的參與群眾要避免“看熱鬧”“旁觀者”的心理，避免因不當(dāng)行為使協(xié)商“流產(chǎn)”，問題擱置長(zhǎng)期得不到解決。

（二）完善兩類協(xié)商銜接的融合創(chuàng)新機(jī)制

1.構(gòu)建協(xié)商共治共同體

兩類協(xié)商銜接可以理解為是在國(guó)家治理體系與基層治理體系的融合再造[9]。推進(jìn)政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商的銜接，表面上看主體有政協(xié)委員和基層兩個(gè)主體，但實(shí)際操作中，包含各黨派、各界別、各階層、各群體在內(nèi)的社會(huì)各界都有可能成為協(xié)商的主體，要充分動(dòng)員各方力量，實(shí)現(xiàn)不同主體資源的有效整合。在“低位協(xié)商力量”與較高位政府的互動(dòng)中需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，做到協(xié)商于民、協(xié)商為民，政協(xié)可為、基層所需，依法合規(guī)、紓困解難，把協(xié)商的落腳點(diǎn)放在解決群眾所需所盼上，處理好政協(xié)主動(dòng)與委員可為、建言咨政與匯聚共識(shí)、制度協(xié)商與靈活協(xié)商、平臺(tái)搭建與主體強(qiáng)能的關(guān)系。整合政策、場(chǎng)地、資金、人才等方面支持，充分發(fā)揮政協(xié)委員、社區(qū)干部、群眾代表、社會(huì)組織等群體的優(yōu)勢(shì)，提升社會(huì)力量特別是利益相關(guān)者參與協(xié)商的積極性，形成一個(gè)協(xié)商共治的共同體，實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量的有效整合。在共同體建設(shè)中，還要處理好“精英”群體與“草根”群體的關(guān)系，避免出現(xiàn)“主體混淆”和“代協(xié)商”的現(xiàn)象，給予普通群眾更多的參與機(jī)會(huì)，使意見表達(dá)機(jī)會(huì)更加均等，渠道更加暢通。

2.銜接目標(biāo)精準(zhǔn)化

兩類協(xié)商銜接是基層治理技術(shù)變遷的真實(shí)寫照，協(xié)商內(nèi)容是否精準(zhǔn)決定了兩類協(xié)商綜合優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的質(zhì)效高低以及協(xié)商的深度和廣度，而在目標(biāo)選擇中利益偏好的平衡可能比協(xié)商本身更為重要，這就需要合理設(shè)置議題，在“中心”工作和“民心”事項(xiàng)中找到契合點(diǎn)，在“吸睛”與務(wù)實(shí)之間找到平衡點(diǎn)，整合兩類協(xié)商的政策宣傳、評(píng)估和群眾問題解決等功能，暢通居民出題、委員薦題、網(wǎng)絡(luò)選題等多種途徑，選擇切口小、關(guān)聯(lián)廣、與群眾切身利益密切相關(guān)的議題開展協(xié)商，聽取群眾、行政部門的意見和建議，處理好宏觀與微觀、個(gè)性與共性的關(guān)系，通過協(xié)商化解糾紛矛盾、利益沖突、解決實(shí)際問題，維護(hù)群眾利益的同時(shí)統(tǒng)籌基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)和黨群關(guān)系的改善。因此，基層黨組織大可不必?fù)?dān)心自己的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)因政協(xié)委員的介入而削弱，更不要把協(xié)商會(huì)簡(jiǎn)單的看作是“訴苦會(huì)”“抱怨會(huì)”。

3.銜接場(chǎng)域多元化

習(xí)近平同志指出，“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。”這就決定了兩類協(xié)商銜接要突出“小事”，達(dá)到“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效果。在協(xié)商場(chǎng)地的選擇上，應(yīng)突出靈活性和實(shí)用性，逐步將傳統(tǒng)的有固定場(chǎng)所的會(huì)議協(xié)商變?yōu)榇迓湓簤?、社區(qū)議事廳、施工現(xiàn)場(chǎng)、公園等靈活性地點(diǎn)?，F(xiàn)代技術(shù)也是重要的手段，通過不設(shè)會(huì)場(chǎng)的“云端”協(xié)商平臺(tái)的建設(shè)，網(wǎng)上引導(dǎo)話題，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)布消息、推送鏈接，廣泛動(dòng)員，利用網(wǎng)絡(luò)空間公開透明、靈活機(jī)動(dòng)、即時(shí)有效的特點(diǎn)，提升基層協(xié)商的效率。在協(xié)商過程中需要培養(yǎng)一名有能力的“主持人”，對(duì)整個(gè)過程進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)控，適時(shí)引導(dǎo)、疏導(dǎo)情緒，讓參與者理性的分析問題。同時(shí)，組織者和參與者都應(yīng)清醒的認(rèn)識(shí)到，社會(huì)沖突是社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力，有發(fā)展就會(huì)有沖突，協(xié)商中釋放各種不滿，有利于緩解和疏導(dǎo)各種心理危機(jī)，構(gòu)建理性平和向上的社會(huì)心態(tài)，進(jìn)而起到社會(huì)“安全閥”和“減壓閥”的作用。

4.銜接程序最優(yōu)化

兩類協(xié)商的銜接中程序合理和主體能動(dòng)會(huì)影響協(xié)商的質(zhì)量[13]。提升主體的能動(dòng)質(zhì)量，首先，要做到商前知情，通過政協(xié)會(huì)議、調(diào)研視察、居民會(huì)議等不同信息交流載體，并運(yùn)用智慧技術(shù)，建立“共同來協(xié)商”智慧平臺(tái)，積極引導(dǎo)廣大網(wǎng)民實(shí)名注冊(cè)參與協(xié)商，讓協(xié)商參與主體知實(shí)情，并根據(jù)議題的性質(zhì)、協(xié)商的進(jìn)展等適時(shí)選擇“線上”或“線下”協(xié)商方式。其次，要開展深入的調(diào)查研究，傾聽不同聲音，確定協(xié)商選題方向，合理選取場(chǎng)地、參與者、主持人，建立分工協(xié)作機(jī)制，充分動(dòng)員利益相關(guān)群眾參與協(xié)商。最后，協(xié)商的過程要深入分析問題背后的原因，運(yùn)用系統(tǒng)治理理念尋找能夠解決問題的政策依據(jù)、綜合施策的方法，切忌“就事論事”甚至埋下新的隱患，確保協(xié)商建言“對(duì)路、精準(zhǔn)、專業(yè)”，以此提升基層系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的水平。

5.銜接機(jī)制系統(tǒng)化

在協(xié)商中，資源獲取能力的差異客觀需要建立協(xié)商支持系統(tǒng)，在形成社會(huì)動(dòng)員支持網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、線上線下融合等工作機(jī)制之外，還應(yīng)完善主體能力提升機(jī)制、應(yīng)急處突機(jī)制，建立一個(gè)較為完善的兩類協(xié)商銜接的支持系統(tǒng)。堅(jiān)持政協(xié)委員主動(dòng)到居住地村（社區(qū)）報(bào)到與組織安排政協(xié)委員入駐村（社區(qū)）相結(jié)合，在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）設(shè)立政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)站或“委員工作站”，健全政協(xié)組織觸角延伸的工作網(wǎng)絡(luò)。圍繞提升政協(xié)委員、基層黨員干部選題、調(diào)研、研判的能力以及社區(qū)群眾參與協(xié)商、發(fā)表意見的能力，開展培訓(xùn)和輔導(dǎo)，增強(qiáng)選題的針對(duì)性、可行性和參與的實(shí)效性。不斷完善“突發(fā)事件冷處理”應(yīng)急處突機(jī)制，建立協(xié)商政策“智庫”、資源共享平臺(tái)等為主的社會(huì)支持系統(tǒng)，形成一套將突發(fā)事件協(xié)商轉(zhuǎn)化為常態(tài)化協(xié)商的工作方法，做到支持不替代，引導(dǎo)不越位，“搭臺(tái)”不“唱戲”，不斷提升兩類協(xié)商銜接的質(zhì)效。

四、結(jié)語

兩類協(xié)商銜接反映的不同類型協(xié)商民主在基層的快速成長(zhǎng)，是中國(guó)民主政治在基層快速發(fā)展的一個(gè)縮影，折射出了我國(guó)推進(jìn)民主政治的思路正逐漸從委托代理為特征的選舉民主向以“全鏈條、全方位、全覆蓋”為特征的全過程人民民主的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變推動(dòng)了基層治理方式手段的創(chuàng)新，其內(nèi)核是通過協(xié)商塑造民主意識(shí)，以充分表達(dá)民眾意見愿望達(dá)到凝聚社會(huì)共識(shí)的效果，但這類融合創(chuàng)新是有閾值邊界，不能過度依靠行政力量、關(guān)注形式邏輯而忽視了協(xié)商民主的價(jià)值需求和基層治理本身需求，要重視基層的治理效能被各種創(chuàng)新的“內(nèi)卷化”而消耗、協(xié)商被當(dāng)作解決基層制度機(jī)制不完善、緩解矛盾的手段等現(xiàn)象，需要在協(xié)商邏輯和控制邏輯中尋找到“均衡點(diǎn)”。兩類協(xié)商銜接的起步階段，可能存在場(chǎng)面混亂，甚至有失控的風(fēng)險(xiǎn)，但這并不是逃避矛盾、掩蓋分歧的借口，協(xié)商本身是一種基層工作方法和基層領(lǐng)導(dǎo)方法，不能以基層工作形勢(shì)復(fù)雜、不具有規(guī)律性為由圖簡(jiǎn)便將基層協(xié)商邊緣化。目前，最為迫切的是要通過平臺(tái)與機(jī)制的試與再造，解決“形式化創(chuàng)新”“信息（表格）煙囪”、適應(yīng)性不廣等創(chuàng)新瓶頸問題[19]。無論是以平臺(tái)創(chuàng)新為內(nèi)核，還是以制度機(jī)制創(chuàng)新為內(nèi)核，融合的動(dòng)力機(jī)制不在外部環(huán)境，而在創(chuàng)新主體的主觀能動(dòng)性，而這種能動(dòng)性的質(zhì)量和效果不是隨意的、無限制的，換而言之，兩類協(xié)商的銜接點(diǎn)是有“邊界的”，因此，兩類協(xié)商的銜接內(nèi)容、目標(biāo)甚至效果都是有“預(yù)設(shè)”的，可以從三個(gè)層面來理解。首先，社會(huì)法治層面?，F(xiàn)有的法律框架已有明文規(guī)定，可以通過法律訴訟的方式解決矛盾糾紛，這類內(nèi)容不宜納入?yún)f(xié)商的內(nèi)容。如果法律途徑的解決仍無法達(dá)到預(yù)期效果的，可以在法律的框架下通過協(xié)商促使相關(guān)事項(xiàng)的解決。其次，信訪維穩(wěn)層面。由于歷史條件因素（包括：認(rèn)知、制度、法治等）的限制，一些事件成為了“舊案”，處在法律政策、制度機(jī)制的“真空”地帶，用現(xiàn)有的制度手段或協(xié)商手段都不適宜，這類事件大多轉(zhuǎn)化為信訪事件，用協(xié)商的方式解決類似實(shí)踐也不甚妥當(dāng)。最后，覆蓋面層面。在兩類協(xié)商銜接中，“協(xié)商”是基于群體內(nèi)部、不同群體的商談，參與主體的范圍變相限定了覆蓋的廣度，這就要求參與主體要多元，這樣才能保證協(xié)商議題、過程、結(jié)果的代表性?？偨Y(jié)起來，涉法涉訴、納入信訪、問題覆蓋面不廣的問題不宜納入?yún)f(xié)商的范疇，“邊界”的限定是兩類協(xié)商銜接的互動(dòng)基礎(chǔ)。