袁居瑾，肖 攀，劉燕萍

（自然資源部不動產(chǎn)登記中心，北京 100034）

水流作為重要的自然資源，對其進(jìn)行確權(quán)登記有利于進(jìn)一步明確水流等水生態(tài)空間內(nèi)的資源狀況，依法明晰各類資源權(quán)屬和自然狀況，對嚴(yán)格水資源和水生態(tài)空間保護(hù)監(jiān)管，解決產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明等問題，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度具有重要意義。為此，自然資源部等五部局印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），自然資源部辦公廳印發(fā)了《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》（以下簡稱《操作指南》）等制度規(guī)范，推進(jìn)水流等自然資源確權(quán)登記工作。

劃分水流登記單元是水流確權(quán)登記的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)性工作。因水流自身所具有的流動性、變遷性等特性，以及水資源管理的特殊性、復(fù)雜性，在具體實(shí)踐中，基于水流登記單元與河道管理范圍的定位差異，以及河道管理范圍、堤防等數(shù)據(jù)不盡完整的現(xiàn)狀，水流登記單元的劃分仍存在多解性和不確定性，涉及復(fù)雜的管理、技術(shù)和法律問題。本文從工作實(shí)際出發(fā)，圍繞突出問題，探討水流登記單元劃分中需要遵循的基本原則和更加細(xì)化、可操作的具體方法，為推動水流確權(quán)登記規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化提供參考。

1 工作現(xiàn)狀和存在問題

1.1 工作現(xiàn)狀

2016年，自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)工作啟動，水流作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，納入試點(diǎn)范圍開展探索。在充分考慮代表性、典型性、復(fù)制推廣和可操作性等的基礎(chǔ)上，選取了寧夏、甘肅疏勒河流域，以及陜西渭河、江蘇徐州、湖北宜都等區(qū)域，圍繞以水流作為獨(dú)立登記單元，開展水流確權(quán)登記試點(diǎn)。其間，各地區(qū)在綜合考慮水流管理范圍和物權(quán)權(quán)屬邊界[1]的基礎(chǔ)上，對登記單元的劃分方法進(jìn)行了理論和實(shí)踐探索，為形成統(tǒng)一明確的規(guī)則奠定了基礎(chǔ)。

2019年，《暫行辦法》明確了水流登記單元“以河流、湖泊管理范圍為基礎(chǔ)，結(jié)合堤防、水域岸線劃定”的劃分規(guī)則，并在當(dāng)年開展的長江干流、太湖等區(qū)域確權(quán)登記工作中進(jìn)行了充分實(shí)踐。在制度明確和實(shí)踐驗(yàn)證的基礎(chǔ)上，2020年印發(fā)的《操作指南》進(jìn)一步細(xì)化了操作方法，區(qū)分有無堤防的情形，明確“有堤防的，原則上在堤防和護(hù)堤地一定范圍內(nèi)劃定；無堤防的，原則上在設(shè)計(jì)洪水位范圍內(nèi)、以地方政府確認(rèn)的水域岸線劃定”，對當(dāng)年開展的海河、淮河、珠江等區(qū)域的水流登記單元劃分工作起到了指導(dǎo)和規(guī)范作用。各地也在這一規(guī)則指導(dǎo)下，開展了水流登記單元劃分實(shí)踐，有序推進(jìn)水流自然資源確權(quán)登記工作。

1.2 存在問題

雖然制度層面明確了一般規(guī)定，但在實(shí)踐中，對于準(zhǔn)確把握河流、湖泊管理范圍的基礎(chǔ)作用，處理登記單元界線與河道管理范圍、堤防、水域岸線的關(guān)系，應(yīng)對已有成果不盡規(guī)范完備的現(xiàn)狀，避讓城鎮(zhèn)開發(fā)邊界紅線等問題，現(xiàn)有規(guī)則過于原則，缺少統(tǒng)一規(guī)范、具體可行的標(biāo)準(zhǔn)，造成工作中仍存在較多困惑。梳理總結(jié)現(xiàn)有工作情況，主要存在以下問題。

1.2.1 河道管理范圍、堤防、水域岸線等不同界線之間的關(guān)系有待厘清

從目前規(guī)定來看，在劃分登記單元過程中，河道管理范圍、堤防及水域岸線等多條“線”間的關(guān)系不明確，“原則上”“基礎(chǔ)”“一定范圍”的表述相對模糊，實(shí)際操作中把握難度較大，影響登記項(xiàng)目實(shí)施，也不利于形成統(tǒng)一規(guī)范的登記成果。僅就堤防而言，也存在部分河段具有兩級堤壩，如南方地區(qū)河流多存在圍垸、圩堤等多道堤壩（俗稱內(nèi)堤、外堤）。水域岸線也并非僅有一條界線，而是分為臨水邊界線和外緣邊界線兩條界線，且兩線范圍差別較大。到底采用哪一條“線”，有待規(guī)范統(tǒng)一。

1.2.2 河道管理范圍、堤防等相關(guān)成果不完整或不規(guī)范

從開展水流確權(quán)登記的地方看，河道管理范圍劃定工作進(jìn)展不一，成果質(zhì)量差異較大。部分劃定尚未完成或者尚未接邊匯總，數(shù)據(jù)存儲方式、坐標(biāo)系統(tǒng)、圖件格式等差異較大，不同行政區(qū)的劃定規(guī)則不盡一致。部分河流交界處數(shù)據(jù)未接邊，有些劃定成果不完整，部分河段缺失。部分劃定成果不規(guī)范，與遙感影像、集體土地所有權(quán)等數(shù)據(jù)套合比對，存在不同程度的偏移，需先校正，再經(jīng)相關(guān)部門認(rèn)定后才能使用，流程復(fù)雜、時間長，且存在成果后續(xù)需修改完善的可能。部分劃定成果僅是界址點(diǎn)，尚未連成線，且部分河段界址點(diǎn)過于稀疏。實(shí)踐中還存在部分河段無堤防、堤防數(shù)據(jù)與實(shí)地堤防位置發(fā)生偏移、與第三次全國國土調(diào)查成果的水工建筑物圖斑不能完全套合等問題。

1.2.3 河道管理范圍與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界紅線等交叉

按照《操作指南》要求，登記單元界線原則上要避免與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線交叉。從實(shí)踐情況看，河流流經(jīng)城鎮(zhèn)建成區(qū)時，河道管理范圍切割居民住宅小區(qū)、工業(yè)廠房等城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)象普遍存在，地方在登記單元界線劃定時提出避讓的訴求較為強(qiáng)烈。河流流經(jīng)農(nóng)村地區(qū)時，河道管理范圍與永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線交叉較多，甚至還有部分永久基本農(nóng)田位于堤防臨水一側(cè)的淤積江灘上。登記單元預(yù)劃時要避免交叉，做好改革銜接，需要從政策、技術(shù)、程序多方面給出路徑和方法。

1.2.4 江心洲、江心島等特殊情況復(fù)雜，單元預(yù)劃存在爭議

河道管理范圍劃定時一般將江心洲、江心島等一并劃入，這主要側(cè)重從水資源和水生態(tài)空間行政管理的角度一體考慮。但自然資源確權(quán)登記的重點(diǎn)是明晰權(quán)利歸屬，劃清“四條界線”，很多江心洲、江心島上存在建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊，長期由所在市縣屬地管轄，且存在已經(jīng)辦理集體土地所有權(quán)登記的情況。此時，登記單元的劃分備受關(guān)注。

2 劃分的依據(jù)與方法

水流登記單元是一種重要的登記單元類型，在解決實(shí)踐難題、細(xì)化劃分規(guī)則時，既要從自然資源確權(quán)登記的制度定位出發(fā)，緊密圍繞改革目的，落實(shí)登記單元劃分的總體要求，又要結(jié)合水流自然資源和水生態(tài)空間自身屬性，在與水資源管理銜接的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)水流登記單元劃分的特性。基于此，通過梳理相關(guān)改革文件和制度規(guī)定，結(jié)合各地實(shí)踐探索，水流登記單元的劃分可以下列4項(xiàng)原則為依據(jù)，在產(chǎn)權(quán)保護(hù)優(yōu)先原則的框架之內(nèi)，以河道管理范圍判定水生態(tài)空間范圍，確定登記范圍，進(jìn)而結(jié)合堤防等來對水流的產(chǎn)權(quán)狀況進(jìn)行判斷，并做好對合法城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目、集體土地的合理避讓，多角度、分步驟實(shí)現(xiàn)水流登記單元的準(zhǔn)確劃分。

2.1 產(chǎn)權(quán)保護(hù)優(yōu)先

根據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，自然資源確權(quán)登記的核心是“權(quán)屬”，重點(diǎn)是對國家所有自然資源的確認(rèn)和保護(hù)，改革目標(biāo)在于通過科學(xué)劃分登記單元，明確確權(quán)登記客體范圍，劃清“四條邊界”，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬和內(nèi)容，推動解決所有權(quán)不到位、權(quán)益不落實(shí)等問題，落實(shí)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。具體體現(xiàn)在登記單元劃分環(huán)節(jié)，第十三條規(guī)定，要在自然資源所有權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，綜合考慮不同自然資源種類、重要程度，以及相對完整的生態(tài)功能、集中連片等因素。《操作指南》關(guān)于登記單元預(yù)劃的原則中，第一項(xiàng)即規(guī)定堅(jiān)持資源公有、物權(quán)法定。由此可以看出，登記單元的劃分應(yīng)當(dāng)首先突出產(chǎn)權(quán)保護(hù)優(yōu)先原則，以自然資源所有權(quán)范圍為基礎(chǔ)，并與已登記的不動產(chǎn)物權(quán)邊界做好銜接。堅(jiān)持這一原則，需要先確定自然資源所有權(quán)范圍，特別是國家自然資源所有權(quán)范圍，并以該范圍為基礎(chǔ)劃分水流登記單元。

確定水資源所有權(quán)權(quán)屬的法律政策文件主要有《憲法》《民法典》《水法》和1995年國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）?！稇椃ā贰睹穹ǖ洹贰端ā范济鞔_，水資源屬于國家所有?！度舾梢?guī)定》第十一條明確了河道土地的所有權(quán)性質(zhì)，根據(jù)其規(guī)定，“堤防”以及“歷史最高洪水位或者設(shè)計(jì)洪水位”，原則上可以作為區(qū)分所有權(quán)的依據(jù)，即除了例外情形，堤防內(nèi)的土地和堤防外的護(hù)堤地、無堤防河道歷史最高洪水位或者設(shè)計(jì)洪水位以下的土地原則上屬于國家所有。與此相銜接，《暫行辦法》第十五條和《操作指南》4.3.7都突出了堤防，以及設(shè)計(jì)洪水位在水流登記單元劃分中的決定性作用，水流以及堤防內(nèi)的土地和護(hù)堤地、無堤防河道設(shè)計(jì)洪水位以下的土地原則上應(yīng)劃入水流登記單元，突出產(chǎn)權(quán)優(yōu)先保護(hù)。對于這一范圍內(nèi)存在的集體土地，要有確鑿的證據(jù)，并與集體土地所有權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)相銜接，嚴(yán)格規(guī)范，予以認(rèn)定。

2.2 生態(tài)空間完整

自然資源確權(quán)登記對自然資源所有權(quán)的登記是將其置于自然生態(tài)空間中進(jìn)行考量的。根據(jù)《暫行辦法》第十三條和《操作指南》4.3.1的規(guī)定，自然資源登記單元的劃分，應(yīng)在所有權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，從集中連片、生態(tài)功能完整的要求出發(fā)，注重體現(xiàn)自然生態(tài)空間在生態(tài)效用上的整體性[2]。具體到水流登記單元的劃分，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循水生態(tài)空間的內(nèi)涵屬性特征，著重體現(xiàn)保持水生態(tài)空間的集中連片及其生態(tài)功能相對完整性的要求。從目前制度規(guī)定來看，這實(shí)際上是通過“以河流、湖泊管理范圍為基礎(chǔ)”來實(shí)現(xiàn)的，也就是要充分考慮河道管理范圍。

河道管理范圍劃定的主要依據(jù)是《防洪法》《河道管理?xiàng)l例》《堤防工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 50286-2013）、《堤防工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》（SL/T 171-2020）等。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對于河道管理范圍，有堤防的為兩岸堤防之間的水域等，以及堤防和護(hù)堤地；無堤防的根據(jù)歷史最高洪水位或者設(shè)計(jì)洪水位確定。至于水域岸線，根據(jù)2019年水利部印發(fā)的《河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制指南（試行）》，是指沿河流走向或湖泊沿岸周邊劃定的用于界定各類岸線功能區(qū)垂向帶區(qū)范圍的邊界線,分為臨水邊界線和外緣邊界線。從劃定的技術(shù)要求來看，外緣邊界線范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)與河道管理范圍基本一致，即外緣邊界線基本等同于河道管理范圍線[3]；臨水邊界線范圍較小，與自然資源確權(quán)登記關(guān)系不大。由此，在水流登記單元劃分過程中，以河道管理范圍為基礎(chǔ)，即能實(shí)現(xiàn)對水生態(tài)空間范圍的大致判定[4]。

水流確權(quán)登記的核心是生態(tài)空間內(nèi)水流等自然資源的所有權(quán)[5]，而非水生態(tài)空間本身。在開展水流確權(quán)登記過程中，為體現(xiàn)與相關(guān)改革工作的銜接，充分利用已有工作成果，對生態(tài)空間范圍的基本判斷要充分考慮河道管理范圍。但是，河道管理范圍不是所有權(quán)界線，不能完全簡單地以河道管理范圍線直接作為水流登記單元界線。一方面，河道管理范圍的劃定主要服務(wù)于水資源行政管理目標(biāo)，水資源行政監(jiān)管的核心是“監(jiān)管”，是側(cè)重于從資源屬性出發(fā)進(jìn)行管理監(jiān)督的行政行為，不承擔(dān)民事權(quán)利功能；而自然資源確權(quán)登記的核心是“權(quán)屬”，側(cè)重從民事權(quán)利角度對自然資源所有權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記[6]，兩者必須科學(xué)區(qū)分。另一方面，為滿足水資源行政管理的需要，河道管理范圍一般涵蓋范圍較大，范圍內(nèi)所涉及權(quán)屬關(guān)系可能較為復(fù)雜，與登記單元的劃分必須與不動產(chǎn)登記的物權(quán)權(quán)屬邊界、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等做好銜接，盡可能做到所有權(quán)類型單一、客體范圍準(zhǔn)確的要求不同，也與自然資源確權(quán)登記支撐生態(tài)文明建設(shè)、支撐自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的定位不完全一致。因此，在水流登記單元的劃分過程中，河道管理范圍基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)權(quán)保護(hù)優(yōu)先原則的框架之內(nèi)，以河道管理范圍判定水生態(tài)空間范圍，確定登記范圍，進(jìn)而結(jié)合堤防等來對水流的產(chǎn)權(quán)狀況進(jìn)行判斷，盡可能做到登記單元范圍內(nèi)的權(quán)屬狀況以國家所有為主，實(shí)現(xiàn)權(quán)屬類型總體單一清晰。

此外，從水生態(tài)空間的要素和功能角度出發(fā)，人工延伸建造到河流水面中的港口碼頭等透水或非透水建（構(gòu)）筑物，以及閘、壩、水電廠房、揚(yáng)水站、泵站等與河流水面緊密相連，其用途主要服務(wù)于水資源管理和水生態(tài)空間功能的提升，作為水生態(tài)空間的組成部分，應(yīng)考慮劃入登記單元。

2.3 銜接調(diào)查成果

自然資源確權(quán)登記工作的開展以第三次全國國土調(diào)查的成果為基礎(chǔ)性依據(jù)，《暫行辦法》第十五條也強(qiáng)調(diào)了全國國土調(diào)查成果在水流登記單元劃分環(huán)節(jié)的依據(jù)性作用。第三次全國國土調(diào)查成果確定的河流、湖泊、水庫等水域水面是水資源的直接體現(xiàn)，水流登記單元的自然狀況信息最終依據(jù)國土調(diào)查、專項(xiàng)調(diào)查等成果確定；水工建筑物圖層信息與水利部門堤防數(shù)據(jù)相結(jié)合，還可以作為判定堤壩、護(hù)堤地等空間范圍，校驗(yàn)或細(xì)化河道管理范圍的重要參考依據(jù)。

2.4 尊重歷史現(xiàn)狀

《操作指南》4.3.7明確了登記單元界線與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等紅線的銜接原則，《若干規(guī)定》第十一條也規(guī)定了集體土地所有權(quán)的除外情形。從政策規(guī)定和歷史現(xiàn)狀出發(fā)，在水流登記單元劃分過程中，要在產(chǎn)權(quán)保護(hù)優(yōu)先、生態(tài)空間完整原則指導(dǎo)下，區(qū)分合法城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目、集體土地的不同情形，做出避讓考慮，確保登記單元劃分與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，以及集體土地所有權(quán)的權(quán)屬邊界等做好銜接。對于堤防內(nèi)長期形成的基本農(nóng)田、耕地或者合法建筑物，本著尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)原則，在未作出相應(yīng)調(diào)整時，暫時劃入水流登記單元。

3 劃分結(jié)果分析

水流自然資源線長面廣，沿線各地區(qū)、各河段情況復(fù)雜，水流登記單元劃分規(guī)則應(yīng)當(dāng)遵守現(xiàn)行制度規(guī)定，在前述原則的指導(dǎo)下，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，兼顧制度連續(xù)性與技術(shù)操作性，區(qū)分不同情形作出細(xì)化。從目前實(shí)踐來看，建議區(qū)分有無河道管理范圍及有無堤防的不同情形，對水流登記單元劃分規(guī)則進(jìn)行細(xì)化，并就江心洲、江心島的處理規(guī)則進(jìn)行完善。

為了凸顯河道管理范圍的基礎(chǔ)性作用，建議在地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫和確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫中保留河道管理范圍數(shù)據(jù)，并在相應(yīng)圖層中予以呈現(xiàn)。

3.1 區(qū)分有無河道管理范圍的情形

根據(jù)《暫行辦法》第十五條規(guī)定，在水流登記單元劃分過程中，可以先以河道管理范圍為基礎(chǔ)，對水生態(tài)空間進(jìn)行范圍判定。對于有河道管理范圍的，原則上以河道管理范圍確定水生態(tài)空間范圍。對于河道管理范圍內(nèi)不存在集體土地、合法城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的，可以直接依據(jù)河道管理范圍劃分登記單元；對于存在集體土地、合法城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的，需進(jìn)一步結(jié)合堤防等相關(guān)情況進(jìn)行合理避讓后劃分登記單元。對于無河道管理范圍的，原則上以最高洪水位或者設(shè)計(jì)洪水位確定水生態(tài)空間范圍，范圍內(nèi)存在集體土地、合法城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的，進(jìn)一步結(jié)合堤防等相關(guān)情況進(jìn)行合理避讓后劃分登記單元。

在此過程中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮河道管理范圍的成果精度問題。鑒于其一般采取界址界標(biāo)（點(diǎn)）方式結(jié)合外業(yè)實(shí)地設(shè)定，工作底圖精度和比例尺普遍低于第三次全國國土調(diào)查工作成果的現(xiàn)實(shí)情況，登記單元劃分時可以考慮結(jié)合第三次全國國土調(diào)查成果及實(shí)地核實(shí)情況進(jìn)行相互校驗(yàn)，本著實(shí)事求是原則予以確定。

3.2 區(qū)分有無堤防的情形

在以河道管理范圍等對水生態(tài)空間范圍進(jìn)行判定的基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步結(jié)合堤防，對水流登記單元的范圍進(jìn)行判定（表1）。

表1 水流登記單元劃分建議

對于存在河道管理范圍且存在堤防的，堤防背水側(cè)堤腳線以內(nèi)部分均劃入登記單元，堤防背水側(cè)堤腳線外、河道管理范圍內(nèi)部分，要對集體土地、合法城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行合理避讓，其他部分劃入登記單元。

對于存在河道管理范圍但不存在堤防的，對河道管理范圍內(nèi)存在的合法城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目、集體土地進(jìn)行合理避讓，其他部分劃入登記單元。

對于不存在河道管理范圍但存在堤防的，堤防背水側(cè)堤腳線以內(nèi)均劃入登記單元。

對于不存在河道管理范圍且不存在堤防的，原則上依據(jù)最高洪水位或者設(shè)計(jì)洪水位；對最高洪水位或設(shè)計(jì)洪水位內(nèi)存在合法城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目、集體土地的，合理避讓后劃分登記單元。如果暫時無法確定的，建議通過實(shí)地核實(shí)河道情況，必要時進(jìn)行實(shí)地補(bǔ)測的方式，合理劃分登記單元。

在此過程中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)注意以下3個方面。

一是堤防的判定。堤防需要結(jié)合水利部門的堤防數(shù)據(jù)，參照第三次全國國土調(diào)查成果中水工建筑用地圖斑和最新高分辨率遙感影像信息，并結(jié)合實(shí)地特征地物情況進(jìn)行綜合判定。在工作開展中，從水利部門獲取的一般為第一次水利普查的堤防數(shù)據(jù)及歷年更新的堤防數(shù)據(jù)，多產(chǎn)生于施工設(shè)計(jì)或者竣工數(shù)據(jù)，可考慮優(yōu)先作為判定堤防的依據(jù)；在無準(zhǔn)確堤防數(shù)據(jù)時，可以參照水工建筑用地圖斑數(shù)據(jù)和最新高分辨率遙感影像數(shù)據(jù)認(rèn)定。如果影像數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性較好，且堤壩特征明顯，可依據(jù)影像并結(jié)合實(shí)地核實(shí)情況認(rèn)定。對于河流存在圍垸、圩堤等多道堤壩的，可以臨水側(cè)圍垸、圩堤作為劃分參考，這多存在于大江大河部分河段，外側(cè)大堤多用于應(yīng)對特大洪水災(zāi)害，堤防與河流之間距離較遠(yuǎn)，且存在大量集體土地、耕地、城鎮(zhèn)等，權(quán)屬情況復(fù)雜，而臨水側(cè)堤防與河流之間距離相對較近，基本能夠滿足日常攔水防洪需求，且范圍內(nèi)土地權(quán)屬及利用狀況相對單一，更宜作為劃分水流登記單元的參考堤防。對于水流兩側(cè)道路是否作為堤防進(jìn)行認(rèn)定，原則上依據(jù)第三次全國國土調(diào)查成果的圖斑地類進(jìn)行確定，地類為水工建筑物的，考慮作為劃分登記單元的參考堤防；地類為交通運(yùn)輸用地的，原則上按照合法城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目避讓處理；確實(shí)存在以路代堤情況的，可以結(jié)合影像信息和實(shí)地情況綜合判定。

二是合法城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的避讓。各類城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目是否避讓，原則上依據(jù)依法登記形成的不動產(chǎn)登記簿等登記結(jié)果資料確定；沒有法定不動產(chǎn)登記結(jié)果資料的，可根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)合法審批文件，例如，規(guī)劃許可、工程許可、土地出讓合同、項(xiàng)目驗(yàn)收通過材料等，結(jié)合外業(yè)核實(shí)情況比對核驗(yàn)后確定。對于有些建設(shè)項(xiàng)目，空間范圍與不動產(chǎn)登記記載的空間范圍、第三次全國國土調(diào)查建設(shè)用地圖斑的空間范圍，以及影像上實(shí)際建筑物的邊界不一致的，可以考慮在實(shí)地核查的基礎(chǔ)上，由登記機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門協(xié)商調(diào)整避讓。

三是集體土地的避讓。集體土地的認(rèn)定原則上以不動產(chǎn)登記簿記載情況為準(zhǔn)，充分體現(xiàn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的依據(jù)。第三次全國國土調(diào)查成果中涉及確認(rèn)集體土地權(quán)屬的調(diào)查成果，應(yīng)當(dāng)通過不動產(chǎn)登記程序，依法記載于登記簿后再行采用。對于集體土地所有權(quán)登記成果存在錯誤的，如將大江大河河流水面登記為集體所有的，直接與水資源屬于國家所有的規(guī)定相違背，應(yīng)由屬地登記機(jī)構(gòu)通過更正登記解決，在更正登記之前，暫不做避讓調(diào)整。

3.3 江心洲、江心島的處理規(guī)則

江心洲、江心島是河流湖泊中的陸域部分，既有很強(qiáng)的生態(tài)屬性，也是重要的生產(chǎn)生活空間，是整體納入水流登記單元，還是整體或部分劃出？根據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)優(yōu)先、生態(tài)空間完整等原則，與前述河流堤岸情況類似，江心洲、江心島也應(yīng)立足實(shí)際，區(qū)分有無落戶居民及有無集體土地的不同情況，結(jié)合河道管理范圍、堤防及集體土地、合法城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目等內(nèi)容進(jìn)行區(qū)分處理（表2）。

表2 江心洲、江心島劃分建議

對于江心洲、江心島上有落戶居民，且有河道管理范圍的，依據(jù)河道管理范圍劃出登記單元；無河道管理范圍的，按照堤防背水側(cè)堤腳線劃出登記單元；無河道管理范圍、無堤防的，原則上依據(jù)最高洪水位或設(shè)計(jì)洪水位，結(jié)合擋墻等自然地物初步劃出登記單元。在此基礎(chǔ)上，如臨水側(cè)仍存在集體土地、合法城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的，進(jìn)一步避讓后確定登記單元。

對于江心洲、江心島上無落戶居民但有集體土地的，按照集體土地所有權(quán)界線劃出登記單元。

對于江心洲、江心島上既無落戶居民也無集體土地的，由登記機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門協(xié)商確定；暫時無法確定的，先依據(jù)第三次全國國土調(diào)查成果的地類圖斑界線單獨(dú)標(biāo)注。

4 結(jié)論與建議

針對目前水流登記單元劃分中存在的突出問題，本文通過探究改革初衷和制度考量，梳理提煉了產(chǎn)權(quán)保護(hù)優(yōu)先、生態(tài)空間完整、銜接調(diào)查成果及尊重歷史現(xiàn)狀4項(xiàng)原則，提出了區(qū)分有無河道管理范圍及有無堤防的不同情形對水流登記單元劃分規(guī)則進(jìn)行細(xì)化的建議，并探討了江心洲、江心島的處理規(guī)則，以期能夠解決當(dāng)前實(shí)踐中的困惑，為推進(jìn)水流自然資源確權(quán)登記工作提供一定的思路和方法。在下一步工作開展中，建議盡快修改完善《暫行辦法》《操作指南》；圍繞突出問題，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提煉制度規(guī)則，區(qū)分不同情形，落實(shí)落細(xì)水流登記單元劃分的具體操作規(guī)范。《自然資源確權(quán)登記規(guī)程》已經(jīng)列入自然資源部自然資源標(biāo)準(zhǔn)修訂工作計(jì)劃，建議在修訂過程中，進(jìn)一步深化細(xì)化水流登記單元劃分規(guī)則研究，形成規(guī)范統(tǒng)一、具體可行的標(biāo)準(zhǔn)，以更好地指導(dǎo)水流自然資源確權(quán)登記工作的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化開展。