王 健

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083)

一、問(wèn)題的提出

傳統(tǒng)上，福利國(guó)家的關(guān)照對(duì)象主要集中在男性養(yǎng)家者身上，通過(guò)將男性養(yǎng)家者的疾病、老年、工傷、失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化，以實(shí)現(xiàn)預(yù)防貧困和維持社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)。過(guò)去幾十年以來(lái)，隨著女性大量進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)以及以“男性養(yǎng)家、女性持家”為基礎(chǔ)的核心家庭結(jié)構(gòu)不斷瓦解，學(xué)界越來(lái)越關(guān)注社會(huì)保障制度對(duì)女性及兩性關(guān)系的影響。然而，這一理論的演進(jìn)過(guò)程仍然存在一個(gè)重要的遺漏：兒童并非社會(huì)福利的主要關(guān)照對(duì)象。究其緣由，主要是兒童并未被賦予充分的社會(huì)權(quán)利主體地位，其福利往往被視為家庭內(nèi)部的私人責(zé)任，尤其被視為母親(女性持家者)的撫育與照料責(zé)任，代表公權(quán)力的國(guó)家只有在家庭責(zé)任趨于瓦解時(shí)才會(huì)介入。在目前全球人口老齡化和低生育率的社會(huì)背景下，這一境況正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。有學(xué)者指出，基于：其一，補(bǔ)償育兒家戶的額外花費(fèi)；其二，在富有與貧窮家戶之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑俜峙?；其三，增加孩童的生活機(jī)會(huì)，有助于提升社會(huì)整體福祉；其四，試圖鼓勵(lì)生育，國(guó)家應(yīng)與家長(zhǎng)共同分擔(dān)育兒支出，以“兒童為中心”重塑福利國(guó)家的觀點(diǎn)獲得了越來(lái)越多的支持，各國(guó)在社會(huì)立法中開始逐漸增加對(duì)兒童福利的關(guān)照，育兒責(zé)任不再僅僅限于私人責(zé)任的范疇，國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極對(duì)此承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)充與兜底責(zé)任。

就我國(guó)而言，第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，0—14歲人口為25338萬(wàn)人，占17.95%，60歲及以上人口為26402萬(wàn)人，占18.7%，表明我國(guó)60歲及以上老年人的人數(shù)已經(jīng)超過(guò)0—14歲的兒童人數(shù)，人口結(jié)構(gòu)“矩形圖”已基本形成，人口老齡化程度逐漸加劇。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，人口老齡化問(wèn)題的解決，必須依賴于未來(lái)的勞動(dòng)力與納稅人口。然而，近年來(lái)，我國(guó)的人口總和生育率連續(xù)走低，人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代即將來(lái)臨。究其原因，除了個(gè)人生育的主觀因素外，最重要的是兒童生育成本過(guò)高，家庭無(wú)力撫養(yǎng)多個(gè)子女。事實(shí)上，對(duì)女性而言，養(yǎng)育孩子或生育更多的孩子，常常意味著放棄獲得更賺錢的職業(yè)或收入流。2018年至2020年《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2018年25—29歲、30—34歲以及35—39歲的女雇員身份占比分別為73.4%、67.8%和62.9%，2019年相應(yīng)的數(shù)據(jù)為75.2%、69.0%和63.8%，2020年相應(yīng)的數(shù)據(jù)為85.4%、80.2%和77.7%，近三年來(lái)我國(guó)生育高峰期(25—39歲)女性勞動(dòng)參與率逐步提升?？梢?，近年來(lái)我國(guó)處于生育高峰期的女性勞動(dòng)者在面臨育兒與工作的抉擇時(shí)，更傾向于選擇工作而不是待在家里生養(yǎng)子女。因此在這樣的趨勢(shì)下，我們已越來(lái)越難以期待單獨(dú)由私領(lǐng)域中的女性持家者提供無(wú)償?shù)募覄?wù)照料來(lái)完成兒童養(yǎng)育任務(wù)。

二、兒童津貼立法的理論邏輯

目前，在我國(guó)社會(huì)中家庭仍然在相當(dāng)大的程度上承擔(dān)繁衍和撫育下一代的任務(wù)。究其緣由，家庭往往被視為提供共同生活的家庭成員，尤其是共同生活的未成年人、老年人等弱勢(shì)群體經(jīng)濟(jì)支援和日常生活照顧的首要場(chǎng)所，國(guó)家不能直接替代家庭的關(guān)系。既然如此，國(guó)家為何要通過(guò)立法來(lái)分擔(dān)家庭的育兒責(zé)任，主動(dòng)介入本屬于家庭私域的兒童養(yǎng)育問(wèn)題？國(guó)家通過(guò)發(fā)放兒童津貼來(lái)分擔(dān)家庭育兒責(zé)任的理論邏輯是什么？此部分嘗試對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行回答。雖然發(fā)達(dá)國(guó)家(除美國(guó)等少數(shù)國(guó)家外)基本上都出臺(tái)了專門的兒童津貼法，但就兒童津貼立法的理論邏輯的詳細(xì)研究，在我國(guó)仍然較少，因此有必要就此進(jìn)行專門探討，以期為完善我國(guó)相關(guān)法制提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。事實(shí)上，雖然早在20世紀(jì)30年代，比利時(shí)與法國(guó)便已開始實(shí)施兒童津貼，但彼時(shí)的目的主要在于擴(kuò)充兵力來(lái)源以及保障母親及胎兒的健康。二戰(zhàn)后，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)與兒童津貼相關(guān)的法律規(guī)范，以在戰(zhàn)后勞動(dòng)力減少的情況下增加勞動(dòng)力的供給數(shù)量。20世紀(jì)80年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家人口老齡化問(wèn)題逐漸凸顯，兒童津貼越來(lái)越發(fā)揮著鼓勵(lì)生育、分擔(dān)家庭生育成本、保障兒童權(quán)利、緩解兒童貧困、推進(jìn)性別平等與公正等多重社會(huì)功能。

1.兒童具有一定的公共物品性質(zhì)

在傳統(tǒng)社會(huì)中，由于社會(huì)保障制度的缺失，如果沒有子女，那么照顧與經(jīng)濟(jì)安全等家庭轉(zhuǎn)移分配機(jī)制就無(wú)法運(yùn)行，所以兒童一直被視為私人物品，“養(yǎng)兒防老”被多數(shù)人視為圭臬，而對(duì)兒童的福利與投資也被視為家庭和父母理所當(dāng)然的責(zé)任。隨著現(xiàn)代社會(huì)保障制度的建立與發(fā)展，為了贍養(yǎng)老人而生育子女的好處減少了，社會(huì)保障制度通過(guò)資源的世代分配或個(gè)人生命周期轉(zhuǎn)移可以有效預(yù)防和化解各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。然而，雖然兒童不再能夠?yàn)榧彝ヅc父母帶來(lái)直接明顯的經(jīng)濟(jì)收益,但在現(xiàn)代社會(huì)中，兒童是未來(lái)的勞動(dòng)力和納稅人口，是社會(huì)保障制度的財(cái)源基礎(chǔ)，并不僅僅是只有父母才能享用兒童帶來(lái)的這些“正外部性”，而是所有人憑借公民身份都可以享用。原則上所有公民都享用到后代子孫的所得，但卻不是所有公民都花同樣的心力在撫育這些未來(lái)的勞動(dòng)力與納稅人口。那些對(duì)于兒童養(yǎng)育付出少量心力的人，其實(shí)就是親職勞動(dòng)的搭便車者。因此，養(yǎng)育兒童在性質(zhì)上具有公共物品供給的特征，家庭與父母的養(yǎng)育服務(wù)構(gòu)成了一種公共服務(wù)，存在明顯的正外部性。隨著養(yǎng)育兒童經(jīng)濟(jì)成本和機(jī)會(huì)成本的日益升高，越來(lái)越明顯的悖論是，養(yǎng)育成本承擔(dān)者與養(yǎng)育受益者背離，老年保障成本持續(xù)社會(huì)化與撫育后代成本仍然個(gè)體化背離，從而出現(xiàn)了養(yǎng)育成本家庭化與養(yǎng)育收益社會(huì)化的矛盾。要化解這種矛盾，關(guān)鍵在于國(guó)家不應(yīng)將育兒完全視為家庭的私人責(zé)任，而是應(yīng)當(dāng)通過(guò)社會(huì)立法與公共財(cái)政資源的投入來(lái)分擔(dān)家庭的育兒責(zé)任。通過(guò)直接對(duì)新生兒童發(fā)放津貼，可以降低家庭因?yàn)樯袨槎鴮?dǎo)致的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)?；诖耍聡?guó)《社會(huì)法典》第1編第6條明確規(guī)定兒童津貼屬于家庭負(fù)擔(dān)平衡措施的重要部分。同樣，日本《兒童津貼法》也在第1條明確了該法的立法目的在于，通過(guò)對(duì)正在養(yǎng)育兒童者支付兒童津貼，“在維持家庭生活的穩(wěn)定做貢獻(xiàn)之同時(shí)”，“有助于未來(lái)社會(huì)的擔(dān)當(dāng)者即兒童健全成長(zhǎng)和資質(zhì)提高”。

2.緩解兒童貧困，保障兒童權(quán)利

從兒童自身的立場(chǎng)與視角來(lái)看，相較于成人，兒童貧困具有多項(xiàng)特征：其一，就貧困的原因而言，兒童因其無(wú)工作能力，無(wú)力靠自身力量存活，所以其落入貧困風(fēng)險(xiǎn)較成人大，且兒童無(wú)從選擇父母與家庭，落入貧困也不能歸咎于努力不夠或人力資本等自身因素，其貧困處境均是伴隨著大人或家庭而來(lái)，更無(wú)法控制或改善其經(jīng)濟(jì)環(huán)境；其二，就影響層面而言，貧困不僅影響兒童的當(dāng)下福祉，更對(duì)未來(lái)健康、身心發(fā)展、社會(huì)參與等產(chǎn)生長(zhǎng)期累積性的影響，甚至使貧困在世代間轉(zhuǎn)移，成為一種循環(huán);其三，兒童影響和參與社會(huì)公共事務(wù)的能力極為有限，兒童缺乏選舉權(quán)，參與政治進(jìn)程與社會(huì)立法的機(jī)會(huì)有限，使得他們?cè)谏鐣?huì)保障領(lǐng)域的聲音和利益處于特別脆弱的地位。正基于此，如今貧困越來(lái)越集中于多子女的家庭，多子女單親家庭的貧困率尤其高。貧困對(duì)兒童發(fā)展非常不利，它不僅與一系列負(fù)面兒童結(jié)果相關(guān)，包括死亡率增加、受傷和虐待風(fēng)險(xiǎn)增加、疾病發(fā)病率升高等，也會(huì)影響兒童的總體生活機(jī)會(huì)。研究數(shù)據(jù)顯示，兒童貧困率最低的是兒童福利政策最完善的瑞典(8.94%)，其次是較為完善的法國(guó)(11.46%)，而相對(duì)欠完善的美國(guó)和西班牙兒童貧困率都超過(guò)了20%，遠(yuǎn)高于OECD各國(guó)平均水平(13.12%)。

有鑒于此，聯(lián)合國(guó)1989年11月20日通過(guò)的《兒童權(quán)利公約》除了清楚闡述兒童基本權(quán)利的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵外，更強(qiáng)調(diào)了政府的適時(shí)介入：各國(guó)應(yīng)當(dāng)采取立法及一切措施，確保兒童在生存、發(fā)展、參與、受到保障等各方面享有平等權(quán)利，且所有關(guān)于兒童的事務(wù)，均需以兒童的最佳利益為考量。該公約第26條第1款明確規(guī)定了兒童福利權(quán)，即“兒童享有各種社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)津貼、福利服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、住宅等福利權(quán)益”，由此可見兒童經(jīng)濟(jì)安全的保障是兒童福利權(quán)的內(nèi)涵范疇。第27條第3款規(guī)定兒童生活水準(zhǔn)，即“締約國(guó)應(yīng)依照本國(guó)條件并在其能力范圍內(nèi)，應(yīng)采取適當(dāng)措施幫助父母或其他照顧兒童的人實(shí)現(xiàn)此項(xiàng)權(quán)利，并在需要時(shí)提供必要之物質(zhì)援助與支助措施，特別是針對(duì)營(yíng)養(yǎng)、衣物和住房方面”。深入探究，不難發(fā)現(xiàn)，公約賦予了兒童取得法律上個(gè)人權(quán)利之主體地位，即“兒童福利權(quán)是每一個(gè)兒童固有的權(quán)利，無(wú)論其貧弱富貴與否”，以凸顯國(guó)家對(duì)兒童經(jīng)濟(jì)安全的保障。換言之，兒童福利理念的發(fā)展深植于對(duì)兒童人權(quán)的保障。從兒童權(quán)利保障的角度推進(jìn)國(guó)家分擔(dān)家庭養(yǎng)育責(zé)任，可以使兒童能夠獲得相應(yīng)的福利服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展。例如，根據(jù)荷蘭《兒童相關(guān)補(bǔ)助法》的規(guī)定，在兒童出生后，該家庭可至社會(huì)保險(xiǎn)銀行申請(qǐng)賬戶，兒童津貼會(huì)直接將給付金額存入該賬戶。同樣，英國(guó)的法規(guī)規(guī)定：從2005年4月開始，2003年9月后出生的每一個(gè)新生兒童將獲得一個(gè)賬戶，所有兒童將得到至少250英鎊的開戶存款，低收入家戶的兒童可以獲得500英鎊，家人和親友可以做額外存款，存款直到兒童18歲成年后才可以動(dòng)用，以用作大學(xué)費(fèi)用或購(gòu)置房產(chǎn)。

3.推進(jìn)性別平等，解決女性就業(yè)與顧家的兩難困境

正如女性主義理論學(xué)者芮塔(Rita)所言，“女性被認(rèn)為缺乏專業(yè)技能，分化程度也不如男性，她們所處的環(huán)境就是家庭和家庭關(guān)系的細(xì)網(wǎng)，具備生育能力的她們被認(rèn)為與自然的聯(lián)系更緊密”，因此社會(huì)上流行的刻板印象是將女性的社會(huì)角色視為妻子和母親。女性需要負(fù)責(zé)創(chuàng)造人類生命，然后她就得在家照顧這個(gè)生命，由此便與家務(wù)聯(lián)系了起來(lái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)女性無(wú)償家務(wù)和照顧付出的時(shí)間是男性的2.6倍。全球平均而言，疫情期間女性比男性多負(fù)擔(dān)了3倍時(shí)間的家庭照顧工作。然而，由于無(wú)薪資報(bào)酬的家務(wù)勞動(dòng)和育兒照料不被視為生產(chǎn)性的工作，使得以家務(wù)為中心的女性常常被指責(zé)為沒有工作、不夠可靠、“游手好閑”的依賴者，甚至更嚴(yán)重的二等經(jīng)濟(jì)公民。在這個(gè)意義上，女性無(wú)償?shù)募覄?wù)勞動(dòng)和育兒照料是性別不平等的核心議題。隨著女性勞動(dòng)參與率的不斷提高，女性不得不面臨生產(chǎn)與再生產(chǎn)的沖突，正是在這種沖突下，女性經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的雙重性逐漸被看見：一是身為工作生產(chǎn)者，通過(guò)勞動(dòng)對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)有所貢獻(xiàn)；二是通過(guò)生養(yǎng)子女的再生產(chǎn)活動(dòng)，對(duì)未來(lái)世代的經(jīng)濟(jì)有所貢獻(xiàn)。因此，通過(guò)立法實(shí)施兒童津貼的目的，當(dāng)然也涉及推進(jìn)女性平等權(quán)利地位的調(diào)整，即兒童津貼也是對(duì)女性無(wú)償家務(wù)勞動(dòng)的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。提供照顧是人性中溫柔、美好、豐富的一部分。從事這項(xiàng)重要工作的無(wú)私奉獻(xiàn)者，除了應(yīng)當(dāng)獲得了大量的口惠外，也應(yīng)當(dāng)獲得經(jīng)濟(jì)、個(gè)人和職業(yè)成果方面的實(shí)質(zhì)保障。循此邏輯，兒童津貼若狹隘地在“提升生育率”的范疇去討論國(guó)家對(duì)育兒責(zé)任的承擔(dān)，將兒童津貼視為一種“催生劑”，這顯然對(duì)中高收入的女性和家庭的作用微乎其微，因?yàn)閷?duì)此類群體而言，更重要的是勞動(dòng)與家務(wù)的平衡。雖然解決女性勞動(dòng)與家務(wù)的兩難困境，需要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)和社會(huì)保障制度中的多種政策配套一起實(shí)施才有效果，但通過(guò)兒童津貼來(lái)承認(rèn)女性生養(yǎng)子女對(duì)未來(lái)世代的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，而不僅僅是將兒童津貼視為“催生劑”，這是女性友好型社會(huì)立法的重要一環(huán)。

4.兒童津貼在法理上是撫養(yǎng)權(quán)利人的請(qǐng)求權(quán)

兒童福祉不僅關(guān)系到兒童權(quán)利保護(hù)和兒童個(gè)人未來(lái)的發(fā)展，還關(guān)系到一國(guó)社會(huì)文明程度和社會(huì)安全穩(wěn)定。兒童的養(yǎng)育主要依賴于家庭功能的維系，由于家庭這一社會(huì)基本組織在自然形成過(guò)程中已經(jīng)發(fā)展出親屬撫養(yǎng)、經(jīng)濟(jì)互助等家庭核心功能，使得后來(lái)興起的國(guó)家立法與政策，雖以家庭及兒童權(quán)利保障為目的，但整體規(guī)劃上不能由國(guó)家取代父母與家庭的功能，而只能支持與補(bǔ)償它。循此邏輯，許可兒童津貼的給付原因乃在于父母對(duì)子女提供撫養(yǎng)，兒童津貼的作用則在于強(qiáng)化父母作為撫養(yǎng)義務(wù)人的撫養(yǎng)能力，提高父母的經(jīng)濟(jì)所得而強(qiáng)化其法律上的撫養(yǎng)給付能力。這也就意味著兒童津貼實(shí)質(zhì)上是撫養(yǎng)權(quán)利人的請(qǐng)求權(quán)，即兒童撫育權(quán)利人有直接請(qǐng)求國(guó)家積極作為的權(quán)利。因此，兒童津貼的給付權(quán)利人是實(shí)際撫養(yǎng)的提供者，這也是為何繼父母、祖父母或養(yǎng)育機(jī)構(gòu)可以向國(guó)家請(qǐng)求領(lǐng)取兒童津貼的原因，因?yàn)樗麄儗?shí)際上提供了子女的撫養(yǎng)。此外，根據(jù)德國(guó)《社會(huì)法典》第1編第48條第2項(xiàng)的規(guī)定，雖然兒童津貼為撫養(yǎng)權(quán)利人的請(qǐng)求權(quán)，但這卻是用于對(duì)子女的撫養(yǎng)，因此當(dāng)父母違反撫養(yǎng)義務(wù)時(shí)，其子女則可以要求將兒童津貼的支付歸給自己。

三、我國(guó)兒童津貼立法的問(wèn)題檢視

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)兒童福利的責(zé)任分擔(dān)大致經(jīng)歷了“去家庭化”到“再家庭化”的過(guò)程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，家庭的部分職能被國(guó)家化的“單位”所取代，使得我國(guó)“社會(huì)主義大家庭”的特征明顯，在“去家庭化”的政策下國(guó)家通過(guò)工作單位在城市建立了較為完善的托育機(jī)構(gòu)，兒童養(yǎng)育責(zé)任已經(jīng)部分社會(huì)化。改革開放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，我國(guó)福利體制更加偏向自由主義模式，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立的公益性托育機(jī)構(gòu)逐漸走向市場(chǎng)化，兒童養(yǎng)育責(zé)任出現(xiàn)“再家庭化”現(xiàn)象。在這樣的背景下，我國(guó)兒童津貼作為分擔(dān)家庭育兒責(zé)任的一項(xiàng)重要制度，并未受到立法者的重視。目前，我國(guó)兒童津貼的法律制度仍在起步階段，尚未形成分擔(dān)家庭養(yǎng)育責(zé)任、保障兒童權(quán)利、促進(jìn)性別平等的立法理念，并明顯存在碎片化、殘補(bǔ)式以及以老年人群體為中心的缺陷。

1.我國(guó)兒童津貼的立法現(xiàn)狀：碎片化、殘補(bǔ)式色彩濃厚

我國(guó)尚未有與兒童養(yǎng)育責(zé)任社會(huì)化直接相關(guān)的綜合性法律規(guī)范，現(xiàn)有的針對(duì)兒童福利的社會(huì)立法主要分散在義務(wù)教育、困境兒童支援、兒童醫(yī)療保障和父母生育假、生育保險(xiǎn)上。換言之，我國(guó)兒童福利立法存在明顯的碎片化問(wèn)題，缺乏專門統(tǒng)一的法律規(guī)范，主要體現(xiàn)在：其一，我國(guó)尚未有專門的兒童津貼法或兒童津貼條例，與兒童津貼相關(guān)的規(guī)定分散在《未成年人保護(hù)法》、《人口與計(jì)劃生育條例》、《社會(huì)救助暫行辦法》和民政部發(fā)布的《關(guān)于制定孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的通知》(以下簡(jiǎn)稱《孤兒養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的通知》)等法律規(guī)范與社會(huì)政策之中，多表現(xiàn)為效力層級(jí)低的部門規(guī)章或規(guī)范性文件，行政法規(guī)與法律規(guī)范寥寥無(wú)幾；其二，分散在各法律政策中的兒童津貼大多為概括性、原則性條款，實(shí)際操作性較差；其三，由于兒童權(quán)利理念尚未在我國(guó)兒童津貼法律制度中獲得明確規(guī)定與宣誓，使得國(guó)家提供兒童津貼更多屬于恩惠與施舍的性質(zhì)。

從相關(guān)法律規(guī)范和政策文件的具體內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)兒童津貼僅僅面向特殊困境的兒童和家庭，其受益對(duì)象和方式具有明顯的殘補(bǔ)性和選擇性，并多與社會(huì)救助制度混雜在一起。英國(guó)學(xué)者蒂特穆斯(Titmuss)曾將社會(huì)福利制度區(qū)分為殘補(bǔ)式(residual)與制度式(institutional)，前者指國(guó)家僅有在家庭或市場(chǎng)失靈時(shí)才介入，也即將福利給付的對(duì)象限制在特定事故與條件下的社會(huì)人群，欲獲得福利必須通過(guò)資產(chǎn)調(diào)查等法定門檻；后者則將給付范圍涵蓋整體所欲保障的對(duì)象而具備普惠性。對(duì)照而言，我國(guó)兒童津貼法律政策并未形成普惠性的制度模式，也正因此常常有被批判為國(guó)家責(zé)任介入不足的窘境。我國(guó)兒童津貼法制的雛形一般可追溯至1982年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》，其中明確提及“發(fā)給獨(dú)生子女保健費(fèi)”、“為獨(dú)生子女家庭實(shí)施必要的獎(jiǎng)勵(lì)”。隨后，2009年民政部發(fā)布《孤兒養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的通知》以及2010年民政部、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費(fèi)的通知》，標(biāo)志著我國(guó)開始建立了由中央財(cái)政支持的孤兒津貼措施。2012年民政部、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于發(fā)放艾滋病病毒感染兒童基本生活費(fèi)的通知》，表明我國(guó)在孤兒津貼的基礎(chǔ)上進(jìn)一步建立了艾滋病病毒感染兒童津貼措施。一年后，民政部發(fā)布《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，將兒童全體劃分為四個(gè)層次，即孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童，并據(jù)此劃分標(biāo)準(zhǔn)來(lái)拓寬我國(guó)兒童津貼的覆蓋范圍。目前，從各試點(diǎn)地的實(shí)踐來(lái)看，基本上局限在孤兒和困境兒童這兩類群體，且具有明顯的救助性和選擇性。換言之，對(duì)于這兩類兒童群體而言，其兒童津貼給付的領(lǐng)取需要預(yù)先審查，給付請(qǐng)領(lǐng)者必須提供孤兒證明、家庭收入證明等相關(guān)材料。然而，在殘補(bǔ)性、救助性的制度模式中，一個(gè)被我國(guó)立法者與決策者忽視的重要問(wèn)題是，如何具體認(rèn)定困境兒童及困境家庭兒童。舉例來(lái)說(shuō)，單親困境家庭在申請(qǐng)救助性的兒童津貼時(shí)，是否要計(jì)算其前配偶的資產(chǎn)及收入，如果計(jì)算則往往會(huì)導(dǎo)致不符合低收入或困境家庭的標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，殘補(bǔ)性、選擇性的兒童津貼立法模式往往有許多限制，需要以特定對(duì)象或資產(chǎn)調(diào)查為前提，其認(rèn)定的程序與方式，向來(lái)會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議。不得不說(shuō)，從立法者與決策者對(duì)諸如此類基礎(chǔ)性問(wèn)題的忽視也可以看出，我國(guó)兒童津貼立法亟待完善與落實(shí)。

2.成因分析：社會(huì)保障立法以老年人為中心，忽視兒童利益

改革開放以來(lái)，我國(guó)逐漸建構(gòu)了以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障制度，社會(huì)保障立法一直以老年人群體為中心，目的是在社會(huì)變遷及家庭功能式微的情況下確保老年人能夠安享晚年。隨著我國(guó)人口老齡化程度日益加深，老年人的經(jīng)濟(jì)安全和醫(yī)療衛(wèi)生成為社會(huì)保障的關(guān)照重點(diǎn)，立法及財(cái)政資源向老年人傾斜分配的模式更加凸顯。從近三年的《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》來(lái)看，2018年末城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入51168億元，基金支出44645億元；2019年末城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入52919億元，基金支出49228億元；2020年末城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入44376億元，基金支出51301億元。這些數(shù)據(jù)表明，以分擔(dān)老年人晚年經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)為主要目標(biāo)的養(yǎng)老保險(xiǎn)在社會(huì)保障體系中占據(jù)重要地位，且其基金支出逐年加大，基金收不抵支的情況逐漸凸顯。反觀我國(guó)兒童，赤裸裸的來(lái)到這個(gè)世界，他們比社會(huì)上的其他群體更容易受到經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的影響。由經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的貧困并非源于兒童自身，而是源于其自身無(wú)法控制的家庭經(jīng)濟(jì)匱乏所致。這種無(wú)法歸咎于自身因素的經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)人口，卻無(wú)普惠式基本經(jīng)濟(jì)安全保障，而多以資產(chǎn)調(diào)查為前提、以家庭為單位的經(jīng)濟(jì)扶助措施來(lái)回應(yīng)。從相關(guān)的法律政策來(lái)看，國(guó)家對(duì)兒童撫育責(zé)任的承擔(dān)，除了在義務(wù)教育方面，總體非常欠缺。

以老年人為中心的社會(huì)保障立法，不僅嚴(yán)重忽視了兒童利益，也切斷了兒童與老年人之間的代際契約。若無(wú)意外，每個(gè)人都會(huì)經(jīng)歷幼年、中年與老年，所以中年人也預(yù)期他自己在老年時(shí)可以得到當(dāng)期年輕人的奉養(yǎng)。換言之，依循這樣的生命發(fā)展路徑，社會(huì)成員中的每個(gè)人從成長(zhǎng)學(xué)習(xí)、工作養(yǎng)家、結(jié)婚生子、養(yǎng)育成人到老年退休等人生經(jīng)歷均大致相同，隨著時(shí)間的推移，即使在工作期間為他人付出較多，年老體衰時(shí)一樣可獲得社會(huì)保障制度的支持，從而確保個(gè)人晚年時(shí)不至于陷入經(jīng)濟(jì)不安的風(fēng)險(xiǎn)中。因此，在這一代際契約中，中年世代是扶助幼年世代和老年世代義務(wù)的履行者，老年世代是曾經(jīng)的義務(wù)履行者，而幼年世代是將來(lái)的義務(wù)履行者。

循此邏輯，我國(guó)社會(huì)保障立法以老年人福利為中心，也就意味著，在代際契約的一端，絕大部分的撫養(yǎng)老年世代的責(zé)任將由集體承擔(dān)，而在代際契約的另一端，絕大部分的養(yǎng)育后來(lái)世代的責(zé)任則是由家庭私人承擔(dān)，這顯然加劇了代際之間的分配不公，對(duì)家庭養(yǎng)育后來(lái)世代有著顯著的負(fù)面影響。以我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第15條養(yǎng)老保險(xiǎn)金構(gòu)成為例，其主要考慮個(gè)人繳費(fèi)工資、累計(jì)繳費(fèi)年限、當(dāng)?shù)芈毠て骄べY、城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命等因素，卻沒有考慮個(gè)人撫育兒童的數(shù)量。然而，兒童才是未來(lái)支撐整個(gè)社會(huì)保障制度財(cái)務(wù)以及未來(lái)產(chǎn)能的納稅人與生產(chǎn)者，源源不斷的新生代才是社會(huì)保障制度得以永續(xù)發(fā)展的前提。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)這種切斷代際互助、顯失代際公平的運(yùn)作邏輯，并未強(qiáng)調(diào)國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)撫育后來(lái)世代的責(zé)任。尤其是在人口老齡化背景下，國(guó)家向老年人轉(zhuǎn)移財(cái)政的壓力增大，新生世代的兒童往往一出生就面臨巨大的養(yǎng)老債務(wù)。如果在社會(huì)保障制度中完全不考慮兒童福利問(wèn)題，就等于將此生命周期的所得再分配斬?cái)嗔硪欢?，最后?dǎo)致制度難以按照此邏輯運(yùn)轉(zhuǎn)。

因此，正是這種以老年人為中心的社會(huì)保障立法模式，賦予了家庭最大的份額去承擔(dān)育兒責(zé)任，使得育兒津貼的法制碎片化問(wèn)題明顯，僅選擇性地針對(duì)特殊困境兒童提供津貼，普惠性的措施相當(dāng)薄弱，國(guó)家責(zé)任在普惠性的育兒事務(wù)中明顯缺失。社會(huì)保障立法更加傾斜保障老年人的經(jīng)濟(jì)安全，但卻沒有對(duì)兒童津貼等兒童養(yǎng)育提供實(shí)質(zhì)且普遍的規(guī)定，社會(huì)共識(shí)仍然停留在“兒童只是父母的孩子，而并非社會(huì)的孩子”層面。

四、完善我國(guó)兒童津貼立法的具體建議

毋庸諱言，通過(guò)立法來(lái)建構(gòu)我國(guó)兒童津貼制度是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，絕非一朝一夕能完成的事業(yè)。然而，為了保障兒童權(quán)利，緩解照顧赤字，提高生育率，促進(jìn)社會(huì)保障制度永續(xù)發(fā)展，我國(guó)應(yīng)當(dāng)努力推動(dòng)兒童養(yǎng)育“去家庭化”，及早通過(guò)立法來(lái)建構(gòu)和完善我國(guó)的兒童津貼制度，從而將國(guó)家責(zé)任轉(zhuǎn)化為法律上的權(quán)利義務(wù)規(guī)范，緩解日益增長(zhǎng)的兒童福利需求與兒童津貼立法滯后之間的矛盾?！傲挤ㄊ巧浦沃疤帷保瑥挠蛲鈬?guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大多數(shù)工業(yè)國(guó)家都出臺(tái)了全國(guó)性的立法。如英國(guó)1945年頒布《家庭補(bǔ)貼法》，規(guī)定第二個(gè)孩子以后的每個(gè)孩子可以獲得家庭補(bǔ)貼，1975年則出臺(tái)了專門的《兒童津貼法》，以兒童津貼取代了以往的家庭補(bǔ)貼；德國(guó)1954年聯(lián)邦家庭事務(wù)部開始出臺(tái)兒童津貼法規(guī)，向就業(yè)家庭第三個(gè)及之后的孩子發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼，1961年擴(kuò)大到每個(gè)家庭的第二個(gè)孩子，1964年通過(guò)專門的《兒童津貼法》，兒童津貼自此完全由聯(lián)邦財(cái)政籌資。事實(shí)證明，兒童津貼立法越完善的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)狀況越好，社會(huì)也更加穩(wěn)定，如在歐洲國(guó)家中兒童津貼法制更完備的英國(guó)、瑞典、法國(guó)等國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況要明顯好于兒童津貼法制較差的葡萄牙、意大利、希臘和西班牙。就我國(guó)而言，在近期，國(guó)務(wù)院應(yīng)啟動(dòng)兒童津貼立法，及早出臺(tái)《兒童津貼條例》，確保兒童福利權(quán)利實(shí)現(xiàn)以及國(guó)家財(cái)政在兒童福利領(lǐng)域中的轉(zhuǎn)移支付有法可依。待時(shí)機(jī)成熟，可以以《兒童津貼條例》為基礎(chǔ)，推動(dòng)全國(guó)人大及其常委會(huì)出臺(tái)《兒童福利法》，從而在我國(guó)建構(gòu)起完整的兒童福利法律體系。就目前而言，為確?！秲和蛸N條例》的可行性和相關(guān)規(guī)則的實(shí)施效果，應(yīng)重點(diǎn)從立法目的、給付對(duì)象、給付水準(zhǔn)與財(cái)源籌措等方面進(jìn)行深入探討。

1.立法目的：以保障兒童權(quán)利、促進(jìn)兒童發(fā)展為主

毫無(wú)疑問(wèn)，在育兒保障和生育支援方面立法先行是世界各國(guó)普遍遵循的原則。面對(duì)我國(guó)當(dāng)下家庭育兒成本日益攀升、生育率持續(xù)走低的社會(huì)背景，出臺(tái)專門的《兒童津貼條例》具有一定的緊迫性和現(xiàn)實(shí)性，應(yīng)當(dāng)說(shuō)對(duì)于這一點(diǎn)，立法者和社會(huì)各界均較容易達(dá)成共識(shí)。在此基礎(chǔ)上，首先應(yīng)明確的是我國(guó)《兒童津貼條例》這一行政法規(guī)的立法目的為何？國(guó)家通過(guò)立法實(shí)施兒童津貼往往具有基本的預(yù)設(shè)目的和潛在的價(jià)值觀，從而指引一種明確的改革方向，讓人們能按圖索驥地透過(guò)一個(gè)步驟接一個(gè)步驟的社會(huì)改革，建立一套符合兒童利益的社會(huì)保障制度。

從前面的分析來(lái)看，國(guó)家提供兒童津貼給付具有多重理論邏輯內(nèi)涵，包括分擔(dān)家庭育兒責(zé)任、保障兒童權(quán)利以及推動(dòng)性別平等等方面。因此，兒童津貼立法目的主要可以從兒童發(fā)展和促進(jìn)生育兩個(gè)視角予以考慮。兒童發(fā)展視角的兒童津貼側(cè)重于保障兒童的福利權(quán)和發(fā)展權(quán)，而單純生育視角的兒童津貼則側(cè)重于通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)來(lái)提高社會(huì)生育率，具有較濃厚的工具色彩。本文認(rèn)為保障兒童權(quán)利、促進(jìn)兒童發(fā)展應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)兒童津貼法的主要目的，理由在于：其一，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的兒童津貼法出臺(tái)于20世紀(jì)50—80年代，兒童權(quán)利和兒童發(fā)展并未受到過(guò)多關(guān)注，其主要從分擔(dān)家庭育兒責(zé)任、促進(jìn)生育率以增加后來(lái)世代勞動(dòng)力的視角而推行相關(guān)立法。其二，隨著20世紀(jì)80年代社會(huì)投資理念的興起，兒童津貼逐漸成為一種緩解兒童貧困、保障兒童權(quán)利的重要福利法制。1989年末聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》的通過(guò)標(biāo)志著社會(huì)福利開始從國(guó)家和家長(zhǎng)福祉的視角轉(zhuǎn)向兒童福祉本身，由此此前被邊緣化的兒童群體的社會(huì)保障立法得以迅速擴(kuò)展，兒童福利逐漸成為社會(huì)保障立法的中心議題。正基于此，越來(lái)越多學(xué)者認(rèn)為兒童津貼之所以被如此命名，原因即在于兒童被視為現(xiàn)金轉(zhuǎn)移的潛在受益人。其三，直接以分擔(dān)家庭育兒責(zé)任為主要立法目的，不僅不足以提高生育率，甚至有將兒童津貼視為“催生劑”的嫌疑，容易導(dǎo)致育兒成為父母與家庭的成本效益計(jì)算，忽視兒童自身的權(quán)利與發(fā)展。其四，社會(huì)法治國(guó)時(shí)代推崇的確權(quán)立法定位于強(qiáng)調(diào)主體權(quán)利的確立及其保障制度的完善，兒童津貼立法應(yīng)落實(shí)的是對(duì)兒童權(quán)利的保障。將保障兒童權(quán)利、促進(jìn)兒童發(fā)展作為兒童津貼的主要立法目的，事實(shí)上并不排斥家庭育兒責(zé)任的社會(huì)化，相反，從兒童權(quán)利和兒童發(fā)展的視角同樣也能推導(dǎo)國(guó)家應(yīng)當(dāng)分擔(dān)家庭育兒責(zé)任。不僅如此，從兒童權(quán)利保障推進(jìn)我國(guó)兒童津貼立法，更能推動(dòng)我國(guó)兒童津貼從殘補(bǔ)式轉(zhuǎn)向普惠式，并服務(wù)于全體兒童的自由全面發(fā)展。其五，在確立兒童津貼法的立法目的時(shí)還應(yīng)當(dāng)特別注重性別平等問(wèn)題，雖然保障兒童權(quán)利、促進(jìn)兒童發(fā)展這一立法目的難以直接涵蓋性別平等問(wèn)題，但在具體的條文設(shè)計(jì)中可以對(duì)此進(jìn)行回應(yīng)。例如，目前世界各國(guó)計(jì)劃都以母親為兒童津貼的領(lǐng)取對(duì)象，主要原因是研究顯示相對(duì)父親而言，母親更容易將錢花在兒女身上。不僅如此，以母親為領(lǐng)取對(duì)象，也是兒童津貼法對(duì)女性所承擔(dān)照顧責(zé)任予以肯定、推動(dòng)性別平等的體現(xiàn)。

2.給付對(duì)象：從殘補(bǔ)性邁向普惠性

兒童津貼有殘補(bǔ)性和普惠性之分。除美國(guó)為代表的少數(shù)國(guó)家實(shí)施殘補(bǔ)性、選擇性的兒童津貼外，大部分OECD國(guó)家實(shí)施的都是普惠性的兒童津貼。究其緣由，普惠性兒童津貼可以省去申請(qǐng)或?qū)彶榈刃姓绦?，比起殘補(bǔ)性給付，可以讓更多的孩子，尤其是中低收入家庭的孩子受惠。不僅如此，普惠性兒童津貼與保障兒童權(quán)利、促進(jìn)兒童發(fā)展的立法目的更加相符，因?yàn)闅堁a(bǔ)性給付往往因父母的婚姻關(guān)系或就業(yè)及所得狀況，需要重新認(rèn)定或停止等程序，其是從家長(zhǎng)利益而非從兒童利益的立場(chǎng)出發(fā)，對(duì)保障兒童的經(jīng)濟(jì)安全而言效率較低。在我國(guó)邁向普惠性兒童津貼立法模式的過(guò)程中，一個(gè)必須考量的問(wèn)題是領(lǐng)取兒童津貼的年齡上限。聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》所定義的兒童為年齡未滿18歲者，因此多數(shù)OECD國(guó)家兒童津貼的領(lǐng)取年齡上限基本在16—18歲這一范圍，如果18歲以上仍在就學(xué)，大多數(shù)國(guó)家都會(huì)延長(zhǎng)兒童的受益年齡。例如，德國(guó)將兒童津貼的年齡上限定為18歲，但如果孩子繼續(xù)接受高等教育，兒童津貼的請(qǐng)領(lǐng)年齡上限可以延至25歲。與聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》的規(guī)定一致，我國(guó)《未成年人保護(hù)法》也將未成年人定義為未滿18歲者，因此為保持法律體系的連貫一致性，兒童津貼立法也應(yīng)當(dāng)如此規(guī)定。不過(guò)考慮到我國(guó)目前的財(cái)力和立法的實(shí)操性，可以采取循序漸進(jìn)的方式，在短期內(nèi)應(yīng)優(yōu)先保障0—3歲的學(xué)前兒童，條件適宜時(shí)其覆蓋范圍可從0—3歲逐漸擴(kuò)展到0—18歲。

3.給付水準(zhǔn)：主要與兒童數(shù)量掛鉤

從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，兒童津貼給付水準(zhǔn)的差異，與兒童年齡及數(shù)量(或胎次)關(guān)聯(lián)性最高，與父母和家庭經(jīng)濟(jì)所得相關(guān)性較弱。丹麥兒童津貼給付水準(zhǔn)主要與兒童年齡相關(guān)，2013年丹麥家中每位0—2歲兒童可領(lǐng)取每季542歐元的兒童津貼；3—6歲兒童每季429歐元；7—14歲兒童每季338歐元；15—17歲兒童可領(lǐng)取每月113歐元。德國(guó)、瑞典、英國(guó)等大多數(shù)國(guó)家的兒童津貼給付水準(zhǔn)則主要與兒童數(shù)量相關(guān)。以德國(guó)為例，根據(jù)《聯(lián)邦福利法》的規(guī)定，兒童津貼每月支付金額的確定，取決于其權(quán)利人所撫養(yǎng)的子女人數(shù)，支付金額隨被考量的子女人數(shù)而增加。依此，2019年德國(guó)對(duì)于第一個(gè)與第二個(gè)兒童支付204歐元的兒童津貼，對(duì)于第三個(gè)兒童219歐元，對(duì)于第四個(gè)以及每一個(gè)再新生的兒童則為235歐元。兒童津貼的數(shù)額隨著所增加的兒童人數(shù)而提升 通常而言，兒童津貼的給付數(shù)額會(huì)隨著子女?dāng)?shù)增加而遞增，但法國(guó)的兒童津貼給付數(shù)額在第五名子女后則開始遞減。參見劉中一的研究。，顯示了國(guó)家責(zé)任對(duì)父母所負(fù)擔(dān)育兒責(zé)任的增加。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，除了兒童年齡及數(shù)量外，兒童津貼的給付水準(zhǔn)與父母及家庭經(jīng)濟(jì)所得關(guān)聯(lián)性不大，其相關(guān)性主要體現(xiàn)在：當(dāng)兒童處于低收入家庭時(shí)，可以對(duì)其所領(lǐng)取的津貼水準(zhǔn)予以適當(dāng)提高。就我國(guó)而言，兒童津貼給付水準(zhǔn)的立法考量也應(yīng)以兒童數(shù)量為重點(diǎn)。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，可以以當(dāng)?shù)貎和畛杀镜?0%、40%和50%的標(biāo)準(zhǔn)分別對(duì)一孩、二孩和三孩按月發(fā)放生活津貼，比例則可以隨著生活成本的提高而提高。不過(guò)，由于目前我國(guó)仍是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，與發(fā)達(dá)國(guó)家仍有不小的差距，兒童津貼的具體給付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)符合我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。據(jù)此，有學(xué)者在將發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)定的兒童津貼標(biāo)準(zhǔn)按照人均GDP水平的差距進(jìn)行折算，并考量我國(guó)各地最低工資標(biāo)準(zhǔn)的情況下，認(rèn)為我國(guó)兒童津貼給付水準(zhǔn)可以分為每月100元、150元和200元三個(gè)檔次。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種初期較低標(biāo)準(zhǔn)的給付與我國(guó)社會(huì)福利制度一貫堅(jiān)持的“低水平起步”和“摸著石頭過(guò)河”的理念相符。

4.財(cái)源籌措：以一般稅收為主要財(cái)源

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，給付兒童津貼爭(zhēng)議最大、牽涉最廣的是財(cái)源籌措問(wèn)題，這一問(wèn)題不是簡(jiǎn)單的法條增訂就能了事，它還涉及整個(gè)國(guó)家的賦稅體系、預(yù)算配置與所得再分配等問(wèn)題，因而需要更詳細(xì)的討論。從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，兒童津貼的資金來(lái)源主要分為兩種，即稅收和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。對(duì)于支持通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)來(lái)支付兒童津貼的人來(lái)說(shuō)，他們的立場(chǎng)主要在于：將育兒視為支出增加的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)事故，在每個(gè)“老年給付”的社會(huì)保險(xiǎn)制度中，增加一個(gè)“育兒給付”，不僅可以凝聚“兒童是社會(huì)之子”的共識(shí)，更可不像國(guó)家財(cái)政壓力那么大而能有較大的給付水準(zhǔn) 該方案具體如下：將兒童補(bǔ)貼吸收到基礎(chǔ)年金中，作為受給要件設(shè)立期間要件，廢止收入限制，在此基礎(chǔ)上，提高對(duì)象年齡(至少到義務(wù)教育畢業(yè)為止)，改善給付至具有經(jīng)濟(jì)意義的水準(zhǔn)，特別是就學(xué)前定位為保育補(bǔ)貼，對(duì)其重點(diǎn)予以提高。費(fèi)用由在年金保險(xiǎn)費(fèi)上附加征收的現(xiàn)世代的負(fù)擔(dān)金和公費(fèi)構(gòu)成。參見菊池馨實(shí)的研究。。然而，社會(huì)保險(xiǎn)一般明確要求給付對(duì)象預(yù)先繳納保費(fèi)，否則不具有給付資格，因此存在覆蓋范圍小、受益面窄的問(wèn)題(受益者主要為有穩(wěn)定工作的員工)，不利于兒童津貼制度的發(fā)展。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，除比利時(shí)等少數(shù)國(guó)家外，大部分國(guó)家的兒童津貼的財(cái)務(wù)來(lái)源為稅收而非社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。也就是說(shuō)，在大部分國(guó)家的兒童津貼中，受益者無(wú)須預(yù)先繳費(fèi)即可享有權(quán)利資格。不過(guò)，對(duì)于雇主是否需要繳稅，以充實(shí)兒童津貼的財(cái)源，各國(guó)的實(shí)踐差異較大。法國(guó)、日本、意大利等國(guó)家要求雇主繳稅以專門用作兒童津貼的財(cái)源。以日本為例，該國(guó)《兒童補(bǔ)貼法》第18條第1款及第20條規(guī)定，兒童津貼費(fèi)用由國(guó)家、都道府、市町村及雇主承擔(dān)。日本等國(guó)家導(dǎo)入由企業(yè)主負(fù)擔(dān)兒童補(bǔ)貼財(cái)源的一部分之規(guī)定，其宗旨在于通過(guò)培養(yǎng)承擔(dān)下一代社會(huì)責(zé)任的兒童健全成長(zhǎng)，謀求提高其資質(zhì)，以期實(shí)現(xiàn)維持和確保將來(lái)勞動(dòng)力來(lái)源之效果。與之相反，瑞典、德國(guó)、芬蘭、加拿大、英國(guó)等多數(shù)國(guó)家則采取一般稅收作為兒童津貼的財(cái)源方式，無(wú)須雇主進(jìn)行特別繳稅。

考慮到我國(guó)雇主當(dāng)前沉重的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，以及相較于養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)因受益對(duì)象主要為雇員本人，雇主對(duì)此應(yīng)當(dāng)負(fù)有明確的責(zé)任，而兒童津貼對(duì)雇主責(zé)任的要求則相對(duì)模糊得多，在這些情況下讓雇主承擔(dān)過(guò)多的育兒責(zé)任容易招致雇主的反對(duì)浪潮。因此，我國(guó)兒童津貼的財(cái)源應(yīng)由國(guó)家財(cái)政進(jìn)行撥款補(bǔ)貼，同時(shí)來(lái)自企業(yè)、慈善組織和愛心個(gè)人的捐贈(zèng)也可以成為兒童津貼財(cái)源的重要補(bǔ)充。需要說(shuō)明的是，由于我國(guó)當(dāng)前的國(guó)家財(cái)力較為有限，如果過(guò)于急切地對(duì)兒童津貼進(jìn)行立法，可能會(huì)明顯加重國(guó)家財(cái)政責(zé)任。這也就是說(shuō)，通過(guò)立法明確國(guó)家在兒童津貼方面的給付責(zé)任是要耗費(fèi)大量財(cái)政資源的。從現(xiàn)實(shí)層面而言，我們不能忽視的一個(gè)事實(shí)是國(guó)家財(cái)政的有限性?！邦A(yù)算約束”——經(jīng)濟(jì)學(xué)家如此稱呼——無(wú)處不在。然而，一方面，在人口老齡化和社會(huì)生育率不斷走低的背景下，兒童津貼的重要性逐漸凸顯，兒童津貼作為保障兒童福利權(quán)利和國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一種體現(xiàn)，根據(jù)財(cái)政法定原則，理應(yīng)通過(guò)立法予以規(guī)范化；另一方面，在兒童津貼立法論證過(guò)程中也應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識(shí)到我國(guó)人口規(guī)模大且仍屬于初級(jí)全面小康社會(huì)階段的國(guó)情，兒童津貼給付在短時(shí)間內(nèi)難以做到像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣的水準(zhǔn)，較為可行的是漸進(jìn)式地推進(jìn)和落實(shí)國(guó)家財(cái)政責(zé)任，加快推出針對(duì)0—3歲兒童普惠型的較低水準(zhǔn)的《兒童津貼條例》 有學(xué)者將兒童津貼制度所需的資金規(guī)模和2019年國(guó)家財(cái)政支出規(guī)模相比測(cè)算出，各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)所需的資金量均不會(huì)超過(guò)財(cái)政支出的0.7%，即使是按照高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放兒童津貼，0—3歲兒童和0—3歲的“二孩”兒童所需的資金量也僅為財(cái)政支出的0.64%和0.35%。參見何文炯、王中漢的研究。。

此外，在明確以國(guó)家財(cái)政稅收為我國(guó)兒童津貼的主要財(cái)源后，還需要強(qiáng)調(diào)的是，這種財(cái)源籌措方式涉及育兒責(zé)任的重分配：原先育兒責(zé)任主要是由個(gè)別夫妻通過(guò)養(yǎng)家者與照顧者之間的性別分工來(lái)予以承擔(dān)，但在國(guó)家財(cái)政責(zé)任介入后，雇主甚至所有公民也必須繳納稅費(fèi)以集體方式分擔(dān)社會(huì)上其他“陌生人”的育兒責(zé)任。這也就意味著，一個(gè)家庭必須舍棄對(duì)部分所得的支配，來(lái)回應(yīng)一個(gè)他們可能并不認(rèn)識(shí)的陌生家庭的育兒需求。這樣的舍棄顯然不是單純修法與立法的問(wèn)題，它還涉及一種關(guān)于整個(gè)社會(huì)的人對(duì)于理想社會(huì)的樣貌，究竟存在什么樣共識(shí)的問(wèn)題。因此，兒童津貼財(cái)源籌措相關(guān)的立法及其具體實(shí)施仍需要多學(xué)科進(jìn)一步地合理研究，以最大程度地凝聚育兒責(zé)任集體化的社會(huì)共識(shí)。

五、結(jié)語(yǔ)

問(wèn)渠哪得清如許？為有源頭活水來(lái)。兒童不僅是國(guó)家未來(lái)的主人和將來(lái)的勞動(dòng)力，更是我國(guó)社會(huì)保障制度的源頭與活水。隨著我國(guó)社會(huì)少子化與老齡化問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)峻，社會(huì)保障基金支付壓力持續(xù)攀升。國(guó)家分擔(dān)家庭育兒責(zé)任，不僅從“兒童人權(quán)”的角度來(lái)看是有必要的，而且從社會(huì)保障制度永續(xù)發(fā)展等層面來(lái)看也是值得的。在國(guó)家大力推行三孩政策的背景下，我國(guó)有識(shí)之士應(yīng)當(dāng)都會(huì)同意不應(yīng)將畸高的育兒責(zé)任和沉重的生活壓力完全由父母與家庭承擔(dān)。為此，我國(guó)社會(huì)保障立法應(yīng)當(dāng)增加對(duì)兒童的關(guān)照程度，著力構(gòu)建以兒童津貼為主要內(nèi)容的兒童福利制度，通過(guò)立法促成國(guó)家育兒責(zé)任的真正落實(shí)。本文在闡明兒童津貼立法理論邏輯的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)我國(guó)兒童津貼立法現(xiàn)狀還明顯存在碎片化、殘補(bǔ)式以及以老年人群體為中心的缺陷。在制度的具體建構(gòu)與完善上，本文建議我國(guó)兒童津貼的立法目的應(yīng)當(dāng)以保障兒童權(quán)利、促進(jìn)兒童發(fā)展為核心，給付對(duì)象應(yīng)當(dāng)從殘補(bǔ)性邁向普惠性，給付水準(zhǔn)主要與兒童數(shù)量掛鉤，財(cái)源籌措以一般稅收為主。唯有如此，才能促成我國(guó)兒童津貼立法的現(xiàn)代化，從而更好地保障我國(guó)兒童的福祉。