李強(qiáng)彬 馬丹妮

自村民自治制度落地以來，“自治”承載的民主化預(yù)期與其在鄉(xiāng)村社會中的實踐落差引發(fā)了學(xué)界的廣泛討論，行政力量在村民自治運作過程中如何介入以及如何處理好與自治力量之間的關(guān)系成為理解基層治理的一個基本維度，也是衡量基層政府行政能力和基層群眾自治能力的一個關(guān)鍵維度。正如有學(xué)者指出，村莊治理有行政無自治會陷入無民主的“附屬行政化”僵局，而有自治無行政則會使村莊成為無政府的“世外桃源”。面對制度預(yù)期與現(xiàn)實的實踐運作，推進(jìn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化需要打破“行政”與“自治”之間的二元對立而邁向并行不悖。實際上，只有在基層政權(quán)與鄉(xiāng)村基層群眾自治之間建立有機(jī)聯(lián)結(jié)，重塑行政力量與自治力量之間的整合路徑，才能有效實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)國家與社會、行政與自治、公共理性與個體選擇的有機(jī)融合。在此理路下，如何彌合鄉(xiāng)村治理中“行政”與“自治”之間的張力，進(jìn)而如何實現(xiàn)二者的有效銜接與并行運轉(zhuǎn)就不可避免地成為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的一個重要議題。

一、現(xiàn)有研究回顧

對于如何處理鄉(xiāng)村治理中“行政”與“自治”之間的關(guān)系，代表性的看法主要有三種：一是主張“找回自治”。也就是說，在新環(huán)境下應(yīng)不斷探索村民自治的有效實現(xiàn)形式，尤其是建構(gòu)多層次多類型多樣式的村民自治體系。同時，將弱化行政力量作為激活自治力量的一個重要條件。例如，有研究提出通過弱化行政干預(yù)來給基層群眾自治創(chuàng)造空間，同時也為市場組織和社會組織發(fā)揮社會職能創(chuàng)造空間，強(qiáng)調(diào)基層政府應(yīng)賦予基層自治組織更多的自主權(quán)來使其回歸鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)者角色。二是認(rèn)為“行政”對“自治”的消解是必要的。主要的理由是：基層政府在自治作用有限的情況下，其介入或許難免不損害農(nóng)民，但如果沒有基層政府的介入，甚至那種經(jīng)歷損害之后的希望都無法得到。并且，有研究指出如欲重塑村級組織官僚化的特征與邏輯，勢必將國家政權(quán)建設(shè)著力在基層政權(quán)組織的權(quán)力運作原則與規(guī)則上，使其成為具有治理能力的理性化官僚組織。還有學(xué)者將村民委員會視為既不像自治組織又不像行政組織的畸形組織，認(rèn)為村民自治已經(jīng)走進(jìn)了“死胡同”，強(qiáng)調(diào)推行自治只能制造矛盾與混亂而不能解決中國的基層治理問題。三是主張“行政”與“自治”有效銜接、雙雙增強(qiáng)。對此，徐勇指出村民自治被置于有效治理體系中并不意味著治理和民主是對立的，因為無論是中央還是基層黨組織和政府，其行動的基本依據(jù)都是為了實現(xiàn)最廣大人民的根本利益。從國家基層政權(quán)的鞏固來說，國家基礎(chǔ)權(quán)力的獲得不能滿足于單向度的國家機(jī)構(gòu)和公職人員下鄉(xiāng)以及公共治理規(guī)則下鄉(xiāng)，政府通過基層社會組織和自治能力建設(shè)可以從社會獲得強(qiáng)大的基礎(chǔ)權(quán)力，也可以提升基層行政效力。此外，有學(xué)者提出層級控制與社會動員可以相輔相成，行政控制與社會參與可以通過調(diào)適性社會動員來實現(xiàn)雙雙增強(qiáng)，因為中國的基層政策執(zhí)行已經(jīng)與基層社會治理形成了彼此嵌套。

除了上述三種代表性看法外，以協(xié)商民主來彌合“行政”與“自治”之間的張力，進(jìn)而以此來完善村民自治制度也是一種重要的研究路向。主要的理由是：首先，協(xié)商民主能從價值層面回應(yīng)村民自治受行政干預(yù)的異化問題。趙秀玲對此指出，協(xié)商民主可以通過賦權(quán)于民、培育農(nóng)民的公共意識來讓村民成為鄉(xiāng)村治理主體，進(jìn)而改變“行政權(quán)力支配社會”的鄉(xiāng)村政治文化生態(tài)；章榮君提出，將協(xié)商民主嵌入進(jìn)基層群眾自治能夠有效提升村民自治制度的合法性和基層群眾的理性參與；在張揚金看來，通過強(qiáng)化理性、權(quán)利、責(zé)任與合作，協(xié)商民主能夠有效消解村民自治實踐的價值背離。其次，協(xié)商民主能夠從程序?qū)用娲龠M(jìn)基層群眾自治的規(guī)范化與合理化。在厲有國看來，協(xié)商民主作為一種社會治理機(jī)制嵌入村民自治，可以實現(xiàn)村民自治的重心由選舉民主向“民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”轉(zhuǎn)移；任璐認(rèn)為，協(xié)商民主所倡導(dǎo)的平等主體之間的協(xié)商包含更加豐富的形式與手段，關(guān)注的是相互理解基礎(chǔ)上的妥協(xié)，這能夠使村民自治真正運轉(zhuǎn)起來。

總的來說，在“自治”與“行政”的關(guān)系中，無論是行政優(yōu)先、自治優(yōu)先，還是雙雙增強(qiáng)，都顯示出我國鄉(xiāng)村治理中行政機(jī)制與自治機(jī)制之間的潛在張力與沖突是健全充滿活力的基層群眾自治制度的一大困擾。學(xué)界對于鄉(xiāng)村治理中“行政”與“自治”之間關(guān)系的探討大多以案例研究、歷史考察的方式進(jìn)行，關(guān)注其運轉(zhuǎn)困境與歷史源流，“行政”與“自治”主要被置于分割的、對立的分析框架中予以討論，缺少從一種整體性、系統(tǒng)性的理論視角來剖析“行政”與“自治”的一致性與共進(jìn)的可能性。以協(xié)商民主來完善村民自治的研究多將協(xié)商民主作為應(yīng)對村民自治中暴露出來的種種問題的一種方式和手段，側(cè)重于基層群眾之間的互動，試圖以民主協(xié)商來彌補選舉民主的不足，聚焦的是自治力量的整合而非“行政”與“自治”之間的整合?；诖耍疚膶⑹紫仁崂怼靶姓迸c“自治”之間緊張關(guān)系的結(jié)構(gòu)源流與運作之困，在厘清其癥結(jié)的基礎(chǔ)上，回答二者之間的聯(lián)結(jié)“是什么”和“為什么”的問題；之后，從協(xié)商民主的視角切入，通過構(gòu)造認(rèn)知、倫理、民主功能健全的協(xié)商系統(tǒng)來彌合“行政”與“自治”之間的張力，回答“行政”與“自治”之間的協(xié)調(diào)“該怎么辦”的問題。

二、行政與自治：結(jié)構(gòu)性緊張與運作之困

(一)現(xiàn)代國家與鄉(xiāng)土社會：空間的此消彼長

在討論我國鄉(xiāng)村社會中行政力量與自治力量之間的關(guān)系問題時，現(xiàn)代民主國家的建構(gòu)與中國鄉(xiāng)土社會原生秩序之間的摩擦是無法繞開的。在傳統(tǒng)的國家治理框架下，國家政權(quán)與基層社會之間的互聯(lián)性較低、滲透性較弱，“自治是國家治理的基礎(chǔ)，‘皇權(quán)不下縣’是以鄉(xiāng)村有自治為前提條件的”，國家權(quán)力通過科層制的行政區(qū)劃層級所構(gòu)成的權(quán)力結(jié)構(gòu)延伸到縣級為止，縣級以下的治理依靠宗族、鄉(xiāng)紳等鄉(xiāng)土社會的非正式權(quán)力進(jìn)行。在我國的現(xiàn)代國家建構(gòu)過程中，民族國家與民主國家的建構(gòu)進(jìn)程是不同步、不平衡的，民族國家的建構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于民主國家的建構(gòu)。中華人民共和國成立以后，中國共產(chǎn)黨的群眾性與民主性基礎(chǔ)使得鄉(xiāng)村社會的基層力量成為國家政權(quán)首要的吸納目標(biāo)。為此，國家首先通過土地改革將鄉(xiāng)村納入國家政權(quán)體系之中，強(qiáng)化了農(nóng)民的政權(quán)認(rèn)同，之后通過社會主義改造形成了“政社合一”的人民公社體制，鄉(xiāng)村社會與國家力量高度地整合在了一起，鄉(xiāng)村社會的自治空間受到抑制。

十一屆三中全會以后，黨和政府意識到過度干預(yù)對農(nóng)民的生產(chǎn)積極性挫傷嚴(yán)重，基層民主發(fā)展不足和鄉(xiāng)村社會發(fā)展滯后使得“國家如何放權(quán)給鄉(xiāng)村”成為這一時期國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的主要走向。人民公社解體和村民自治的誕生是國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的一次撤退，也是現(xiàn)代民主國家建構(gòu)的重要組成部分。1980年，廣西宜州合寨村自發(fā)創(chuàng)建了我國第一個村民自治組織，群眾通過投票選舉出了第一任村委會主任，確定了村規(guī)民約。1982年，我國修訂頒布的憲法規(guī)定了村民委員會是我國農(nóng)村的基層群眾性自治組織，正式確立了村民委員會的法律地位。1987年11月24日，第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了《村民委員會組織法(試行)》，并于1988年6月1日施行，村民自治制度自此在我國全面鋪開，村民通過村民大會、村民代表大會、村民委員會等自治組織行使自治權(quán)成為最基本的自治實現(xiàn)途徑。可以看出，我國村民自治在全國范圍內(nèi)的推行有賴于國家立法的制度確認(rèn)與村民自治權(quán)利的法律保障，這使得村民自治制度從其產(chǎn)生就與國家權(quán)力有著千絲萬縷的聯(lián)系，同時，“依靠國家賦權(quán)的村民自治是很難抵御政府權(quán)力的無邊界滲透的”。

因此，自治力量與行政力量之間的關(guān)系始終伴隨著我國村民自治的實踐與發(fā)展。在此過程中，源于目標(biāo)和壓力的多重性，基層政權(quán)既要完成政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化、社會等領(lǐng)域多方面的任務(wù)，又要承擔(dān)指導(dǎo)和推進(jìn)基層民主的責(zé)任，這往往使基層政權(quán)陷入一種不愿退出也不能退出鄉(xiāng)村基層自治的怪圈。盡管我國法律將基層政權(quán)與村民自治組織的關(guān)系確定為“指導(dǎo)關(guān)系”而非“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，意在從國家立法層面保障和推進(jìn)村民自治，是維護(hù)村民自治空間和切實尊重基層群眾自治權(quán)利的充分體現(xiàn)，但這一“指導(dǎo)-被指導(dǎo)”的關(guān)系在實踐中常常被扭曲，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾向于通過壓縮鄉(xiāng)村社會的自治空間來維護(hù)自身的行政權(quán)威和影響力，從而容易導(dǎo)致村委會自治功能的行政化，致使基層行政的運作和村民自治的運行出現(xiàn)了內(nèi)在張力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“不愿退出”基層自治。在稅費改革以后，國家將“多予少取放活”作為新的鄉(xiāng)村治理導(dǎo)向，地方基層政府的行政壓力顯著減小，相應(yīng)地，轉(zhuǎn)嫁到村委會和村民自治的行政控制也應(yīng)松弛下來。然而，村民自治并沒有煥發(fā)出預(yù)想中的生機(jī)與活力，尤其在城鎮(zhèn)化、城市化快速發(fā)展的背景下，鄉(xiāng)村社會的自治主體、自治組織、自治權(quán)利、自治過程、自治形式、自治單元等面臨新的挑戰(zhàn)，村民自治的“空殼化”又使得基層的行政力量和行政機(jī)制“不能退出”。

(二)縱向行政與橫向自治：機(jī)制碰撞

與傳統(tǒng)國家上下分立的鄉(xiāng)村治理不同，現(xiàn)代國家的鄉(xiāng)村治理是縱橫交錯的。村民自治制度的預(yù)期和愿景是村民可以通過“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”這“四個民主”來進(jìn)行自我服務(wù)、自我管理、自我教育和自我監(jiān)督。由此，國家可以通過村民自治制度下延治理邊界、拓展治理范圍，實現(xiàn)“縱向到底”；同時，這一制度安排亦是“橫向到邊”的，旨在覆蓋全體村民，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的人民民主。在“縱”與“橫”的互嵌過程中，由于權(quán)力的結(jié)構(gòu)和來源不同，“行政”與“自治”往往出現(xiàn)運行機(jī)制上的沖突，主要表現(xiàn)在兩個維度：一是“縱”與“橫”的關(guān)系，二是“上”與“下”的關(guān)系。

首先，權(quán)力結(jié)構(gòu)不同導(dǎo)致“縱”與“橫”的關(guān)系沖突?！翱v”主要是指國家權(quán)力以科層化為媒介形成層級嚴(yán)密的從中央到地方的行政管理機(jī)制；“橫”主要是指扁平化、在地化的村民自治過程。作為國家行政權(quán)力的末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政過程中要面對自上而下的多重任務(wù)，這種任務(wù)在向村莊下達(dá)時就觸及到了縱與橫的交錯點，“如何在指導(dǎo)中傳達(dá)”便成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以有章可循的一個老大難問題。在實際的職能履行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常以壓力型體制的目標(biāo)責(zé)任制來“指導(dǎo)”村莊的具體事務(wù)和決策，以行政權(quán)干預(yù)甚至控制村委會的運轉(zhuǎn)，使得村委會日益附屬化，也就是迫于自上而下的壓力而“服務(wù)于”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的履行，對自治事務(wù)則難以真正顧及。近年來，隨著精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，國家大力推動資源下鄉(xiāng)，出現(xiàn)了以向村莊分配各種資源為媒介來下放責(zé)任，進(jìn)而影響村民自治的現(xiàn)象。村民委員會作為村民自治的橫向集中點，其自治的組織屬性使之內(nèi)向性較強(qiáng)，傾向于脫離行政控制而進(jìn)行自我管理。然而，大量的自治實踐表明，在目前的狀態(tài)下，村民委員會完全獨立于縱向的行政框架之外是不可能的，有限的治理能力與治理權(quán)威使得自治組織必須適時地依靠基層政權(quán)以發(fā)揮治理作用。這種有限性主要緣于：一是村一級在資源與資金上的匱乏，“利益相關(guān)是自治形成的首要條件，目前除了少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村民自治有聲有色之外，其他大部分地區(qū)均遇到了較大的困難”。社會經(jīng)濟(jì)資源的不足往往會使村民對基層民主的需求不強(qiáng)，行使自治權(quán)利的能力也不足。二是村干部的領(lǐng)導(dǎo)力與公共服務(wù)動機(jī)的不足，“村干部的素質(zhì)狀況直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理能否實現(xiàn)有效、有序運作”，一旦村干部缺乏民主意識與民主管理能力，有效實現(xiàn)村民自治就會十分困難。

其次，權(quán)力來源不同導(dǎo)致“上”與“下”的關(guān)系摩擦。在科層化的運作模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響力來源于建制化的制度安排，是國家在鄉(xiāng)村社會“在場”的主要體現(xiàn)，表達(dá)的是層層下達(dá)的國家意志，要對上級政府負(fù)責(zé)。但是，村民委員會由村民投票選舉產(chǎn)生，工作場域與群眾聯(lián)系緊密，核心內(nèi)驅(qū)力來源于社會，傳達(dá)的是村莊內(nèi)部基層群眾的訴求，核心是對村民負(fù)責(zé)。行政與自治中的這種“不同”使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部對于相同事物的認(rèn)知往往存在差異，進(jìn)而使他們在處理同一事務(wù)時所作出的選擇可能大為不同。當(dāng)自治組織所代表的基層群眾自治需求與基層政權(quán)所傳遞的國家意志相一致時，上下之間的“不對稱”便不會存在，行政力量與自治力量步履一致，鄉(xiāng)村治理效果趨于理想狀態(tài)。但是，當(dāng)二者的訴求與目標(biāo)存在偏差時，鄉(xiāng)村基層自治便會產(chǎn)生脫離行政指導(dǎo)的離心力，行政指導(dǎo)則會趨向于控制和施壓。當(dāng)村民的利益訴求長期無法通過村委會得到表達(dá)與回應(yīng)時，就會頻繁出現(xiàn)非制度性的訴求表達(dá)。在這種機(jī)制碰撞之下，自然會衍生出鄉(xiāng)村治理體系的一系列問題：國家意志如何通過村民自治向鄉(xiāng)村社會傳遞？村委會如何在縱向的行政過程中保持其自治性、自主性和完整性？上下縱橫的力量之間如何實現(xiàn)有效的互嵌？等等。

(三)公共理性與個體選擇：不同的價值取向

“行政”與“自治”之間的碰撞在微觀層面同村民、村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在自治實踐中的理性選擇是直接相關(guān)的。盡管鄉(xiāng)村基層群眾是村民自治的主體和直接作用對象，但村民在鄉(xiāng)村治理的運轉(zhuǎn)中往往是被動、消極的，這種低度參與的形成主要有以下幾方面的誘因：首先，村莊空心化。稅費改革打破了傳統(tǒng)的村民與集體之間的利益聯(lián)結(jié)，村民與村莊之間的關(guān)系面臨新的環(huán)境，“除了土地在名義上仍然屬于集體以外，農(nóng)民和集體幾乎沒有任何實質(zhì)性關(guān)聯(lián)”，使得農(nóng)民對村莊事務(wù)不再關(guān)心，原子化趨向明顯。特別是在市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的背景下，大量農(nóng)民進(jìn)入農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)以外的市場領(lǐng)域，大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)向城市，留守的村民大多為婦女、兒童和老人，整體的參與意愿和參與能力偏低，參與的被動性較強(qiáng)、能動性較弱。人口外流在加劇村民個體的經(jīng)濟(jì)利益與村集體經(jīng)濟(jì)“疏離”的同時，村民對土地和村莊的依賴也變得越來越弱，進(jìn)而對村莊的事務(wù)也愈發(fā)冷漠，個體利益的多元化發(fā)展進(jìn)一步離散了村莊公共理性的形成。其次，村民民主權(quán)利意識不足。受傳統(tǒng)政治心理的影響，“政治不是平民的事，而是精英的事”這一觀念在鄉(xiāng)村社會極為深厚，致使“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”難以被視為政治權(quán)利的具體實現(xiàn)，而被視為一種形式化的任務(wù)，甚至將參與視為是浪費時間和無利于己的行為。最后，村民參與村莊治理的心理成本過高。受鄉(xiāng)村熟人社會中社會關(guān)系的影響，村民在參與村莊事務(wù)時往往會顧忌到“是否得罪人”這一人情問題而在參與中言不由衷，甚至“敢怒不敢言”，使得參與的實質(zhì)性意義有限。同時，除民主選舉外，由于民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的操作程序和實施規(guī)則較為模糊，村委會干部往往能夠以種種理由對村民的意見不予回應(yīng)或延遲回應(yīng)，致使村民行使自治權(quán)利的渠道并不暢通，使村民的民主權(quán)利常常遭到漠視甚至“剝奪”，導(dǎo)致村民的參與熱情在碰壁中不斷被消磨。

就村干部而言，村干部在制度設(shè)計上是鄉(xiāng)村基層群眾的“代理人”，代表村民利益行事。但在實踐中，村干部往往是夾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊群眾之間的“中間人”，同時也是追求自身利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人。特別是在村干部政治素養(yǎng)不高、缺乏公共服務(wù)精神、村莊民主監(jiān)督羸弱時，村干部將個人利益凌駕于公共利益之上的情況難以避免，具體表現(xiàn)為：第一，基層政府對村級組織的行政影響使村干部與上級政府的利益捆綁愈發(fā)緊密，村干部出于目標(biāo)責(zé)任考核、政治出路等考量往往會優(yōu)先對上負(fù)責(zé)而不是對下負(fù)責(zé)，使得村務(wù)與政務(wù)的天平向政務(wù)傾斜。在維持鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的多目標(biāo)導(dǎo)向下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過資源配置和項目安排等多種途徑影響村委會的運行，甚至通過“上下合謀”而實際壓縮了村民自治的空間。第二，對于許多村民來說，村民自治主要是民主選舉，參與選舉就是民主自治，這樣的認(rèn)知偏差滋養(yǎng)起了“少數(shù)人的自治”，甚至是“兩委自治”“村長自治”，村民則被排斥在了真正的治理過程之外，形成了屬于村委會與其他利益相關(guān)者之間特殊的、密閉的利益群體，導(dǎo)致村民自治出現(xiàn)“真空”，偏離了其制度設(shè)計的“民主”初衷。第三，村民與村干部的關(guān)系是一種“委托-代理”關(guān)系，這種關(guān)系使村干部天然地掌握有比村民更多的信息資源與治理權(quán)力，在村務(wù)公開不健全的情況下，民主自治實際上是無從談起和難以落實的，村干部往往能夠利用職務(wù)之便把控決策程序，其潛在的謀利取向會破壞村民自治的公共性。

三、“行政”與“自治”的協(xié)調(diào)：來自協(xié)商系統(tǒng)的解釋

在現(xiàn)代民主政治架構(gòu)下，民主程序的價值偏好選擇主要有三種：競爭性民主、非競爭性民主和協(xié)商民主。作為新近的一種民主理論和民主模式，協(xié)商民主的核心在于通過“訴理的力量”而不是簡單地訴諸統(tǒng)計學(xué)意義上的多數(shù)投票規(guī)則來達(dá)致深思熟慮的民主治理，并且通過意見的包容性和競爭性過程來提升民主的質(zhì)量。在回應(yīng)“行政”與“自治”之間的張力方面，協(xié)商民主通過訴理的過程為行政力量與自治力量之間的協(xié)調(diào)提供了新的途徑。這是因為，不同于妥協(xié)與交易式的討價還價，協(xié)商民主倡導(dǎo)基于相互性來推動共識與合力的形成。在協(xié)商的一面，無論是自上而下的力量所倡導(dǎo)的主張，還是自下而上所形成的多元化的自治性意見，它們都應(yīng)經(jīng)由公開性的檢驗和相互性的說服而被納入?yún)f(xié)商的全過程，并且防止那些處于邊緣化和少數(shù)地位的意見被排斥。在民主的一面，經(jīng)由對話和溝通所形成的意見應(yīng)對最終的決策和治理行動產(chǎn)生真正的影響，而不是束之高閣。在這樣的過程中，協(xié)商性自治將成為一種新的自治模式。并且，協(xié)商的過程能夠制約行政權(quán)的膨脹。

在有關(guān)協(xié)商民主運作的研究中，簡·曼斯布里奇于1999年在其《協(xié)商系統(tǒng)中的日常對話》一文中首次闡述了協(xié)商系統(tǒng)的觀念，認(rèn)為應(yīng)該從一種具有包容性的系統(tǒng)視角來思考協(xié)商，將協(xié)商引入更大規(guī)模的領(lǐng)域。協(xié)商系統(tǒng)的觀點主張集體決策和政治合法性的全部負(fù)擔(dān)不應(yīng)落在單一的協(xié)商要素上，而應(yīng)分散在不同的組成部分之中。這些組成部分在功能上相互分工，在關(guān)系上彼此依賴，主體間的對話過程是一個跨越不同領(lǐng)域的廣泛進(jìn)程，話語和觀點的流動構(gòu)成了協(xié)商系統(tǒng)，最終影響公共決策。從協(xié)商系統(tǒng)的理論內(nèi)涵中可以提取出三個關(guān)鍵性要素：包容、依賴與分工。就包容而言，有兩個層面的涵義：一是要盡可能多地容納大眾話語和視角，這能夠使協(xié)商議題的來源和對協(xié)商議題的考量覆蓋到社會的各個角落，并且能夠使其得到充分的公眾討論；二是在協(xié)商實踐中不僅要包容多元的協(xié)商場域和方法，還要包容各種非協(xié)商、非正式的機(jī)制與因素。換言之，“并不是協(xié)商民主的每一個實踐都必須是協(xié)商的，但每一個實踐應(yīng)當(dāng)在某一點上遲早通過協(xié)商而被證成”。就依賴來講，協(xié)商系統(tǒng)內(nèi)部各個部分之間具有高度的相互關(guān)聯(lián)性。一方面，這種依賴表現(xiàn)為多元化的協(xié)商場域、協(xié)商形式、協(xié)商主體之間能夠進(jìn)行議題傳播并產(chǎn)生相互作用；另一方面，協(xié)商系統(tǒng)的組成部分之間不是非此即彼的，而是你中有我、我中有你、責(zé)任共擔(dān)的。就分工來說，體現(xiàn)為協(xié)商系統(tǒng)的不同組成部分具有各自的功能特性，它們分別可以實現(xiàn)其他部分所無法實現(xiàn)的功能。

在協(xié)商系統(tǒng)理論研究的代表性人物德雷澤克看來，協(xié)商系統(tǒng)包含元協(xié)商、授權(quán)空間、公共空間、傳播、問責(zé)與決定性六個構(gòu)成要素：在“公共空間”內(nèi)，參與者對共同關(guān)切的議題進(jìn)行日常討論并形成偏好和建議，對“誰能說”和“說什么”都沒有限制；在“授權(quán)空間”內(nèi)，協(xié)商主體以決策者或政策制定者的身份進(jìn)行互動并產(chǎn)生具有約束力的集體決策；公共空間和授權(quán)空間之間的互動經(jīng)由“傳播”和“問責(zé)”機(jī)制來建立，也就是在公共空間形成的偏好和意見通過各類信息媒介傳遞到授權(quán)空間并對決策產(chǎn)生影響，授權(quán)空間通過集體決策的結(jié)果回應(yīng)公共空間的關(guān)切，在確保集體決策的協(xié)商合法性時，“問責(zé)”機(jī)制發(fā)揮作用；“元協(xié)商”涉及如何組織協(xié)商系統(tǒng)本身，“決定性”則是上述五個要素影響集體決策的程度。德雷澤克的分析框架與本研究所關(guān)注的“行政”與“自治”的協(xié)調(diào)高度契合：行政的權(quán)威性與決策力同授權(quán)空間一致，自治的群眾性與廣泛性同公共空間相通。進(jìn)而，建構(gòu)了協(xié)調(diào)“行政”與“自治”的協(xié)商系統(tǒng)分析框架(見圖1)。其中，建制化正式組織內(nèi)的協(xié)商發(fā)生在授權(quán)空間，以群眾自治為主要表現(xiàn)形式的任意主體之間無障礙地討論公共問題并形成偏好與意見的是公共空間，獨立于行政與自治之外的是私人空間，也就是一個關(guān)注個人情感與利益表達(dá)的交流互動領(lǐng)域。

圖1 協(xié)調(diào)“行政”與“自治”的協(xié)商系統(tǒng)分析框架

概括來說，協(xié)調(diào)“行政”與“自治”的協(xié)商系統(tǒng)分析框架首先以民主協(xié)商為切口來突破“行政”與“自治”之間的二元分析框架，以協(xié)商的包容性、平等性去看待二者之間的張力與緊張關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，通過包容多元主體、形成制度規(guī)范以及營造協(xié)商環(huán)境來對鄉(xiāng)村社會的自我治理能力和基層政府的“行政指導(dǎo)”進(jìn)行培育、再造和強(qiáng)化，以推進(jìn)“行政”與“自治”之間彼此包容、相互依賴、各有分工，形成協(xié)商治理合力，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。

四、“行政”與“自治”的協(xié)調(diào)：構(gòu)造協(xié)商系統(tǒng)

(一)塑造平等涵蓋多元協(xié)商主體的意見系統(tǒng)

協(xié)商系統(tǒng)民主功能的實現(xiàn)要求平等對待不同的意見和訴求，“它可以在不同程度上付諸實踐，從形式性包容到實質(zhì)性包容”，這也是協(xié)商民主相較于其他民主形式之優(yōu)越性的核心所在。在討論如何構(gòu)造平等包容的協(xié)商系統(tǒng)以實現(xiàn)“行政”與“自治”之間的有效銜接時，有兩個需要明確的重點問題。

一是何為“主體”？從協(xié)商系統(tǒng)的角度來說，“主體”不僅僅是傳統(tǒng)協(xié)商民主理論所強(qiáng)調(diào)的個體參與者，而是一種更高維度系統(tǒng)的組成部分，這種組成部分可以是行政體系與自治體系、授權(quán)空間與公共空間乃至國家與社會中具有協(xié)商意義的任何部分。在這種語境下，不應(yīng)該也不必要割裂地看待行政與自治，而應(yīng)把二者視為平等對話、相互依賴、各有分工的協(xié)商系統(tǒng)組成部分。以此為基礎(chǔ)，二者之間產(chǎn)生互嵌與制衡才能使協(xié)商系統(tǒng)具有實現(xiàn)的可能性。

二是何為“平等地包容”？傳統(tǒng)的代議民主理論視平等為一種對參與者的包容，即每個人都可通過直接或間接(通過委托代表)的方式參與到公共協(xié)商中。這種平等忽視了協(xié)商參與主體在資源和能力上的差異性，使得在民主過程中處于弱勢地位的主體的訴求往往得不到表達(dá)或者無法對決策產(chǎn)生影響。在村莊治理中，精英意見與大眾意見的不平等影響、村干部忙于政務(wù)而非村務(wù)、村莊選舉流于形式、村民參與冷漠等現(xiàn)象就是很好的例證。但是，協(xié)商系統(tǒng)的民主觀不同于傳統(tǒng)的代議民主觀，其“平等地包容”體現(xiàn)在對不同場合、不同領(lǐng)域所呈現(xiàn)出來的大眾意見的包容和平等對待上，所謂“認(rèn)真對待了人們的交往”，也就是說協(xié)商系統(tǒng)可以更好地促進(jìn)公民之間的相互尊重，使有效的對話更好地進(jìn)行。

因此，平等地包容是構(gòu)建運轉(zhuǎn)良好的協(xié)商系統(tǒng)的基礎(chǔ)條件。首先，要包容在各種場域、以各種方式呈現(xiàn)出來的偏好與意見，無論其來自于授權(quán)領(lǐng)域還是公共領(lǐng)域。需要說明的是，“這并不代表協(xié)商系統(tǒng)有使所有的觀點都能夠被平等對待的野心，而是使系統(tǒng)的民主性依賴于它平等地涵蓋所有觀點的程度”。簡言之，對大眾意見的包容度和接納度越高，協(xié)商系統(tǒng)的民主意義越深遠(yuǎn)。其次，協(xié)商系統(tǒng)的包容性意味著將那些看似不具有協(xié)商性的場所、機(jī)構(gòu)和事件納入一個更大規(guī)模的范圍予以審視，進(jìn)而可以發(fā)現(xiàn)其促進(jìn)協(xié)商的價值與功能。在鄉(xiāng)村治理中，不可避免地會出現(xiàn)非正式力量的干預(yù)、“反對的聲音”以及非協(xié)商的機(jī)制。從協(xié)商系統(tǒng)的角度來說，這些貌似負(fù)面、少數(shù)的情況并不會破壞協(xié)商系統(tǒng)的功能特性，反而有助于更全面地展現(xiàn)各方面的意見。故而，政府應(yīng)該做的是為人們(特別是弱勢群體)提供交流各種主張的場所、容許多元意見的出現(xiàn)，讓可被佐證、具有說服力和思辨性的觀點能夠輸入到授權(quán)領(lǐng)域，并對最終的決策產(chǎn)生真正的影響。

(二)重視并強(qiáng)化協(xié)商系統(tǒng)各組成部分之間的共同體關(guān)系

協(xié)商系統(tǒng)內(nèi)的各個部分是相互依賴的，與點狀、線狀的協(xié)商民主相比，協(xié)商系統(tǒng)是面狀甚至體狀的。這種系統(tǒng)性的考量主要是在平等接納的基礎(chǔ)上更為強(qiáng)調(diào)各組成部分之間的關(guān)聯(lián)性，使協(xié)商與決策的連接不再來自于單一的協(xié)商要素，而是不同層級、不同立場、不同能力的多元組成部分之間平等交流、相互影響、彼此制衡的結(jié)果。

村莊所擁有的社會資源和政治合法性決定著“行政”與“自治”在空間上存在共生關(guān)系，但現(xiàn)有的共生關(guān)系多是不均衡的，即“自治”對“行政”的依賴性更高，“行政”對“自治”的影響力更強(qiáng)。然而，盡管行政力量可能是無所不在的，但一定不是無所不能的，自治在現(xiàn)代國家建設(shè)的過程中發(fā)揮著補充性甚至基礎(chǔ)性的作用，國家治理在滲入基層時需要這一緩沖地帶。并且，“自治不一定有民主，但民主一定需要自治”，行政或自治單打獨斗必然難以實現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理，二者必須走向互嵌與融合。避免“行政”與“自治”之間的偏廢應(yīng)從兩個方面予以推進(jìn)：一是要化行政控制為行政引導(dǎo)，規(guī)范行政力量在鄉(xiāng)村治理過程中的介入方式和介入程度；二是要提高村民自治的治理效能，使之不再處于“弱勢”，形成“行政引導(dǎo)自治，自治規(guī)范行政”的鄉(xiāng)村治理共同體。

為此，首先要回歸到“自治”與“行政”的理念一致性上，打造價值共同體。“自治”與“行政”之間不是非此即彼的零和博弈關(guān)系，而是基層治理的不同面向，其目標(biāo)都是為了促進(jìn)鄉(xiāng)村社會的長遠(yuǎn)發(fā)展和鄉(xiāng)村基層群眾美好生活的實現(xiàn)。行政性的力量主體要牢牢把握“以人民為中心”的治理理念，堅持治理為了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享，從思想觀念上“還政于民”，以實現(xiàn)協(xié)商對話與治理過程中自上而下的積極動員。自治性的力量主體要強(qiáng)化權(quán)利主體意識，培育鄉(xiāng)村公共精神，形成鄉(xiāng)村共同體理念。尤其是，鄉(xiāng)村基層群眾要明白自己是鄉(xiāng)村的“主人”而不是被動的參與者，充分理解“人人有責(zé)”，進(jìn)而做到“人人盡責(zé)”。只有村民的主體意識增強(qiáng)了，村民自治才能夠形成一種“以社會制約權(quán)力”的機(jī)制，使“行政”與“自治”達(dá)成平衡，促進(jìn)協(xié)商系統(tǒng)有效運轉(zhuǎn)。

然后，要再造村莊內(nèi)部的利益聯(lián)結(jié)，形成利益共同體。共同利益是一種高效的系統(tǒng)黏合劑，利益關(guān)聯(lián)性越強(qiáng)，共同體關(guān)系越緊密。為此，可以從以下幾方面予以推動。一是充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)合作用，凝聚鄉(xiāng)村治理中的各方力量。行政過程與自治過程的運行存在內(nèi)在的張力，這種張力尤其體現(xiàn)在二者在運作機(jī)制上的不同，基層黨組織在基層治理結(jié)構(gòu)中的特殊地位和政治功能則為有效化解二者之間的摩擦與碰撞提供了可能。二是加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)，合理分配治理發(fā)展成果。集體經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與發(fā)展能夠以共同利益凝聚大眾力量，強(qiáng)化村民對村莊的依賴性，進(jìn)而有效解決村民對村莊的“疏離”問題。同時，要公正分配公共資源，避免資源與利益僅向“少數(shù)人”流動，使村民不僅有參與感，更要有獲得感。三是要健全利益的表達(dá)機(jī)制與整合機(jī)制。利益關(guān)切的暢通表達(dá)是達(dá)成利益共識的前提，能夠從源頭上規(guī)避利益沖突的形成，也是協(xié)商系統(tǒng)得以運轉(zhuǎn)起來的一個關(guān)鍵——確保話語的流動與傳播。對此，需要創(chuàng)建一個行政與行政、行政與自治、自治與自治之間的話語交互平臺，并明確以相關(guān)的程序要求與監(jiān)督機(jī)制來規(guī)范協(xié)商過程。在相互依賴的關(guān)系中，平等協(xié)商對話與公正利益分配機(jī)制的確立可以促進(jìn)多元利益主體之間的整合與歸一，促成多元利益主體在協(xié)商過程中達(dá)成謀求共同利益的共識，為合作共治的實現(xiàn)提供新的可能。

(三)保障不同組成部分的獨立性和功能特性

依照協(xié)商系統(tǒng)的觀點，“協(xié)商系統(tǒng)內(nèi)的各組成部分雖然相互依賴，但在高度功能化的協(xié)商系統(tǒng)內(nèi)部，部分之間也是潛在相互獨立的”?！靶姓迸c“自治”之間的關(guān)系正是如此，二者是兩種不同的治理機(jī)制，在鄉(xiāng)村治理中應(yīng)當(dāng)是互補、合作與共進(jìn)的關(guān)系。一方面，維護(hù)鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定是基層政府的職責(zé)所在，行政力量需要在協(xié)商治理中發(fā)揮引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、規(guī)范與監(jiān)督的功能，彌補自治在治理權(quán)威與治理效能上的不足。另一方面，傳遞基層群眾的利益訴求與意見、處理好群眾所關(guān)切的問題則是自治組織的基本功能，自治過程需要廣泛吸納社會參與，實現(xiàn)村民自治中的“四個自我”與“四個民主”。盡管協(xié)商系統(tǒng)的包容性可以容納不同協(xié)商主體在公共空間的意見表達(dá)，但各組成部分之間不同的利益歸屬以及相互作用的不可預(yù)見性、競爭性與差異性仍會使處于弱勢的意見與偏好在公共領(lǐng)域的傳播難以影響集體決策，這種情景在“行政”與“自治”的關(guān)系中尤其表現(xiàn)為“行政”對“自治”的強(qiáng)勢干預(yù)與影響。因此，構(gòu)建二者之間的協(xié)調(diào)關(guān)系需要以外部強(qiáng)制規(guī)范作為保障。

面向基層協(xié)商系統(tǒng)的有效運轉(zhuǎn)，應(yīng)從法律層面明晰行政機(jī)關(guān)與自治組織的權(quán)力與責(zé)任以及二者的邊界，使各方主體在治理過程中能夠有法可依、秩序井然，互不越界但功能協(xié)調(diào)。目前，我國《村民委員會組織法》已對村民自治的基本原則、組織形式和主要內(nèi)容等作出了規(guī)定，但與之相匹配的法律體系尚未完全建立完善，有關(guān)村民自治過程的實際操作和運行規(guī)范還不夠具體，這也是行政力量難以把握“指導(dǎo)”村民自治的“度”的重要原因。與此同時，要健全民主協(xié)商的配套機(jī)制，確立以民主協(xié)商貫穿民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督的制度保障和操作程序。在鄉(xiāng)村社會的日常對話中，參與者應(yīng)能夠充分表達(dá)其不同的需求、訴求和愿望，通過對話達(dá)成基于相互性的理解和共識；在一個傳遞性的過程中，村民代表和村民自治組織應(yīng)能夠?qū)⒋迩f的日常對話和意見帶入有關(guān)村莊事務(wù)的決策過程，以協(xié)商治理的思維來推動自治力量與行政力量之間的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

五、結(jié)語

推動鄉(xiāng)村治理體系的完善是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下如何推動“行政-自治”雙軌并行、有效耦合是當(dāng)前我國國家建設(shè)與發(fā)展的重大戰(zhàn)略命題之一。盡管“行政”與“自治”在基層治理實踐中存有潛在的張力甚至彼此消解的困境，但是，在鄉(xiāng)村治理中任由一方獨大或者否認(rèn)其中任何一方的作用顯然都是片面的，實現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理必然需要“行政”與“自治”雙雙發(fā)力，以拓寬、深化我國民主國家建設(shè)的豐富實踐。

從廣西宜州合寨村自發(fā)形成我國第一個村民自治委員會算起，我國的村民自治實踐已開展了四十余年，“行政”與“自治”之間關(guān)系的處理始終伴隨著村民自治的發(fā)育與成長，有“找回自治”的呼吁，也有“自治已死”的嘆息。民主協(xié)商為討論行政與自治的關(guān)系提供了一種新的視角，其制度化實踐是我國基層民主政治建設(shè)的重要推進(jìn)。民主協(xié)商不僅能夠擴(kuò)大基層群眾的參與形式，讓基層治理更為廣泛、深入地吸納群眾的意見表達(dá)與利益訴求，還使國家力量與社會力量之間的對話形式更趨于多元，內(nèi)容也更為豐富，實效性也得到提升。

協(xié)商系統(tǒng)理論的提出標(biāo)志著協(xié)商民主研究進(jìn)入了第四代，它將傳統(tǒng)協(xié)商(小規(guī)模協(xié)商)拓展到了更為廣泛、更具整體性的領(lǐng)域，關(guān)注大規(guī)模的公共領(lǐng)域協(xié)商，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)各組成部分之間的互補關(guān)系，重視系統(tǒng)內(nèi)各組成部分之間的依賴與分工，是一種調(diào)和“行政”與“自治”之間張力的包容性極強(qiáng)的理論進(jìn)路。從系統(tǒng)的視角出發(fā)，“行政”與“自治”的結(jié)構(gòu)性緊張和運作之困不再是非此即彼、互不相容、此消彼長的博弈與緊張關(guān)系，而是一種各組成部分之間相互尊重、充分表達(dá)、分工協(xié)作的對話與調(diào)試。通過平等吸納協(xié)商要素、健全多維協(xié)商制度、強(qiáng)化系統(tǒng)一體化關(guān)系來構(gòu)建一個互信包容、相互依賴、各有分工的協(xié)商系統(tǒng)能夠從理論層面有效回應(yīng)鄉(xiāng)村治理中“行政”與“自治”之間的內(nèi)在張力。其間，行政性力量與自治性力量可以經(jīng)由協(xié)商系統(tǒng)的內(nèi)在一致性尋找到并行不悖的空間與可能，形成基層治理合力，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。