■文/張麗婧 郭蕾（國家自然科學(xué)基金委員會財務(wù)局）

近年來，科研經(jīng)費“放管服”改革持續(xù)推進(jìn)，科研經(jīng)費管理模式不斷變革。通過分析國家自然科學(xué)基金項目資金的性質(zhì)與特點，盤點歷次項目資金管理規(guī)定變革，梳理自2015年以來項目資金管理中發(fā)現(xiàn)的問題，闡述《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》（財教〔2021〕177號）調(diào)整的主要內(nèi)容，分析新形勢下國家自然科學(xué)基金項目資金管理新常態(tài)，并結(jié)合實際提出意見建議，以期優(yōu)化國家自然科學(xué)基金項目資金管理，提高項目資金使用效益。

科研項目資金管理是科技體制改革的重要組成部分，其管理效能直接影響科技創(chuàng)新發(fā)展質(zhì)量。國家始終高度重視科技事業(yè)發(fā)展，黨的十八大以來，堅持把創(chuàng)新擺在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，持續(xù)推動科技創(chuàng)新和科技體制改革，科研投入不斷增加?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確指出，“十四五”期間，全社會研發(fā)經(jīng)費投入年均增長7%以上。在科研投入的各要素中，只有持續(xù)加大R＆D經(jīng)費的投入力度和規(guī)模，注重以技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動科技水平進(jìn)步，才能不斷提高科技成果的產(chǎn)出水平。國家自然科學(xué)基金（以下簡稱自然科學(xué)基金）作為支持基礎(chǔ)研究的主渠道，財政投入資金從1986年的8000萬元增長到2022年的330億元，持續(xù)的資金保障有效推動了基礎(chǔ)研究事業(yè)的發(fā)展，如何安全高效管好用好項目資金也成為當(dāng)前及今后一段時期的重點任務(wù)。隨著科研領(lǐng)域“放管服”改革的穩(wěn)步推進(jìn)，為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于中央財政科研項目資金管理改革的有關(guān)要求，2021年9月，結(jié)合自然科學(xué)基金項目管理特點，國家自然科學(xué)基金委員會（以下簡稱自然科學(xué)基金委）與財政部聯(lián)合修訂印發(fā)《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》（財教〔2021〕177號）（以下簡稱“新辦法”）?！靶罗k法”的印發(fā)，進(jìn)一步改革完善自然科學(xué)基金項目資金管理，資金管理方式發(fā)生新變化，項目資金管理各方主體應(yīng)共同應(yīng)對，將改革舉措轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)科學(xué)研究的有效助力。

一、自然科學(xué)基金項目資金的性質(zhì)與特點

自然科學(xué)基金項目資金具有公共性和保障性。自然科學(xué)基金項目資金主要是用于資助科研人員開展基礎(chǔ)研究和科學(xué)前沿探索，支持人才和團(tuán)隊建設(shè)的專項資金。項目資金來源以中央財政撥款為主，多元投入為輔。多元投入的資助方主要為地方政府、行業(yè)部門及企業(yè)。項目資金的撥付按照國庫集中支付的有關(guān)要求執(zhí)行。來自公民稅金的科研經(jīng)費本身有著強(qiáng)規(guī)定性，它決定著國家對科研經(jīng)費的處置應(yīng)當(dāng)秉持合法與審慎原則，不得違背公共利益。自然科學(xué)基金項目資金具有公共財產(chǎn)屬性，必須通過制度化設(shè)計來規(guī)范它的使用和管理，該款項并不是由個人自由支配的款項，該款項用途是特定的，只能用于基礎(chǔ)研究活動，同時必須接受公眾監(jiān)督。

同時，自然科學(xué)基金項目資金還應(yīng)具有靈活性?？茖W(xué)研究是一種創(chuàng)新型活動，具有靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性等特征，它不像工程管理和行政管理，可以合理規(guī)劃生產(chǎn)工作進(jìn)程及經(jīng)費使用進(jìn)度。自然科學(xué)基金項目資金配置和管理應(yīng)遵循科研活動的規(guī)律，遵循成本效益原則，在保證“目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性、經(jīng)濟(jì)合理性”的前提下，在資金使用方面應(yīng)打破僵硬的經(jīng)費管理機(jī)制，具備一定的靈活性。兼具保障性和靈活性的科研項目資金不僅為科研活動順利進(jìn)行提供資金保障，還有助于提升科研人員獲得感，成為績效激勵的資金統(tǒng)籌渠道。

基于自然科學(xué)基金項目資金的公共性和靈活性，項目資金管理既不能固守權(quán)力管控式的治理模式，也不能以自由市場的規(guī)制策略為主導(dǎo)；既要考慮公權(quán)力使用與科研規(guī)律之間的平衡，也要考慮公權(quán)力監(jiān)管的能力與態(tài)度。因此，建立以信任為基礎(chǔ)的科研經(jīng)費管理體制就成為當(dāng)下機(jī)制體制改革的重心。

二、自然科學(xué)基金項目資金管理變遷

（一）自然科學(xué)基金項目資金管理的歷次變化

自1986年自然科學(xué)基金委成立以來，先后五次與財政部聯(lián)合修訂印發(fā)自然科學(xué)基金資助項目資金管理規(guī)定，項目資金管理隨著機(jī)制體制完善以及國家有關(guān)科研經(jīng)費管理改革政策的要求，管理模式不斷變革。項目資金管理模式的變遷，旨在符合基礎(chǔ)研究發(fā)展規(guī)律，激發(fā)創(chuàng)新活力，釋放創(chuàng)新潛能。

1988年，自然科學(xué)基金委與財政部首次聯(lián)合印發(fā)《國家自然科學(xué)基金資助項目財務(wù)管理暫行辦法》，這是第一部規(guī)范性的自然科學(xué)基金項目資金管理辦法。它從經(jīng)費開支范圍、撥款、監(jiān)督與管理等方面予以規(guī)定（見圖1）。起初，將開支范圍分為科研業(yè)務(wù)費、實驗材料費、儀器設(shè)備費、實驗室改裝費、協(xié)作費、管理費六個科目，規(guī)定了管理費提取的上限為5%，最高金額不得超過5000元。同時，根據(jù)研究進(jìn)展設(shè)置撥款計劃，項目結(jié)題后結(jié)余資金仍用于受資助者的研究工作。

圖1 國家自然科學(xué)基金項目資金管理變革政策梳理

1992年，自然科學(xué)基金委與財政部聯(lián)合修訂印發(fā)《國家自然科學(xué)基金資助項目財務(wù)管理辦法》，進(jìn)一步優(yōu)化項目資金管理。較1988年的管理暫行辦法，該辦法提高了管理費提取上限，明確了管理費開支范圍，撥款計劃設(shè)置由原來的審批制改為固定時限制，允許結(jié)余資金可提取40%的勞務(wù)酬金，但最高限額不得超過總經(jīng)費的10%。此次修訂，結(jié)合自然科學(xué)基金項目管理特點進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，并加大了對科研人員的激勵力度。

2002年，自然科學(xué)基金委與財政部聯(lián)合修訂印發(fā)《國家自然科學(xué)基金資助項目經(jīng)費管理辦法》（財教〔2002〕65號），按照項目管理流程，分為總則、預(yù)算管理、撥款管理、經(jīng)費決算與監(jiān)督管理、附則五章三十條。該辦法首次將自然科學(xué)基金項目分為成本補(bǔ)償式和定額補(bǔ)助式兩種資助方式；進(jìn)一步合并開支科目為研究經(jīng)費、國際合作與交流經(jīng)費、勞務(wù)費、管理費四大類；對國際合作交流費、勞務(wù)費按照不同項目類型規(guī)定了資金使用上限；管理費提取比例下降為不得超過總經(jīng)費的5%；結(jié)余資金不再允許提取勞務(wù)酬金，而是要求繼續(xù)用于基礎(chǔ)研究。

2015年，自然科學(xué)基金委與財政部聯(lián)合修訂印發(fā)《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》（財教〔2015〕15號），此次修訂較之前辦法有較大改動，是落實中央科研經(jīng)費改革精神、優(yōu)化自然科學(xué)基金項目資金管理的一大舉措。該辦法首次引入間接費用的概念，將項目資金劃分為直接費用與間接費用；重新定義了直接費用的開支科目；取消了勞務(wù)費、國際合作與交流費的比例限制；規(guī)定了預(yù)算調(diào)劑權(quán)限；明確了依托單位是項目資金管理的責(zé)任主體；要求結(jié)余資金留歸依托單位統(tǒng)籌使用兩年等。隨后根據(jù)歷年的政策變化，又發(fā)布多個補(bǔ)充通知，進(jìn)一步合并精簡預(yù)算科目、擴(kuò)大勞務(wù)費開支范圍、提高間接費用比例、下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)，在賦予科研人員經(jīng)費使用自主權(quán)、激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力方面打出了一系列“組合拳”。

2021年，自然科學(xué)基金委與財政部聯(lián)合修訂印發(fā)《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》（財教〔2021〕177號）?！靶罗k法”是在科技體制改革向縱深發(fā)展背景下，以信任為前提，本著“簡政放權(quán)、激勵松綁”的原則，針對前期項目資金使用中的“難點”和“堵點”而進(jìn)行的又一次項目資金管理變革?！靶罗k法”從重新確立項目資金劃分方式、擴(kuò)大經(jīng)費使用自主權(quán)、完善經(jīng)費撥付機(jī)制、加大對科研人員激勵、減輕科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)、改進(jìn)績效管理與監(jiān)督檢查等方面予以規(guī)定。可以說，此次修訂更加體現(xiàn)基礎(chǔ)研究特點，理念從以往的追求過程管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐越Y(jié)果為導(dǎo)向，充分確立了依托單位在項目資金管理中的主體責(zé)任，內(nèi)容更翔實，舉措更聚焦。

（二）2015年以來自然科學(xué)基金項目資金管理改革效果與問題

2014年以來，黨中央、國務(wù)院密集出臺多項與科研經(jīng)費管理改革有關(guān)的政策文件，將科技創(chuàng)新擺在重要位置。2015年以來，自然科學(xué)基金委按照改革精神修訂管理辦法并印發(fā)多項補(bǔ)充通知，無論是管理理念還是管理方式都發(fā)生重大變革。在執(zhí)行中，不斷優(yōu)化自然科學(xué)基金項目資金管理，采取了簡化預(yù)算編制、下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)、提高間接費用比例、擴(kuò)大勞務(wù)費開支范圍、改善結(jié)余資金管理、試點實行經(jīng)費使用“包干制”等一系列舉措，得到廣大科研人員的普遍歡迎，極大增強(qiáng)和調(diào)動了勇于創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)的動力。同時，部分政策規(guī)定落實不到位，項目資金管理改革需深化等問題也亟待解決。

在自然科學(xué)基金項目資金監(jiān)督檢查中也發(fā)現(xiàn)了一些問題：一是在資金管理中，容易出現(xiàn)因觀念轉(zhuǎn)變不到位、利益平衡難度大、監(jiān)督檢查口徑不一等因素，部分依托單位在制度制定時過于粗放，缺乏執(zhí)行層面的實施細(xì)則等問題；二是在資金使用中，存在超預(yù)算、超范圍列支項目資金，間接費用擠占直接費用，項目資金支出相關(guān)性不強(qiáng)、結(jié)余資金使用不規(guī)范、項目資金執(zhí)行率偏低、資金支出渠道不一致等問題。究其原因，一方面是依托單位主體責(zé)任沒有得到充分發(fā)揮，存在“不想接、不敢接、接不住”的情況；另一方面是規(guī)則制定仍存在與科研發(fā)展規(guī)律不協(xié)調(diào)的情況，使得本應(yīng)發(fā)揮服務(wù)功能和激勵作用的項目資金管理制度被科研權(quán)力保護(hù)的“細(xì)枝末節(jié)”所掣肘。因此，科研經(jīng)費“放管服”改革應(yīng)持續(xù)推進(jìn)，而“新辦法”的修訂就是堅持問題導(dǎo)向，為深化改革和解決執(zhí)行中問題而進(jìn)行的進(jìn)一步“松綁放權(quán)”。

（三）2021年以來自然科學(xué)基金項目資金管理新變化

一是鞏固擴(kuò)大包干制改革成果。根據(jù)2019年國務(wù)院《政府工作報告》關(guān)于“開展項目經(jīng)費使用包干制改革試點”有關(guān)要求，自然科學(xué)基金委從2019年起率先在國家杰出青年科學(xué)基金項目中試行經(jīng)費使用包干制，并在實踐中取得較好成效。在結(jié)合前期實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，“新辦法”重新確立了自然科學(xué)基金項目資金管理方式：按照預(yù)算管理方式的不同，分為包干制和預(yù)算制；對包干制項目資金申請與審批進(jìn)行了專章表述；同時逐步擴(kuò)大包干制試點實施范圍；逐漸形成了以尊重科研規(guī)律、信任科研人員、體現(xiàn)知識價值、增強(qiáng)科研人員獲得感為導(dǎo)向的新的資金管理模式。

二是強(qiáng)化依托單位主體責(zé)任。在科研管理委托代理關(guān)系中，形成了“項目主管部門—項目承擔(dān)單位—科研人員”的管理鏈條。處于中間位置的依托單位既是項目主管部門行使職權(quán)的代理部門，也是科研人員借以維護(hù)權(quán)利、成就自身的集體組織。依托單位的擔(dān)當(dāng)作為能力直接影響政策執(zhí)行。隨著科研經(jīng)費管理改革的持續(xù)推進(jìn)，改革的壓力更多地傳導(dǎo)至依托單位，一改以往的以項目主管部門經(jīng)費管理為先導(dǎo)、以監(jiān)督檢查資金使用為主的管理模式，依托單位成為項目資金管理使用的責(zé)任主體?！靶罗k法”要求依托單位完善資金管理體制和制度，完善內(nèi)部控制、績效管理和監(jiān)督約束機(jī)制，合理確定各方職責(zé)，加強(qiáng)對自然科學(xué)基金項目資金的管理和監(jiān)督，盡快將改革精神落實落細(xì)。

三是持續(xù)擴(kuò)大經(jīng)費使用自主權(quán)。“新辦法”修訂堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，本著“能放則放、應(yīng)放盡放”的原則，賦予科研人員更大的經(jīng)費使用自主權(quán)。針對科研人員長期反映的預(yù)算編制繁雜、預(yù)算調(diào)劑審批流程不暢等問題，從多個方面優(yōu)化管理，包括：精簡合并9個預(yù)算科目為3個；通過減說明、減表格、減程序、減疑慮等簡化預(yù)算編制要求；進(jìn)一步下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)；改進(jìn)結(jié)余資金管理方式，取消結(jié)余留用兩年收回的規(guī)定，明確結(jié)余資金留歸依托單位統(tǒng)籌使用。這些政策均體現(xiàn)出“經(jīng)費支配權(quán)”的簡政放權(quán)，旨在打破僵硬的經(jīng)費管理機(jī)制，按科研發(fā)展規(guī)律辦事，賦予科研人員更大的人財物支配權(quán)，營造寬松的科研環(huán)境，激活科技創(chuàng)新內(nèi)生動力。

四是繼續(xù)加大對科研人員激勵力度。人才是實現(xiàn)科技創(chuàng)新發(fā)展的核心要素。而要激發(fā)人的主觀能動性，有效的激勵必不可少。多年來，科研人員總是反映智力成本得不到合理補(bǔ)償，激勵機(jī)制存在不盡如人意之處，針對以上問題，自然科學(xué)基金一直將加大激勵力度作為深化基金改革的重要內(nèi)容。“新辦法”規(guī)定擴(kuò)大勞務(wù)費開支范圍，將項目聘用人員的住房公積金也納入開支范圍，允許“五險一金”從科研經(jīng)費中列支；進(jìn)一步提高間接費用比例，從原先的20%/15%/13%進(jìn)一步提高到30%/25%/20%，對數(shù)學(xué)等純基礎(chǔ)理論研究更是將比例提高到了不超過60%；同時允許依托單位可將間接費用全部用于績效支出，并向創(chuàng)新績效突出的團(tuán)隊和個人傾斜。改善后的激勵方式更具人性化和科學(xué)性，將有力激勵科研人員多出高質(zhì)量科技成果。

五是減輕科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)?！靶罗k法”修訂聚焦科研項目資金管理使用的難點和痛點，要求項目承擔(dān)單位全面配備科研財務(wù)助理、簡化科研儀器設(shè)備采購流程、改進(jìn)財務(wù)報銷管理方式、充分利用信息化手段來優(yōu)化服務(wù)，改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用管理方式，切實減輕科研人員的事務(wù)性負(fù)擔(dān)。在優(yōu)化服務(wù)方式的同時，提高資金使用的安全性和有效性也至關(guān)重要?！靶罗k法”加強(qiáng)了自然科學(xué)基金項目資金監(jiān)管要求，強(qiáng)化了績效管理，明確了資金使用的十項禁止性行為，壓實了依托單位主體責(zé)任，要求多方聯(lián)動，構(gòu)建“以結(jié)果為導(dǎo)向、權(quán)責(zé)分明”的監(jiān)管體系，確保科研人員在享受改革紅利的前提下，防范在“放管服”背景下滋生的新型套取科研經(jīng)費行為，避免政策執(zhí)行走樣。

三、思考與建議

自然科學(xué)基金項目資金管理的直接相關(guān)方包括項目負(fù)責(zé)人、依托單位和自然科學(xué)基金委，而核心在于依托單位。新形勢下，依托單位應(yīng)以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，自然科學(xué)基金項目資金管理要堅持規(guī)范性，同時兼顧靈活性，探索研究資金管理新模式。本文結(jié)合管理要求，提出思考與建議，以期確保自然科學(xué)基金項目資金管理改革起到實效。

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，健全自然科學(xué)基金項目資金全鏈條管理體系

好的政策想要起到實效，需要有配套的制度文件和良好的環(huán)境做支撐。依托單位要轉(zhuǎn)變管理理念，充分認(rèn)識項目資金管理改革的必要性，在尊重科研發(fā)展規(guī)律的前提下，積極落實改革要求，修訂完善本單位的科研經(jīng)費管理辦法，在“包干制”試點、間接費用管理、結(jié)余資金統(tǒng)籌使用、科研財務(wù)助理制度等方面發(fā)揮主觀能動性，要保證制度制定的精細(xì)化和可執(zhí)行性。同時，還要完善單位內(nèi)部控制建設(shè)，梳理項目資金管理全流程，加強(qiáng)對管理過程中的關(guān)鍵風(fēng)險點的把控，確保項目資金使用符合“目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性和經(jīng)濟(jì)合理性”，努力構(gòu)建符合基礎(chǔ)研究發(fā)展規(guī)律的自然科學(xué)基金項目資金管理體系。

（二）構(gòu)建科研成本核算體系，實現(xiàn)自然科學(xué)基金項目資金精細(xì)化管理

自然科學(xué)基金項目管理呈現(xiàn)“量大面廣”的特點，其絕大多數(shù)項目實行定額補(bǔ)助資助方式，即對于指定項目類型實行固定數(shù)額資助強(qiáng)度的資助模式。該種模式下，如果沒有較為精準(zhǔn)的成本核算基礎(chǔ)，容易出現(xiàn)資助強(qiáng)度不匹配、結(jié)余資金過多的情況。特別是對于包干制項目，只有合理歸集科研項目的直接成本和間接成本，摸清資源耗費和科研激勵的分配比例，才能真正提高科研經(jīng)費配置與科研活動的適配度。2019年年底，財政部印發(fā)《事業(yè)單位成本核算基本指引》，針對科研院所、高等院校的具體指引也在制定中。依托單位應(yīng)積極構(gòu)建科研成本核算體系，合理確定成本核算對象和核算方法，由易入難逐步探索科研項目的成本歸集方法，從而實現(xiàn)項目資金的科學(xué)化管理。

（三）推進(jìn)信息化建設(shè)，提高自然科學(xué)基金項目資金管理效能

運用信息化手段來促使項目資金管理提質(zhì)增效是優(yōu)化服務(wù)能力的有力手段?？蒲薪?jīng)費管理過程中的信息壁壘導(dǎo)致信息傳遞不及時、政策理解存在偏差、政策執(zhí)行繁瑣等問題。依托單位要探索完善科研服務(wù)平臺，靈活運用大數(shù)據(jù)、人工智能等手段形成覆蓋預(yù)算申報、預(yù)算經(jīng)費撥付使用、預(yù)算調(diào)整、結(jié)題決算、審計監(jiān)察和績效評價等在內(nèi)的信息平臺，打通財務(wù)管理、項目管理、資產(chǎn)管理等部門辦事的堵點，加強(qiáng)信息的交流互通，做到信息透明、執(zhí)行到位、監(jiān)控及時，努力構(gòu)建權(quán)責(zé)分明、分級管理、運行高效的項目資金管理信息化機(jī)制，讓科研人員“少跑腿”，增強(qiáng)政策紅利的體驗感。

（四）強(qiáng)化績效導(dǎo)向，建立協(xié)同高效的監(jiān)督機(jī)制

自然科學(xué)基金項目資金的公共屬性，決定了績效管理和監(jiān)督檢查在項目資金管理中的重要地位。多年來，我國基礎(chǔ)研究績效評價痼疾，如科技評價中常見的缺乏科學(xué)性和完整性，重短期產(chǎn)出、輕長遠(yuǎn)效應(yīng)，重有形評價、輕無形評價，重靜態(tài)評價、忽視動態(tài)評價等依然不同程度地存在。完善基礎(chǔ)研究績效評價管理機(jī)制，就要逐步建立以績效目標(biāo)實現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評價為手段，以結(jié)果運用為保障，優(yōu)化科研領(lǐng)域資源配置，覆蓋所有項目資金，貫穿項目資金管理全流程的績效管理體系。要合理設(shè)置績效指標(biāo)，加強(qiáng)結(jié)果運用，評價結(jié)果作為資源配置的依據(jù)，將科研資源向優(yōu)秀的人才和團(tuán)隊傾斜。同時，要加強(qiáng)審計監(jiān)督、日常監(jiān)督與財會監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)，建立信息公開機(jī)制，通過有效的監(jiān)督來防范項目資金使用風(fēng)險，確保項目資金使用的安全有效。