傅為忠 潘 玉 王 丹

（合肥工業(yè)大學管理學院，合肥 230000）

隨著中國城鎮(zhèn)化和新基建進程的不斷推進，建筑業(yè)消耗了大量天然資源的同時也產生了巨量的建筑垃圾，據(jù)統(tǒng)計，中國建筑垃圾的年產量超20億噸，約占城市生活垃圾的35%，但綜合利用率僅為40%［1］，傳統(tǒng)的建筑垃圾運輸和填埋處理過程會造成土地資源的浪費和對環(huán)境的多次污染［2］。與此同時，“十四五”時期，中國 “碳達峰、碳中和”目標的提出加速產業(yè)綠色低碳轉型，環(huán)保政策不斷收緊，建筑業(yè)面臨低碳新要求：（1）建筑業(yè)作為碳排放量前三的行業(yè)之一，碳排放量久居高位的建材生產環(huán)節(jié)及建筑垃圾處理環(huán)節(jié)的節(jié)能減排刻不容緩［3］；（2）建筑業(yè)原材料天然砂石資源接近枯竭，中國多地出現(xiàn) “砂石荒”現(xiàn)象，建筑業(yè)必須尋找可替代的原材料。面臨環(huán)境污染和資源短缺的雙重壓力，發(fā)展建筑垃圾資源循環(huán)產業(yè)可以有效緩解當前的困境［4］。

建筑垃圾經(jīng)過專業(yè)的技術處理可以轉化成以再生骨料為主的再生建材繼續(xù)投入工程應用，從而產生可觀的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益。2021年7月，中國國家發(fā)展改革委員會印發(fā) 《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，要求到2025年建筑垃圾綜合利用率達到60%［5］。由于建筑垃圾資源化行業(yè)屬于政策推動型行業(yè)，具有環(huán)境正外部性，因此需要政府通過政策制定、實施及保障措施驅動行業(yè)發(fā)展［6］。國外對于建筑垃圾資源化利用政策的研究較為成熟，發(fā)達國家建立了包含經(jīng)濟、技術、標準、人才、信息公開、群眾監(jiān)督等在內的較為完善的法律法規(guī)體系，利用立法途徑來倒逼建筑垃圾實現(xiàn)產業(yè)化，目前德國、日本等多國建筑垃圾綜合利用率達到95%以上，節(jié)能減排效果顯著［7］。作為最大的發(fā)展中國家，中國自2000年以來不斷探索有效的建筑垃圾管理措施，并制定了一系列政策，根據(jù)北大法寶網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，中國地方政府（不包含港澳臺）頒布的高度相關的政策約4474條，如圖1所示。

續(xù) 表

圖1 中國地方政府發(fā)布建筑垃圾管理政策（條）

建筑垃圾資源循環(huán)產業(yè)的發(fā)展不僅取決于強有力的政策執(zhí)行能力，還取決于政策文本的質量［8］，目前學者們關于建筑垃圾資源化政策的研究較少，主要圍繞：政策演變邏輯［9，10］、政策工具分布［11，12］、 政策實施效果評價［13］等， 已有的研究側重于政策頒布之后的定性評價，聚焦建筑垃圾資源化政策頒布前文本自身的科學評價有待進一步思考。

因此本文以中國建筑垃圾資源化產業(yè)政策文本為研究對象，系統(tǒng)回顧與建筑垃圾資源化產業(yè)高度相關的政策文本，利用Nvivo11質性分析軟件對政策文本進行高頻詞匯處理分析；在此基礎上，構建PMC指數(shù)政策評價模型、多投入產出表、PMC曲面；并對具體政策文本內容進行全面、客觀的評價，從而探究中國建筑垃圾資源化政策的優(yōu)劣和優(yōu)化路徑，做到定性與定量相結合，以期補充現(xiàn)有研究的不足，將政策的制定從 “結果”轉為 “過程”，助力打開政策決策 “黑盒子”［14］，為今后相關政策制定和優(yōu)化調整提供建議，推動建立建筑垃圾資源循環(huán)產業(yè)體系。研究思路如圖2所示。

圖2 研究步驟

1 材料和研究方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

為了保證政策的權威性、針對性、全面性，以國家層面的政策文本為研究對象，通過北大法寶網(wǎng)和國家部門官網(wǎng)雙渠道進行檢索，以 “建筑垃圾或建筑固廢”、“資源化或再利用或循環(huán)”為關鍵詞，篩選出各關鍵詞出現(xiàn)3次以上的政策文本，再通過人工篩查，剔除 “函”、“回復”、“征求意見”等非正式政策文本以及關聯(lián)度不高的文本，最終保留80項政策文本。

1.2 研究方法

1.2.1 內容分析法

內容分析法是將不系統(tǒng)的定性的字符轉化成系統(tǒng)的定量的數(shù)據(jù)資料的研究方法［15］。本文采用內容分析法進行：（1）政策力度分析。借鑒彭紀生等［16］對政策力度的分析，結合選取的政策類別，進行1～5分的賦值，如表1所示；（2）政策高頻詞匯分析。借助質性研究工具Nvivo11軟件，①對收集到的文本進行分詞處理和同義詞替換；②人工審核去除 “促進”、“加強”等無實際意義的詞匯；③根據(jù)詞頻保留頻次排名前60的詞匯，如表2所示。

表1 政策力度賦分標準

表2 政策文本詞頻分布表

1.2.3 PMC指數(shù)政策評價模型

PMC指數(shù)政策評價模型（Policy Modeling Consistency Index， 簡稱PMC指數(shù)）是由Estrada等［17］提出的用來評價政策文本的模型，以Mobilis假說為基礎，認為事物都是運動且相互聯(lián)系的，在進行評價時要盡可能全面的統(tǒng)計相關變量，構建本文的PMC指數(shù)模型步驟如下：

（1）變量分類與參數(shù)識別。在多位學者的研究基礎上，結合高頻詞匯表，從文本中提取挖掘二級指標構建本文的PMC政策評價指標體系，共選取10個一級變量和50個二級變量，所有指標權重相同，如表3所示。

表3 建筑垃圾資源化政策PMC指數(shù)模型變量設置

（2）構建多投入產出表。按照二進制對二級變量進行賦值，即政策文本中含有二級變量則記為1，反之則記為0。

（3）PMC指數(shù)計算。①對多投入產出表中的二級變量進行賦值，如式 （1）、（2）所示；②根據(jù)式 （3）計算各一級變量；③根據(jù)式 （4）計算PMC指數(shù)。其中需要特別說明的是X3的二級變量是互斥的，因此X3的得分應為0.2。

（4）政策評價。①根據(jù)分數(shù)對政策效力劃分為4個等級，如表4所示。②本研究均選取公開文件，X10得分均為1，為了保證矩陣的對稱性，取變量X1～X9構成PMC矩陣，如式 （5）所示，根據(jù)PMC矩陣構建PMC曲面，利用三維圖像的方式更加直觀的對政策進行解讀；③根據(jù)計算的PMC指數(shù)得分和PMC曲面對建筑垃圾再利用政策進行綜合評價。

表4 待評價政策的等級劃分

1.3 樣本數(shù)據(jù)來源

由于PMC指數(shù)旨在客觀考慮所有相關的變量，在選擇樣本時不必遵循特定的規(guī)律，盡可能的減少主觀偏差［22］。因此本研究隨機抽取6部政策文本，如表5所示。

表5 6項政策文本名稱

2 結果和分析

2.1 政策文本特征結果

2.1.1 政策力度分析

對建筑垃圾資源化政策文本進行梳理，如圖3所示，中國建筑垃圾資源化政策力度曲線呈脈沖波形，于2016年、2018年達到政策力度最高值，主要特征為：（1）政策發(fā)文量和政策效力趨勢基本對應，總體呈現(xiàn)上升趨勢，從2014年開始，政策力度和政策發(fā)文量達到較高的水平，可以反映出自2014年循環(huán)經(jīng)濟概念提出后，中國對于建筑垃圾資源化的重視程度不斷加深；政策平均效力水平較為平穩(wěn)，反映國家層面注重不同形式政策文件的組合；（2）政策力度呈現(xiàn)局部峰值，2007年、2011年、2016年、2018年、2021年均出現(xiàn)了政策效力小高峰，結合具體發(fā)文來看，國家頒布法律后1～2年往往能形成局部峰值，凸顯了法律對其他形式政策文件的導向引領作用，但各部門的政策發(fā)布存在一定的反應期和滯后期。

圖3 2001～2021年中國建筑垃圾資源化政策效力

2.1.2 政策高頻詞匯分析

從詞頻分布表可以直觀看出，建筑垃圾資源化利用政策文本的主題詞是 “技術”、 “建設”、“資源”、 “環(huán)境”、 “利用”、 “廢物”、 “循環(huán)”等，反映出我國建筑垃圾資源化利用的重點在于通過技術創(chuàng)新進行建筑垃圾資源化利用，實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟和環(huán)境保護。通過其他高頻詞匯可以看出政策文本側重于：（1）政策重點。國家以建筑垃圾再利用的技術創(chuàng)新和開發(fā)為重點，開展建筑垃圾資源再利用工作；（2）政策手段。國家推動建筑垃圾資源化的手段集中在制定標準、回收、利用、推廣模式等環(huán)節(jié)推動形成長效發(fā)展機制，積極培育良好的產業(yè)發(fā)展環(huán)境；（3）政策目標。國家發(fā)布政策的最終目標是實現(xiàn)綠色循環(huán)經(jīng)濟、緩解資源和生態(tài)壓力。

2.2 基于PMC指數(shù)模型的政策量化結果

2.2.1 PMC指數(shù)得分

基于上述評價體系，利用文本挖掘對6份政策文本構建多投入產出表，如表7所示，通過計算可以得到6項政策的PMC指數(shù)總分及各項分值，如表6所示。

表6 6項政策的PMC指數(shù)得分及各項指標得分

2.2.2 PMC曲面繪制

根據(jù)PMC矩陣構建PMC曲面如圖4所示，其中X軸為矩陣行，即圖中的1、2、3，Y軸為矩陣列，即圖中的系列1、系列2、系列3，Z軸為PMC指數(shù)得分，曲面不同灰度表示不同分值，曲面凹處表示政策該項指標得分較低，反之，曲面凸出代表該項指標得分較高。

2.2.3 分等級評價

通過圖4可以直觀地看出單項政策的優(yōu)劣，為政策定量評價提供了一種新的思路和視角，并提供改進的空間。本研究根據(jù)低于平均值的指標絕對值判斷政策改善的順序，優(yōu)先考慮絕對值較大的改善，當然，這種改進方法不是絕對的，可以根據(jù)具體情況進行調整。對具體政策分析如下。

圖4 6項政策的PMC曲面

（1）優(yōu)秀等級。 《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法（2020修訂）》 （P1）的PMC指數(shù)為8.66，排名第一，《循環(huán)發(fā)展引領行動》（P5）的PMC指數(shù)為8.60，排名第二，均為優(yōu)秀等級，這兩項政策的PMC曲面比較平滑，說明內部一致性高，結構合理。兩項政策在政策效力、領域、對象、評價和政策公開維度取得滿分，但在政策性質與政策保障和激勵工具維度存在輕度欠缺，主要體現(xiàn)在政府補貼、專項基金支持和人才激勵方面，為了進一步完善政策，P1、P6政策本身應補充預測內容，并從激勵和保障手段上予以改進，重點加大對企業(yè)基礎設施的支持。

（2）良好等級。 《地震災區(qū)建筑垃圾處理技術導則》（P3）的PMC指數(shù)為7.41，排名第三，《2015年工業(yè)節(jié)能與綜合利用工作要點》（P4）PMC指數(shù)為7.01，排名第四，均為良好等級，PMC曲面有凹凸，結構相對合理。這兩項政策的目標不同，政策范圍和側重點也不同。P3在政策的功能、領域、重點和評價方面表現(xiàn)突出，但可能由于政策目標是針對地震災區(qū)重建，政策作用對象和政策保障激勵措施不完善，此外政策的權責劃分和預測內容不明晰，優(yōu)化路徑為X5→X9→X1→X8。P4政策在性質、效力和領域上表現(xiàn)良好，但政策在功能、重點方面不全面，保障和激勵措施不足，均低于平均值，這可能是因為政策目標是工業(yè)節(jié)能，建議優(yōu)化路徑為X8→X5→X4→X9→X7。

（3）可接受等級。《住房和城鄉(xiāng)建設部關于推進建筑垃圾減量化的指導意見》（P6）的PMC指數(shù)為6.77，排名第五，《城市建筑垃圾管理規(guī)定》（P2）PMC指數(shù)為6.68，排名第六，均為可接受等級，PMC曲面有明顯凹凸，說明內部一致性較低，總體分值偏低。P6的政策功能和重點不全面，同時政策的激勵和保障不足，之后需要加大資金、人才支持和行業(yè)管理，為產業(yè)基礎研究提供保障，優(yōu)化路徑為X6→X2→X7→X4→X8。P2作為城市建筑垃圾處理文件，這項規(guī)定的得分并不理想，仍需進一步細化和完善，該政策在激勵和保障指標上得分最低，建議改進的重點應放在激勵措施和擴大政策領域方面，建議優(yōu)化路徑為X6→X7→X5→X1→X8。

2.2.4 綜合評價

綜合來看，所選取的6項政策樣本，其中2項（P1、 P5）為優(yōu)秀， 1項（P3、 P4）為良好， 3項（P6、P2）為可接受，沒有政策是不達標準的，說明建筑垃圾資源化政策具有科學性，相關政策具有良好協(xié)同效應。

為了清晰的對比6項政策的優(yōu)勢劣勢，找出影響PMC指數(shù)得分的關鍵變量，將各項政策的得分和均值做雷達圖，如圖5所示。其中，政策性質（X1）、 政策評價（X9）、 政策時效（X2）和政策公開（X10）得分很高，各項政策差異較小；影響PMC指數(shù)的主要變量是政策保障和激勵（X5）、政策內容（X7）、政策作用對象（X8）和政策領域（X6），各項政策得分差異顯著。

圖5 P1～P6一級變量凹陷程度指數(shù)的雷達圖

3 討 論

本研究隨機選取的6項政策樣本整體屬于良好級別，其中政策效力、政策評價和政策公開均值接近或等于滿分，政策的制定具備權威性、科學性和公開性，影響PMC得分的關鍵變量是政策激勵與保障、政策內容、政策作用對象和政策領域4個指標，結合上述分析，建筑垃圾資源循環(huán)產業(yè)政策主要存在以下問題：

（1）政策對于建筑垃圾資源化產業(yè)的激勵和保障力度嚴重不足。政策保障和激勵均值僅為0.53分，尚未達到及格水平，結合政策文本內容看，政策推動產業(yè)化的措施聚焦利廢企業(yè)的領頭和示范作用，政策制定者在技術、基礎設施、標準規(guī)范、監(jiān)察落實方面已經(jīng)開展了一系列行動，但結合政策文本內容看，政策所提供的部分保障措施存在內容不明晰、不確切的問題，以 “標準規(guī)范”為例，選取的6項政策均提到要加快推進制定標準規(guī)范，但至今沒有權威的產品技術標準仍是建筑垃圾資源循環(huán)產業(yè)發(fā)展困難的重要原因之一。此外，政策制定者對資金、人才、稅收優(yōu)惠、宣傳教育方面的激勵措施存在缺失，政策重保障而輕激勵，行業(yè)發(fā)展動力不足。

（2）政策的具體內容存在缺失。政策功能、政策領域、政策內容、政策作用對象得分較低，總體來看，政策多年來十分注重建筑垃圾資源化技術的創(chuàng)新，目前技術和設備基本成熟，但是產業(yè)鏈發(fā)展艱難，政策對產業(yè)的全生命周期的各環(huán)節(jié)的著力點不同，結合政策文本來看，政策在建筑垃圾資源化產業(yè)的回收環(huán)節(jié)、生產環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)的制度約束和宣傳力度不足以調動全產業(yè)鏈主體的積極性，同時對于產廢企業(yè)的責任界定不清晰，這可能是現(xiàn)實中利廢企業(yè)的建筑垃圾來源不穩(wěn)定、回收利用難度大的重要原因；此外，政策發(fā)布主體較多但沒有建立起部門協(xié)同機制，而建筑垃圾資源化產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)歸屬不同政府部門監(jiān)管，增加了產業(yè)發(fā)展的難度。

（3）政策的前瞻性有待加強。建筑垃圾資源化作為助力建筑業(yè)實現(xiàn) “雙碳”目標的重要途徑，“雙碳”目標提出1年有余，但涉及碳排放量相關的政策文本極少。新形勢下建筑垃圾資源化產業(yè)的發(fā)展也誕生了新重點，政策的制定應及時響應、統(tǒng)籌部署，發(fā)揮政策的導向作用，助推建筑業(yè)實現(xiàn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展。

基于以上討論，未來政策的制定者應主動調整政策工具的組合使用，積極推動建筑垃圾資源化產業(yè)發(fā)展，做好支持保障和引導工作；同時產業(yè)鏈其他主體也應主動整合優(yōu)勢，尋求突破，共同構建強大、穩(wěn)定的產業(yè)鏈，在當前形勢下對建筑垃圾資源循環(huán)產業(yè)鏈主要利益相關者提出具體建議，如圖6所示。

圖6 產業(yè)鏈主體關系

（1）政府需要加快完善政策，統(tǒng)籌協(xié)調循環(huán)利用產業(yè)鏈。政策制定者根據(jù)政策目標不同由相應部門采取政策措施作用于不同政策對象從而實現(xiàn)政策目標。①加強頂層設計，發(fā)揮政策的前瞻性和引導性，將建筑垃圾資源化領域的 “雙碳”目標納入法律，同時完善和細化政策內容，重點關注政策的激勵與保障措施，主動通過政府采購等行動建立建筑垃圾資源循環(huán)產品推廣機制；②加大對產廢企業(yè)的制度約束，增強建筑垃圾處置費用和監(jiān)管力度，采用半強制半激勵的手段要求產廢企業(yè)優(yōu)先使用再生建材，拓展綠色低碳的再生建材市場；③加大對利廢企業(yè)的支持力度，提供明確的政策優(yōu)惠、人才技術投入等支持，同時做好質量監(jiān)管和過程監(jiān)管，打造有競爭力的建筑垃圾資源循環(huán)利用產品；④加速建立權威的行業(yè)協(xié)會，明確參建各方責任，助力形成行業(yè)良好生態(tài)圈。

（2）產廢企業(yè)需要不斷加快分類回收研究，主動加入循環(huán)利用產業(yè)鏈。①研究如何高效科學地進行建筑垃圾分類，高效對接利廢企業(yè)進行資源綜合利用；②建立企業(yè)項目臺賬，細化項目規(guī)模、工藝、投資、開工時間等內容，保證建材從來源到處置有記錄可追蹤，做好回收系統(tǒng)的關鍵一環(huán)；③關注高性能高性價比的再生建材，主動響應政策，生產高質量、綠色環(huán)保的建筑。

（3）利廢企業(yè)需要整合資源做大做強，主動尋求投資。①依托政策支持，主動對接產廢企業(yè)，獲取穩(wěn)定的建筑垃圾來源，同時主動對外尋求投資，拓寬融資渠道；②加快研究高性能的再生建材，提升產品的性能、品質、檔次和技術附加值，推動產業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展，塑造產業(yè)競爭新優(yōu)勢；③創(chuàng)新商業(yè)模式，針對不同場景提出不同的商業(yè)模式，在政策提供的大環(huán)境下不斷探索 “互聯(lián)網(wǎng)＋”新型商業(yè)模式，利用資源、技術、資本、渠道優(yōu)勢兼并重組或延伸產業(yè)鏈，整合相關企業(yè)和資源，向綜合再生建材制品供應商發(fā)展，加速技術推廣與應用。

（4）行業(yè)協(xié)會需要及時制定標準，配合做好市場化的規(guī)范。①聯(lián)合高校等科研院所盡快提出科學可行的標準體系，規(guī)范行業(yè)交易秩序，為建筑垃圾資源化產業(yè)發(fā)展提供堅實的組織保障；②協(xié)助政府監(jiān)管，通過企業(yè)、研究院所以及社會公眾的廣泛參與和反饋，探索產業(yè)政策的監(jiān)管和診斷機制，更好地發(fā)揮政策對建筑垃圾資源化技術、產品和市場的增量效應；③建立行業(yè)專家服務體系和人才培養(yǎng)體系，構建產學研用深度融合的創(chuàng)新生態(tài)。

4 結 論

我國建筑垃圾資源化政策的制定是根據(jù)不同時期的國家戰(zhàn)略方針、社會發(fā)展需求而不斷進行調整的，本研究通過對80份與建筑垃圾資源化密切相關的政策文本量化分析后，主要得出以下結論：（1）政策效力和政策發(fā)文量整體呈現(xiàn)波動上升趨勢，法律的頒布對其他政策文件具有引領作用，法律頒布1～2年會出現(xiàn)政策效力的局部峰值；（2）6項代表性政策文本整體屬于良好級別，其中優(yōu)秀、良好、可接受等級政策均為2項，影響PMC得分的關鍵變量是政策激勵與保障措施、政策內容、政策作用對象和政策領域；（3）政策重保障、輕激勵，建筑垃圾資源循環(huán)產業(yè)的進程主要依賴企業(yè)，行業(yè)發(fā)展動力不足。