文/張亮

實現(xiàn)檢察機關的有效監(jiān)督，亟須多方的積極配合 （圖/IC photo）

2021年6月15日，黨中央專門印發(fā)的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》），是中共中央第一次頒布關于人民檢察工作的綱領性文件，具有大局觀念、全局意識、重大意義，除了要求檢察機關充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用之外，亦在全面提升法律監(jiān)督質量和效果方面強調(diào)了組織合作與保障?！兑庖姟肥侵醒爰訌姺杀O(jiān)督工作的重要信號，也是地方進一步創(chuàng)新地方法治工作、完善監(jiān)督體系的新基點。下一階段，將對地方檢察監(jiān)督的理念、制度、能力提出更高的要求。上海市人大常委會近期審議通過的《關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的決定》（以下簡稱《決定》）著力于進一步探索地方檢察監(jiān)督實施中的諸項合作、配合與保障機制，可謂恰逢其時，為全面推進依法治國提供了寶貴的地方經(jīng)驗。

檢察監(jiān)督是地方法治創(chuàng)新的新基點

《意見》充分彰顯了中央加強檢察機關法律監(jiān)督職能的決心，明確人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，是保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機關，是保護國家利益和社會公共利益的重要力量，是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在推進全面依法治國、建設社會主義法治國家中發(fā)揮著重要作用。當然，在現(xiàn)行制度框架下，以檢察監(jiān)督為基礎的地方法治創(chuàng)新仍有很大空間：一方面，由于檢察監(jiān)督涉及諸多國家機關的權力競爭、分工以及政治任務保障，僅靠檢察系統(tǒng)自身難以充分深入推動這項工作；另一方面，在加強地方法治建設的過程中，檢察監(jiān)督并不追求對抗狀態(tài)，政府、法院以及相關監(jiān)督對象既要加強主動接受監(jiān)督的法治意識，也需要這種外部監(jiān)督來確保依法行政、依法審判以及政令一致。可以說，要實現(xiàn)檢察機關的有效監(jiān)督，亟須多方的積極配合，不斷增強監(jiān)督合力與實效。

《意見》勾勒了檢察機關法律監(jiān)督職能的頂層設計，為法律監(jiān)督制度改革的突破口指明了方向，更深入、更具體的制度設計還要逐步完善。因此，通過地方立法為檢察法律監(jiān)督的各項實施措施提供保障，就顯得尤為重要。2020年6月18日上海市人大常委會通過了《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》，對依法開展檢察公益訴訟工作起到了巨大的支持作用。此外，本次《決定》的推出既對改革保障、應急法治、區(qū)域檢察等方面作出了先行先試的重要創(chuàng)新，也對檢察監(jiān)督與政府內(nèi)部層級監(jiān)督的銜接、檢察調(diào)查措施的統(tǒng)一保障、檢察建議的效力強化、檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)同等傳統(tǒng)機制作了進一步深化。

檢察監(jiān)督與政府內(nèi)部層級監(jiān)督的銜接機制

如何有效推動實現(xiàn)重點領域檢察監(jiān)督與政府內(nèi)部層級監(jiān)督的銜接，集中地、有針對性地推動監(jiān)督合作的整體設計，形成“行政機關主動接受監(jiān)督，檢察機關參與執(zhí)法過程”的共治格局呢？

首先，主動擴大受監(jiān)督范圍：通過與檢察機關、司法機關的充分溝通，各級政府主動將受監(jiān)督范圍擴大至部分行政執(zhí)法違法的高發(fā)領域；對黨委密切關注、違法問題頻出、群眾反映強烈的行政領域，應當主動提供違法線索，建議檢察機關開展專項監(jiān)督工作；對有重大社會影響或案情疑難、復雜的執(zhí)法活動，可以征詢檢察機關的法律意見，建議其參與監(jiān)督執(zhí)法過程。

其次，加強執(zhí)法信息共享：通過改進與完善行政執(zhí)法綜合管理的信息化數(shù)字平臺，向檢察機關開放執(zhí)法信息，暢通行政檢察監(jiān)督渠道；允許檢察機關依法調(diào)閱、抽查行政執(zhí)法案卷，定期進行案卷質量評估，行政機關工作人員應當予以配合、協(xié)助；對于行政處罰、行政復議、行政裁決等行政決定，以及行政訴訟案件應訴、有重大社會影響的行政決策，在報送司法行政部門備案的同時，應當抄送檢察機關。

再次，深化行政檢察監(jiān)督協(xié)調(diào)：由各區(qū)依法治區(qū)辦牽頭組建行政檢察監(jiān)督工作小組，與檢察機關形成聯(lián)議機制，吸收有關部門負責人參與，定期召開聯(lián)席會議；若行政機關對檢察建議存有異議，可通過聯(lián)席會議進行反饋、溝通、協(xié)調(diào)；法制部門負責定期接收檢察機關梳理總結的檢察監(jiān)督專報，聯(lián)系相關部門對突出的違法問題予以及時關注與排查。

檢察調(diào)查措施的統(tǒng)一保障機制

長期以來，三大訴訟法都規(guī)定有檢察監(jiān)督的法定職權，但是對具體實施中的措施并無明確和細化。近年來，《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》等司法解釋陸續(xù)對檢察監(jiān)督的實施措施予以明確細化，但是這些司法解釋中的程序性內(nèi)容對其他國家機關并沒有直接拘束力，而且本應統(tǒng)一的內(nèi)容都分散于各個領域，難免百密一疏。因此，《決定》統(tǒng)一規(guī)定了監(jiān)督對象對檢察監(jiān)督措施的配合義務尤為重要，其直接強化了檢察監(jiān)督的剛性，確保了各項監(jiān)督措施的實效性。具體包括：檢察機關履行法律監(jiān)督職責所采取調(diào)閱卷宗材料、查詢調(diào)取信息數(shù)據(jù)、詢問相關人員等一系列調(diào)查措施時，各方主體應當予以充分配合；對無正當理由拒絕協(xié)助調(diào)查和接受監(jiān)督的，檢察機關可以建議監(jiān)察機關或者上級主管單位依法依規(guī)處理。

檢察建議的效力強化機制

檢察建議的剛性在于法律責任的落實，如果不能設定被監(jiān)督對象的回復義務，不追究被監(jiān)督者的法律責任，那檢察建議就相當于善意勸誡或者溫馨提示。若無震懾，不足以觸動監(jiān)督對象，不足以調(diào)整利益、實現(xiàn)矯正正義。本次《決定》高度肯定了檢察建議的社會治理功能，即提高法律監(jiān)督的制度實施站位，檢察建議不再限于個案違法問題，涉及健全制度、加強監(jiān)管、堵塞漏洞、防范風險、履職盡責等都可以作為建議內(nèi)容，甚至可以對權力腐化問題向有關部門發(fā)出檢察建議。與此同時，在程序上也對建議對象設置了回復義務。要求有關單位接到各類檢察建議后，應當及時整改、落實并回復，即使有異議，也應在規(guī)定期限內(nèi)說明情況或者依法提出復議。對于無正當理由而忽視或拒不接受檢察建議的，檢察機關可以發(fā)出警告。主管機關或其上級機關根據(jù)檢察機關的警告，給予有關責任人員以批評教育或適當?shù)募o律處分。對于因不接受檢察建議而造成嚴重后果的，在確定對有關人員的處分時，可以把拒不接受檢察建議作為處分的一個情節(jié)。此外，應將檢察建議的答復與落實情況作為部門考核與表彰的重要指標。

檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)同機制

檢察與監(jiān)察的協(xié)同機制是現(xiàn)階段法律監(jiān)督辦案中亟須建立的，主要針對司法、行政工作人員相關職務犯罪案件的提前介入、退回補充調(diào)查和自行補充偵查等工作，涉及銜接協(xié)調(diào)、線索移送和辦案協(xié)作。當檢察監(jiān)督發(fā)現(xiàn)有少量案件長期存有爭議，并非一般層面的法律適用問題，對此辦案檢察官應當具備一定的專業(yè)敏感性，及時發(fā)現(xiàn)違法違紀線索。早在最高人民檢察院、公安部等十部委《關于在查辦瀆職案件中加強協(xié)調(diào)配合建立案件移送制度的意見》（高檢會〔1993〕3號）第5條就規(guī)定：“檢察機關對經(jīng)過初查或偵查，認為不需要追究刑事責任，未予立案或在立案后作出撤銷或不起訴決定的案件，可與相關單位交換意見。對認為應當追究黨紀政紀責任的，應提出檢察建議連同有關材料一起移送相應單位的紀檢監(jiān)察部門處理。對其中涉及領導干部的瀆職案件，應按干部管理權限的規(guī)定，將檢察建議和有關材料移送相應主管機關處理。對需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒收其違法所得的，應提出檢察意見，移送有關主管機關處理。移送情況應向發(fā)案單位通報?！笨梢娺@里的檢察建議并非針對違法行為本身，而是針對具體違法行為的責任人以及存在的制度疏漏。