彭 茜 范欽棟 張宸銘 王 凱 程炎焱

華北水利水電大學 建筑學院 河南 鄭州 450000

河南鄭州“7.20”特大暴雨災害是一場因極端暴雨導致嚴重內(nèi)澇、河流洪水、山洪滑坡等多災并發(fā)，造成重大損失的自然災害[1]。對此次災害，黨中央國務院高度重視，習近平總書記在防汛關鍵時刻作出重要指示，要求始終把保證保障人民群眾財產(chǎn)安全放在第一位，細抓實抓各項防汛救災措施。這次河南的災害雖然是因為極端天氣引發(fā)，但是也集中暴露了鄭州市在應急管理方面存在諸多亟需完善之處。

城市暴雨應急管理是一個復雜的系統(tǒng)，涉及多個學科與部門，在應對城市暴雨災害過程中，任一環(huán)節(jié)的疏漏，都可能導致嚴重的后果。在當前全球氣候變化以及城市化進程的加快，城市雨洪災害風險與日俱增的形勢下，以鄭州為例進行城市暴雨災害應急管理的研究，對推進城市暴雨災害應急管理體系研究，解決城市現(xiàn)實問題有重要意義。

近年來，隨著全球氣候變化以及城市化進程的加快，城市雨洪災害風險與日俱增[2]。城市雨洪問題已成為繼人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染等城市問題之后的又一大城市病[3]。城市雨洪災害對城市發(fā)展及管理的后續(xù)影響嚴重，對居民生命財產(chǎn)安全影響巨大[4]。如何有效地進行城市雨洪災害管理，建立完善的應急響應平臺和決策支持系統(tǒng)，已經(jīng)成為當前政府和學術界關注的熱點問題。國內(nèi)外學者和專家從雨洪災害評價、監(jiān)測、模擬[5]等方面進行了大量研究，針對暴雨應急管理，如災前準備、臨災預警、災中處置、災后恢復[6-9]等一系列的理論技術、法規(guī)政策、管理機制方面[2]也取得了一定的進展，但當前我國城市雨洪管理經(jīng)驗多來自于城市暴雨災害的個案處理，尚未形成完善的雨洪災害應急管理體系。在突發(fā)性暴雨應對中往往處于被動地位。因此，分析雨洪災害原因，建設完善的應急管理體系，已經(jīng)成為雨洪災害管理的核心任務。

1 鄭州城市暴雨災害應急管理存在的問題

城市暴雨災害應急管理分災前準備、臨災預警、災中處置、災后恢復四個階段，任一環(huán)節(jié)的疏漏，都可能導致嚴重的后果。

1.1 臨災預警機制薄弱

鄭州7.20城市暴雨來臨之際，城市應急管理出現(xiàn)有“預”無“警”的情況。將災害性天氣預報與災害預警混淆，缺乏統(tǒng)一的、權威的、高效的預警發(fā)布機制。另外，由于應急管理體系不完善，中間環(huán)節(jié)缺少研判及措施部署，市民不能快速及時得到準確的預警信息，對災情缺乏足夠的重視，“預警”起到通知功能，沒有達到警示作用。

1.2 應急響應聯(lián)動機制不健全

暴雨災害應急響應聯(lián)動機制涉及多個部門相互協(xié)調(diào)配合共同進行。本次鄭州暴雨災害過程中，反映出鄭州暴雨災害應急聯(lián)動機制的不健全。由于各部門相對獨立，加上應急部署較滯緩，導致各部門整體合力沒有發(fā)揮出來，降低了工作效率，甚至錯過搶險救災的最佳時機，造成重大的損失。

1.3 應急管理預案實用性不強

相關的應急預案有《鄭州市突發(fā)事件總體應急預案》（2021年試行）、《鄭州市防汛應急預案》（2015）、《鄭州市氣象災害應急預案》（2011）。三個預案雖然已經(jīng)進行了多次修訂，但隨著城市化和社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，預案內(nèi)容仍需進一步完善細化。在這次災害中突出表現(xiàn)為應急預案實用性不強，各預案的銜接與臨戰(zhàn)缺乏精準化實施指導。預案多以出現(xiàn)嚴重后果為啟動條件，造成響應啟動措施偏晚。不符合習近平總書記“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”的要求。

1.4 群眾應急能力和防災避險意識不足

由于災害的突發(fā)性，普通民眾沒有經(jīng)歷過如此嚴重的暴雨災害，導致群眾對特大暴雨的危害缺乏危險防范和避災減災行為意識。當前，防汛減災的宣傳沒有深入到社區(qū)，應急管理能力的培訓多集中在對應急管理部門工作人員的培訓上，而社會公眾的由于缺乏相關培訓導致自救和救助能力比較弱，制約了針對城市暴雨災害的應對能力。

2 以系統(tǒng)思維提升鄭州暴雨災害應急管理體系建設的建議

城市暴雨災害應急管理是一個動態(tài)的管理系統(tǒng)，要科學把握災前、臨災、災中和災后各階段的特點，以系統(tǒng)的思維提升鄭州城市暴雨災害應急管理的能力。

2.1 增強城市韌性，整體提升城市防災減災水平

城市韌性是指城市系統(tǒng)在保持基本不變的前提下來應對外來干擾和破壞時的能力。增強城市韌性，從根本上提升城市抗擊暴雨災害的能力，做好災害預防。城市是一個復雜的系統(tǒng)，包含城市的生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、基礎設施系統(tǒng)等若干個子系統(tǒng)。將韌性規(guī)劃的理論應用于鄭州城市規(guī)劃，把極端天氣應對、自然災害防治融入城市發(fā)展相關的重大規(guī)劃建設中，深入推進城市海綿城市建設，從而全面提升城市的生態(tài)韌性、社會韌性、工程韌性和經(jīng)濟韌性。重點做好城市防災減災規(guī)劃，提高基礎設施抗災設防標準，強化重大生命線工程安全保障，實現(xiàn)城市防災減災能力同經(jīng)濟社會發(fā)展相適應，從根本上提升城市系統(tǒng)抵御災害風險的能力。

2.2 構建智慧化城市暴雨災害監(jiān)測預警系統(tǒng)

城市暴雨災害監(jiān)測預警系統(tǒng)建設是應急管理的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容，也是高效防御和減輕災害損失的前提和基礎。包括氣象預警、內(nèi)澇積水監(jiān)測預警以及交通擁堵預警等。針對鄭州氣象預警的現(xiàn)實情況，推進科技創(chuàng)新，強化基礎研究，建立智慧化、常態(tài)化監(jiān)測預報預警業(yè)務體制機制，提升城市氣象部門暴雨災害監(jiān)測預警能力。對于內(nèi)澇積水檢測預警，應提升內(nèi)澇積水監(jiān)測系統(tǒng)的智慧化建設，采用水位傳感器等物聯(lián)網(wǎng)技術對路面實行全方位、全天候的動態(tài)監(jiān)測，并向系統(tǒng)及時傳輸積水數(shù)據(jù)，合理劃分災害預警級別，并設置簡潔易懂的警示標志。同時升級積水檢測數(shù)據(jù)分析方法。可采用S-ESD方法，通過對比交通指數(shù)和定位請求量在暴雨期間監(jiān)測到的異常表現(xiàn)與以往同期的常態(tài)表現(xiàn)，分析城市交通及人群活動響應暴雨事件的時空演變特征[10]。多渠道、準確及時的向公眾發(fā)布氣象預警信息、道路積水信息及道路擁堵信息。并且要提升發(fā)布信息的頻次，確保各類信息的全覆蓋，為公眾應對災害爭取足夠的時間。

2.3 建設精準化城市暴雨災害應急預案體系

精準化的城市暴雨災害應急預案是減輕災害損失的有效手段，可以指導各部門快速作出響應和處置，防止暴雨災害的事態(tài)升級。在習近平總書記“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”指導下，應急預案編制應從災后救助向注重災前預防轉(zhuǎn)變；從應對單一災種向綜合減災轉(zhuǎn)變；從減少災害損失向減輕災害風險轉(zhuǎn)變。

首先全面開展鄭州各類應急預案評估修訂工作，同時制定針對暴雨災害應急管理的精準預案。根據(jù)城市發(fā)展的實際情況，強化預警和響應一體化管理。針對新環(huán)境、新問題，及時對已有預案進行補充和完善。暴雨災害應急預案內(nèi)容要細化災害類型、處置原則、職能分工、監(jiān)測預警、內(nèi)澇分級、指揮調(diào)度以及應急保障等各方面的工作。發(fā)布災害預警信息后依據(jù)應急預案逐步逐級啟動響應、落實措施，確保規(guī)范，并且迅速、有效、高效的展開災害應對工作。

其次，在精準化的基礎上進一步推進應急預案智能化建設。建設集文本預案、流程預案、三維可視化預案為一體的新型暴雨災害應急預案，實時進行預案提醒，直觀展示預案執(zhí)行，精準進行預案模擬。通過智慧化的系統(tǒng)實現(xiàn)應急管理易理解、易培訓、易查找、易監(jiān)測、易匯報、易決策，強化城市暴雨應急管理的可操作性。

2.4 構建多元化的災后救助機制

城市暴雨災害過后，要構建多元化的災后救助機制，充分發(fā)揮各部門、各群體的力量，推進災后救助重建工作。評估災區(qū)基礎設施損失程度、制定設施重建方案、多部門協(xié)調(diào)配合，保障災區(qū)在盡可能短的時間內(nèi)完成重建工作，并在重建的同時保障受災群眾恢復正常生活[11]。在這個環(huán)節(jié)里面，救助能力的提升至關重要，既要加強對災害應急人員隊伍建設的培訓，還要加強對公眾防澇減災宣傳教育。

2.4.1 加強災害應急人員隊伍建設，提高專業(yè)性和協(xié)作力

應急管理人才隊伍是應急管理體系的主體和基本支撐,加強應急管理人才隊伍建設是提高應急管理水平的關鍵環(huán)節(jié)。各級政府部門可以針對部門應急管理的特點、組建、培養(yǎng)各類城市防澇應急隊伍。首先要大力培養(yǎng)各類城市暴雨災害應急行政管理領導人才，提高對暴雨災害的風險識別能力，增強其執(zhí)行力和協(xié)作力以適應復雜的管理工作；其次要聯(lián)合高校和科研院所組建專家隊伍定期進行會商研判；再者要加強各類專業(yè)搶險救援隊伍建設，比如排澇救援、機電救援、線路救援、房屋救援、通信救援、車輛救援和醫(yī)療救援等，從而提高防澇搶險的救援能力，保障人民的生命和財產(chǎn)安全。

2.4.2 加強防澇減災宣傳教育,增強公眾風險意識和自救互救能力

社會公眾是城市的受災主體，其應急素質(zhì)的高低和風險意識的強弱直接影響防澇救災的效率，因此要在全社會廣泛開展防災減災救災宣傳教育，深入到社區(qū)，并使之成為一種長效的城市管理機制。充分發(fā)揮各類媒介的宣傳作用，增強社會公眾防范風險的警覺性，發(fā)揮群眾的學習主動性與適應性，通過有效的學習逐步適應外部環(huán)境的變化。在一定程度上增強社會民眾的風險意識和自救互救能力。強化暴雨災害應急公眾系統(tǒng)建設，借鑒外國先進經(jīng)驗，把防災和安全教育從基礎教育抓起，在國民教育體系中突出相關內(nèi)容并適時開展應急演練，增強青少年的避險自救意識和能力[12]。

圖1 系統(tǒng)思維統(tǒng)籌暴雨災害應急管理系統(tǒng)示意圖

3 以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌兼顧協(xié)同聯(lián)動

城市暴雨災害應急管理體系是一個由政府、市場和社會組織共同參與的開放性復雜系統(tǒng)。部門多、群體多、人員多、事件多，往往導致復雜性災害危機。為了有效應對城市暴雨災害災害所帶來的復雜性危機，必須改變原有的思維模式，[13]以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同聯(lián)動推進應急管理系統(tǒng)的建設（如圖1）。

3.1 構建協(xié)同聯(lián)動的應急管理體系

切實把握好暴雨災害各階段特點，充分利用好鄭州市暴雨災害綜合指揮平臺大數(shù)據(jù)資源，最大限度地發(fā)揮各部門之間的聯(lián)動作用；在統(tǒng)一指揮機構的協(xié)調(diào)下，各成員單位相互協(xié)同、聯(lián)動，共享信息，共同、有序地應對城市暴雨災害；讓公眾和社會組織發(fā)揮主觀能動性，融入城市暴雨災害應急管理過程中來，政府要主動接納和適應這些不同的參與主體，使其發(fā)揮自己應有的作用；建立起以政府為核心，社會群體共同參與的多元協(xié)同共治網(wǎng)絡，即協(xié)同聯(lián)動的應急管理體系，逐步實現(xiàn)應急管理的智慧化、多元化和透明化，以有效應對暴雨災害應急管理的急迫性與復雜性。

3.2 協(xié)同信息數(shù)據(jù)共享

災害爆發(fā)時合理調(diào)度資源信息，能夠大大加快災害應急反應速度。應急資源一般采用分散存儲的方式保管。突發(fā)事件發(fā)生后，為了進行資源的合理調(diào)度，需要有應急資源信息管理平臺支持。由于我國的政府機構以職能為基礎進行設置，造成大量的公共管理基礎數(shù)據(jù)分散在不同部門手中，組織壁壘使部門間數(shù)據(jù)共享困難重重。要做好城市暴雨災害應急管理，需要將信息協(xié)同處理，把分散在城鄉(xiāng)規(guī)劃、測繪、建設、城管、交通、電信、水務、氣象等眾多部門的有關資料匯總起來，通過電子信息化技術、GIS等技術實現(xiàn)數(shù)據(jù)整合，形成城市基礎信息電子數(shù)據(jù)庫。以備災害時共享數(shù)據(jù)，提高救災效率。

4 結語

鄭州7.20暴雨災害給人民的生命財產(chǎn)安全帶來了嚴重的損失。針對本次災害暴露出的應急管理體系方面的不足之處，要盡快改進完善。以系統(tǒng)思維推進鄭州城市暴雨災害應急管理體系的建設，有針對性的完善強化各系統(tǒng)階段，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同聯(lián)動。同時注意城市災害、應急主體和應急環(huán)境等之間的動態(tài)復雜性，有效整合政府、市場和社會組織等各方面的要素，注意諸要素系統(tǒng)的協(xié)調(diào)匹配，[14]探索切實可行的應急管理措施，促進城市應急管理整體水平的提升。