侯娟，李荷香，馮海燕

(1.高密市自然資源和規(guī)劃局土地儲(chǔ)備中心，山東 高密 261500；2.河南省許昌學(xué)院土木工程學(xué)院，河南 許昌 461000；3.濰坊市自然資源和規(guī)劃局坊子分局，山東 濰坊 261200)

0 引言

土地市場(chǎng)作為我國(guó)市場(chǎng)體系的重要組成部分，是生產(chǎn)要素市場(chǎng)的主要內(nèi)容之一[1]。近年來(lái)，我國(guó)逐步形成以各級(jí)政府作為供應(yīng)主體的土地一級(jí)市場(chǎng)以及以土地使用者為主體的土地二級(jí)市場(chǎng)[1]。經(jīng)過多年的培育和發(fā)展，土地一級(jí)市場(chǎng)得到快速發(fā)展，逐步完善，而土地二級(jí)市場(chǎng)因多種因素的制約，發(fā)展相對(duì)遲緩和落后。第三次國(guó)土調(diào)查成果數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)現(xiàn)有耕地面積19.179億畝，對(duì)比“二調(diào)”數(shù)據(jù)，10年間耕地面積減少1.13億畝，降幅達(dá)5.6%。為嚴(yán)守18億畝耕地紅線，今后一段時(shí)間，國(guó)家新增建設(shè)用地指標(biāo)預(yù)計(jì)有逐步收緊的趨勢(shì)，面對(duì)新增建設(shè)用地不足的現(xiàn)實(shí)情況，充分盤活閑置低效用地和存量建設(shè)用地成為必然選擇[2]。為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于土地的需求，加速閑置低效用地和存量建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，如何發(fā)揮好二級(jí)市場(chǎng)對(duì)土地資源的優(yōu)化配置作用，成為當(dāng)前需要解決好的重大課題之一。本文梳理分析了高密市土地二級(jí)市場(chǎng)中轉(zhuǎn)讓交易的現(xiàn)狀、存在的問題，提出了培育和發(fā)展土地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓的對(duì)策建議。

1 土地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)概念

1.1 土地二級(jí)市場(chǎng)的概念

土地二級(jí)市場(chǎng)是指建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)土地一級(jí)市場(chǎng)出讓后的再交易，即土地使用者將滿足相關(guān)要求的土地使用權(quán)再次進(jìn)行買賣的市場(chǎng)[3-5]。土地二級(jí)市場(chǎng)主要包括土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押三種交易方式。本文重點(diǎn)介紹土地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓這種交易方式存在的問題及相應(yīng)對(duì)策探討。

1.2 土地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓的概念及范疇

《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中提到土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是指土地使用者將土地使用權(quán)出售、交換以及贈(zèng)與的行為[6]。自然資源部關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見和試點(diǎn)方案中均將買賣、交換、贈(zèng)與、出資、司法處置、資產(chǎn)處置、法人或其他組織合并或分立等形式涉及的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，視為土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓[1，7]，并進(jìn)一步細(xì)化了土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的范疇。培育和發(fā)展土地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓需要將各種形成土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的行為統(tǒng)籌考慮和規(guī)范。

2 高密市土地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓現(xiàn)狀

2.1 土地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓登記情況

十三五期間，扣除交易雙方帶有國(guó)資因素的轉(zhuǎn)讓登記，高密市不動(dòng)產(chǎn)登記中心共辦理國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓登記46宗約47.8hm2(表1)。數(shù)據(jù)顯示，高密市土地二級(jí)市場(chǎng)自主辦理轉(zhuǎn)讓登記手續(xù)的地塊較少，土地二級(jí)市場(chǎng)交易不活躍，年均成交宗數(shù)僅9.2宗，年均土地轉(zhuǎn)讓僅9.56hm2。其中，2018年國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓宗數(shù)和土地轉(zhuǎn)讓面積均達(dá)到5年內(nèi)的峰值，這與近年來(lái)土地市場(chǎng)整體發(fā)展趨勢(shì)一致。

表1 2016年—2020年扣除交易雙方均包含國(guó)資因素地塊后國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓登記情況統(tǒng)計(jì)表

2.2 土地二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)情況

資料表明，目前國(guó)內(nèi)大部分地區(qū)土地二級(jí)市場(chǎng)交易大多數(shù)為土地所有者和土地使用者之間的自發(fā)行為，由政府引導(dǎo)的規(guī)范完善的交易環(huán)境或交易平臺(tái)還未建立起來(lái)，因缺乏政府監(jiān)管，土地二級(jí)市場(chǎng)違法、違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這嚴(yán)重影響了土地資源的配置效率。為更好的規(guī)范土地二級(jí)市場(chǎng)交易，2021年8月，高密市自然資源管理部門在不動(dòng)產(chǎn)登記中心設(shè)立“土地二級(jí)市場(chǎng)窗口”，配備了專職工作人員和網(wǎng)上交易系統(tǒng)。硬件軟件均配置完畢，到2022年年底形成健康有序發(fā)展的二級(jí)土地市場(chǎng)體系[8]。

3 存在的主要問題

3.1 土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制條件過高

《城市房地產(chǎn)管理法》提到通過出讓方式獲得的土地使用權(quán)，轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照約定付清土地成交價(jià)款，拿到不動(dòng)產(chǎn)登記證書；按照合同約定進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)的，需完成開發(fā)投資總額的25%以上，成片開發(fā)土地的，需要形成工業(yè)用地或其他建設(shè)用地條件[9]。土地一級(jí)市場(chǎng)出讓時(shí)簽訂的《出讓合同》中的第四章第二十一條對(duì)上述內(nèi)容也有同樣的約定。一方面，這些相關(guān)規(guī)定對(duì)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程和提高工業(yè)化程度發(fā)揮了有效作用，另一方面，這些規(guī)定又給土地進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓設(shè)置了較高的門檻，降低了土地要素的流動(dòng)性，同時(shí)制約了存量閑置土地的盤活利用。一些缺乏資金確需轉(zhuǎn)讓的受讓人不能盡快完成建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致形成閑置土地，不利于有限土地資源要素的優(yōu)化配置，一定程度上限制了土地二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展。而且對(duì)于“是否完成開發(fā)投資總額的25%以上”這一標(biāo)準(zhǔn)，界定機(jī)制不完善，準(zhǔn)確判定的操作難度較大[10-11]。

3.2 土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易成本過高

高密市土地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓存在的最突出問題是轉(zhuǎn)讓交易成本過高，轉(zhuǎn)讓方需要繳納土地增值稅及教育附加稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、企業(yè)所得稅及印花稅，受讓人需繳納契稅和印花稅。筆者調(diào)取了高密市2019年1月—2020年12月轉(zhuǎn)讓的18宗建設(shè)用地，統(tǒng)計(jì)分析后發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓交易產(chǎn)生的稅費(fèi)大約占成交額的15%～20%左右。這個(gè)統(tǒng)計(jì)結(jié)果與前人研究結(jié)果基本一致[12-13]。針對(duì)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)事項(xiàng)，隨機(jī)采訪轄區(qū)內(nèi)相關(guān)專業(yè)從業(yè)人員，多數(shù)受訪者認(rèn)為高密市土地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓活動(dòng)不活躍，最主要的原因是交易過程中產(chǎn)生的稅費(fèi)過高。

為了規(guī)避過高的稅費(fèi)，違規(guī)轉(zhuǎn)讓、私下轉(zhuǎn)讓和隱蔽轉(zhuǎn)讓時(shí)有發(fā)生，產(chǎn)生了系列問題。比如，股權(quán)形式轉(zhuǎn)讓屬于隱蔽轉(zhuǎn)讓的一種形式，受讓人將土地使用權(quán)登記在公司名下，采取股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式完成交易。因股權(quán)轉(zhuǎn)讓沒有條件限制，轉(zhuǎn)讓方僅需繳納印花稅和所得稅(如無(wú)溢價(jià)，則無(wú)需繳納)，受讓方則僅需繳納印花稅，這種方式完成的交易相比于普通交易，交易稅費(fèi)明顯降低。但股權(quán)轉(zhuǎn)讓具有潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)，受讓人不了解企業(yè)債務(wù)情況，需承擔(dān)原公司債務(wù)。稅費(fèi)過高還導(dǎo)致一部分土地使用權(quán)再次進(jìn)入政府儲(chǔ)備庫(kù)，進(jìn)入土地交易的一級(jí)市場(chǎng)，雖然和土地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓相比，招拍掛出讓周期長(zhǎng)，但涉及的稅費(fèi)低。因此，部分土地使用者考慮到成本問題更愿意選擇走儲(chǔ)備再出讓這種方式。同時(shí)，地方政府為了充分利用存量土地，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的再轉(zhuǎn)移，也配合原土地使用者走儲(chǔ)備再出讓這條路，這也抑制了土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的高效發(fā)展[14]。

表2 土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓以及儲(chǔ)備再出讓三種交易方式對(duì)比分析

3.3 土地二級(jí)市場(chǎng)私下交易和隱蔽交易居多

政府參與度低、監(jiān)管措施不全及稅費(fèi)過高等因素導(dǎo)致土地二級(jí)市場(chǎng)發(fā)生私下交易和隱蔽交易等不規(guī)范交易，而且數(shù)量居多。按類別主要分為3類，第一類是以股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式。為了規(guī)避較高的土地轉(zhuǎn)讓限制條件和高昂的土地交易稅費(fèi)，有些企業(yè)采用股權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式，將土地使用權(quán)進(jìn)行隱蔽交易。第二類是私下平臺(tái)交易，買賣雙方通過私下民間協(xié)調(diào)或者商業(yè)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)建立的平臺(tái)來(lái)完成交易。交易完成后雙方不申請(qǐng)也不辦理建設(shè)用地使用權(quán)過戶登記手續(xù)，由于交易信息不對(duì)稱，成交價(jià)格不透明，影響土地二級(jí)市場(chǎng)的健康發(fā)展。第三類屬于違規(guī)交易，以偷稅漏稅為目的，故意抬高或壓低土地交易價(jià)格，造成國(guó)有土地收益損失。另外，存在個(gè)別企業(yè)以騙取銀行的高額貸款等金融犯罪為目的，在土地抵押過程中串通評(píng)估機(jī)構(gòu)或中介公司，人為抬高土地交易價(jià)格，使土地價(jià)格偏離價(jià)值，提高銀行的放貸額度，破壞金融秩序并損害銀行的利益。

4 對(duì)策建議

4.1 加強(qiáng)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓信息的互通共享

運(yùn)行不規(guī)范和活躍度不夠是目前高密市土地二級(jí)市場(chǎng)迫切需要解決的難題，建議加強(qiáng)對(duì)濰坊市土地二級(jí)市場(chǎng)交易系統(tǒng)的宣傳，擴(kuò)大匯聚土地二級(jí)市場(chǎng)相關(guān)信息的渠道，買賣雙方均可通過該平臺(tái)發(fā)布和獲取土地轉(zhuǎn)讓信息，有效解決買賣雙方信息不暢通的問題，促使土地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓交易由不完全信息博弈盡量接近完全信息博弈，大力推進(jìn)線上交易。結(jié)合高密市2021年5月份啟動(dòng)的閑置和低效違規(guī)土地清理處置工作，將符合轉(zhuǎn)讓條件的地塊在濰坊市土地二級(jí)市場(chǎng)交易系統(tǒng)及有形場(chǎng)所公開招商，線上線下相結(jié)合，推進(jìn)閑置低效利用土地處置力度，提升土地資源要素配置效率。

4.2 進(jìn)一步規(guī)范交易流程和審核制度

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府的宏觀調(diào)控作用在保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、維護(hù)市場(chǎng)秩序、彌補(bǔ)土地市場(chǎng)失靈方面越來(lái)越重要。建議政府職能部門在土地二級(jí)市場(chǎng)發(fā)展中要有限介入，為推動(dòng)土地二級(jí)市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展，充分利用好“土地二級(jí)市場(chǎng)窗口”和網(wǎng)上交易系統(tǒng)，推進(jìn)公開交易，建立轉(zhuǎn)讓審核制度，做好公共服務(wù)的提供者和市場(chǎng)秩序的監(jiān)管者。比如，在轉(zhuǎn)讓過程中，由政府職能部門負(fù)責(zé)，重點(diǎn)加強(qiáng)合法性審查、合約性審核，并對(duì)受讓人條件嚴(yán)格把關(guān)。

4.3 完善土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓及保有稅收政策

一是根據(jù)地方權(quán)限，進(jìn)一步完善土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收政策，降低土地交易成本。二是在地方權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)土地使用者繳納的城鎮(zhèn)土地使用稅實(shí)行差別稅收政策，設(shè)立一檔或幾檔合理的畝均稅收標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)土地使用者的納稅情況，收取不同的城鎮(zhèn)土地使用稅，納稅低的土地使用者需繳納的城鎮(zhèn)土地使用稅多，這樣可提高低效利用土地使用者的保有成本，最終促使土地使用者主動(dòng)選擇進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓交易。

4.4 學(xué)習(xí)試點(diǎn)市縣的先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

浙江省寧波市、天津市武清區(qū)根據(jù)《物權(quán)法》創(chuàng)新了“預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓制度”，允許未達(dá)到25%投資額的土地按照“先投入后轉(zhuǎn)入”的原則辦理預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓，這種制度既促進(jìn)了存量土地的再開發(fā)利用，又保障了土地使用者的權(quán)利，成功破解了之前因?yàn)殚_發(fā)投資總額未達(dá)到25%導(dǎo)致土地使用權(quán)無(wú)法交易的難題[15-17]。

工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地分割轉(zhuǎn)讓需求比較大，但地方政府為了維護(hù)土地市場(chǎng)的平穩(wěn)健康發(fā)展以及土地規(guī)劃的完整性，原則上不允許分割轉(zhuǎn)讓，但并沒有法律法規(guī)禁止分割轉(zhuǎn)讓工業(yè)用地[18]。寧波市寧?？h對(duì)工業(yè)用地分割轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了試點(diǎn)研究，規(guī)范了工業(yè)用地分割交易的各項(xiàng)操作流程[15]。上海、杭州等地也探索形成了“節(jié)余土地分割轉(zhuǎn)讓”[2]。

5 結(jié)語(yǔ)

高密市土地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓交易存在的問題與其他地區(qū)相比既存有共性也有區(qū)域特性，本文通過梳理分析高密市土地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓交易的現(xiàn)狀、存在的問題，提出了培育和發(fā)展土地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓的對(duì)策建議，希望能更好地提高土地使用權(quán)的優(yōu)化配置，節(jié)約集約利用有限的土地資源，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展提供可靠的用地保障。