■劉冬青

《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》提出，要“加強基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌。加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，推動基本公共服務(wù)供給由注重機構(gòu)行政區(qū)域覆蓋向常住人口服務(wù)覆蓋轉(zhuǎn)變”。農(nóng)民集中居住后，能否更加便捷地享受到公共服務(wù)，進一步提升幸福感和獲得感，將很大程度上取決于集中居住工作的先期規(guī)劃。

一、崇明區(qū)農(nóng)民集中居住基本情況

2019年崇明區(qū)發(fā)布《崇明區(qū)關(guān)于統(tǒng)籌推進農(nóng)民相對集中居住工作的實施意見》，規(guī)定推進農(nóng)民相對集中居住主要有三種模式：進城鎮(zhèn)集中居住、貨幣化置換和平移集中居住，其中以進城鎮(zhèn)集中居住安置模式為主，實行區(qū)級統(tǒng)籌、跨鎮(zhèn)安置，規(guī)劃選定城橋、陳家鎮(zhèn)、堡鎮(zhèn)、新河鎮(zhèn)和廟鎮(zhèn)等地區(qū)作為進城鎮(zhèn)集中居住安置重點區(qū)域?？傆玫丶s412公頃，預(yù)計可惠及全區(qū)2.8萬戶農(nóng)民。具體區(qū)域包括廟鎮(zhèn)1號地塊，新河2號地塊，堡鎮(zhèn)1號地塊，城橋鎮(zhèn)3號和4號地塊，陳家鎮(zhèn)2號、3號和4號地塊，長興鎮(zhèn)地塊。其中，城橋鎮(zhèn)3號地塊是目前上海市規(guī)模最大的農(nóng)民相對集中居住安置項目，將能實現(xiàn)3000多戶農(nóng)民的集中居住。

2019年7月，崇明首批農(nóng)民相對集中居住公寓正式交房，豎新鎮(zhèn)66家農(nóng)戶實現(xiàn)了平移集中居住，改善了在高壓線沿線居住村民的住房問題。2020年12月，崇明區(qū)首個大型農(nóng)民相對集中居住項目陳家鎮(zhèn)安置項目正式開工，總建筑面積15.86萬平方米，安置1000多戶農(nóng)民。2021年崇明啟動陳家鎮(zhèn)、城橋地區(qū)兩個地塊的進城鎮(zhèn)集中居住安置項目，總建筑面積約60萬平方米，可提供近5000套房屋。2021年，崇明啟動堡鎮(zhèn)、新河鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安置地塊建設(shè)，規(guī)劃總用地規(guī)模約750畝。到2022年底，崇明區(qū)將實現(xiàn)農(nóng)民相對集中居住約2萬戶。進城鎮(zhèn)集中居住的“跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)”特征要求集中居住工作在公共服務(wù)配套上要預(yù)先設(shè)計、預(yù)先對接、預(yù)先完善，避免出現(xiàn)公共服務(wù)真空期，影響農(nóng)民參與相對集中居住的積極性和主動性，進而影響相對集中居住工作的整體推進。

二、農(nóng)民進城鎮(zhèn)集中居住后公共服務(wù)配套存在的問題

（一）醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給不足

1.基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)承載力與集中居住小區(qū)需求不匹配

農(nóng)民進城鎮(zhèn)集中居住使農(nóng)民獲得了更豐富的城鎮(zhèn)醫(yī)療資源，但常見病、多發(fā)病診療等基本醫(yī)療和慢性病管理、計劃生育等基本公共衛(wèi)生服務(wù)需要就近、便利地在衛(wèi)生服務(wù)站進行。農(nóng)民進城鎮(zhèn)集中居住是人口快速集聚的過程，崇明區(qū)城橋鎮(zhèn)3號和4號地塊將實現(xiàn)多達6000戶農(nóng)民集中居住，由此產(chǎn)生了大量的社區(qū)醫(yī)療需求。與此同時，崇明農(nóng)村居民普遍老齡化、空心化嚴(yán)重，進城鎮(zhèn)集中居住的人口中老年人占很大比例。截至2020年底，崇明區(qū)60周歲及以上老年人數(shù)占本區(qū)總?cè)丝诘?8.6%，且高齡老年人口占60歲及以上老年人口比重在全市排名第三，人口老齡化程度較高。這些實際情況要求在為老年人提供醫(yī)療照顧方面要多做考慮。

2.基本醫(yī)療保險登記由于空間距離阻隔難度加大

城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險登記，及特殊救濟對象、城鄉(xiāng)低保、低收入困難家庭等人員申請辦理事后醫(yī)療救助，由農(nóng)民戶籍所在地村委會承擔(dān)。集中居住前，農(nóng)民可以便捷地在本村辦理城鄉(xiāng)居民醫(yī)保登記；集中居住后，農(nóng)民新住址與戶籍所在地村委會出現(xiàn)了空間距離的阻隔，將增加農(nóng)民辦事的時間、精力和經(jīng)濟成本。對村委會而言，對分散在全區(qū)六個集中居住地塊的村民進行動態(tài)管理和情況核實也比較困難，因此需要對跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中居住后農(nóng)民辦理醫(yī)保業(yè)務(wù)的流程和方式預(yù)先設(shè)計和明確。

（二）文化教育資源急需增加

1.公共文化需求顯著增加

進城鎮(zhèn)集中居住使農(nóng)民的生活方式發(fā)生了深刻變化，農(nóng)民將更加依賴于社區(qū)提供精神文化產(chǎn)品。因而公共文化需求量將顯著增加，并可能出現(xiàn)農(nóng)民對新家園認同感不夠、凝聚力不足、文化素養(yǎng)有待提高的現(xiàn)象。農(nóng)民受長期的農(nóng)家庭院生活方式影響，可能會出現(xiàn)毀綠種菜、圈地養(yǎng)殖、私搭濫建、亂堆雜物等不文明行為。來自全區(qū)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民實現(xiàn)融合發(fā)展，形成熱愛新家園、共建新家園的文明風(fēng)尚，迫切需要社區(qū)文化進行引領(lǐng)，需要在集中居住公共服務(wù)配套中考慮公共文化建設(shè)相關(guān)內(nèi)容。

2.中小幼教育資源嚴(yán)重不足

隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，部分農(nóng)村的小學(xué)、幼兒園等進行了調(diào)整。農(nóng)民進城鎮(zhèn)集中居住后，很可能出現(xiàn)城鎮(zhèn)現(xiàn)有初高中、小學(xué)和幼兒園在空間布局和師資配備等多個方面都無法滿足集中居住農(nóng)民子女就近入學(xué)需求，這就要求教育資源重新進行合理有效地配置。

（三）社會保障難度加大

1.低保、社會救助等業(yè)務(wù)辦理存在困難

集中居住后的空間距離使農(nóng)民在辦理低保、社會救助等業(yè)務(wù)的過程中可能遇到一定障礙。依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，村民申請?zhí)乩藛T供養(yǎng)，需本人（或委托他人）回到戶籍所在地提出申請，空間距離加大了集中居住農(nóng)民的辦事難度。此外，農(nóng)民的低保、臨時救助等救助事項申請，雖然可以在居住地申請，但審核審批仍在戶籍地，而辦理社會救助有相應(yīng)時限要求，流轉(zhuǎn)時間過長很可能影響農(nóng)民享受相關(guān)待遇。同時，社會救助的調(diào)查核實需采用入戶調(diào)查、鄰里訪問或民主評議等方式，集中居住后，農(nóng)民戶籍地村委會可能沒有足夠的人力和精力及時詳細地了解申請家庭的實際生活狀況，調(diào)查核實效果可能會出現(xiàn)打折扣的現(xiàn)象。此外，目前對于困境兒童、留守兒童的關(guān)愛保護由農(nóng)民戶籍所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)，集中居住后人戶分離，日常走訪排查、照護照料可能會有缺失。

2.社區(qū)為老服務(wù)項目需求增大

農(nóng)民進城鎮(zhèn)集中居住也是老年人口集聚的過程，對于醫(yī)療、助餐、社交等為老服務(wù)需求將大幅增長，而一般新建住宅小區(qū)為為老服務(wù)預(yù)留的房屋可能無法容納較多的為老服務(wù)項目，因此需要預(yù)先在規(guī)劃設(shè)計時充分考慮。

3.就業(yè)崗位相對不足

集中居住后就業(yè)困難人員實現(xiàn)就業(yè)可能存在一定難度。集中居住地鄉(xiāng)鎮(zhèn)為就業(yè)困難人員提供的生態(tài)就業(yè)崗位如垃圾收集、泯溝保潔等，均是按需就近開發(fā)設(shè)置，集中居住后就業(yè)困難人員相對集中，可能出現(xiàn)需要安置就業(yè)人數(shù)多而就業(yè)崗位相對不足的情況。

（四）戶籍管理困難加劇

1.戶口遷入缺乏政策依據(jù)

在現(xiàn)有政策下進城鎮(zhèn)集中居住農(nóng)民只能以“人戶分離”方式居住在集中居住小區(qū)，缺乏將戶口遷入集中居住小區(qū)的政策依據(jù)。按照《上海市常住戶口管理規(guī)定》，農(nóng)業(yè)戶口人員如果保持戶口性質(zhì)不變，即使獲得了集中居住房屋的有效權(quán)證，也不能將戶口遷到新住址，只能以“空掛戶”方式將戶口保留在原村。如果想實現(xiàn)既保持農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)不變（享受村集體利益），又可以把戶口遷到集中居住的新住址，需要制定相關(guān)政策作為辦理依據(jù)。

2.新增人口落戶困難

集中居住后，家庭新增人口落戶存在困難。按照《上海市常住戶口管理規(guī)定》，滅失的地址或者不存在房屋的地址不辦理出生登記。農(nóng)民進城集中居住后，原宅基地房屋將被統(tǒng)一規(guī)劃利用，原居住地址也將不復(fù)存在，新生兒無法在父母原居住地址上落戶。此外，根據(jù)規(guī)定，新生兒和結(jié)婚投奔配偶落戶均不能在“空掛戶”的戶口上落戶，因此集中居住農(nóng)民家庭出生的新生兒和結(jié)婚投奔配偶的人員也無法辦理落戶。

3.民主權(quán)利行使有所不便

集中居住后農(nóng)民戶籍未發(fā)生變化，戶籍所在村也未撤村撤隊，村民仍需在原村參加換屆選舉，空間距離拉大、信息傳播不暢為村民行使民主權(quán)利帶來一定不便。為了確保村民依法廣泛參與戶籍所在村的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，需要預(yù)先設(shè)計方案，為農(nóng)民行使民主權(quán)利創(chuàng)造條件。

三、關(guān)于農(nóng)民進城鎮(zhèn)集中居住公共服務(wù)配套的對策建議

（一）醫(yī)療衛(wèi)生方面

1.統(tǒng)籌規(guī)劃醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，增加為老服務(wù)功能

為保證醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給，建議在根據(jù)人口規(guī)模預(yù)留足夠面積的門市作為集中居住小區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站診療用房的基礎(chǔ)上，考慮與“長者照護之家”統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，針對人口老齡化程度較高的實際情況，充分利用衛(wèi)生服務(wù)站醫(yī)療資源為在小區(qū)生活的患慢性病及失能、半失能老人提供醫(yī)療照護。

2.建立信息動態(tài)維護機制，創(chuàng)新居民醫(yī)保登記方法

在城鄉(xiāng)居民醫(yī)保登記方面，建議農(nóng)民戶籍地村委會建立農(nóng)民信息動態(tài)維護機制，及時更新職工醫(yī)保退出人員及新入戶農(nóng)民信息。同時，在每年城鄉(xiāng)居民醫(yī)保集中登記時間段，由戶籍地村委會負責(zé)辦理新增人員的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保登記。

3.升級醫(yī)療救助系統(tǒng)，對特殊人員進行特殊處理

在特殊救濟對象、城鄉(xiāng)低保、低收入困難家庭等人員申請辦理事后醫(yī)療救助方面，建議對醫(yī)療救助“一站式”系統(tǒng)進行升級改造，放開權(quán)限設(shè)置實行跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)受理全區(qū)通辦，方便群眾就近辦理事后醫(yī)療救助。

（二）文化教育方面

1.增設(shè)文化活動場所，完善公共文化配送

建議在集中居住區(qū)步行15分鐘范圍內(nèi)布局建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)文化活動分中心。根據(jù)人口數(shù)量、人員結(jié)構(gòu)和文化需求因地制宜配置文化休閑、文藝排練、體育健身、書報閱覽等文化活動場所。借鑒靜南小區(qū)經(jīng)驗，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)牽頭，集中居住區(qū)干部、居民、文藝骨干共同參與四級公共文化配送體系的內(nèi)容建設(shè)，安排區(qū)鎮(zhèn)兩級文化志愿者開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使“文化軟實力”在農(nóng)民進城鎮(zhèn)集中居住伊始就填充進來，以文化凝聚新居民、新家園，促進農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變和不同村農(nóng)民的融合發(fā)展。

2.合理配置教育資源，做好教育設(shè)施配套規(guī)劃

一是空間上重新整合和布局集中居住區(qū)的教育資源。通過“撤消、建設(shè)、合并”方式，在農(nóng)民進城鎮(zhèn)集中居住工作推進過程中，同步優(yōu)化集中居住區(qū)的初高中、小學(xué)及幼兒園的區(qū)域布局，同時以及時充分的宣傳和溝通打消農(nóng)民對集中居住后教育資源的顧慮，并根據(jù)情況增加免費校車數(shù)量，滿足農(nóng)民子女的受教育需要。同時，已編制好控詳規(guī)劃的地區(qū)，要把其中的教育設(shè)施配建規(guī)劃固定下來，未征得教育部門同意不隨意變更；未編制好控詳規(guī)劃的地區(qū)，在征求教育部門意見基礎(chǔ)上加快編制規(guī)劃，并把教育設(shè)施配建規(guī)劃納入地區(qū)總規(guī)。二是優(yōu)化集中居住區(qū)對口學(xué)校的師資配備。撤銷、合并部分學(xué)校后，教師崗位可能會相對減少，要提前建立撤并校后的教師流動機制，把相對優(yōu)秀的師資配備到集中居住區(qū)對口學(xué)校，使農(nóng)民子女在集中居住后能受到更好的教育。三是財政投入上做到“教育總投入和學(xué)生總支出只增不減”，把學(xué)校合并、教師數(shù)量控制后節(jié)約的經(jīng)費用于提高生均定額標(biāo)準(zhǔn)。

（三）社會保障方面

1.明確職責(zé)分工，靈活辦理社會救助、兒童福利工作

應(yīng)由民政部門與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)組建集中居住小區(qū)的社區(qū)辦事機構(gòu)，明確在社會救助、兒童福利工作方面，社區(qū)辦事機構(gòu)與居民戶籍所在地村委會的職責(zé)劃分、流程銜接。由社區(qū)辦事機構(gòu)負責(zé)集中居住小區(qū)的入戶調(diào)查、鄰里訪問等經(jīng)常性工作，并“一口受理”村民在社會救助、兒童福利等方面的申請，利用信息化手段把代辦信息傳送給村民戶籍所在地村委會。由村委會工作人員提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理，辦理結(jié)果由集中居住小區(qū)社區(qū)辦事機構(gòu)向村民反饋。

2.預(yù)留老年服務(wù)場所，一體建設(shè)“長者照護之家”

在為老服務(wù)方面，建議在公建配套用房中充分預(yù)留老年活動室、日間照料中心、助餐場所等為老服務(wù)設(shè)施所需的房屋空間，針對崇明區(qū)人口老齡化程度較高的實際情況重點建設(shè)長者照護之家，與衛(wèi)生服務(wù)站一體設(shè)計建設(shè)，使生活照護和醫(yī)療照護無縫銜接，為集中居住小區(qū)老年人的居家養(yǎng)老、互助養(yǎng)老提供可靠保障。

3.增設(shè)生態(tài)就業(yè)崗位，建立物業(yè)公司優(yōu)先錄用機制

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對集中居住小區(qū)就業(yè)年齡段人數(shù)、具有就業(yè)意愿人數(shù)等人力資源情況進行統(tǒng)計，在數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上分類處理。根據(jù)情況新開發(fā)一定數(shù)量的生態(tài)就業(yè)崗位，同時與小區(qū)物業(yè)公司協(xié)商建立集中居住農(nóng)民優(yōu)先入職工作機制，在實現(xiàn)就近就業(yè)的同時增強集中居住農(nóng)民對新家園的主人翁責(zé)任感。此外，積極為有就業(yè)需求的青年人提供就業(yè)幫扶。

（四）戶籍管理方面

1.研究制定集中居住農(nóng)民的落戶政策，為辦理相關(guān)業(yè)務(wù)提供政策依據(jù)

在區(qū)級層面研究制定進城鎮(zhèn)集中居住農(nóng)民辦理戶口遷移和農(nóng)民家庭新增人口落戶的相關(guān)政策。針對可能出現(xiàn)的問題，由區(qū)公安部門會同相關(guān)部門研究出臺相關(guān)實施意見，對進城鎮(zhèn)集中居住農(nóng)民在戶口遷移、新生兒和結(jié)婚投奔配偶人員落戶等內(nèi)容作出詳細規(guī)定，為農(nóng)民戶口遷移、落戶等業(yè)務(wù)的辦理提供政策依據(jù)。

2.利用信息化手段，為農(nóng)民行使民主權(quán)利創(chuàng)造條件

利用崇明將建設(shè)成為全球首個5G基礎(chǔ)全覆蓋人居生態(tài)島的機遇，通過信息化手段，為農(nóng)民行使民主權(quán)利創(chuàng)造條件。建議由相關(guān)職能部門建立信息化平臺（如村務(wù)公開手機APP），涉及到集中居住的各村委會利用這一平臺進行村務(wù)公開，進城鎮(zhèn)集中居住農(nóng)民可以在這一平臺及時了解最新村務(wù)信息動態(tài)和重大事項，并通過這一平臺進行民主參與、民主監(jiān)督和民主決策。此外，可為進城鎮(zhèn)集中居住農(nóng)民參與戶籍所在地村委會換屆選舉給予一定數(shù)額的交通補貼，促進農(nóng)民廣泛地參與到民主選舉之中。□