燕永輝 ，董邦俊

(1.北京師范大學 刑事法律科學研究院，北京 100875； 2.中南財經(jīng)政法大學 刑事司法學院，湖北 武漢 430073)

支付令是人民法院依照民事訴訟法規(guī)定的督促程序，根據(jù)債權人的申請，向債務人發(fā)出的限期履行給付金錢或有價證券的法律文書。督促程序作為一種不解決實體爭議的非訴程序，能夠明確債務、債權關系，督促債務人及時履約，因此在民商事領域中被廣泛運用。虛假支付令是指當事人以虛構的民事糾紛，為獲取不正當利益，以訴訟當事人的身份向人民法院申請的支付令。利用虛假支付令犯罪，就是當事人通過申請、執(zhí)行虛假支付令，故意使法院執(zhí)行生效的錯誤裁決，侵犯國家、社會、案外人的合法權益，借此達到個人非法目的，觸犯法律、構成犯罪的行為。虛假支付令發(fā)軔于虛假訴訟領域，是虛假訴訟的一種重要表現(xiàn)形式。關于虛假訴訟，目前研究成果較為豐富，但學界對虛假訴訟中涉及虛假支付令的關注較少(1)截至2021年12月，通過中國知網(wǎng)檢索“虛假支付令”，僅有1篇論文是專門針對虛假支付令的研究。。與理論研究的薄弱不同，涉及虛假支付令的案件在實踐中屢見不鮮，嚴重損害了司法公信力和司法權威。

2019年5月22日，最高人民檢察院頒布了第十四批指導性案例。其中，“廣州乙置業(yè)公司等騙取支付令執(zhí)行虛假訴訟監(jiān)督案(檢例第52號)”[1]就是利用虛假支付令騙取、侵吞國有資產(chǎn)的典型案件。本案基本案情如下：自2003年起，國有企業(yè)甲農(nóng)工商公司、乙置業(yè)公司通過虛假交易、虛假借款、虛假投資等行為，侵吞國有資產(chǎn)9 640余萬元，致使國有資產(chǎn)受到嚴重損害。2016年，檢察機關在辦理甲農(nóng)工商公司經(jīng)理張某貪污、受賄案件過程中，才注意到2003年甲公司騙取支付令、侵吞國有資產(chǎn)的行為。2018年，法院撤銷涉案支付令，距離乙置業(yè)公司騙取虛假支付令的行為已有15年之久。該案涉案房產(chǎn)評估價值合計約1.09億元，給國有資產(chǎn)造成重大損失。這一指導性判例充分說明，在司法實踐中，當事人容易騙取虛假支付令以達到非法目的，虛假訴訟泛濫已經(jīng)造成嚴重危害。更為嚴重的是，審判機關通過形式審查對于當事人基于虛假事實所訴請的主張予以確認和支持，變相成為虛假支付令的“幫兇”，進而導致司法公信力遭受嚴重打擊。有學者指出，“犯罪分子堂而皇之地走進法院這一‘法律帝國的首都’，肆意欺騙這一‘法律帝國的王侯’，是對司法權威的嚴重挑釁”[2]。認真檢視我國民事訴訟過程中虛假支付令產(chǎn)生的原因，加強和完善對利用虛假支付令犯罪的法律規(guī)制，是全面貫徹依法治國方略和提高司法公信力的題中之義。

一、 虛假支付令司法現(xiàn)狀考察

(一) 司法實踐中虛假支付令案件的數(shù)量變動

在中國裁判文書網(wǎng)(2)中國裁判文書網(wǎng)是最高人民法院發(fā)布全國法院系統(tǒng)裁判文書的數(shù)據(jù)庫,是最高人民法院組織下的官方發(fā)布平臺。自2015年6月底起，全國31個省(區(qū)、市)及新疆生產(chǎn)建設兵團的三級法院已全部實現(xiàn)生效裁判文書上網(wǎng)公布，即案件類型全覆蓋、法院全覆蓋。輸入“虛假訴訟”和“支付令”兩個關鍵詞進行檢索，同時將“年份”和“刑事案件”作為篩選條件 ，統(tǒng)計數(shù)據(jù)如表1。

數(shù)據(jù)顯示，2020年涉及“虛假訴訟”“支付令”的案件數(shù)量相較于2015年出現(xiàn)了655.5%的增幅，且2015年至2020年年均案件呈穩(wěn)步增長的趨勢。截至2021年12月，裁判文書網(wǎng)共有607篇相關文書案由，其中刑事案由為218件，民事案由為343件，民事案由在檢索結(jié)果中占據(jù)主流。此類案件所涉法院層級遍布我國四級法院，其中基層法院共421件，中級法院共168件。在涉及虛假訴訟和支付令案件中，高達90%的案件都是由中院及以下的人民法院審結(jié)。支付令案件大多由基層法院審理，多以調(diào)解或簡易程序結(jié)案，審理周期短。與此同時，司法機關最終發(fā)現(xiàn)利用虛假支付令犯罪的案件往往距離案發(fā)時間過久，多通過民事審判監(jiān)督或者二審發(fā)現(xiàn)，每個案件所消耗的司法資源巨大。如海南省高級人民法院“ (2019)瓊民申862號”一案， 司法機關在2019年才最終裁定雙方當事人2005年的12萬元借款關系系虛構，(2005)瓊海民督字第5號支付令屬違法，應予以撤銷。

表1 2015—2020 年中國裁判文書網(wǎng)涉及“虛假支付令”的情況統(tǒng)計

(二) 虛假支付令涉及的罪名多樣

通過對裁判文書網(wǎng)涉及“虛假訴訟”和“支付令”的218件刑事案件的分析可發(fā)現(xiàn)，雖然這些案件均涉及虛假支付令，但最終法院判處的罪名多樣。其中，涉及最多的罪名就是虛假訴訟罪。當事人通過申請?zhí)摷僦Ц读钸_成非法目的，法院一般判處虛假訴訟罪。例如，在“胡紹軍、管衛(wèi)國虛假訴訟一案”中，被告人胡紹軍、管衛(wèi)國作為公司的控制人，以捏造虛假勞動關系或薪資的方式，與他人惡意串通，以申請支付令方式套取“工資”(3)浙江省淳安縣人民檢察院刑事判決書(2019)浙0127刑初280號。。此外，拒不履行裁定、判決罪也是虛假支付令涉及的主要罪名。在司法實踐中，行為人通過向人民法院申請?zhí)摷僦Ц读钷D(zhuǎn)移財產(chǎn)，逃避法院已經(jīng)生效的判決、裁定。除前述虛假訴訟罪和拒不履行判決、裁定罪以外，詐騙罪、合同詐騙罪、濫用職權罪、 挪用公款罪等罪名也是虛假支付令涉及的相關罪名。在許多案件中，當事人將虛假支付令作為實現(xiàn)犯罪目的的重要組成部分。例如，在“王永生、鐘紅旗虛假訴訟案”(4)陜西省銅川市中級人民法院刑事判決書(2018)陜02刑終69號。中，被告人王永生和鐘紅旗利用虛假證據(jù)向人民法院提起虛假民事訴訟，致使人民法院發(fā)出支付令，王永生和鐘紅旗同時申請強制執(zhí)行，要求對礦產(chǎn)資源勘查許可證進行凍結(jié)、查封，以謀取不正當利益。申請支付令是王永生和鐘紅旗虛假訴訟行為的一個環(huán)節(jié)，兩人的最終目的是通過向法院申請強制執(zhí)行獲得礦產(chǎn)資源勘查許可證。

二、 虛假支付令產(chǎn)生原因剖析

(一)支付令制度的立法設計存在瑕疵

第一，當前，法院同意發(fā)出支付令的門檻過低。從我國《民事訴訟法》第223條關于審查支付令的規(guī)定來看(5)新《民事訴訟法》于2022年1月1日實施?！睹袷略V訟法》第223條：人民法院受理申請后，經(jīng)審查債權人提供的事實、證據(jù)，對于債權債務關系明確、合法的，應當在受理之日起十五日內(nèi)向債務人發(fā)出支付令。，法院審查的內(nèi)容僅限于“債權人提供的事實、證據(jù)”以及“債務債權關系明確、合法”[3]，而雙方當事人在向法院申請?zhí)摷僦Ц读钪?，會就相關事宜惡意串通并偽造證據(jù)，使得債務人能夠提供“符合法律規(guī)定的事實證據(jù)”證明借款關系存在，并且債務人對于債權人指控的事實往往自認，能夠證明“債務債權關系明確、合法”，致使法官認定事實、證據(jù)的過程十分順利，從而能夠依法發(fā)出支付令。

第二，審查支付令的主體是基層法院。根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第429條第3款的規(guī)定，基層人民法院受理申請支付令案件，不受債權金額的限制。司法解釋的初衷是為了保障債權人的合法權益，加速財產(chǎn)流轉(zhuǎn)和提高辦案效率，以便于當事人訴訟，使當事人免于訴累[4]。然而司法解釋對于基層人民法院受理支付令申請不受債權金額限制，使得這一規(guī)定在實踐中被異化。比如，間接為少數(shù)當事人惡意串通侵吞或轉(zhuǎn)移巨額財產(chǎn)而虛設債權、債務關系，進而提起大額虛假支付令申請?zhí)峁┝朔奖?。在大額虛假支付令申請?zhí)崞鹬?，雙方當事人往往事先已經(jīng)進行精心籌謀，而基層法院在強調(diào)便利當事人和高效辦案的價值追求影響下，對于申請大額支付令案件的真實性未能認真甄別。

第三，檢察院對已生效支付令的法律監(jiān)督地位尷尬。檢察機關的辦案人員認為，首先，法院應當自主決定是否撤銷支付令，檢察機關在支付令沒有撤銷前無法進行法律監(jiān)督；其次，當執(zhí)行結(jié)果沒有損害國家、社會、第三人利益，且申請?zhí)摷僦Ц读顑H僅是為了改變執(zhí)行管轄時，檢察機關沒有必要建議停止執(zhí)行[5]。這一看法至少說明了在司法實踐中，對于檢察機關是否能夠?qū)μ摷僦Ц读钸M行法律監(jiān)督存在異議。

筆者的觀點和立場是：虛假支付令的執(zhí)行結(jié)果無論是否損害國家、社會、第三人的利益，檢察機關都應該進行法律監(jiān)督。首先，檢察機關作為我國的法律監(jiān)督機關，當發(fā)現(xiàn)當事人通過虛假訴訟惡意串通謀求非法利益時，當然可以通過檢察建議向法院提請撤銷支付令，切實履行法律監(jiān)督權。其次，就支付令文書的性質(zhì)、作用而言，其實際上起到的作用與生效的判決、裁定并無差別，檢察機關行使法律監(jiān)督權可以參照《民事訴訟法》第242條之規(guī)定處理(6)《民事訴訟法》第242條規(guī)定：人民檢察院有權對民事執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督。，應將已生效的支付令視為法律執(zhí)行的一個階段并對其進行有效監(jiān)督。最后，盡管有些案件申請的虛假支付令并不會損害案外各方主體的合法權益，但虛假支付令本身就是濫用訴權、無視法律的體現(xiàn)，因此，為了維護司法秩序、樹立法治信仰，檢察機關確有必要對其進行法律監(jiān)督。

(二) 民事法律審查支付令被動

由于我國民事審判的價值構造、現(xiàn)有法律規(guī)定、案多人少的司法現(xiàn)狀等諸方面因素，民事法律在面對利用虛假支付令犯罪時，即使法官在審查案件事實時存在疑問，也會因其對司法活動的內(nèi)生行動力不足，從而缺乏對虛假支付令的民事法律制約和救濟能力。有學者提出，對于涉嫌虛假訴訟的事實和證據(jù)，應當由法院依職權調(diào)查[6]。

首先，就民事審判活動的構造而言，我國民事審判奉行當事人主義，強調(diào)意思自治。具體到司法實踐中，法官居中裁判，不能干涉雙方當事人對案件事實的自認、和解等行為。只要雙方當事人的行為在形式上不違背國家、社會、第三人的利益，法官就應當予以認定。但在對支付令的審查中，雙方當事人的舉證責任被強化，法院比較重視雙方當事人對于案件事實的訴辯對抗，弱化了自身在調(diào)查取證方面的職權，從而給虛假訴訟提供了可乘之機。

其次，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關于進一步加強虛假訴訟犯罪懲治工作的意見》(以下簡稱《兩高兩部意見》)，其中第21條明確了法官依職權具有調(diào)查核實權，但該條意見在實踐中缺乏可操作性(7)《兩高兩部意見》第21條規(guī)定:對于存在虛假訴訟犯罪嫌疑的民事案件，人民法院可以依職權調(diào)查收集證據(jù)。。因為該規(guī)定對于法官調(diào)查、核實利用虛假支付令進行犯罪的作用有限。有學者主張，“人民法院審查支付令申請，應當就債權人提供的事實、證據(jù)進行審查，并就債權債務關系是否明確、是否合法作出實體判斷”[7]。這種觀點雖然對于查明虛假支付令有一定可取之處，但對所有申請支付令的案件均進行實質(zhì)審查在司法實踐中不具備可操作性。第一，由于當事人會事先通過惡意串通偽造證據(jù)，即便是長期從事審判工作的法官也很難完全查明案件事實，最后導致對尚未查清的案件事實無論如何判決，都可能使當事法官承擔相應的司法責任。第二，即便法官有能力、有時間進行調(diào)查、核實，在訴訟構造上也欠缺正當性依據(jù)。這導致法官擁有了一種超越法官職權的職權，進而成為調(diào)查的主體。法官審案基本上異化為法官查案，從案件的裁判者變成案件的偵查主體，此時法官的審判權被籠罩在調(diào)查核實權的陰影之下。在這個意義上，法官與警察呈同構狀態(tài)，法官被賦予外在于審判權的行政權和偵查權。這是法官的異化，同時也是訴訟的異化[8]。第三，會虛置支付令制度。法院對所有申請支付令的案件進行實質(zhì)審查，必然需要消耗大量司法資源，導致案件審理過分遲延，違背了支付令制度便捷、迅速解決債權、債務關系的初衷。因此，在對支付令進行審查時不能過分拖延，要充分保障當事人的合法權益及時得到實現(xiàn)。法諺有云：遲來的正義非正義(Delay of justice is injustice)。當訴訟公正和訴訟效率在民事訴訟中處于二律背反的緊張狀態(tài)時，要在堅持訴訟公正基礎上盡可能提升效率、實現(xiàn)正義[9]。

最后，我國案多人少的現(xiàn)實壓力進一步弱化了法院在對支付令存疑時的審查動力。我國法官每年承辦的案件數(shù)量巨大，而支付令制度僅僅要求形式審查，法官在司法實踐辦案的壓力之下，可能會疏于對“案件事實清楚、證據(jù)充分的虛假支付令”的調(diào)查和核實，導致對當事人通過申請?zhí)摷僦Ц读钋趾?、集體、第三人利益的情況察覺滯后。質(zhì)言之，要求法院恪守消極、中立的辯論主義訴訟體制與要求法院積極、能動識別虛假訴訟的司法政策之間存在內(nèi)在緊張關系[10]，導致法官陷入進退失據(jù)的兩難困境。

(三) 民事懲罰力度不夠

財產(chǎn)犯罪的基本經(jīng)濟學模型是建立在“成本-收益”(costs-benefits)的比較之上的[11]。財產(chǎn)犯罪的行為人在利用非法手段獲取物質(zhì)財物時，往往會進行心理決策分析，即：如果犯罪成本大于收益，就會感到犯罪得不償失而克制自己；如果犯罪成本小于收益，就有可能進行財產(chǎn)犯罪。當事人在向法院申請?zhí)摷僦Ц读钪畷r必然會考慮到成本和收益的關系，其最終選擇并實施的違法犯罪行為一般是成本遠遠小于收益。

第一，申請?zhí)摷僦Ц读畹某杀据^低。當事人之間往往具有特殊關系，因而串通合謀比較便利，并且申請支付令往往由法官獨自辦理，即便是對巨額債權的支付令申請，往往也是由一位承辦法官對全案進行審查后作出決定。意思自治作為民事領域的重要原則，要求人民法院應充分重視當事人對自身權利的處分。法院無法過多介入、干預訴訟，更無法在實體上審查支付令所依據(jù)的債權、債務關系是否真實，因此雙方當事人很容易就能達到申請?zhí)摷僦Ц读畹哪康?。與此同時，獲得虛假支付令所帶來的犯罪收益是巨大的，導致實踐中越來越多的當事人可能會通過申請?zhí)摷僦Ц读畹氖侄无D(zhuǎn)移、侵占財產(chǎn)。

第二，對于虛假支付令的民事處罰過輕?！睹袷略V訟法》第115條、第116條和第118條規(guī)定了當事人與被執(zhí)行人惡意串通、侵犯他人合法權益或者逃避義務的處罰措施。對于個人，最高可以處10萬元人民幣的罰款、15日以下的拘留；對于單位，最高可以處100萬元人民幣以下的罰款。與《民事訴訟法》規(guī)定的處罰金額上限形成鮮明對比，虛假支付令的涉案金額一般十分巨大，成本收益比嚴重失衡。比如，檢例第52號案件涉案金額高達1.09億元，當事人直接獲利9 640余萬元，即使對單位處以100萬元的最高處罰，也難以有效遏制其利用虛假支付令犯罪的欲望。

(四) 刑事法律模糊、適用困難

近年來，為了應對民事訴訟活動中虛假訴訟現(xiàn)象泛濫的情況，《刑法修正案(九)》增設了虛假訴訟罪，彰顯了國家對失信訴訟嚴厲打擊的態(tài)度。針對實踐中有關虛假訴訟罪的疑難問題，2018年最高人民法院、最高人民檢察院頒布了《關于辦理虛假訴訟刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對“情節(jié)嚴重”等司法實踐不好認定的情況進行了詳細說明。但該解釋也有待商榷之處。該解釋第4條規(guī)定：“實施刑法第三百零七條之一第一款行為，非法占有他人財產(chǎn)或者逃避合法債務，又構成詐騙罪，職務侵占罪，拒不執(zhí)行判決、裁定罪，貪污罪等犯罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪從重處罰?！辟|(zhì)言之，如果當事人存在偽造事實、惡意串通等行為并同時符合虛假訴訟罪與詐騙罪情形時，應按照處罰較重的犯罪即詐騙罪定罪處罰。但最高人民檢察院在《關于通過偽造證據(jù)騙取法院民事裁判占有他人財物的行為如何適用法律問題的答復》(2002年10月)中明確：騙取法院民事裁判的行為主要干擾了人民法院正常的審判活動，不宜按照詐騙罪追究行為人的刑事責任?，F(xiàn)行有效的司法解釋和最高人民檢察院答復的相互矛盾至少說明了司法理論上的混亂。由此，對于虛假訴訟的界定，目前的司法實踐難有統(tǒng)一尺度。

(五) 刑事法與民事法銜接不暢

對于虛假支付令的打擊困難問題，主要原因就是刑事法不能及時、準確地介入到民事法難以進行治理的領域。究其原因，既有我國法律立法上的原因，也與檢察機關在涉及“民事轉(zhuǎn)刑事”案件時的辦案習慣有關。

從立法上看，《民事訴訟法》第224條(8)《民事訴訟法》第224條規(guī)定:人民法院收到債務人提出的書面異議后，經(jīng)審查，異議成立的，應當裁定終結(jié)督促程序，支付令自行失效。支付令失效的，轉(zhuǎn)入訴訟程序，但申請支付令的一方當事人不同意提起訴訟的除外?！叭嗣穹ㄔ骸Ц读钭孕惺А钡那翱钜?guī)定能夠在一定程度上保障無辜債務人的合法權益，但實際上該條對于涉及虛假支付令案件的保護收效甚微。其原因就在于是雙方基于合意侵犯國家、社會和第三人利益，債務人自然不會向人民法院提起異議。而無辜的第三人在法律規(guī)定的十五日之內(nèi)也很難察覺自身合法權益受損。該條后半段“申請支付令的一方當事人不同意提起訴訟的除外”更是助長了當事人進行違法犯罪的僥幸心理。即便案外第三人在受理支付令申請十五日之內(nèi)提出異議，使得支付令自行失效，當支付令失效后，案件轉(zhuǎn)入訴訟程序，法院可以將涉及虛假訴訟的案件線索移送偵查機關。但依據(jù)本條后半段規(guī)定，如果申請支付令的一方當事人并未因此同意提起訴訟，督促程序就會自此終結(jié)，申請?zhí)摷僦Ц读畹漠斒氯瞬怀袚魏螌ζ洳焕姆珊蠊?。盡管該當事人因提起虛假支付令可能涉及虛假訴訟罪，但督促程序自此終結(jié)，無法通過刑事手段對其予以嚴懲。

從檢察機關的辦案慣例看，首先，虛假訴訟往往是案外第三人在訴訟程序完結(jié)后被發(fā)現(xiàn)，當事人會通過一定的救濟程序進行自我救濟。檢察機關發(fā)現(xiàn)虛假支付令存在后，往往會通過檢察監(jiān)督等手段在內(nèi)部進行自我糾正并撤銷支付令，而忽視了對虛假訴訟的制裁[12]。其次，檢察機關與偵查機關配合不足。以往檢察機關與偵查機關的配合往往集中在刑事案件領域，對于民事案件領域的合作少之又少。再次，檢察機關與偵查機關的信息共享渠道不暢，還未形成良性互動的案件線索和證據(jù)材料相互移送的機制。最后，受到民法“意思自治”原則的制約。檢察機關對虛假支付令不便過多介入，以避免侵犯當事人的處分權，更遑論將其移交偵查機關立案偵查。

(六) 民事訴訟傳統(tǒng)過分倚重調(diào)解

調(diào)解制度是我國定紛止爭、解決矛盾的重要手段，有利于維護社會的和諧與穩(wěn)定。2008年，最高人民法院吸納了調(diào)解制度的優(yōu)點，確認了“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”的工作原則。對于某些適用調(diào)解制度的案件，該原則不僅能夠做到事了案結(jié)，而且一般不存在上訴問題，極大緩解了我國各級法院再審和上訴的壓力，取得了良好的社會效果和法律效果。但恰恰由于我國長期以來在民事司法過程中過于注重調(diào)解制度，使得虛假支付令案件在一定程度上泛濫。近些年，訴訟改革自上而下強調(diào)訴前調(diào)解機制，甚至有些法院將調(diào)解率作為法官評先晉升的重要指標[13]。這一制度客觀上為法官和當事人及其委托代理人利用法律規(guī)定達到個人非法目的、獲取不正當利益提供了助力，法院追求高調(diào)解率與虛假訴訟高漲“相得益彰”[14]。有些法官在“調(diào)解優(yōu)先”原則下，對以調(diào)解結(jié)案的無爭議糾紛喪失了應有的警覺性和辨識力，而當事人正是利用調(diào)解制度的漏洞成功申請?zhí)摷僦Ц读畈⒔宕诉_到非法目的的。

三、 虛假支付令的法律規(guī)制

利用虛假支付令犯罪的當事人借助國家司法機關的力量為違法行為披上了合法外衣。這其中既有當事人誠信缺失的原因，更關鍵的是司法部門對于相關犯罪的懲處缺乏法律依據(jù)，在實踐中缺乏可操作性。在對虛假支付令等刑民交叉類案件的法律權益保護上，民事訴訟法側(cè)重于保護案外人權益，而刑法側(cè)重于維護司法秩序[15]。為了在訴訟法和實體法法系下維護法律秩序統(tǒng)一，應嚴格區(qū)分刑事案件和民事案件的糾紛解決機制。刑法作為保障法、事后法，要充分發(fā)揮其兜底保障功能，不能過早、過快地介入到虛假支付令案件中。如果對各種事項不分輕重地動用刑法，就會損害法律的威嚴[16]。民事法要充分發(fā)揮、完善其解決糾紛功能，既不能違背支付令制度的價值取向，又要嚴防不法分子利用虛假支付令達到犯罪目的。

(一) 完善支付令審查制度

督促程序作為非訴程序的一種，不解決實體爭議，是一種實現(xiàn)沒有爭議、關系明確的債權、債務關系的便捷程序。為了防止當事人惡意申請?zhí)摷僦Ц读睿ㄔ簯斂紤]在適用支付令制度的范圍內(nèi)加強審查，減少有關違法犯罪現(xiàn)象。

首先，應對申請的支付令金額設定上限。目前，我國對申請的支付令金額沒有要求。巨額的財產(chǎn)性利益容易引發(fā)當事人申請?zhí)摷僦Ц读畹姆缸镄袨椤Ｒ虼?，法律應當對于支付令申請金額的上限作出規(guī)定?？紤]到我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平存在差別，基層法院受理申請的支付令案件的具體上限金額可根據(jù)兩高發(fā)布的相關司法解釋進行統(tǒng)一規(guī)定，也可由兩高授權各省高級人民法院、各省人民檢察院依據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平等因素綜合考慮設置本地區(qū)申請的支付令上限。同時，為了更好滿足實踐中不同情況的需要，應注意對個人和單位申請的支付令金額上限予以分別規(guī)定。超過上限的支付令應當由當事人向人民法院提起訴訟，同時為了避免當事人提起多個支付令從而逃避金額上限的約束，應當綜合考慮債權、債務關系的真實性、當事人的履約能力以及資金往來憑證真實性等因素。

其次，應明確對支付令的審查程序，探索建立針對大額支付令真實性的實質(zhì)審查制度。對于大額支付令，除了在形式上審查雙方當事人提供的證據(jù)和事實，還應當在債務人的對債權、債務關系無異議的情況下，審查債務人的錢款去向、用途、轉(zhuǎn)賬記錄以及與債務人的憑證關系等情況，杜絕雙方當事人合謀侵害國家、社會、第三人合法權益的行為。

最后，應建立支付申請公示制度。法院在發(fā)出支付令后，可以通過報紙、微信公眾號、網(wǎng)站等途徑定期向社會公示，號召公眾對支付令進行監(jiān)督。此舉有利于案件利害關系人及時發(fā)現(xiàn)自身權益遭受侵害的情況，法院可依據(jù)有關法律對相關人員及時進行救濟。

(二) 規(guī)范虛假支付令“民事轉(zhuǎn)刑事”的程序

當雙方當事人向法院申請?zhí)摷僦Ц读?，對案件事實不存在爭議，訴訟過程順利，但法官在訴訟過程中發(fā)現(xiàn)其提供的證據(jù)存在瑕疵或者自相矛盾，有偽造證據(jù)、觸犯犯罪的嫌疑時[17]，法院應當及時將案件移交偵查機關。據(jù)此，公安機關可依職權啟動虛假訴訟刑事追責程序，對案件開展立案偵查工作。在這個過程中，需要正確處理偵查機關與審判機關關于“民轉(zhuǎn)刑”的程序銜接，明確虛假支付令的偵查主體是公安機關。法院如果發(fā)現(xiàn)虛假支付令的線索，應當將案件移送公安機關進行偵查，而不是由檢察機關進行民事法律監(jiān)督。其一，利用虛假支付令犯罪的案件符合虛假訴訟罪的構成要件。行為人以捏造虛構的案件事實侵害國家、社會、案外第三人的合法權益，其行為觸犯了《刑法》第307條之規(guī)定。公安機關作為我國刑事案件的偵查機關，對此類案件進行偵查符合刑事訴訟程序的規(guī)定。其二，檢察機關既不能將其對民事訴訟活動進行的檢察監(jiān)督與公安機關的刑事偵查活動等同，也不能將審判機關的調(diào)查核實活動與偵查機關的刑事偵查活動等同。在對虛假支付令案件進行偵查時，公安機關可以采取傳喚、拘留等一系列刑事強制措施，以便查明案件事實。其三，當利用虛假訴訟嚴重損害國家利益時，利害關系人難以及時提出異議。如在辦理房產(chǎn)過戶時為了逃避稅款而制造虛假訴訟的情況[18]，沒有被害人能夠及時提出異議，此時偵查機關追究案件的刑事責任更為合適。其四，利用虛假支付令犯罪往往還涉及幫助、毀滅證據(jù)罪，虛假訴訟罪，詐騙罪，掩飾、隱瞞非法所得罪等，全案應由偵查機關一并偵查。這對于打擊違法犯罪行為、挽回相關利害關系人損失更為有利。

在進行“民事轉(zhuǎn)刑事”的程序流轉(zhuǎn)時，要把握“轉(zhuǎn)”的標準，而不能只要出現(xiàn)虛構事實或者夸大事實的情況就將全案移交偵查機關。一方面，在我國偵查機關警力普遍配置不足的情況下，此舉無異于加大了偵查機關的工作壓力，甚至會存在法院為了減輕自身工作負擔而將此類案件全部移送偵查機關先行偵查的可能。另一方面，督促程序設立的初衷就是為了快速、便捷地確認債權、債務關系，如果將案件輕易移送偵查機關進行偵查，那么督促程序的快捷、便利優(yōu)勢將不復存在，申請支付令的當事人要面臨長久的偵查調(diào)查取證，不利于保障自身合法權益。對于支付令“民事轉(zhuǎn)刑事”的標準，可以從以下三個方面入手：

第一，有虛構嫌疑的事實是否是決定支付令真實性的關鍵性事實。如果借條真實性、借款關系真實性等關鍵因素存在虛構、偽造、串通等嫌疑時，應當將全案事實及時交由偵查機關。第二，支付令的申請數(shù)額巨大。法官應綜合雙方當事人的經(jīng)濟實力、過往經(jīng)濟往來、交易方式等因素考慮申請大額支付令的真實性，在真實性存疑的情況下，應當將全案事實交由偵查機關。至于大額支付令的判斷標準，可以由各級人民法院結(jié)合轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平自行制定。第三，支付令申請支付的對象為國有資產(chǎn)。在實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)國有企業(yè)負責人通過內(nèi)外勾結(jié)等非法手段侵吞國有資產(chǎn)的情況。當國家作為利益受損的一方卻無法及時、準確地提出支付令異議時，極易造成國有資產(chǎn)流失。在這種情況下，法院也應當及時將全案事實移送偵查機關，以維護國家權益。

(三) 依法嚴懲虛假支付令申請人

近年來，虛假支付令案件呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢，其主要原因就在于對惡意申請人的懲戒過輕。根據(jù)《民事訴訟法》的有關規(guī)定，當事人之間通過惡意串通，企圖通過申請?zhí)摷僦Ц读畹姆绞角趾λ撕戏嘁娴楣?jié)尚未達到觸犯刑法程度的，人民法院應當駁回其申請或撤銷已經(jīng)生效的支付令，并根據(jù)情節(jié)予以拘留或罰款。從司法實踐來看，目前對于虛假訴訟的規(guī)制以駁回訴訟請求為主[19]。在269起被確認為虛假訴訟的案件中，對當事人采取妨礙民事訴訟強制措施的僅為8件，且多為罰款，其余的均被駁回訴訟請求。即便被處以拘留、罰款，其申請支付令成功所獲得的收益遠大于失敗后的處罰，因而當事人可能還是會鋌而走險向法院申請?zhí)摷僦Ц读睢?/p>

在民事懲罰方面，我國應當建立虛假支付令損害賠償制度。雙方當事人互相串通欺騙法院發(fā)出虛假支付令完全符合民事侵權的構成要件。“侵權行為法旨在合理分配危害事故所生的各種損失，以填補被害人所受的損害，并具預防危害發(fā)生的功能。”[20]建立虛假支付令損害賠償制度，通過賠償手段對民事侵權行為進行救濟，使欲非法獲利的一方在經(jīng)濟上無法獲利。在未來的立法中，我國《民事訴訟法》可以借鑒《法國民法典》對于濫用訴訟權利造成對方當事人損失的補償制度，實現(xiàn)既能對虛假支付令的行為進行處罰，又能對受害人進行法律救濟，使申請?zhí)摷僦Ц读畹漠斒氯嗽诮?jīng)濟上無法獲利，進而減少虛假支付令案件發(fā)生的目標。在刑事懲治方面，對于情節(jié)嚴重、涉嫌犯罪的當事人，人民法院要及時將全案及嫌疑人移送公安機關進行處理，追究其刑事責任。涉嫌其他犯罪的，要依照法律有關規(guī)定定罪處罰。對于單位犯罪，要注意將單位責任人和企業(yè)主管人員的刑事責任進行區(qū)分。如果行為人在申請?zhí)摷僦Ц读钸^程中同時又涉嫌其他犯罪的，應按照法律有關規(guī)定擇一重罪定罪或數(shù)罪并罰。

(四) 明確虛假支付令刑民交叉類案件的判斷邏輯

虛假支付令案件的一個突出特征就是其屬于典型意義的刑民交叉案件。刑民交叉案件，是指案件在民事與刑事上相互交叉或牽連、相互影響的案件[21]。當前學界對于刑民交叉案件的概念尚未達成共識。但無論依據(jù)哪種學說，虛假支付令案件都屬于刑民交叉領域的新型案件。當事人通過申請?zhí)摷僦Ц读钅踩〔徽斃嫱耆咸摷僭V訟罪的構成要件，其在民事領域的訴訟糾紛觸犯了刑法所要保護的法益。對于刑民交叉案件的處理，應按照刑事程序和民事程序的審理順序，將其分為“先刑后民”“先民后刑”“民刑并行”三種模式(9)“先刑后民”模式指的是刑事程序優(yōu)先于民事程序、民事審理必須服從于刑事審判的原則?！跋让窈笮獭蹦Ｊ街傅氖敲袷鲁绦騼?yōu)先于刑事程序，民事判決可作為刑事審判的直接依據(jù)和參考。而“刑民并行模式”則將民事訴訟程序和刑事訴訟程序分開，二者并行不悖。。有學者認為“民刑并行” 模式符合處理刑民交叉案件的應然邏輯，不能因為虛假訴訟行為構成虛假訴訟罪而影響虛假訴訟受害人的合法權益。分開處理的方式不僅及時追究了犯罪嫌疑人的刑事責任，又保障了因虛假訴訟受到侵害的民事主體的合法權益[22]。但這一觀點并沒有得到司法機關的肯定，《兩高兩部意見》第14條對這個問題作出了較為靈活的規(guī)定(10)《兩高兩部意見》第14條規(guī)定：“人民法院向公安機關移送涉嫌虛假訴訟犯罪案件，民事案件必須以相關刑事案件的審理結(jié)果為依據(jù)的，應當依照民事訴訟法第一百五十條第一款第五項的規(guī)定裁定中止訴訟。刑事案件的審理結(jié)果不影響民事訴訟程序正常進行的，民事案件應當繼續(xù)審理?！保纯紤]刑事案件的審理結(jié)果對民事案件的審理結(jié)果和審理過程是否產(chǎn)生影響。當刑事案件的審理結(jié)果對民事訴訟程序沒有影響時，采取“刑民并行”模式，反之則采取“先刑后民”模式。該規(guī)定考慮到了實踐中的復雜情況，有一定的可取之處。最高人民法院民事審判第一庭在對“吳某國訴德清縣中建房地產(chǎn)開發(fā)有限公司一案”(11)浙江省湖州市中級人民法院(2009)浙湖商鐘字第276號。進行釋法時明確指出，借貸人因借貸行為涉嫌犯罪的，借貸糾紛案件合同應當按照《合同法》確認效力[23]。但對于利用虛假支付令犯罪的案件，盡管有時刑事案件審理結(jié)果并未對民事訴訟程序產(chǎn)生影響，民事訴訟案件的審理結(jié)果也不一定對刑事案件產(chǎn)生影響，但筆者認為采取“先刑后民”的處理方式更為妥當。

第一，虛假訴訟的本質(zhì)特征是妨害司法秩序，侵害他人合法權益僅僅是虛假訴訟可能產(chǎn)生的后果之一[24]。通過刑事訴訟程序?qū)Ψ狭笚l件的虛假訴訟行為進行規(guī)制符合虛假訴訟行為的本質(zhì)特征。

第二，“先刑后民”模式有利于查清事實真相。辨別支付令的真?zhèn)问遣榍逄摷僦Ц读罘缸锸聦嵉年P鍵。“先民后刑”和“民刑并行”模式中的民事審判機關不具有偵查權，因而在查清案件事實上存在障礙；“先刑后民”模式通過刑事偵查機關查明案件事實，民事審判機關可以依據(jù)其查清的事實進行民事裁判。同時，涉及虛假支付令犯罪的刑事證據(jù)由公安機關進行收集，涉案證據(jù)會更為全面，合法性、真實性也將大大提高。

第三，刑事偵查機關先行調(diào)查案件具有合理性。因為利用虛假支付令犯罪往往同時觸犯其他犯罪。民事審判機關、民事檢察機關對于此類案件一般不具有偵查權和調(diào)查權，刑事偵查機關查證符合法律規(guī)定。

第四，“先刑后民”模式能夠減少刑事案件和民事案件在訴訟程序和最終判決結(jié)果上的沖突，不僅能提高訴訟效率，而且能有效維護法律秩序，最大程度保障法律尊嚴。而“先民后刑”模式和“民刑并行”模式則會不可避免地出現(xiàn)部分案件刑事偵查結(jié)果與民事調(diào)查裁判結(jié)果沖突的情況，進而使司法權威受到損害。

(五) 理性對待調(diào)解和判決

面對當前中國司法領域案多人少的實際情況，調(diào)解制度在一段時期內(nèi)成為緩解司法壓力、構建和諧社會、及時化解矛盾的有效選擇。為了積極發(fā)揮調(diào)解制度優(yōu)勢，最高人民法院先后通過司法解釋、相關規(guī)定明確了調(diào)解制度的適用范圍。然而在實踐中，部分地方法院誤解了最高人民法院推行調(diào)解制度的初衷，片面追求調(diào)解率，并將其作為評價法官辦案能力的重要業(yè)績指標。在利用虛假支付令牟取不正當利益的案件中，由于督促程序本身不屬于民事訴訟程序，因而不適用調(diào)解制度。但在一些案件中，虛假支付令只是虛假訴訟的一環(huán)。為了盡快實現(xiàn)案了事結(jié)，法官會積極運用調(diào)解手段，以展現(xiàn)自身的辦案能力。當虛假支付令當事人適用調(diào)解但又發(fā)現(xiàn)支付令可能存疑時之后，法官往往以追求業(yè)績、多一事不如少一事的態(tài)度撤銷支付令或者不進行實質(zhì)性處理。此舉雖然顯著提升了法院以調(diào)解結(jié)案的案件比例，但也對我國調(diào)解制度造成了極大的負面影響。調(diào)解制度的核心前提應當是自愿，雙方當事人均同意以調(diào)解方式結(jié)案，如此才能有效滿足案了事結(jié)的制度要求。但將調(diào)解率納入法院業(yè)務評比，在實踐中極易導致法官為了追求辦案業(yè)績而盲目、片面要求當事人進行調(diào)解，這樣的做法違背了調(diào)解制度的自愿性要求。

學者們已經(jīng)敏銳注意到了調(diào)解制度可能存在的風險。有學者認為，調(diào)解制度容易導致法官違背當事人意愿進行強制調(diào)解和違法調(diào)解，會極大浪費司法資源并導致訴訟效率低下，并最終導致民事訴訟制度走向異化[25]。有學者則指出，調(diào)解制度易導致法律虛無主義意識的蔓延，影響司法裁判者裁判水平的提高[26]。在實踐中，法官也對當下大量案件優(yōu)先以調(diào)解方式結(jié)案的做法提出了疑問。調(diào)解率逐漸演變成評價案件質(zhì)量的一個粗糙的、不準確的標準[27]。也有學者提出訴訟調(diào)解本身已經(jīng)變?yōu)橐环N政治活動。當下，訴訟調(diào)解的強勢反彈反映出我國司法和法治轉(zhuǎn)型前的特色，反映了過渡時期司法的特點和矛盾[28]。

總而言之，對于調(diào)解制度在實踐中的異化，檢察機關和審判機關必須正視問題并積極解決。首先，最高人民法院應當明確，各級人民法院不應當將調(diào)解率作為評價法官業(yè)績的指標。在實踐中，不僅要充分尊重當事人自主選擇以調(diào)解結(jié)案或訴訟結(jié)案的權利，法官也要根據(jù)案件事實進行綜合考量。當以調(diào)解結(jié)案能促成社會效果和法律效果最大化時，優(yōu)先選擇以調(diào)解結(jié)案；在對案件事實存在疑問時，應當選擇查明案件事實。其次，應不斷完善我國的“訴調(diào)對接”機制建設，建構多元化糾紛解決機制，形成法院訴訟機制與法院外非訴調(diào)解制度的相互對接[29]。有效的糾紛解決分流機制，不僅能夠保障申請真實支付令的當事人的問題得到實質(zhì)性解決，也能夠通過法院外非訴調(diào)解制度對支付令的真實性多把一道關。再次，法院將督促程序適用情況納入法院系統(tǒng)績效評價指標體系。這有助于激活督促程序，有效應對“案多人少”的司法困境[30]。最后，貫徹、落實“能調(diào)則調(diào)，當判則判”的調(diào)解原則。各級人民法院貫徹、實施該原則，能夠有效預防當事人利用虛假支付令犯罪，如果法官對案件事實存在疑問，可以將案件移交偵查機關，待事實查明后再進行處理。此舉可有效規(guī)避利用調(diào)解制度漏洞進行犯罪的違法行為。

四、 結(jié)語

利用虛假支付令犯罪是對司法權威的嚴重挑戰(zhàn)和褻瀆，嚴重阻礙了社會主義法治國家的建設進程。盡管此類犯罪在經(jīng)濟犯罪中占比很小，但其對我國法治建設的破壞如同“污染了水源”，帶來的連鎖反應甚于其他犯罪。法律絕對不能成為作惡者的幫兇，而應當是法治國家公眾遵守的準則。大量有關虛假支付令犯罪案件的發(fā)生，一方面當然是由于當事人的貪婪和自私，但另一方面也與我國支付令制度的自身缺陷有著不可忽視的聯(lián)系。恰如菲利(Enrico Ferri)所言：“盲目崇尚刑罰是指刑罰成為公共意識中的唯一措施，但由于它不能保護誠實者的社會，只能打擊而不能醫(yī)治那些陷入深淵的犧牲者，因此總是造成有損于道德及物質(zhì)福利的情形?！盵31]一味強調(diào)懲罰利用虛假支付令進行犯罪的當事人，而忽視因支付令制度本身漏洞對犯罪所起的誘惑作用，無異于讓當事人承擔因法律自身缺陷而引發(fā)或被放大的錯誤的責任，甚至有可能動搖公民對于法律的信仰。虛假支付令是典型的刑民交叉程序影響的產(chǎn)物，因此相關部門應在司法實踐中合理運用刑事法與民事法，織密法網(wǎng)，共建法治社會、誠信社會、和諧社會。