□ 中國(guó)民航管理干部學(xué)院 姜 蘭 楊志東 劉 磊/文

2022年3月1日中國(guó)民用航空局（以下簡(jiǎn)稱“民航局”）印發(fā)的《“十四五”民用航空安全生產(chǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》，是民航局“1＋7＋13”規(guī)劃體系的重要組成部分，也是13個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃中的第一個(gè)規(guī)劃，闡明了未來(lái)一段時(shí)間民航安全生產(chǎn)工作的總體方略和重點(diǎn)任務(wù)，地位十分重要。

本文以國(guó)家與民航安全生產(chǎn)規(guī)劃作為切入點(diǎn)，從依據(jù)、歷史、內(nèi)容和落實(shí)“四個(gè)維度”探析如何處理好“四個(gè)關(guān)系”。

處理好國(guó)家安全生產(chǎn)規(guī)劃與民航行業(yè)安全生產(chǎn)專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系

2022年4月6日，國(guó)家應(yīng)急管理部發(fā)布了《“十四五”國(guó)家安全生產(chǎn)規(guī)劃》，國(guó)家和民航安全生產(chǎn)規(guī)劃都是在習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于安全生產(chǎn)重要論述作為指導(dǎo)思想編制的，對(duì)比兩個(gè)規(guī)劃，既有相同也有不同。

（一）相同之處

1.遵循基調(diào)相同。無(wú)論是全國(guó)整體安全生產(chǎn)工作還是民航行業(yè)的安全生產(chǎn)現(xiàn)狀，都處于突破瓶頸的關(guān)鍵時(shí)期，安全形勢(shì)總的來(lái)說(shuō)都是穩(wěn)中求進(jìn)。

2.編制過(guò)程相同。規(guī)劃編制過(guò)程大致都分為三個(gè)階段：一是專題研究階段：主要包括總結(jié)十三五、做好十四五規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)、形勢(shì)預(yù)判、目標(biāo)設(shè)置和重點(diǎn)項(xiàng)目布局等；二是研究摸底階段：集思廣益，開(kāi)展專題研討并廣泛征求各方意見(jiàn)，完成規(guī)劃初稿；三是論證完善階段：多次召開(kāi)專家論證會(huì)，征詢相關(guān)部委和部門(mén)的意見(jiàn)，并達(dá)成一致，形成規(guī)劃送審稿。

（二）不同之處

1.規(guī)劃體系不同。《“十四五”國(guó)家安全生產(chǎn)規(guī)劃》基于國(guó)家應(yīng)急管理領(lǐng)域“1+2+N”規(guī)劃體系。其中，“1”是《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》，是整個(gè)應(yīng)急體系的總規(guī)劃；“2”是安全生產(chǎn)和綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃；“N”是各專業(yè)規(guī)劃，包括消防、礦山安全、防震減災(zāi)、裝備發(fā)展、應(yīng)急力量建設(shè)等。《“十四五”民用航空安全生產(chǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》基于民航局“1+7+13”規(guī)劃體系。其中，“1”是《“十四五”民用航空發(fā)展規(guī)劃》，是整個(gè)民航行業(yè)的總規(guī)劃，“7”是7個(gè)民航區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，“13”是13個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，包括安全生產(chǎn)、適航發(fā)展、航空運(yùn)輸旅客服務(wù)、航空物流發(fā)展、民航綠色發(fā)展、民航立法等。

2.章節(jié)框架不同?！丁笆奈濉眹?guó)家安全生產(chǎn)規(guī)劃》分為3個(gè)板塊，11個(gè)章節(jié)?！丁笆奈濉泵裼煤娇瞻踩a(chǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》分為4個(gè)板塊，15個(gè)小節(jié)。

3.具體安全目標(biāo)、任務(wù)和工程不同。《“十四五”國(guó)家安全生產(chǎn)規(guī)劃》設(shè)立了6項(xiàng)安全目標(biāo)，7項(xiàng)工作任務(wù)、6類重大工程和4個(gè)方面的保障機(jī)制?！丁笆奈濉泵裼煤娇瞻踩a(chǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》設(shè)置了5個(gè)安全目標(biāo)、7項(xiàng)工作任務(wù)、8個(gè)專欄和3條保障措施。

處理好“十三五”和“十四五”民航安全規(guī)劃的關(guān)系

“十三五”時(shí)期，中國(guó)民航始終以習(xí)近平總書(shū)記對(duì)民航安全工作的重要指示批示精神為指引，始終從總體國(guó)家安全和戰(zhàn)略安全的層面認(rèn)識(shí)和謀劃安全工作，圓滿完成“十三五”各項(xiàng)安全目標(biāo)。“十四五”時(shí)期，民航發(fā)展將經(jīng)歷恢復(fù)期、積蓄期、增長(zhǎng)期和釋放期。對(duì)比“十三五”與“十四五”民航安全生產(chǎn)工作的基礎(chǔ)和條件，可以總結(jié)為“三個(gè)挑戰(zhàn)”和”三個(gè)不變”。

（一）明確“三個(gè)挑戰(zhàn)”

一是重點(diǎn)領(lǐng)域的安全風(fēng)險(xiǎn)突出。通過(guò)對(duì)“十三五”期間對(duì)安全數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行分析，當(dāng)前行業(yè)重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)包括了可控飛行撞地、跑道安全、飛行失控、發(fā)動(dòng)機(jī)空停等嚴(yán)重機(jī)械故障、空中相撞、危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)确矫?，這些低頻高危害和高頻低危害風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為民航業(yè)安全發(fā)展的困難和障礙，需要高度關(guān)注。

二是傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)依然存在。除了重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)，其他傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)也不容小覷。如：高高原運(yùn)行、“三新”公司、中小機(jī)場(chǎng)空管能力不足、軍民合用機(jī)場(chǎng)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、外來(lái)物（FOD）、航空器剮蹭、空中顛簸、失壓/緊急下降、通訊中斷、復(fù)雜天氣、鳥(niǎo)擊等。這些傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)有著高發(fā)性、周期性的特點(diǎn)，對(duì)行業(yè)的安全發(fā)展帶來(lái)了極大挑戰(zhàn)。

三是新型風(fēng)險(xiǎn)防控任務(wù)嚴(yán)峻。當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，局部沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)頻發(fā)，動(dòng)蕩的局勢(shì)給航空安全和安保工作帶來(lái)較大挑戰(zhàn)。同時(shí)，近期完成的大面積空域調(diào)整也會(huì)增加新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。另外，新飛機(jī)的引進(jìn)和使用，客轉(zhuǎn)貨大規(guī)模運(yùn)行，無(wú)人機(jī)干擾、網(wǎng)絡(luò)自媒體時(shí)代的輿情管控等都給航空安全工作帶來(lái)更大壓力。國(guó)內(nèi)、國(guó)際疫情長(zhǎng)期存在，在疫情防控新常態(tài)下，企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)逐漸向航空安全風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)，具體表現(xiàn)為安全投入不足，設(shè)施設(shè)備技術(shù)工況降低、從業(yè)人員技能滑坡、空勤等特業(yè)人員身心疲憊以及隊(duì)伍不穩(wěn)定等風(fēng)險(xiǎn)。有效把控這些新的安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，需要全行業(yè)持續(xù)落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，以確保安全水平持續(xù)提升。

（二）做到“三個(gè)不變”

雖然面臨上述三個(gè)挑戰(zhàn)，航空安全管理工作仍需保持戰(zhàn)略定力，增強(qiáng)安全自信，做到“三個(gè)不變”：

一是在對(duì)安全的重視程度方面。安全作為民航業(yè)的生命線，永遠(yuǎn)是排在第一位的，安全第一的重要地位不變。

二是在對(duì)安全責(zé)任的落實(shí)方面。安全生產(chǎn)責(zé)任制是安全發(fā)展的基礎(chǔ)，《安全生產(chǎn)法》明確規(guī)定了企業(yè)主體責(zé)任及全員安全責(zé)任制，可以說(shuō)是將安全責(zé)任落實(shí)到了每一位領(lǐng)導(dǎo)和員工的肩上。落實(shí)安全責(zé)任不變。

三是在對(duì)安全運(yùn)行需求與保障能力之間的矛盾認(rèn)識(shí)方面。主要體現(xiàn)在一線關(guān)鍵崗位的新人占比較高，資質(zhì)管理和訓(xùn)練體系仍需進(jìn)一步優(yōu)化。基礎(chǔ)安全投入跟不上行業(yè)安全發(fā)展需求。總的來(lái)說(shuō)，人民群眾對(duì)安全出行的需求與安全保障能力不平衡、不充分之間的矛盾，仍將是“十四五”時(shí)期民航安全發(fā)展的主要矛盾。著力于解決安全發(fā)展的主要矛盾的工作方向不變。

處理好“十四五”民航安全專項(xiàng)規(guī)劃中任務(wù)與專欄的關(guān)系

《“十四五”民用航空安全生產(chǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》的主要內(nèi)容包括了一個(gè)指導(dǎo)思想、六條基本原則、五個(gè)安全目標(biāo)、七項(xiàng)工作任務(wù)、八個(gè)專欄和三條保障措施。本文主要介紹七項(xiàng)工作任務(wù)和八個(gè)專欄。

（一）七項(xiàng)工作任務(wù)

《“十四五”民用航空安全生產(chǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》部署了未來(lái)五年的主要工作任務(wù)，涉及責(zé)任、三基建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)管控、改革依法治理、科技創(chuàng)新、應(yīng)急處置和聯(lián)防聯(lián)控等七個(gè)方面，共計(jì)21條舉措。

對(duì)各項(xiàng)任務(wù)的具體舉措進(jìn)行分解，并提煉關(guān)鍵詞，如表1所示。

表1 ：《“十四五”民航安全專項(xiàng)規(guī)劃》主要任務(wù)列表

以任務(wù)三（前移關(guān)口突出重點(diǎn)，有效管控風(fēng)險(xiǎn)）、任務(wù)五（科技引領(lǐng)加快應(yīng)用，推動(dòng)自主創(chuàng)新）為例。

1.任務(wù)三包含5個(gè)重點(diǎn)：一是加大重點(diǎn)安全運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)管控。包括民航局近年積極推進(jìn)、各單位重點(diǎn)開(kāi)展的安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制與安全管理體系SMS的有機(jī)結(jié)合，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。開(kāi)展基于安全績(jī)效的監(jiān)管。加強(qiáng)執(zhí)法裝備的配備和技術(shù)手段應(yīng)用。二是保障新機(jī)型規(guī)?；\(yùn)行安全。針對(duì)ARJ21等國(guó)產(chǎn)民機(jī)的運(yùn)行及保障需求特點(diǎn)，加大機(jī)場(chǎng)、空管等單位的運(yùn)行保障力度。加強(qiáng)局方監(jiān)管、設(shè)計(jì)制造、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)之間的協(xié)同和數(shù)據(jù)共享，建立國(guó)產(chǎn)民機(jī)運(yùn)行安全信息閉環(huán)管理。引導(dǎo)飛機(jī)制造商提升安全運(yùn)行快速響應(yīng)和支援保障能力，提高出勤可靠性。三是強(qiáng)化通用航空安全事故預(yù)防。加強(qiáng)通航機(jī)場(chǎng)、通航維修和低空飛行服務(wù)等領(lǐng)域的安全管理。研究完善通用航空運(yùn)行中一些典型風(fēng)險(xiǎn)的防控手段，比如：危險(xiǎn)天氣、刮碰高壓線、飛行失控等。四是加強(qiáng)無(wú)人機(jī)運(yùn)行的安全管理。五是提升民航網(wǎng)絡(luò)安全保障能力。

2.任務(wù)五主要包括兩個(gè)方面：加強(qiáng)安全基礎(chǔ)理論研究和推動(dòng)新技術(shù)的示范應(yīng)用。其中，安全基礎(chǔ)理論研究包括構(gòu)建中國(guó)特色更加成熟的安全管理體系（SMS）、研發(fā)安全管理工具，加快航空安全實(shí)驗(yàn)室及科技創(chuàng)新示范區(qū)、科技產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，推進(jìn)民航技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新，鼓勵(lì)企業(yè)等運(yùn)行主體開(kāi)展研究實(shí)踐和安全咨詢市場(chǎng)多元化等內(nèi)容。新技術(shù)示范應(yīng)用包括航空器追蹤監(jiān)視能力、跑道防侵入、FOD、鳥(niǎo)擊防范技術(shù)、無(wú)人機(jī)對(duì)運(yùn)輸安全的影響和治理方案、國(guó)產(chǎn)民機(jī)平臺(tái)安全性能驗(yàn)證、危險(xiǎn)品運(yùn)輸保障、應(yīng)急處置裝備的研制和實(shí)驗(yàn)驗(yàn)證，以及新技術(shù)評(píng)估和應(yīng)用容錯(cuò)機(jī)制等?？偟膩?lái)說(shuō)，就是圍繞智慧機(jī)場(chǎng)、智慧空管、智慧航司和智慧監(jiān)管等運(yùn)行場(chǎng)景開(kāi)展技術(shù)研發(fā)應(yīng)用，提升民航智慧化水平。

表2：《“十四五”民航安全專項(xiàng)規(guī)劃》專欄列表

（二）八個(gè)專欄

對(duì)應(yīng)七項(xiàng)工作任務(wù)，部分任務(wù)衍生出專欄，共計(jì)八個(gè)專欄，對(duì)應(yīng)十四五期間民航安全生產(chǎn)工作的45個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目和工程。對(duì)各個(gè)專欄涉及的項(xiàng)目和工程以及關(guān)鍵詞進(jìn)行了梳理（如表2所示）。

以專欄一（人員資質(zhì)能力建設(shè)）為例。人員資質(zhì)能力建設(shè)重點(diǎn)主要涉及飛行員、客艙執(zhí)勤人員、危險(xiǎn)品運(yùn)輸人員、民航監(jiān)察員、航空心理學(xué)人才以及安全相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜谊?duì)伍建設(shè)，其中安全專家隊(duì)伍建設(shè)包括SMS審核、法定自查評(píng)估、安全信息管理、安全文化、適航審定、平安民航、安保審計(jì)、反恐、危險(xiǎn)品運(yùn)輸、事故調(diào)查、飛行標(biāo)準(zhǔn)等。據(jù)了解，民航局各司局已經(jīng)開(kāi)展了相關(guān)工作，比如航安辦已經(jīng)完成了SMS審核、安全文化專家隊(duì)伍構(gòu)建工作。

當(dāng)前需關(guān)注《民航局關(guān)于建立健全“十四五”民用航空發(fā)展規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的意見(jiàn)》的實(shí)施落實(shí)，要堅(jiān)持規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，規(guī)劃是發(fā)展的“大圖景”，也是行動(dòng)的“鐵規(guī)矩”。要做好規(guī)劃的任務(wù)分解工作，建立年度計(jì)劃?rùn)C(jī)制，加大重大事項(xiàng)協(xié)調(diào)。

（三）任務(wù)、專欄與安全科學(xué)原理之間的關(guān)系

如圖1所示，任務(wù)和專欄之間呈現(xiàn)宏觀與具體的關(guān)系——任務(wù)宏觀，專欄具體。專欄是“十四五”期間民航安全生產(chǎn)要做的重大項(xiàng)目和工程，抓好專欄，對(duì)任務(wù)的完成具有支持作用，所以民航安全工作重點(diǎn)在八個(gè)專欄。

圖1： 任務(wù)與專欄的關(guān)系

此外，制定任務(wù)和專欄時(shí)還充分體現(xiàn)了安全科學(xué)原理（如圖1所示）。安全管理當(dāng)中經(jīng)常用到的Reason模型：安全管理的多重防范措施，包括組織管理、工作環(huán)境、人員和防范措施。還有3E原則（安全強(qiáng)制措施Enforcement，安全培訓(xùn)教育Education和安全工程技術(shù)Engineering），其中，安全強(qiáng)制措施從規(guī)章體系建設(shè)方面進(jìn)行完善，安全培訓(xùn)教育從人才培養(yǎng)、能力技能等方面進(jìn)行提升，安全工程技術(shù)從鼓勵(lì)科技應(yīng)用、技術(shù)創(chuàng)新入手，使行業(yè)運(yùn)行向本質(zhì)安全邁進(jìn)。另外，系統(tǒng)中的各要素、要素之間的相互關(guān)系以及組織至關(guān)重要，這些原理都在《“十四五”民航安全生產(chǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》的7項(xiàng)任務(wù)和8個(gè)專欄中得到了充分體現(xiàn)。

處理好長(zhǎng)期目標(biāo)與短期目標(biāo)的關(guān)系

如何貫徹落實(shí)《“十四五”民航安全生產(chǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》要求，筆者認(rèn)為尤其要注意處理好長(zhǎng)期目標(biāo)與短期目標(biāo)的關(guān)系。如明確月、季度、年度、三年和五年的目標(biāo)和任務(wù)。

（一）月度

民航局5月份安全運(yùn)行形勢(shì)分析會(huì)傳達(dá)學(xué)習(xí)了中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)民航安全工作的批示精神，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“時(shí)時(shí)放心不下”的責(zé)任感，真正做到“六個(gè)起來(lái)”，把抓好民航安全平穩(wěn)運(yùn)行作為重中之重的工作，集中精力排查安全隱患，堅(jiān)持動(dòng)態(tài)清零，努力穩(wěn)住安全生產(chǎn)局面，以實(shí)際行動(dòng)為黨的二十大召開(kāi)創(chuàng)造良好環(huán)境。

具體包括3條意見(jiàn)：看形勢(shì)、做分析，要勇于直面問(wèn)題吹哨；查問(wèn)題、找差距，要有自我革命精神；搞檢查，抓整頓，要?jiǎng)?wù)求實(shí)效。

（二）季度

對(duì)于雷雨季，要正確處理好三個(gè)關(guān)系，即安全與正常、服務(wù)的關(guān)系、疫情防控與正常、服務(wù)的關(guān)系和行業(yè)恢復(fù)與正常、服務(wù)的關(guān)系，在保證安全的前提下，做到應(yīng)飛盡飛。

從安全風(fēng)險(xiǎn)防控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制的角度，具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于空管、航空公司和機(jī)場(chǎng)等相關(guān)單位要做好相關(guān)工作。

（三）年度

2022年處在三年行動(dòng)“集中攻堅(jiān)”實(shí)施階段。根據(jù)民航局安委會(huì)印發(fā)的關(guān)于2022年安全工作要點(diǎn)的通知，2022年安全工作主要圍繞以下五個(gè)方面展開(kāi)：強(qiáng)化人民至上，生命至上理念；建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任體系；深化安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治；強(qiáng)化安全生產(chǎn)依法治理能力；不斷夯實(shí)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)。

（四）三年

民航安全專項(xiàng)整治三年行動(dòng)實(shí)施方案，整治目標(biāo)是前移安全關(guān)口，管控行業(yè)重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，深化源頭治理、系統(tǒng)治理和綜合治理，包括完善安全責(zé)任體系、強(qiáng)化隱患排查治理、突出重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控、加強(qiáng)基層安全整治和狠抓隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)這五個(gè)主要任務(wù)和62項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。

（五）五年

“十四五”民航安全生產(chǎn)規(guī)劃當(dāng)中包含一個(gè)指導(dǎo)思想、六條基本原則、五個(gè)安全目標(biāo)、七項(xiàng)工作任務(wù)、八個(gè)專欄和三條保障措施。

對(duì)比月度、季度、年度、三年和五年的安全生產(chǎn)目標(biāo)和任務(wù)，可以看出安全生產(chǎn)當(dāng)下和未來(lái)的工作重點(diǎn)。

總的來(lái)說(shuō)，既要搞清楚現(xiàn)在要做什么，也要搞清楚將來(lái)要做什么。完成好每一個(gè)短期目標(biāo)，是為達(dá)到長(zhǎng)期目標(biāo)打下良好基礎(chǔ)；而長(zhǎng)期目標(biāo)的設(shè)立也為短期目標(biāo)指明了方向。